多中心治理

① 中国是否能打造一个亿级单位城市

如果仅是人口规模来衡量， 目前中国部分省如果改以中心城市来命名的话，就是一个亿级人口的城市了。当然这样的改头换面是毫无意义的。从发展的眼光，以功能为衡量标准，中国或可打造五个一级城市群，一个公认的观点是：现在以中心城市来竞争的时代已经过时了。

长三角（沪杭）、珠三角（广深）、环渤海（京津）、中部的长江中游城市集群和西部地区的成渝城市群。前三个国家级城市群是众所周知的。在中部和西部各增加一个，也是必然的趋势，从国内外的经验来看，多中心的城市群发展模式比单级发展更合理。

以中部的长江中游城市集群为例：对武汉、长沙、合肥、南昌四个城市来说，通过抱团争取国家政策，来获得更加长久的发展十分关键。但根据过往经验还是存在诸多问题。例如，如何打破现行行政区划的框架，如何规范地方政府的竞争行为，如何协调同在一个城市群的城市间的竞争与合作，如何构建多中心区域治理与空间规划的创新体系等。

长江中游城市群是个大集群，包括武汉城市圈、长株潭、江西鄱阳湖经济区、皖江城市带四个小集群，没有一个特别强大，因此需要有一个良好的合作机制。国家要尽快制定该城市群的发展战略，在政策、资金、项目上给予支持。

目前中国城镇化的发展已从中心城市的发展，转向了城市群或城市带来发展，通过城市群的发展也可以有效克服正在显现的大城市病问题。目前之所以要提出发展中小城市和小城镇，是因为中国的特大城市发展遭遇到极大挑战：一是承载力接近极限;另一方面，中国的城镇化必须和发展好“三农”问题结合起来，需要一些中小城市和小城镇的发展来支撑“三农”的发展;此外，出于国土安全的因素考虑，不能完全按经济规律而需要在一些特殊地方布局一些中小城市。

在这样的情况下，大力推动以特大城市为龙头的城市群建设成为很好的选择。发展城市群的好处一方面是可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局、融合的问题，实现城镇化和农业现代化的良性互动，既解决城市发展需要减少成本的问题，也可以尽最大可能实现生态、集约发展。

另外一方面，这也符合“非均衡才是真正的均衡”这一中国城市布局的基本规律。从中国主体功能区的规划来看，中国城市的布局只能在极小区域里，不可能在960万平方公里的全域内均衡分布，人口聚集也分布在三大经济极和十八个重点开发区域这极小区域内，更大的区域是禁止和限制开发区域。沿海通过撤县建市、建区加快城市化的发展，这在中部地区也可能会成为一个重要的途径。因此调整行政区划对促进城镇化十分关键。

② 从政治角度，分析推进国家治理体系和治理能力现代化的意义

所以在中国，目前最需要的不是破除现代性，直接按照国际上治理的概念进入到后现代，而是要解决现代性的问题。首先要建立民主和法治，第二是完善政府体制，建立更加合理的官僚制度。

与此同时，我们还需要考虑一些后现代的建构。既然是国家治理，只局限于现代性也不行，毕竟中国现在面临着前现代、现代、后现代等多重挑战。我们有些挑战是前现代的，有些是现代的，比如说环境污染，但也有后现代的很多挑战，比如公民参与、网络参与就是后现代社会的特征。西方的网络基本上不用于政治参与，中国网络参政在全世界是一道独特的风景线。网络反腐，发达国家也是没有的，人家有相关制度，我们则是因为其他制度不健全，所以最后将所有的压力集中到网络上，使网络不堪重负。

中国的国家治理现代化，首先还是要改革政府，让政府做得更好。但是我们依然可以在建设现代性的同时关注一些后现代的结构，从统治的一元结构变为多元结构，或者是多中心治理的结构。其中关键是处理好政府和市场、社会、公民之间的关系，使它们更好地发挥作用。第一，处理好政府和市场的关系，让市场成为一个更重要的主体，甚至成为一个中心，使市场在资源配置中真正自主发挥决定性作用。政府的作用应当是弥补市场失灵，而不是在市场能发挥作用的地方起作用。比如，政府要解决市场产生的外部性问题，如环境污染；还要解决公平和公共物品的提供，如义务教育、公共服务；还要遏制行业垄断等问题，等等，总之政府要在市场失灵的地方起作用。我们现在最大的问题，就是政府在市场能发挥作用的地方起作用，而市场失灵的时候政府也失灵了。第二，是处理好政府和社会的关系，充分发挥第三部门的作用，政府和市场同时失灵的地方，要让第三部门，也就是N G O、N PO发挥作用。有了这些制度基础，我们才有第三步，让公民参政有序化，解决代议制出现的一些参与不足的问题，同时要防止参与过度和民粹主义的盛行。所谓多中心治理，就是要把每个中心各自功能、各自领域搞清楚，发挥各自应有的作用，形成一个治理体系，这就是十八届三中全会要解决的问题。

③ 多中心理论的城市治理

城市是公共事物高度密聚的空间场所，因而也是多中心理论涉足最为频繁的场域之一。自然，多中心理论下的城市治理之道与一般的城市治理之道有着不同的视野。通行的观点认为，自主性单位只是为了自己的利益而活动，根本无力解决社群的诸多问题，因此，只有一个决策中心的体制是大城市理想化政府模式。显然，这一观点有违多中心秩序下的大城市治理之理念。
为阐明自己的观点，文森特.奥斯特罗姆特别提到法国政治学家托克维尔（Tocqueville）对美国公共生活特色的认识。长期以来，混乱与无序被认为是美国公共生活的一道风景，托克维尔则努力透过风景看本质。他把“政府能够管理本地的事务”与“公民为自己做事”加以区分，并在此基础上指出了单中心结构与多中心结构的差异。他深刻地认识到美国人利用了多中心优势，凭借选举与协调来解决公共权威之间的冲突，而非依赖单中心的等级制命令来协调公共生活。托克维尔进而断言道，公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。
在文森特.奥斯特罗姆看来，大城市公共事物“混乱”背后“看不见的手”无时无刻不在调节着自身的运转，实现着自身的秩序，只是这种秩序是一种异常复杂的秩序。多中心框架下，大中小规模政府与非政府组织通过竞争合作，在实现秩序的同时还发挥着高水平的绩效。
多中心理论在城市治道中的基本假定是：第一，城市公益物品间异质性强，往往要求消费者的协作生产；第二，公益物品偏好类似的人容易聚居在一起；第三，服务于多个管辖单位的居民较了解不同单位的绩效；第四，差异性管辖单位的存在使居民方便表达偏好与迁移；第五，多管辖单位易使受益者分担成本；第六，许多潜在生产者的有效选择会约束低效行为；第七，竞争刺激规模经营、团队生产与协作，促进绩效。
所有这些预设与其理论取向直接相关，因为不同的理论取向会以不同的方式把握问题。单中心预设的研究致力于寻找权力中心及相关事理，一旦发现权威分散或管辖交叠就会因“混乱”而失望。在此，文森特.奥斯特罗姆在研究基础上对几个直觉性认识的挑战表明了自己理论取向的解释力。
许多大城市地区的中心是较高度一体化的管辖单位，为其居民提供大量服务，更接近于单中心安排，郊区居民为大量管辖单位服务，甚至还相互交叠，更接近于多中心安排。在特定人口密度、社会经济条件与空间位置相似的小区，由于供给服务的制度安排类型不同，那么其关键层面的差异便可以反映出不同的内在意涵：第一，一般认为高度多中心与不同部位服务水平及质量之差距呈正相关，但经验事实并非如此。社区间公共服务水平参差不齐，个人偏好亦形形色色，人们往往会‘以足投票’向切近偏好的社区迁移，且社区间税收与财政竞争又强化了这一趋向。此外，大管理区上下层居民与决策者有效沟通的差异以及大规模管理机构本身固有的信息与控制方面的制度缺陷，致使更近似单中心的巨型城市内居民小区之间也存在公共服务水平与质量的巨大差距。第二，一般认为，高度多中心与社会隔离呈正相关，但经验事实并非如此。单中心论者认为，郊区的社会隔离水平大于中心城市，多中心论者则认为在大城市各管辖单位中，人们以迁移表达偏好，如果偏见影响了偏好，偏见会反映在多中心体制中，并且还有其他因素比管辖单位更影响社会隔离，隔离程度可能比效区更甚。第三，一般认为，高度多中心或分散会引发公共服务成本的提升，但经验事实并非如此。早期社会科学研究中人们把规模性科层制与效率联系在一起，因而认为高度多中心引发出服务成本上升，但当今研究表明，规模经济因生产要素、消费要素、产品或服务类别不同而不同，与高度多中心并没有必然联系。第四，一般认为，高度多中心或分散引发城郊之间相关资源分配的不平等，进而影响到其他，但经验研究表明，高水平支出与高水平服务质量及公众满意度并非完全正相关，如有的市区警察服务的花费颇高，但服务效果却不比一些郊区在少花费的情形下所提供的服务更好，城市中心资源再分配并没有带来不同居民小区公共服务水平与质量明显的殊异。
反直觉现象的存在意味着能够透过“混乱”与无序的外表，把握“看不见的手”所营造出来的常规秩序。既然上述已经表明，制度缺陷与问题是单中心城市政府结构本身所固有的，许多城市问题由此而生，而社群控制、居民小区、城市及村镇组织可以提供潜在的补救，因此，多中心的城市治理之道需要更多对自发秩序的尊重、需要更多对自主力量的尊重、需要更多的多中心。
综上所述，多中心理论以其对学术与社会现实的执着求真精神提出了对社会秩序的全新洞见，在亚当.斯密这只“看不见的手”之外还发现了公共领域另一只“看不见的手”，在市场秩序与国家主权秩序之外发现了社会运转的多中心秩序。传统主流理论认为，权力分散化与交叠管理是“不正常”局面，与此相联系的重复服务与无效率是无法以绩效评估的“病态”，这一现象不仅是政府失灵的表现，还是政府失灵的根源，要真正根治与扭转，实现“效率与节俭”的优化，就应当把许多地方管辖权合并，把许多社群自主权上交。多中心理论打破了这一简单化认识，挑战了这一传统认识误区，揭示了这一领域的复杂性及其规律。在奥斯特罗姆夫妇看来，之所以这样认为，是因为人们缺乏对这一复杂现象的概念工具与理论框架。亚当.斯密以后，人们逐渐认识到市场本身的秩序，时至今日，以计划取代市场被认为是背离事物逻辑的做法，多中心理论则进一步认识到，以集权的官僚政府组织取代多中心的公共管理同样是背离事物逻辑的，公共领域背后的这只“手”有其自身不同的机理，公共经济理论正是对这一机理的阐述，公共事物自主性组织与治理理论就在市场与政府之外发掘了存在于民众之中的社会秩序与繁荣突现的力量，并还进一步发掘了使这种力量得以持续的制度性基础，突出了社会基础设施对可持续发展的举足轻重。研究中提出的许多反直觉认识既是多中心理论的智慧结晶，同时又是多中心理论发展的源头活水。
多中心理论不仅根植于西方社会的土壤之中，对素有制衡权利偏好的人们有着不可阻挡的理论与实践意义，而且具体到发展中国家，其生命力同样不可阻挡。多中心理论的许多经验研究就着眼于发展中国家的现实，埃莉诺.奥斯特罗姆认为，存在于发展中国家的许多本土制度都具有无中心特色，这些具有无中心性的本土制度与多中心的制度安排原则具有基本的契合性，并且表现出旺盛的生命活力，是多中心制度发育与完善的适宜场域。
以多中心理论的独特诠释力与现实指导力反观我国目前的改革与制度创新，反观我国目前的社区、社群及公共领域的治理与管理，令人深思与得益之处会有许多。在近达三十年高度计划体制的“制度遗产”还在强烈地塑造着公私领域的运作之时，在上下级指挥链条还在强烈地影响着公私领域的自主发展空间之时，具有浓郁自发性实质，并同时充满进化论建构主义色彩的多中心理论所展示的公共事物及其治理的内在逻辑无疑具有颇具现实意义的导向功能。

④ 为什么城市治理，铲除所有野草

《城市治理:中国的理解与实践》是关于城市治理研究的一部学术著作，全书共分五个部分。第一部分(引言)主要阐述城市治理与多中心治理的相关理论，分析中国城市治理的现状和问题;第二部分(上篇)探讨城市政府如何在继承和发展现行管理体制的基础上，通过在立法、行政和财政等领域的制度创新和结构重塑来促进城市发展;第三部分(中篇)研究如何处理政府与民间组织的关系，使其发挥应有的作用等;第四部分(下篇)探讨随着企业的主体意识的增强和对城市治理的参与，企业如何做到经济效益和社会效益双赢，如何保持政府、企业和民间组织的良性互动等;第五部分(结语)从政治学与公共行政学的视野论述城市多中心治理的政治意义和发展趋势，指出城市让生活更美好是我们共同的愿景。

⑤ 求助管理要构建多元化服务模式

“多中心治理”提供理论依据。随着经济社会的快速发展，“事实上政府已经无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理”①。即每一公民都不是由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务，其中大多数公共服务产业都含有重要的私人成分②。这一社会现实促使以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批学者在公共管理领域创立了一种新的理论，即“多中心治理”理论。多元供给我国社区公共服务多元供给主体应该包括：政府、市场、第三部门、社区组织。在社区公共服务合理分类的基础上，不同类型的公共服务由相应的供给主体承担，实现社区公共服务多元主体的分类供给。

⑥ 多中心治理模式和协同治理一样吗

这个问题很复杂，因为治理这个词的具体含义本身就很模糊。从主体来看，治理可以分为两种模式，一种是政府内部各部门间展开合作，另一种则是政府与非政府的组织、个人展开合作。

多中心治理应该属于后者，多中心治理是一系列平等的主体，如政府、私企、非营利组织等，他们在治理中地位平等。

协同治理则比较混乱，在具体定义、内涵这些方面，学界对此都没有形成共识，公说公有理婆说婆有理，仅从西方学界来看，有说joined-up governance的，有说joint-up governance的，还有说collaborative governance的，有的人将其主体分为公共部门、私企、公民个体等，也有人仅将其主体限为公共部门（政府、公共企业、非营利组织）但其实都是指不同主体展开合作，所以协同治理也属于后者，但其主体间地位并不一定是平等的，可能是政府主导。

⑦ 多中心治理 名词解释

多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)为核心的一批研究者在对发展中国家农村社区公共池塘资源进行实证研究的基础上最早提出的。

多中心治理的基本点是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，让乡村内部的自主性力量在公共事物领域充分发挥基础性作用。

这样以来，既可以降低政府直接控制乡村的成本，减少政府管不胜管所带来的失效问题，也使得乡村社会内部充满了活力。这种新的治理范式，基本目标是让乡村问题尽可能地内部化和社会化。

(7)多中心治理扩展阅读：

多中心治理是在多中心概念的基础上发展而来的。多中心是指借助多个而非单一权力中心和组织体制治理公共事物，提供公共服务，强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态，其中自发秩序或自主治理是其基础。

多中心治理即把相互制约但具有一定独立性的规则的制订和执行权分配给无数的数量众多的管辖单位，所有公共治理主体的官方地位都是有限但独立的，没有任何团体或个人作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。

⑧ 求高手！

我国私立中小学的现状 随着改革开放后中国经济的快速发展以及教育体制的改革，在人民教育人民办的理念的引导下，我国私立中小学取得了长足的发展。截至2002年底，我国已有民办(私立)中小学11569所，其中普通中学5362所，职业中学1085所，小学5122所，由此看出到2002年底我国私立中小学的数量已经非常可观，私立中小学表现出强劲的发展势头。2003年9月1日开始施行的《民办教育促进法》，标志着我国私立中小学的发展进入了一个新阶段。截止2007年底，我国民办(私立)中小学已经达到了16345所，在短短5年的时间里数量增加了近一半，其中普通中学为'7583所，职业中学2964所，小学5798所。
蛋我国私立中小学发展过程中存在的不合理的财务问题，我国大多数的私立中小学是由公民个人和私人性质的社会组织投资举办的，由于这些举办者的资产有限，仅依靠自己的资金无法使学校持续的发展，因此在无法获得金融机构信贷支持的情况下，他们常采用一些不合理的方法来筹集投资办学的资金。
公立中小学管理制度改革的制度分析 摘要： 本文运用新制度经济学、管理学的有关理论分析了我国公立中小学的管理制度。文章认为在地方政府-学校组织之间需要引进一定范围的市场机制，减少代理成本。学校组织内部的要素契约也要引进市场机制，使得校长能上能下，教师能进能出,增强外部约束。更加精确的绩效考核和薪酬制度安排需要设计以满足减少“道德风险”的需要。
我国的中小学教育服务基本上由政府提供和生产。我们不能从教育服务的效用不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性中寻找到需要政府提供和生产教育服务的理由。但是中小学服务的正外部性使得由纯粹的私人市场提供有可能达不到理想的规模和数量。在当今世界上，无论是实行市场经济的国家还是实行中央计划经济的国家，以及正在实行制度转型的国家，他们的中小学教育服务基本上都采用了政府提供-政府生产-政府管理的模式。东西方两个世界的人们都感到了这种传统模式的不足。1978年以来，世界范围内的公共服务部门管理改革，“用企业家精神改革政府”在世界各国展开，导致了包括传统中小学教育服务等公共服务在内的管理制度重大变迁。
我国的中小学教育制度面临变化着的外部经济与政治秩序（制度转型），同时经历着当今世界范围内的公共事物治理道变革。本文试图运用新制度经济学理论，在当前给定的制度环境下，从中观和微观的视角考察我国的中小学教育的管理制度改革，特别是从学校组织的治理结构、学校组织内诸要素的契约关系、薪酬制度三个方面考察其缺失。探讨在外部约束条件变化的情况下各项制度变迁的可能前景。文章最后是政策建议。

一、市场经济条件下的中小学管理制度及其改革：范式的转换
1、本文所指的公立中小学校是一种公共服务生产组织。它联合一组生产要素，政府投资建立的学校、经营者（校长和书记）、教师和协作生产者（学生及其家长）生产教育服务，同时学生在消费教育服务。在此过程中，政府作为教育服务的主要购买方与学生及其家长作为次要购买方形成一种共同购买和消费教育服务的财务安排，政府购买以拨款的方式支付给学校，学生以学杂费等方式支付给学校。学校组织的内部治理结构则指在纳税人-地方政府-地方教育行政部门-学校校长-教职工的委托-代理链中，学校校长接受上一级委托人的委托并被授予一定的决策权行使校长职能，在学校内部，校长和党的书记的职权划分以及与下级代理人职能与权限的界定形成当前有中国特点的中小学内部科层制度安排。作为要素集合的学校组织中，有类似企业家才能的校长管理才能，这种要素的提供者是校长；“教书育人”劳动及其他学校辅助劳动，这种要素的提供者是普通教职工，主要指教师。这些要素提供者如何结构于一个组织中，关于校长的雇佣与解聘；教师的雇佣与解聘的制度安排就是本文所谓要素契约关系。要素提供主体如何获得要素付出的回报以及要素提供者契约各方的绩效考核方法、标准及与薪酬支付的关系，包括奖励与惩罚规定则构成我们的薪抽酬制度安排。中小学教育服务的提供与生产，是由一个区域的纳税人、地方政府、地方教育行政部门和教育服务生产组织（学校）这样一个冗长的委托-代理链提供和生产的。本文主要关注地方教育行政部门与校长，校长与教师的委托-代理关系。教育行政部门的低效率和集权倾向、一线教师“偷懒”和“上班不努力下班努力做家教”等都可看作是不同委托-代理环节中的“道德道德风险”，它是指一种合约后的机会主义行为，代理人的工作努力不可观察性和不可证实性从而“偷懒”，不对自己的行为完全负责，导致代理人的决策和行为与委托人的利益不一致。公立中小学管理制度改革的全部要义在于解决代理人问题，建立新的更加有效的激励-约束机制，使得初始人的利益得到有效保护。所谓激励-约束机制就是指的委托-代理关系一套旨在使代理成本最小化的制度安排。激励就是委托人使用某种价值标准或者某种社会福利指标，促使代理人从自身效用最大化出发，自愿地或不得不选择与委托人目标一致的行动；约束是一种反向激励，是指通过组织内外部的监督和来自市场的外在压力，从而使得代理人形成自我制约，在满足自身效用最大化的同时减少“偷懒”、欺骗等“道德风险”行为，不得不实现委托人的效用最大化。
公立中小学管理改革是以启动学校内部活力，提高办学效益为目标，以实行校长负责制为核心，以建立新的要素契约关系、薪酬制度为突破口，对学校管理诸要素的思想原则、组织机构等重要制度安排等方面陈旧的部分加以革新，以适应经济和社会发展需求的一种社会实践活动。
公立中小学管理制度改革从学校试点到区域推行、从局部探索到逐步深化、从重点突破到整体推进，取得了一定的成果。但是，目前的公立中小学服务的提供-生产的制度安排仍然不能很好地满足广大人民的对教育服务需求和消费偏好。也就是存在代理人的目标函数与委托人的目标函数不一致，这时代理人具有信息优势，代理人可偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察并监督时，就出现代理人损害委托人利益的现象。中小学教育服务生产的最初委托人是一定区域的纳税人，最终代理人是教师。只要在原有制度安排下，给定的教育资源没有达到其技术可能性边界；消费者的偏好没有得到有效表达，制度非均衡就存在。用公共事物的治道变革的观念来看，公立中小学管理制度实质性的改革尚未启动，改革还要进行下去。
二、 传统公立中小学管理制度及既有改革的主要缺失
1、政府部门管理热衷微观干预作为教育服务生产组织的学校的自主权
通过这些年的管理制度改革，校长们普遍感到：现在改革未取得最佳效益（很多校长认为是改良而不是改革），问题的主要症结在于教育主管部门和其他政府部门重新界定自己的职能，为学校改革排忧解难，提高服务水平，做自己该做的事，不要对中小学内部事务干预过多，统得太死，不肯放权。虽然学校管理制度改革赋予校长以为决策指挥权、人事权、财权、组阁权、机构设置权等办学自主权，但由于上级主管部门狠抓权力不放松，因此实际落实程度还远远不够。一是缺乏人事权。在少数发达地区，校长有了在市场上按本校的需要选择教师的权力。校长们认为，实行校长负责制以后，人事权的扩大是最主要的。但大多数地方校长的人事权还很缺乏，校级副职都是由上级教育行政部门研究决定。即使是全面实施了教职工聘任制的改革，但基本上也是实行教职工调配权与使用权分离的“两张皮”模式，教职工的调进、调出均由上级主管部门统一指挥，校长一般无选择和辞退教职工的权力。教职工的聘任只能在校内进行。落聘人员必须由校内消化。行政控制的结果出现了城区中小学超编与落后农村中小学校缺编的问题并存的局面。二是缺乏财权。广大农村中小学校长的财权比人事权要空。自实行“分级办学，分级管理”这一体制以来，基础教育由地方政府主办，其教育经费由地方财政拨款，由于各地经济发展不平衡，不发达地区普遍有在拖欠教育经费的现象。有的地区就基本工资都不能保证按月发放。中小学主要靠收取杂费来应付学校日常开支，而这笔杂费要上缴当地财政部门“统管”或“代管”，否则将被全额没收并处以罚款。由于地方财政拮据，代管资金常常被挪作它用，数月半载要不到。即使是要到了代管资金，采购物质时也受到种种限制，必须到教育行政部门指定的地方去买，否则将被视为违规。三是缺乏教学管理权。在素质教育的大旗下，许多学校都开设了选修课，进行了各种教育科研活动，“校本课程”开发给了校长更大的教学改革自由权。这是不是意味着校长真的能够或敢于充分运用这种权力呢？事实上，无论是重点还是非重点中学，升学率都是学校的生命线，所以开设了一些选修课，也进行了一些校本课程实验，考试科目的教学任务不敢耽误，因为不会为参加教改的学校单独出卷考试。有校长坦言：校长在教学上的自主权都是假的，关键在统一考试这根指挥棒，即使在人事、财务自主权很大的学校校长，在教学上也不敢越“雷池”一步。
长期以来，公立中小学受上级统一管理模式的影响，学校习惯于一切工作等待上级部门的计划指令，“中小学异化为教育行政机关的附庸，校长负责制也蜕变成彻头彻尾的“校长代理制”1。
2、科层制中的领导设置不合理
我国中小学管理长期存在着由于党政不分、多头领导而导致的效率不高、资源浪费现象。为解决这些问题，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出要实行校长负责制。但学校领导关系还是没有完全理顺，校长与书记之间相互拆台、能量互抵的现象仍然不同程度存在。个别地方为“稳妥”起见，把学校党支部当作决策监督机构，把行政当作执行操作机构，学校校长只是党支部决策的具体执行人，从而又回到“党支部领导下校长负责制”的旧体制中去了。
校长负责制不健全，主要表现在对校长负责制的概念没有一个统一的科学的界定。《决定》和《纲要》虽然都提出要实行校长负责制，但都并未对其内涵作为解释和说明，也未颁发过相应的细则，有人认为“什么叫校长负责制？如果用一句话来概括，就是学校的工作由校长统一领导和全面负责。”2 也有人认为“校长负责制，应是一个结构概念，即校长负责，支部保证监督，教职工民主管理三个统一的因素。”3校长负责制不健全，还表现在校长的选拔任用制度落后，实行任命制校长只对上级负责，不对广大消费者负责。为了避免中小学党支部和校长两条线，相互擘肘、职能混杂的领导模式，很多中小学实行党政合一、党政合作的模式
另外,作为学校组织领导的校长缺乏来自市场的约束和来自组织内部约束也可能导致权力的滥用。校长负责制有力地促进了中小学管理效率的提高和学校教育的发展，但在缺少来自市场和组织内部的约束的情况下也给校长实行“家长制”或独裁提供了方便，特别是由于几千年封建管理文化在现代社会的因袭与积淀，“一长制”易于滑向唯我独尊的“家长制”的领导作风。当前中小学的教师聘任制，由于普遍采用了把有限的学校管理权集中交给校长的校长负责制，中层骨干是校长直接聘任，普通教师又被年级组成（或教研组）、班主任组合，教师聘任制实行一级聘一级，从体制上形成了下层只对上级负责的局面，干部和教师的关系部分形成类似于老板与雇员的关系。“经济活动中的受贿回扣”、“政策贪污”、“招生聘任中的不正之风”、“评优晋级中的弄虚作假”、“损害教职工的合法权益”等现象出现了。权力产生腐败，绝对的权力绝对产生腐败，在缺乏有效的约束的情况下学校有限的权力过分集中，腐败也随之降临。
调查表明，教职工代表大会在学校重大决策上的作用是十分有限的。陕西师范大学司晓宏对咸阳地区126所中学的问题调查表明，“只有26%的学校教代会真正发挥了参政议政和民主监督的职能，有41%的学校教代会不能如期召开，还有33%的学校根本就未建立教代会制度”4。
3、亟待改进的教师聘任制
当前很多中小学人事管理制度改革是实行校内的双向选择的聘任制，这种“封闭性”的校内聘任制造成了种种弊端。学校不能走出校门选教师，更不能流动到他校，教师只有有限的选择岗位的权利和名义上的拒聘权，实质上无择校权。因为在人才流动相对封闭的学校系统，教师的拒聘无异于是砸自己的饭碗，教师一般只是“听从分配”。第二，把聘任教师的范围囿于学校内部，限制了教师队伍结构的调整。试想缺乏语文、数学教师的学校，顶之以历史、政治教师，又怎样保证教学质量？由于校墙的限定，使缺编学校的教师不担心丢饭碗，因此教职工缺编的学校“优胜劣汰、竞争上岗”无从做起，而超编的学校由于要自己“消肿”，又深感棘手，择优聘任，落聘者如何安置？令其下岗，自谋生路，在社会缺乏相应保障机制的今天，我们的校长又怎敢断其生路？因人设事，让落聘老师去干非教学工作。第三，尚未形成教师行业在整个社会的流动机制。不合格的教师流不出去，其他行业的优势人才流不进来。特别是随着改革不断的深入，从机关、企事业单位下岗的高学历人才不断增多，对社会上愿意从教的优秀人才，行业壁垒的存在使学校即使缺编也不能聘任。第四，随意性。有些地方根本没有按教师职业性质管理教师队伍。随意聘任不具备教师资格、的人作代课教师。在解聘教师方面，不是根据教育教学实际需要，而是只考虑减少财政支出而减少教师。某县为了解决财政赤字，精减600多位中小学教师，如果教师确实超编，这种做法还有可取之处，但该县精减教师之后，很多学校班额达到70-80人，远远超过国家规定的45人左右的标准。更为离奇的是，由于有的学校教师太少，教学难以维持，又把被解聘的教师返聘来作为代课教师，工资只拿相当同级公办教师的50%，而且要学校自行解决。这种只考虑减少财政支出，不考虑教育质量做法，后果相当严重。5教师聘任的流程管理缺乏科学性。有人对教师聘任制实施过程的评价与操作公正性评价进行民意调查发现：有35%认为，政策制定得较完善，但政策制定与政策执行不是一回事，有31%认为制定政策时意图与实际效果有距离。这两方面的意见是相似的，共占总体66%，这说明制度改革的构想与操作的困难与艰巨。有62%认为在操作中公正性一般，一半公正，一半后门，约25%认为，整体工作较为公平的，不过也有13%的认为在教师聘任工作中后门还是起着决定作用，而且在改革多年后，政策的空子渐渐暴露，后门的作用有越来越大6。以上调查证实，在教师聘任上时编制的核定、方案制定、岗位设置、竞聘方式、考核等流程管理还缺乏科学性。教师聘任制的主要缺失一是核定编制欠严密；二是方案制定的随意性；三是岗位设置不合理；四是竞聘方式不规范；五是考核赋分不科学，内容不全面。
4、作为绩效考核装置的“教师结构工资制”的缺失
教师结构工资制是由学校根据国家的有关规定自行制定的工资制度，它依据工资的不同职能将其分为相应的几个部分，各部分既有质的规定又有量的规定。但是许多学校在实际做法上过分重视教师的劳动数量而忽视对教师劳动质量的综合考评，即在工资分配中只体现了“多劳多得”而没有体现“优质优酬”。有的学校单纯以教师工作量的多少来核定奖励工资的数额，或者仅之以学生考试成绩和升学率的高低为标准来评价教师的劳动质量，这种以“量”取人，以“分”取人的考评标准必然对教师行为产生误导作用，造成了某些教师为了增加自己的工资收入，一方面为了提高学生的考试成绩和升学率，采取了“课内损失课外补”的办法，或者利用节假日给学生补课，或者布置大量的课外作业，搞题海战术加重学生负担。教师结构工资制的方案也缺乏合理性，最主要的表现在方案的可比性不足。学校人员结构中，老中青、领导与群众、学科与学科教师、班主任与科任教师、教师与职工等之间，劳动量和工作性质都有所不同，应有不同的量化标准，但很多评估方案没有分类定标，分级考核，区分度不够，科学性不强。
5、部分中小学校长在管理中淡化了人文关怀。
学校实行了结构工资制后，在校与校之间存在着收入的不平衡。办学条件好、师资力量强、生源足的重点学校，享受旧体制的“恩泽”，实行结构工资后，教师收入有较大幅度的提高，教师工作积极性增强。另外一些薄弱学校由于办学条件差，师资力量弱、生源不足，自身既无创收的门路与优势，造成经费捉襟见肘，办学难以为继。不公平竞争造成校际间教师收入差距较大，薄弱学校教师心理不平衡，一种不满与委屈情绪在这类学校蔓延开来。在学校内部，结构工资制打破了原来的分配制度，教师之间的收入有升有降，差距扩大，造成了部分教师心理失衡。特别是在分配中引入竞争机制，不可避免地会加重教师的心理压力。工作安排、考核标准和个人情绪等方面的原因，人际关系矛盾纷起，妨碍教师工作积极性发挥。面对学校之间的竞争与学校内部教职工出现的心理负担与新的人际矛盾，部分中小学校长都单凭利益驱动、奖惩措施进行刚性管理，淡化了富有人情味的关怀，导致教师之间互相樊比，互不服气，互不买帐。功利意识越来越浓，团队意识越来越淡，金钱意识越来越重。
三、多中心理论和学校自主
在当前我国制度转型的大背景下，特别是在我国已经加入WTO，教育服务的生产和交易已经逐步放开，包括教育服务在内的众多公共产品的提供与生产引进市场机制，公共事物的治道变革在世界范围内展开，最近，我国又通过了民办教育促进法。在这种背情况下，一方面，关于制度安排的知识的供给增加可能减少教育领域内制度变迁的成本；另一方面，外界环境的改变导致教育管理制度改革面临的选择集的改变。此外，从封闭到开放，从垄断到竞争的变化，使得既有中小学管理制度面临强大的外部压力。
公立中小学管理制度将面临制度创新。在给定政府提供中小学教育服务的条件下，教育资源的使用需要打破原有的供给模式，消费者的偏好显示需要更多的市场机制，这必然要求政府从热衷与学校内部事物的干预中抽身出来，做选择优秀的教育服务生产者的工作。在学校内部，有垄断提供服务的模式事实上已经打破，学校组织的领导者面临强大的压力的时代即将来临。每一个为一定社区提供中小学教育服务的学校组织都不是唯一的。在竞争提供教育服务的压力下，学校内部的管理制度将达到创新。更多的社群控制被引入学校管理。学校作为一个生产团队，他内部对其成员的激励-考核制度装置会更加有效地消除代理人的“偷懒”等机会主义行为。由于教师提供的劳动不容易被简单轻易地考核和衡量，管理中的人文关怀将更加被重视，一系列旨在最大激发教师努力工作、创造性地工作而又充满人文关怀的绩效考核和薪酬制度安排需要被设计和创新。教师和校长做为生产教育服务的重要的生产要素的提供这者，他们通过出让自己的人力资本换取合同规定的收入 。教师的校长作为生产要素，他们的有效配置最终要由市场才能有效的完成。这将进一改变中小学管理的外部环境，从而内部管理制度的不断变化将成为管理的常态。
面对“多中心”公共事物治道变革的世界性趋势；面对我国已经加入WTO的现实；面对民办教育促进法的颁布；面对新时期消费者偏好表达的越来越公开和强烈，结合已经取得的改革成果和各地正在实行的改革，我们利用制度分析的理论框架对中小学教育服务的提供-生产和当前的公立中小学管理制度提出一个可能的制度变迁前景：
1、整个国家的经济改革已经取得重大进展，国民经济的市场化程度越来越深。其他公共事物的治道变革在部分公共服务领域已经展开。民办教育逐步成长。这一切与缺乏回应性的公立中小学管理制度形成鲜明的对照，公立中小学教育管理面临制度危机。人们越来越倾向于以“喊叫”和退出表达对教育服务的消费偏好。
2、新的中小学教育服务提供-生产安排，从纯粹自愿的个人或社群控制形式到完全由政府控制和经营的形式都会存在，在这两个极端之间存在广泛的半自愿半政府结构。不同的安排形式的共存体现了公共服务提供安排的多中心治理理念。这要考虑到当地的人口数量、交通状况和社群属性。根据偏好、交易成本衡量而形成的不同半径的合作秩序，可能有多个交叠的管辖单位或服务提供主体对同一区域的消费者提供相同或不同的教育服务。
3、制度变迁的次级行动团体一般是较高一级的地方政府的教育行政部门。1996年上海市教育委员会发布《关于加强上海市公立中小学转制试点管理工作的意见》，对转制学校的选择、承办者的选择等方面做出了规定。实际上是对此项制度变迁的肯定和进一步的规范。
4、体现广泛的社群参与、更多的家长的自由选择的制度安排供给出现以后，操作中有可能出现歧视现象，富裕家庭的孩子比贫穷家庭的孩子有更大的选择自由。人们认为学校在复制现存的社会阶层。重复博弈使得在市场上求生存的学校不可能完全以货币选票遴选入学者。全额教育凭单学校和非全额凭单学校都将存在。那些句有制度适应性和偏好回应的学校组织生存更好。
5、学校组织内部的“管理革命”。处在开放和竞争中的中小学（纯粹公立、社群控制的、私立的）将在内部管理的计划、组织、人事、领导、控制等方面不断创新，以争取在“掌舵人”—教育行政当局制定的考核标准上领先：考试成绩、对学生的其他功课的评估；家长、学生和教师的满意率；优等生人数（课业的和非课业的）；退学率；大学升学率；也许还包括由专家组成的民间调查组织的评估。更加精确的绩效考核装置和更加具有人文关怀的管理措施将被采用。学校组织将更对消费者具有回应性。
四、政策建议
1、地方政府、学校组织与社群控制：掌舵的政府与划船的协作生产各方责任要分明
公立中小学校和民办的中小学学校都作为一种生产基础教育服务的组织想一定区域的公民提供服务。更多的社群参与是必要的。地方政府以提供地方公共服务换取地税，在传统的政府提供-政府生产教育服务的模式之外，还有没有其他的途径？一方面，政府提供中小学教育服务并不必然得出有政府生产这种服务。有政府提供这种服务的理由前文已经讨论过。生产教育服务这种公共品的组织只要一个选择标准：效率。由此，政府在中小学管理改革中的作用需要重新考察。他的根本出发点在于把既有的用于教育的资源（每年的政府教育经费支出）配置到最有效率的学校组织。另一方面，政府也可以利用政府的教育的资源引导民间资源流向教育投资领域。因此，从这样的视角，政府在中小学管理制度改革中的角色就不是进行微观事务干预，而是为中小学管理制度改革创造良好的外部环境。在教育服务生产组织之间引进竞争是必要的，例如“教育凭证制度”和直接申请教育经费的特许学校多种模式。
教师和校长都是教育服务生产的必须的生产要素的提供者，他们由人才市场配置。具备教师法规定资质的劳动力都是学校组织的雇佣备选对象。
各级政府和教育行政部门要切实履行资源保证和经费提供的义务和责任。经费投向那些最有效率的生产者，政府有责任指定严密的服务产出考核评价指标体系，以确保选择的公正。在确是没有条件竞争的地区实行特许学校。
更多的社群参与是集中“时间和地点的知识”或者说”本土知识”（local knowledge）的有效途径；社群参与也是抵抗委托-代理链过长导致的偏好显示微弱的有效机制。教育服务的特殊性在于生产与消费的同时性，这就需要消费者作为“协作”生产者与学校组织的密切结合，假定完全没有学生后家长的参与，任何学校组织的产出为零。由此，社群参与也是协作生产的需要。
2、大力在学校内部引进现代管理
在上述制度框架下，公立中小学的内部管理改革的本质在于选择和维持高质量的生产要素并在学校内利用科层组织和现代管理手段“这只看得见的手”进行有效配置，生产出尽可能多且符合消费者偏好的教育服务，以在竞争的生产者群中生存和发展。造就有使命感的组织而不是仅仅照章办事的组织，学校的使命在于生产最好的服务，在于在竞争中生存。按照权限分明、职责的绝对性、权责对等、指挥统一、权力层次有效管理跨度原则进行组织结构的设计7。由于没个教师在教育服务产出的贡献份额难以准确计量，制定数量与质量相结合、精确评估与模糊评估相结合和针对团队进行奖励的绩效考核制度装置是必要的。同时要特别要特注意对管理人员的绩效考核。利用经济利益、参与和工作生活的质量三个方面加强对教师的激励8。组织文化影响着计划、组织、人事、领导和控制等各项管理职能的实施。当前学校管理中要特别注重培养以人文关怀为特征的组织文化，使理性管理与人文管理相融通。
3、改革的步伐及具体操作上注意稳定与变革并行
公立中小学管理制度改革是一项庞大的社会工程，它涉及到劳动、人事和分配制度等重大改革。成功的改革要求稳定与变革的统一。在坚持校长负责制同时，逐步建立健全社群参与和社群控制。由校长向上级负责逐步转向由地方政府、教职工和社群组成的董事会负责 。逐步变“封闭式”的教师聘任为区域开放(系统开放)、甚至全国开发的学校人事管理制度。