条块职责同构

❶ 如何合理有效划分中央与地方政府的责权

如何合理有效划分中央与地方政府的责权

一、中央和地方在政权管理的矛盾分析

长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。

“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。针对这种情况，现在中央实行“条条”管理、“块块”管理，即垂直管理和扁平管理，其实质也包含中央向地方收权。

垂直管理体制的优点在于：可以有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”；有利于资源配置。

垂直管理体制的不足在于：垂直管理不能完全摆脱地方干扰；它使监督部门减少，容易滋生腐败行为；它会使得地方管理架空，弱化地方政府职能的问题。最终形成不公平效应。

地方经济高速发展，国际竞争日趋激烈，在财税体制改革的背景下，地方有着强烈要求扩大经济自主权，减少“条条”管理，增加“块块”管理。

解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。

中央对地方政府权力的监督也是有名无实的， 主要是有些地方存在严重的地方保护主义。地方保护是指地方政府凭借公共管理手段以维护本地利益的各种合法或非法的行政行为。他们的特征如下：

（1）地方保护的主体是各级地方政府；

（2）地方保护以公共权力为基础；

（3）地方保护的对象是地方利益和局部利益；

（4）地方保护以利益为诉求；

（5）地方保护的手段可以是合法的也可能是不合法的；

（6）地方保护以相互封锁为其表现形式。

地方保护是与市场经济是格格不入的，它使国内市场处于分割状态，对短缺资源的市场流通进行强力干预，使行政区与经济区相重合，妨碍了专业化分工的发展。

二、当前我国中央与地方关系存在的问题

新中国成立以来，中央与地方的关系是，“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”。

“一放就活，一收就死”，是我国以往经济工作中常常出现的问题。这主要是源于收放方式：收则全收，放则全放，没有完全针对经济的种种要素有针对性的收与放。

我国权力下放较快，约束不足，由于利益驱动，有的地方各行其是，在一些干部身上暴露出来本位主义、分权主义和地方保护主义倾向。国家利益是要考虑整体利益、个体利益、短期利益和长久利益的，要保证地方与中央一致，地方服从中央，在维护全局利益上与中央保持一致。

处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。在我国，按照宪政结构设计，在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中， 中央政府与地方政府分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般说来，中央全局利益是整个社会公共利益最直接最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化，中央政府代表的是整个社会的公共利益。统一性与灵活性相结合的原则反映在中央政府与地方政府的职能关系上，就是中央政府的职能定位要从整个社会公共利益的角度来促进国家经济和社会的发展，承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。

集权与分权相平衡的原则，要求中央与地方政府的适当分权，同时把应该由中央集中统一行使的权力收归中央政府。纵观世界各国，中央与地方分权问题，都是宪法和法律的重要规范内容。我国已经逐步形成了地方政权组织的法律法规体系；但总体上地方制度和法制建设仍然不够健全，表现在：地方制度立法不够完备，缺乏关于中央与地方国家机关关系以及中央与地方事权分配的明确的具体法律规定。多年来，权力下放和权力上收，并未形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度。

由于权力再分配的非规范化，导致了中央放权政策的不稳定性，客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府任 意扩张权力和利益范围的势头。

对地方实行条条块块管理和破除地方保护主义是处理中央与地方关系的重要方面，是科学合理的中央与地方关系的有力措施。中央与地方关系只有在措施正确的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。

三、如何处理？

1、创建伙伴型政府间纵向关系在市场经济体制下，打破“职责同构”的政府管理体制，建立合理的政府间权力结构，将奠定中国政府间纵向关系调整的框架性基础。创建伙伴型政府间纵向关系，必须建立相应的权力结构框架，即要在实现政府间纵向分权的基础上，强调中央政府的“再集权”，促进政府间合作与互相依存关系的形成，完善在政府间纵向权力监督保障体制。

划分中央与地方权限，首先应看到，政府是有限政府，政府的权力是有限的，要受到监督和制约。中央与地方的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的。中央与地方之间的关系，归根结底还是两者之间的利益分配关系。利益均衡是中央与地方关系动态平衡的实质性内容。改革开放的经验已经证明，一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力；中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。 党的十六大提出要 “依法规范中央和地方的职能和权限”，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一，提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。从政治学的角度看，权力是基于特定的社会经济基础所形成的政治权力主体对政治权力客体的一种制约能力。中央与地方之间权力行使的相对平衡是中央与地方之间权限划分所应达到的直接目标。当然，这里说的权力行使上的相对平衡，并不是说中央与地方在权力的种类和数量上必须相同，而是说与它们各自的职责相对应的权力平衡。

2、提供制度化的政策安排

经济关系和利益格局的调整，是制度化的必要前提，而制度化,则是经济关系合理化，目的是达到社会的稳定和发展。在制度化安排的过程中，必须要保证中央的权威，在此基础上，通过中央权威为中央与地方关系提供秩序安排，这是中央与地方关系制度化政策安排的两个方面。首先是权威保证，我国市场化改革是在地方分权化的经济环境中进行的。如果没有中央权威，就不可能有效地消除地方主义的封锁，也难以形成全国统一的市场体系。改革的深入，市场作用的扩大，使得原有的利益关系和利益格局的调整幅度越来越大，程度也越来越深，特别是不同地区、行业、经济形式发展上的不平衡,造成差距扩大、收入悬殊问题，面对经济和社会转型导致社会的资本结构重组，必须依靠国家的权威。如果没有中央的权威，不断强化地方的利益就可能损害国家经济的统一性。同时，通过权威来激励社会各种力量参与政治，又是使发展中国家顺利进入现代化的必经之路。由此，制度化过程中必须有中央的权威。其次是秩序供给，国家必须在现代化的快速变革的过程中，提供社会有序发展的秩序结构。

3、建立和完善制度化的监控机制

实行中央与地方的分权体制并不是让地方不受制约。中国是一个单一制国家，是一个统一的不可分割的国家，因此中央政府负有对地方政府实施管理和监督的重要责任，实际上在实行分权制后，中央对地方的监督是处理中央与地方关系的重要内容。要变直接的行政干预为间接的法律监督、则政监督、司法监督和行政监督相结合的方式；要变事前行政审批为主为事后合法性监督、效率监督为主的监督手段，以保证地方政府在法律授权的范围内自由行使权力，同时要建立和完善监督程序。

综上所述, 我们可以得出如下结论:

1. 改革开放以来我国中央政府与地方政府关系的调整与改革, 总体上说是积极的, 特别是通过财税体制改革, 确立了分税制为核心的稳定而有效的中央政府与地方政府关系调节机制, 为今后我国在中央政府和地方政府之间 逐步建立合理的利益、权力、责任关系奠定了必要的经济、政治基础。

2. 改革中出现的一些问题, 如地方主义膨胀, 中央政府宏观调控能力和权威性下降, 中央政府向地方政府的行 政性分权与地方政府向企业的经济性分权不同步, 以及中央政府与地方关系调整和改革方面的法制建设滞后, 等等, 均应给予高度的重视, 并采取有力措施加以遏制或缓解。否则就会引发并加剧一系列经济、政治和社会问题, 如地区发展失衡、经济秩序混乱、市场封锁、条块分割、官员腐败、行政低效、社会政治不稳定、治安恶化等。

3. 对上述问题, 特别是地方势力膨胀和中央政府权威下降的问题, 应作冷静的、实事求是的分析, 既不能掉以轻心, 也不能把它耸人听闻地夸大为某些境外媒体所渲染的所谓“中国面临分裂”的现实危险。实际上, 中央政府与地方政府的合理或良性关系,只有在不断 “磨合”中才能建立起来, 改革中出现的上述一些问题, 从某种程度上说, 是对过去中央高度集权的一种“反弹”或“矫枉过正”。如果不经过这种自觉或不自觉, 但却是必须的调整, 地方政府还象过去那样处于被“给予”的客体地位, 合理的、比较完善的中央政府与地方政府关系就不可能建立起来。

4. 中央政府与地方政府的关系表现为彼此的权限划分, 但实质上就是国家利益与地方利益的关系。在我国, 中央政府与地方政府代表的根本利益关系当然应该是一致的, 但这并不等于它们之间没有具体的利益分歧。地方在坚持国家整体利益的同时, 又有着它们各自特定的局部利益。否认这种利益的存在是错误的。仅仅在理论和形式上承认这种利益也远远不够。关键在于要有比较符合实际、能为各方所接受而又具可操作性的利益分析和协调机制, 这种机制既处于动态的调整和发展中, 又要有规范化的、相对稳定的法律依据和制度保障。

5. 完善我国中央政府与地方政府关系的基本思路是, 通过行政的、财政的、法律的等种种手段, 在“维护中央权威” 和“尊重地方政府利益”这两大基石上, 合理划分中央政府与地方政府的责任和权力, 既在地方政府分权的基础上实行中央集权, 又在中央集权的领导下实行地方政府分权, 进而达到两者之间的动态统一和平衡。

❷ 职责同构的介绍

职责同构复是指不同层级的政制府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这不仅是对中国纵向政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要原因。因此，应打破职责同构，全面推进政府职能转变。

❸ 职责同构的主要特点是什么

职责同构是指抄不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这不仅是对中国纵向政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要原因。因此，应打破职责同构，全面推进政府职能转变。

❹ 职责同构的“职责同构”模式的局限性

1、使政府间职责边界不清，容易引发政府职能的错位或缺位。“职责同构”的产生，主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权。以计划经济体制下的社会管理方式来促进市场经济体制下的社会发展，这不仅使经济社会发展中条块矛盾突出，也使政府内部工作难以协调。
2、增加政府运行成本，降低政府信誉。由于实行简单的归口管理，政府间权限、职能划分缺乏科学的界定，再加上法律保障机制的缺位，使得政府管理的体制不顺畅，导致同一件事情不同层级政府共同管理，而所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。同时，管理相同事务的不同层级的政府部门，还要协调上下级关系，这就在无形中加大了政府管理的成本。
3、导致“全能地方”、“无能地方”两大困境的出现，衍生了隐性存在的“政绩”指挥体系。由于每一级政府都管理大体相同的事情，致使中国政府间纵向关系的运行陷入了两大困境：一方面是“地方全能”，另一方面是“地方无能”，即地方政府要管理所有的事情，但限于所掌握资源和权力的有限性，又不能进行有效的管理。同时，由于单向支配性权力的存在，上级政府又常会以行政性分权与行政性激励相结合的“政绩”指挥棒来约束下级政府，自上而下的权力链条便将不同层级的官员捆绑在一起，造就了自下而上的责任格局。
因此，只有打破职责同构，合理调整纵向政府间职责配置，才有可能使政府职能转变、行政机构改革和理顺条块关系等工作同步推进，才有可能真正解决包括中央与地方关系问题在内的一系列政治生活中的重大课题。

❺ 行政管理学科前沿问题研究

行政管理学前沿和重大问题研究
文章作者：贠 杰 孙彩红作者单位:中国社会科学院政治学研究所点击:1623
1978年后，行政管理学学科在国内得到恢复、重建和全面发展，学科建设、体系完善和应用研究得到不断扩展和深化。尤其是20世纪90年代中期以来，行政管理学研究领域开始触及世界范围内具有普遍性的重大理论问题，研究视野不断拓宽。近年来，随着社会需求的不断扩大、公共管理热点的日益兴起和MPA研究与教学工作的广泛开展，行政管理学又被赋予了新的内涵和活力，其快速发展的势头不仅没有减缓，而且有进一步加强的趋势。这种蓬勃、繁荣的学科发展环境为行政管理学发展提供了难得的发展机遇和有利条件。目前，行政管理学已成为指导政府公共管理实践的重要学科。
目前，行政管理学研究已经与政府管理的实践形成一种良性的互动。一方面，行政学理论的深化和研究的进展为公共管理实践提供了有针对性的理论指导；另一方面，政府对经济社会管理的实践也进一步促进了行政管理学研究的发展。当前，行政管理学研究的前沿和重大问题主要集中在政府管理的基本职能及其转变、行政体制改革、公务员制度的健全和完善、政府管理方式的变革，以及公共政策的理论与实践等领域，以下将对这些方面的研究分别加以概括性介绍。
一、关于政府职能转变的研究
政府职能转变是行政管理实践中的重要内容，也是近年来行政管理学研究的一个热点问题。有学者指出，新形势下政府职能的转变主要有五大取向，即从全能政府向有效政府转变、从管制政府向服务政府转变、从部门行政向公共行政转变、从权力政府向责任政府转变、从政府单一管理向多元主体共同管理转变等。另有学者指出，不同层级的政府在纵向间职能、责任和机构设置上的高度统一所形成的“职责同构”问题，是政府职能转变不到位、条块分割矛盾突出等现实问题难以解决的体制性障碍。要解决“职责同构”问题，我们需要按照以下思路重新划分和调整政府的纵向职能：首先，区分公共物品的地方性和全国性，明确提供公共物品者的主体资格；其次，区分地方政府职责的强制性和非强制性，厘清地方各级政府的职责分工关系；最后，政府职能的纵向配置，应自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。
与上述政府职能转变的研究相联系，是关于“服务型政府”性质的争论。有学者认为，公共服务是宪政思想的必然追求，是成熟市场经济国家所体现出的政府管理理念，它的提出预示着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。而另一部分学者认为，国家的政治统治职能和社会管理职能始终是同时存在的。从政府的社会属性来看，自国家诞生以来的所有政府都是服务型的，根本就不存在“非服务型”政府；从我国的政府管理实践来看，一直以来都以“为人民服务”作为政府工作的根本宗旨，因此，将“服务型政府”作为一种新模式提出是没有必要的。
二、关于行政体制改革的研究
行政改革始终是行政管理研究的重点领域，近五年来关注的焦点主要集中于各个层级政府的机构改革和职能转变、干部人事制度改革、事业单位改革、行政审批制度改革和行政许可法的实施，以及从观念、体制和行为等各个层面对放松规制和强化管理的关系进行探讨和研究等方面。
该领域研究的重大理论问题之一，是对行政改革目标模式的探讨。有学者认为，行政改革的目标是建立“有限政府”，应进一步调整政府与社会、市场的关系，放松管制，努力构建“小政府、大社会”模式。而另一部分学者认为，中国的行政改革应充分考虑到政治制度和现实国情的差异，当前的改革方向应是谋求建立社会主义法治政府和“有效政府”，而非自由主义所主张的“有限政府”。
对于深化行政审批制度改革，一部分学者认为，我国的行政审批制度创立于计划经济年代，带有浓厚的计划经济色彩，严重制约着经济的快速发展，应全面废弃政府对经济的审批管制。另一部分学者则提出了不同看法，他们指出，不应把一切不合理的东西都归于计划经济，这种看法是不合历史事实的。如果把行政审批制度看作是计划经济条件下的产物，势必会对它持彻底否定态度；而如果认识到许多问题并不是由计划经济造成的，而是在建立社会主义市场经济过程中出现的，我们就会对我国的行政审批制度做出客观公正的评价和分析，这样才能搞清楚应当否定的和应当肯定的因素。
关于中央与地方关系，学术界存在着分权与集权的争论。一些学者认为，在目前市场经济不规范，全国性统一大市场尚未形成的情况下，应加强中央政府的管理权和对社会主义市场经济的宏观调控权。而另一部分学者认为，在进行中央与地方政府关系改革时，应重点考虑事权与财权的统一；在决定二者的分权程度时，应重点考虑两个方面的因素，即地方政府的承受能力和中央政府的调控能力。分权的力度与速度要与这两个能力的提高成正比，要逐渐实现中央与地方关系的规范化和法制化。
三、关于公务员制度的研究
公务员制度研究在行政学界是个相对独立的领域，其研究目的是进一步完善和发展中国的公务员制度。2005年4月，《中华人民共和国公务员法》的正式颁布，进一步推动了我国公务员制度研究的深入发展。概括而言，近两年来该领域的研究和讨论，主要是围绕《公务员法》的制定和实施来展开的，焦点是如何实现公务员管理的规范化、科学化和法制化；研究领域主要集中于我国公务员的范围、选拔任用、量化考核和激励与薪酬分配制度改革，以及加入WTO与人事制度创新等制度建设方面。
其中，公务员的范围的确定是一个重点问题。有学者认为，制定公务员法必须合理确定公务员的范围，在我国应当将具有公共管理职能的机构和人员都纳入公务员制度进行统一管理。而另一部分学者认为，国外的通行做法只是将行政部门列入公务员队伍，政党组织、立法、司法机关一般不作为公务员进行管理，因此，盲目扩大公务员队伍的倾向是向原有“干部”概念的复归，这与近年来进行的干部分类管理的改革方向相悖。
在公务员分类管理制度方面，一个重要问题是对政府雇员制的探究。从2002年吉林省率先推行政府雇员制以来，全国不少地方陆续试行这一做法。随着各地政府“政府雇员制”的试行，对其研究和探讨也不断活跃。有一些学者通过与其他国家政府雇员制度的对比，认为在我国发展政府雇员制度有其现实意义：政府雇员制度是公务员制度的一种补充，可以促进公务员制度自身的完善，可以解决我国机构改革、稀缺人才资源紧缺、公务员制度健全三者之间的矛盾。另一种相反的观点认为，现行的政府雇员制，事实上就是国家公务员制度所规定的聘任制。由于推行聘任制度的复杂性，存在政府雇员与公务员的关系、职责的分工、传统行政价值理念的冲突等问题，因此要慎重实施“政府雇员制”。
四、关于政府管理方式变革的研究
与政府管理的现代化发展相对应，政府管理方式的变革主要涉及政府运作的公开透明、公众参与、电子政务、绩效评估和政府管理模式的变革等方面。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于进一步推进政务公开的意见，这个指导性文件不仅进一步推动了政府政务公开活动的开展，而且在很大程度上促进了对政务公开相关研究工作的深入。
政务公开的直接表现为政府信息公开，而信息质量是政务公开水平的重要评价指标。有学者提出了提高政务信息价值的方法和途径：在政务信息价值的时间维度上，应该具备及时性、新颖性；在政务信息价值的内容维度上，应具备准确性、相关性、完整性。还有学者就政府信息公开实践中知情权与隐私权之间的矛盾关系展开研究，认为在权利多元化的时代，进行政府信息公开立法时，应遵循社会政治与公共利益优先、最大限度维护人格尊严等解决途径。
政府管理方式变革的另一个重要领域是电子政务的发展。一些学者认为，电子政务的发展具有积极的作用。电子政府的创建与推动，为行政权力结构、行政运行方式的变革、政府施政能力的改进，提供了新的空间，并带来了公共管理和社会服务领域的一系列创新，例如观念的创新、管理模式和制度的创新、政府组织结构与业务流程的创新，等等。另一类观点则对电子政务的发展持反对意见。这种观点认为，现有的电子政务建设不足以支持电子文件的有效运行、真实可靠和长期可读，而且在政府管理中存在较大的风险。因此，推行电子政务应采取谨慎的态度。
五、关于政府问责制度的探讨
2003年，在应对“非典”危机中对某些高级行政官员的责任追究甚至罢免，推动了政府问责制度实践与理论研究的发展。一些学者认为，责任政府是民主政治发展的逻辑必然，是法治在公共行政领域的强烈诉求。民主理论为责任政府提供了坚实的理论论证和基本的政治架构，法治则是责任政府不可或缺的法律保障。行政问责是对行政责任进行定向追究的一种事后监督手段，其根本目的在于对行政失范行为的监督和预防，主要受到包括各种形式的行政和司法追究。目前其运行方式主要是撤职、引咎辞职、高官问责制等。但是，行政问责还远未形成系统的制度化体系，良性的行政问责制度的建构要集中体现问责的目的性、责任的明确化和手段的规范化。此外，还有一些学者对政府问责制的片面性和不完善性进行了批判。有学者认为，中国政府的这些举措基本上还停留于行政性操作的范畴，如果要进一步推进责任政府，就必须在技术上完善引咎辞职以及相关的责任制度安排，并在制度上重视从“行政性问责”走向“程序性问责”。
对于完善政府问责制度的路径，有学者认为，有效的制度安排是建构责任政府的核心问题，应做到政府责任划分的明确化、问责主体职权的明晰化、政府信息公开的法治化、政府绩效评估的规范化、公民参与政府问责的制度化，以及公共行政文化变迁的同步化。还有学者认为，当前需要重点关注问责的事由、问责的主体、问责的程序制度，特别要重视官员问责的连带性，认真分析不同类型责任的承担方式，极力推行政务公开与透明等关键点。这些措施构成了健全问责制度较优的路径选择。
六、关于公共政策领域的研究
这一领域讨论的重大问题主要集中于公共政策基础理论研究和方法体系建设，以及对政策实践的研究上。目前，对加入WTO后对决策模式、政策执行过程、政策评估体系和以制度、过程、方法创新为代表的公共政策创新的研究已成为该领域研究热点。
目前，公共政策在研究途径上还存在一些重要分歧。有学者认为，应首先完善公共政策研究作为一个学科的基本框架和理论与方法体系，然后再运用规范的理论和方法去分析公共政策。另一些学者认为，政策分析目前缺乏统一的范式，因此在实践中应以“问题”为导向研究公共政策，然后再总结规律，构建适合本国国情的学科体系。关于公共政策创新问题，一种看法认为，在中国“入世”的背景下，公共政策创新研究具有异常的紧迫性和必要性，当前尤其是应通过公开、咨询等各种制度的保障来实现政策程序的改革与创新。另一观点认为，在中国社会过渡时期的体制转轨中，公共政策创新起到了核心操作工具的作用，但是公共政策创新会受到一系列因素的影响，如利益分化和协调、初始政策设计、规则和组织的变换。因此，促使政策创新活动得以实现的主要机制是政策创新触发机制、创新政策扩散机制、政策创新发展机制，等等。
综上所述，近年来行政学研究取得了许多重要进展，国内的专著和论文成果也较为丰富，并且能够及时把握和抓住社会发展和政府管理领域里的热点和难点问题，突出学术研究与实践相联系和与时俱进的特色精神。在研究途径方面，行政学领域逐步引入了某些经济学、法学、社会学和数学方法，对某些问题的研究取得了良好的效果。但是，该领域研究目前仍然存在一些问题，例如，总体上看，虽然行政学研究涉及的领域比较广，范围有所拓展，研究的问题也比较多，但是在许多重要问题的研究上，缺乏根本性的突破，简单、重复性研究现象具有一定的普遍性。在研究方法上，目前虽然开始注重实证研究，但是一般性的、浮浅的规范性研究仍占相当大的比重，有分量的实证性研究成果并不多见。在对国外政府管理经验的研究方面，一般往往停留在介绍和引进层面，缺乏深入的辨析，对于如何真正有效实现西方经验与中国政府管理实践的结合问题，目前还没有得到较好的解决，等等。

❻ 如何评价"职责同构"政府管理模式

职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这不仅是对中国纵向政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要原因。因此，应打破职责同构，全面推进政府职能转变。
一、“职责同构”模式的局限性
1、使政府间职责边界不清，容易引发政府职能的错位或缺位。“职责同构”的产生，主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权。以计划经济体制下的社会管理方式来促进市场经济体制下的社会发展，这不仅使经济社会发展中条块矛盾突出，也使政府内部工作难以协调。
2、增加政府运行成本，降低政府信誉。由于实行简单的归口管理，政府间权限、职能划分缺乏科学的界定，再加上法律保障机制的缺位，使得政府管理的体制不顺畅，导致同一件事情不同层级政府共同管理，而所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。同时，管理相同事务的不同层级的政府部门，还要协调上下级关系，这就在无形中加大了政府管理的成本。
3、导致“全能地方”、“无能地方”两大困境的出现，衍生了隐性存在的“政绩”指挥体系。由于每一级政府都管理大体相同的事情，致使中国政府间纵向关系的运行陷入了两大困境：一方面是“地方全能”，另一方面是“地方无能”，即地方政府要管理所有的事情，但限于所掌握资源和权力的有限性，又不能进行有效的管理。同时，由于单向支配性权力的存在，上级政府又常会以行政性分权与行政性激励相结合的“政绩”指挥棒来约束下级政府，自上而下的权力链条便将不同层级的官员捆绑在一起，造就了自下而上的责任格局。
因此，只有打破职责同构，合理调整纵向政府间职责配置，才有可能使政府职能转变、行政机构改革和理顺条块关系等工作同步推进，才有可能真正解决包括中央与地方关系问题在内的一系列政治生活中的重大课题。
二、改革“职责同构”模式的主要思路
1、以深化层级管理体制改革为前提，进行政府职责和机构的再设计。要把国家的行政事务合理地赋予各级政府，其前提就是国家的纵向政府间要有一个合理的层级设定。进一步推进我国政府层级管理体制改革，应重点从减少政府行政层级设置，优化政府间职责分工和组织结构，合理划分政府间管理权限。各级政府的机构设置、相互关系、财政分配和权限划分，都需要以职责的科学配置作为重要依据，要建立体现科学发展观要求的地方政府职责考评体系，使各级政府在履行职责时有各自的权利、责任和方式，做到权责一致、财事平衡。
2、以法律规范和约束政府职责，实现政府职责和机构编制的法定化。国家机关的职责和人员只有在编制配备上科学、合理、规范，才能有效地把党的意志在政府管理社会经济事务的幅度、层次和深度上充分反映出来；也只有把政府职责的确定、机构编制的量化都框定在法律法规的范围内而不作游离，才能有效地避免政府无为、职责无序、机构膨胀、编制虚列、人浮于事、效率低下等问题。
3、全面推进其他综合配套改革。一是改革现行司法机关的经费和人事制度，以加强中央对司法系统的垂直管理，从而确保国家法制的统一和政府运行的法治环境。二是中央在地方设置的派驻机构由中央政府垂直管理，在人事、财政和编制与地方政府脱钩，而不能再作为地方政府机构的一个组成部分，享受“双重管理”。三是建立政府间纵向关系的协调组织，促进政府间合作。

❼ 分析地方政府干预行为的合理性，存在哪些问题

A 如何合理有效划分中央与地方的责权一、中央和地方在政权管理的矛盾分析长期以来，我国大部分职能部门是实行地方和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方管“人、财、物”。“双重领导”体制下，地方存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。针对这种情况，现在中央实行“条条”管理、“块块”管理，即垂直管理和扁平管理，其实质也包含中央向地方收权。垂直管理体制的优点在于：可以有效避免了地方的干扰，保证“上传下达、政令畅通”；有利于资源配置。垂直管理体制的不足在于：垂直管理不能完全摆脱地方干扰；它使监督部门减少，容易滋生腐败行为；它会使得地方管理架空，弱化地方职能的问题。最终形成不公平效应。地方经济高速发展，国际竞争日趋激烈，在财税体制改革的背景下，地方有着强烈要求扩大经济自主权，减少“条条”管理，增加“块块”管理。解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。中央对地方权力的监督也是有名无实的， 主要是有些地方存在严重的地方保护主义。地方保护是指地方凭借公共管理手段以维护本地利益的各种合法或非法的行政行为。他们的特征如下：（1）地方保护的主体是各级地方；（2）地方保护以公共权力为基础；（3）地方保护的对象是地方利益和局部利益；（4）地方保护以利益为诉求；（5）地方保护的手段可以是合法的也可能是不合法的；（6）地方保护以相互封锁为其表现形式。地方保护是与市场经济是格格不入的，它使国内市场处于分割状态，对短缺资源的市场流通进行强力干预，使行政区与经济区相重合，妨碍了专业化分工的发展。二、当前我国中央与地方关系存在的问题新中国成立以来，中央与地方的关系是，“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”。“一放就活，一收就死”，是我国以往经济工作中常常出现的问题。这主要是源于收放方式：收则全收，放则全放，没有完全针对经济的种种要素有针对性的收与放。 我国权力下放较快，约束不足，由于利益驱动，有的地方各行其是，在一些干部身上暴露出来本位主义、分权主义和地方保护主义倾向。国家利益是要考虑整体利益、个体利益、短期利益和长久利益的，要保证地方与中央一致，地方服从中央，在维护全局利益上与中央保持一致。处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。在我国，按照宪政结构设计，在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中， 中央与地方分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般说来，中央全局利益是整个社会公共利益最直接最集中的体现，中央的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化，中央代表的是整个社会的公共利益。统一性与灵活性相结合的原则反映在中央与地方的职能关系上，就是中央的职能定位要从整个社会公共利益的角度来促进国家经济和社会的发展，承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方的监督职能和服务职能。集权与分权相平衡的原则，要求中央与地方的适当分权，同时把应该由中央集中统一行使的权力收归中央。纵观世界各国，中央与地方分权问题，都是宪法和法律的重要规范内容。我国已经逐步形成了地方政权组织的法律法规体系；但总体上地方制度和法制建设仍然不够健全，表现在：地方制度立法不够完备，缺乏关于中央与地方国家机关关系以及中央与地方事权分配的明确的具体法律规定。多年来，权力下放和权力上收，并未形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度。由于权力再分配的非规范化，导致了中央放权政策的不稳定性，客观上推动了地方的短期行为，也助长了地方任 意扩张权力和利益范围的势头。对地方实行条条块块管理和破除地方保护主义是处理中央与地方关系的重要方面，是科学合理的中央与地方关系的有力措施。中央与地方关系只有在措施正确的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。三、如何处理？1、创建伙伴型间纵向关系在市场经济体制下，打破“职责同构”的管理体制，建立合理的间权力结构，将奠定中国间纵向关系调整的框架性基础。创建伙伴型间纵向关系，必须建立相应的权力结构框架，即要在实现间纵向分权的基础上，强调中央的“再集权”，促进间合作与互相依存关系的形成，完善在间纵向权力监督保障体制。划分中央与地方权限，首先应看到，是有限，的权力是有限的，要受到监督和制约。中央与地方的职权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的。中央与地方之间的关系，归根结底还是两者之间的利益分配关系。利益均衡是中央与地方关系动态平衡的实质性内容。改革开放的经验已经证明，一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力；中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。 党的十六大提出要 “依法规范中央和地方的职能和权限”，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一，提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。从政治学的角度看，权力是基于特定的社会经济基础所形成的政治权力主体对政治权力客体的一种制约能力。中央与地方之间权力行使的相对平衡是中央与地方之间权限划分所应达到的直接目标。当然，这里说的权力行使上的相对平衡，并不是说中央与地方在权力的种类和数量上必须相同，而是说与它们各自的职责相对应的权力平衡。2、提供制度化的政策安排经济关系和利益格局的调整，是制度化的必要前提，而制度化,则是经济关系合理化，目的是达到社会的稳定和发展。在制度化安排的过程中，必须要保证中央的权威，在此基础上，通过中央权威为中央与地方关系提供秩序安排，这是中央与地方关系制度化政策安排的两个方面。首先是权威保证，我国市场化改革是在地方分权化的经济环境中进行的。如果没有中央权威，就不可能有效地消除地方主义的封锁，也难以形成全国统一的市场体系。改革的深入，市场作用的扩大，使得原有的利益关系和利益格局的调整幅度越来越大，程度也越来越深，特别是不同地区、行业、经济形式发展上的不平衡,造成差距扩大、收入悬殊问题，面对经济和社会转型导致社会的资本结构重组，必须依靠国家的权威。如果没有中央的权威，不断强化地方的利益就可能损害国家经济的统一性。同时，通过权威来激励社会各种力量参与政治，又是使发展中国家顺利进入现代化的必经之路。由此，制度化过程中必须有中央的权威。其次是秩序供给，国家必须在现代化的快速变革的过程中，提供社会有序发展的秩序结构。3、建立和完善制度化的监控机制实行中央与地方的分权体制并不是让地方不受制约。中国是一个单一制国家，是一个统一的不可分割的国家，因此中央负有对地方实施管理和监督的重要责任，实际上在实行分权制后，中央对地方的监督是处理中央与地方关系的重要内容。要变直接的行政干预为间接的法律监督、则政监督、监督和行政监督相结合的方式；要变事前行政审批为主为事后合法性监督、效率监督为主的监督手段，以保证地方在法律授权的范围内自由行使权力，同时要建立和完善监督程序。综上所述, 我们可以得出如下结论:1. 改革开放以来我国中央与地方关系的调整与改革, 总体上说是积极的, 特别是通过财税体制改革, 确立了分税制为核心的稳定而有效的中央与地方关系调节机制, 为今后我国在中央和地方之间 逐步建立合理的利益、权力、责任关系奠定了必要的经济、政治基础。2. 改革中出现的一些问题, 如地方主义膨胀, 中央宏观调控能力和权威性下降, 中央向地方的行 政性分权与地方向的经济性分权不同步, 以及中央与地方关系调整和改革方面的法制建设滞后, 等等, 均应给予高度的重视, 并采取有力措施加以遏制或缓解。否则就会引发并加剧一系列经济、政治和社会问题, 如地区发展失衡、经济秩序混乱、市场封锁、条块分割、官员腐败、行政低效、社会政治不稳定、治安恶化等。3. 对上述问题, 特别是地方势力膨胀和中央权威下降的问题, 应作冷静的、实事求是的分析, 既不能掉以轻心, 也不能把它耸人听闻地夸大为某些境外媒体所渲染的所谓“中国面临分裂”的现实危险。实际上, 中央与地方的合理或良性关系,只有在不断 “磨合”中才能建立起来, 改革中出现的上述一些问题, 从某种程度上说, 是对过去中央高度集权的一种“反弹”或“矫枉过正”。如果不经过这种自觉或不自觉, 但却是必须的调整, 地方还象过去那样处于被“给予”的客体地位, 合理的、比较完善的中央与地方关系就不可能建立起来。4. 中央与地方的关系表现为彼此的权限划分, 但实质上就是国家利益与地方利益的关系。在我国, 中央与地方代表的根本利益关系当然应该是一致的, 但这并不等于它们之间没有具体的利益分歧。地方在坚持国家整体利益的同时, 又有着它们各自特定的局部利益。否认这种利益的存在是错误的。仅仅在理论和形式上承认这种利益也远远不够。关键在于要有比较符合实际、能为各方所接受而又具可操作性的利益分析和协调机制, 这种机制既处于动态的调整和发展中, 又要有规范化的、相对稳定的法律依据和制度保障。5. 完善我国中央与地方关系的基本思路是, 通过行政的、财政的、法律的等种种手段, 在“维护中央权威” 和“尊重地方利益”这两大基石上, 合理划分中央与地方的责任和权力, 既在地方分权的基础上实行中央集权, 又在中央集权的领导下实行地方分权, 进而达到两者之间的动态统一和平衡。