审计治理

1. 如何理解国家审计与国家治理之间的关系

全面理解国家审计与国家治理之间的辩证关系，是准确界定国家审计在国家治理系统中角色定位、充分发挥应有作用的前提。

一、国家审计是现代国家治理的必然产物。

国家审计是随着国家的成长而出现的，自其诞生至今，其服务对象和目标就是维护国家的长治久安。在国家治理（结构）中，制度是维系国家公共秩序并协调资源配置、促进经济发展的重要治理手段。国家审计制度作为国家政治与经济制度的重要组成部分，是国家治理绩效的评估制度、激励与约束制度、监督制度、分权与制衡制度以及信息公开制度等制度中的重要组成部分，是国家治理（结构）中的一项重要制度安排和国家治理不可缺少的有效工具。

国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务，即国家的最高权威通过行政、立法、司法等配置和运作权力，依照一定的政治理念，对公共事务进行调控、引导和支配，以保持国家良性与可持续发展的善治状态和过程。国家的生存发展除了必须依赖于维持统治所必须的法律、意识形态、军队、警察、司法等国家机器外，还必须依赖于健康运行的经济社会制度和国家制度。综观世界历史的治国经验，其中对权力的监督与制衡是一个国家健康发展不可或缺的重要制度。

换句话说，国家要实现对经济社会的有效控制、管理和服务，保持国家良性与可持续发展的善治状态，就必须要建立健全对权力的监督与制衡体系。防止权力异化和被滥用，从而促进国家经济社会的健康和可持续发展。由此可见，我国国家审计是依法运用权力监督制约权力的一种国家制度设计，它是维系地方国家经济安全必不可少的经济监督活动，也是国家治理经济社会的必然要求。

二、国家审计是国家治理的重要组成部分。

国家审计是国家治理的重要组成部分。刘家义审计长所指出，“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。”国家审计是国家治理大系统中的一个子系统，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。

当今世界，国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分，是用权力监督制约权力运行的重要措施，是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托责任的监督机制，是维护市场经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。

三、国家审计是国家实现良好治理的内在需求。

审计发展史实表明，国家审计的制度安排都是依据国家宪法或专门法律法令确立的，是国家治理的必然产物和重要组成部分。不论是早期为巩固政权，还是现阶段维护国家经济安全等，只是时代赋予国家审计不同的使命。

纵观世界各国政府审计的产生和发展，无论国家的治理模式和最高审计机关的隶属关系如何，国家审计都是在国家权力体系中发挥制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行，为国家治理进行科学决策提供客观有效的信息。近些年各国最高审计机关已经从实际出发广泛开展审计实践，特别是在应对经济全球化、自然灾害和金融危机中国家审计所取得的成效，都进行了不同角度的诠释。总之，国家审计都是作为国家治理的重要组成部分在发挥着审计功能。

2. 《审计》：与治理层沟通的事项有哪些

(一)注册会计师与治理层沟通的事项

1.注册会计师与财务报表审计相关的责任

2.计划的审计范围和时间安排

3.审计中发现的重大问题

4.值得关注的内部控制缺陷

5.注册会计师的独立性

6.补充事项

(二)与财务报表审计相关的责任

1.注册会计师负责对管理层在治理层监督下编制的财务报表形成和发表意见;

2.财务报表审计并不减轻管理层或治理层的责任。

(三)计划的审计范围和时间安排

1.沟通的作用

(1)帮助治理层更好地了解注册会计师工作的结果，与注册会计师讨论风险问题和重要性的概念，以及识别可能需要注册会计师追加审计程序的领域;

(2)帮助注册会计师更好地了解被审计单位及其环境。

2.沟通的事项(重点掌握)

(1)注册会计师拟如何应对由于舞弊或错误导致的特别风险;

(2)注册会计师对与审计相关的内部控制采取的方案;

(3)在审计中对重要性概念的运用。

3.与治理层讨论的计划方面的其他事项

(1)如果被审计单位设有内部审计，注册会计师拟利用内部审计工作的程度，以及注册会计师和内部审计人员如何以建设性和互补的方式更好地协调和配合工作。

(2)治理层对下列问题的看法

①与被审计单位治理结构中的哪些适当人员沟通;

②治理层和管理层之间的责任分配;

③被审计单位的目标和战略，以及可能导致重大错报的相关经营风险;

④治理层认为审计过程中需要特别关注的事项，以及治理层要求注册会计师追加审计程序的领域;

⑤与监管机构的重要沟通;

⑥治理层认为可能会影响财务报表审计的其他事项。

(3)治理层对下列问题的态度、认识和措施

①被审计单位的内部控制及其在被审计单位中的重要性，包括治理层如何监督内部控制的有效性;

②舞弊发生的可能性或如何发现舞弊。

(4)治理层应对会计准则、公司治理实务、交易所上市规则和相关事项变化的措施。

(5)治理层对以前与注册会计师沟通做出的反应。

（四)审计中发现的重大问题

1.与治理层沟通审计中发现的重大问题

(1)注册会计师对被审计单位会计实务重大方面的质量的看法;

(2)审计工作中遇到的重大困难;

(3)已与管理层讨论或需要书面沟通的审计中出现的重大事项，以及注册会计师要求提供的书面声明，除非治理层全部成员参与管理被审计单位;

(4)审计中出现的、根据职业判断认为对监督财务报告过程重大的其他事项。

2.注册会计师就会计实务的质量方面与治理层沟通的事项：

(1)会计政策;

(2)会计估计;

(3)财务报表披露;

(4)相关事项。

3.审计工作中遇到的重大困难

(1)管理层在提供审计所需信息时出现严重拖延;

(2)不合理地要求缩短完成审计工作的时间;

(3)为获取充分、适当的审计证据需要付出的努力远远超过预期;

(4)无法获取预期的信息;

(5)管理层对注册会计师施加的限制;

(6)管理层不愿意按照要求对被审计单位持续经营能力进行评估，或不愿意延长评估期间。

4.已与管理层讨论或需要书面沟通的审计中出现的重大事项，以及注册会计师要求提供的书面声明，除非治理层全部成员参与管理被审计单位：

(1)影响被审计单位的业务环境，以及可能影响重大错报风险的经营计划和战略;

(2)对管理层就会计或审计问题向其他专业人士进行咨询的关注;

(3)管理层在首次委托或连续委托注册会计师时，就会计实务、审计准则应用、审计或其他服务费用与注册会计师进行的讨论或书面沟通。

5.审计中出现的、根据职业判断认为对监督财务报告过程重大的其他事项：

(1)审计中出现的、与治理层履行对财务报告过程的监督职责直接相关的其他重大事项，可能包括已更正的、含有已审计财务报表的文件中的其他信息存在的对事实的重大错报或重大不一致;

(2)沟通审计中发现的重大问题可能包括要求治理层提供进一步信息以完善获取的审计证据。

(五)值得关注的内部控制缺陷

1.内部控制缺陷和值得关注的内部控制缺陷

(1)内部控制缺陷，是指在下列任一情况下内部控制存在的缺陷：

①某项控制的设计、执行或运行不能及时防止或发现并纠正财务报表错报;

②缺少用以及时防止或发现并纠正财务报表错报的必要控制。

(2)值得关注的内部控制缺陷，是指注册会计师根据职业判断，认为足够重要从而值得治理层关注的内部控制的一个缺陷或多个缺陷的组合。

注册会计师应当根据已执行的审计工作，确定是否识别出内部控制缺陷。如果识别出内部控制缺陷，注册会计师应当根据已执行的审计工作，确定该缺陷单独或连同其他缺陷是否构成值得关注的内部控制缺陷。

2.向治理层和管理层通报内部控制缺陷

(1)注册会计师应当以书面形式及时向治理层通报审计过程中识别出的值得关注的内部控制缺陷。

(2)注册会计师还应当及时向相应层级的管理层通报下列内部控制缺陷;

①已向或拟向治理层通报的值得关注的内部控制缺陷，除非在具体情况下不适合直接向管理层通报;

②在审计过程中识别出的、其他方尚未向管理层通报而注册会计师根据职业判断认为足够重要从而值得管理层关注的内部控制其他缺陷。

3.值得关注的内部控制缺陷的书面沟通文件包括的内容

(1)对缺陷的描述以及对其潜在影响的解释;

(2)使治理层和管理层能够了解沟通背景的充分信息。

4.在向治理层和管理层提供信息时，注册会计师应当特别说明的事项

(1)注册会计师执行审计工作的目的是对财务报表发表审计意见;

(2)审计工作包括考虑与财务报表编制相关的内部控制，其目的是设计适合具体情况的审计程序，并非对内部控制的有效性发表意见(如果结合财务报表审计对内部控制的有效性发表意见，应当删除“并非对内部控制的有效性发表意见”的错辞);

(3)报告的事项仅限于注册会计师在审计过程中识别出的、认为足够重要从而值得向治理层报告的缺陷。

3. 内部审计如何在公司治理中发挥作用

内部审计如何在公司治理中发挥作用：
一、开展多层次的经济责任审计，评价并改善公司治理程序
公司的治理程序是公司管理者所遵循的旨在对管理层执行的风险和控制过程加以监督的程序。内部审计应对治理程序的合法性、完整性、有效性做出评价，揭示公司治理程序中缺失或相对薄弱的环节，促进管理层改善公司的治理程序，帮助公司规避各种风险。
二、开展经常性的风险管理审计，评价并改善公司风险管理
风险管理即识别、确定和度量风险，制定、选择和实施风险处理方案的过程，它包括了风险识别、风险评价、风险应对、实施决策和检查五方面的内容。风险管理是实现公司良好治理的一种手段和途径，即通过妥善处理公司面临的各种风险，取得尽可能大的收益。从这个角度，也可以说风险管理是公司治理的目标，这与内部审计“增加组织价值”的目标是一致的。
三、广泛开展内部控制独立审计评价，夯实公司治理基础
与内部审计与公司治理的关系一样，内部审计既是内部控制的重要组成部分，同时又负有评价和改进内部控制的职责。《内部审计准则》明确：“内部审计的责任是对内部控制设计和运行的有效性进行审查和评价……促进组织改善内部控制及风险管理。”内部审计的相对独立性特征，决定了它是内部控制体系中一个比较特殊的组成部分，是对内部控制体系中其他控制的“再控制”。
四、开展多样化的经济效益审计，关注公司治理效果
公司治理的目标是经济效益最大化，关注公司治理效果是内部审计的法定职责。所谓“三性”审计，合规性审计的对象是公司经营管理的过程;真实性审计的对象既指向公司经营管理的过程，也指向公司经营管理的效果;效益性审计的对象则是公司经营管理的结果。
五、提升审计人员的履职能力，为公司治理提供高效服务
内部审计已经成为公司治理不可或缺的重要组成部分，决策层对内部审计的要求和期望值也越来越高;另一方面，审计对象越来越多样化和复杂化。因此，如何建设一支能打硬仗、能打胜仗的内部审计队伍，成为当务之急。内部审计是一项团队性极强的工作，审计项目组全体成员的有效分力凝聚成符合审计目标的最大合力，才能够做好审计项目。

4. 政府审计为什么服务于国家治理

政府审计是国家治理的重要组成部分,政府审计组织方式是影响政府审计服务国家治理效率效果的重要因素。文章认为,随着国家治理和政府审计的发展,传统审计组织方式已经不能适应政府审计的发展。文章对近些年出现的政府审计组织方式进行了归纳,认为协同审计是我国政府审计组织的新方式。文章对政府审计的协同审计产生的背景、理念、特征以及实践要点等进行了归纳。文章最后从加强协同审计的理论研究、推进协同审计的法律法规制度建设和协同审计的未来发展等几个角度对政府审计协同治理提出了构想

5. 注册会计师审计与公司治理的关系

(一)注册会计师审计对公司治理的影响
现代风险导向审计将风险评估、风险应对与审计程序联系起来,注册会计师审计对商业银行治理主要体现在两个方面。一是了解商业银行的性质以及内部控制成为风险评估的重要组成部分,注册会计师也将公司治理环境作为风险应对的考虑因素。这不仅是公司完善治理的内在动力,同时公司治理层同注册会计师进行沟通,对相关内部控制环节进行再设计,以完善内部控制。二是注册会计师在实施控制测试与实质性测试时,会将交易的内部控制目标与关键内部控制联系起来,这将有助于公司相关交易所涉及人员在业务流程中履行好自己的职责。比如商业银行分支机构的会计基础工作薄弱,账户设置不合理,入账时间不合理,未按规定更正入账错误等,注册会计师审计可以起到监督的作用,使公司治理趋于完善。
(二)公司治理对注册会计师审计质量的影响
公司治理对审计质量的影响主要体现在两个方面。一方面,不完善的公司治理会导致审计委托关系的异化,从而损害了注册会计师的独立性。部分上市商业银行存在国有股“一股独大”、内部人控制等公司治理结构的缺陷;而非上市的商业银行治理结构不完善,在审计委托关系上就表现为企业的经营者成为实际意义上的审计委托人,这样的公司治理模式下产生的审计委托关系将会降低审计质量。另一方面,公司治理结构通过影响公司的会计信息质量来影响审计质量。公司治理是会计信息的第一层过滤器,完善的公司治理能有效地防止虚假会计信息的产生,提高会计信息质量。但是由于可能存在公司组织结构不能发挥应有的作用,内部控制制度不完善,监事会失效的情况,企业的经营者就可能进行盈余管理和财务舞弊以使自身利益最大化,从而使会计信息质量低下。而对其进行审计的注册会计师由于信息不对称和自身能力的有限性及审计要求的“合理保证”,不可能发现公司所有失真的会计信息,而作为审计需求者的投资者和社会公众只关注审计报告的结果,二者之间的“期望差距”使得注册会计师出具的审计报告满足这些审计需求者的程度不高,即审计质量不高。
(三)注册会计师与公司治理相互作用关系
公司治理与注册会计师审计的相互作用是公司经营者与注册会计师博弈的过程,其收益矩阵如表1、表2所示。M代表公司经营者;A代表注册会计师。
1.不存在审计合谋,相应的审计法律责任履行机制健全

由于审计法律责任履行机制健全,因此当公司治理不完善,注册会计师质量低时,注册会计师将承担法律责任和法律诉讼的风险。则该博弈唯一的纳什均衡是(公司治理完善,注册会计师审计质量高)。
2.存在审计合谋,相应的审计法律责任履行机制不健全

由于审计法律责任履行机制不健全,因此公司治理不完善时,注册会计师将综合考虑或有收费、可能失去审计客户以及承担法律责任、法律诉讼的风险,选择低质量的审计,出具不实的审计意见。则该博弈存在两个纳什均衡,分别是(公司治理完善,注册会计师审计质量高)、(公司治理不完善,注册会计师审计质量低)。
商业银行治理越不完善,越会对注册会计师施加更大的压力,从而使注册会计师可能屈从于客户的压力而出具标准无保留的审计意见,从而影响审计师的独立性和审计质量的提高,出现“公司治理不完善,注册会计师审计质量低”的“恶性循环”状态。如果商业银行将审计视为公司治理的重要组成部分,弥补内部审计存在的不足,那么注册会计师审计将有助于公司完善治理,出现“公司治理完善,注册会计师审计质量高”的“双赢”状态。
注册会计师也不是完全被动的接受:在公司治理不完善时,注册会计师可以选择不与公司进行审计合谋,严格按照审计准则展开审计工作,促使公司必须完善公司治理;注册会计师审计质量不高也会给管理层舞弊、粉饰财务报表提供机会,注册会计师审计没能起到很好监督的作用,这将不利于公司完善公司治理。

6. 如何理解国家审计是国家治理的基石和重要保障

国家治理简而言之就是“用人、管权、理财”。人用好了，权管住了，财理好了版，经济社会权就能有效地运转，国家治理也就会实现良性循环。国家审计一直是围绕“用人、管权、理财”履行职责、发挥作用的，而且这种作用是不可替代、不可或缺的。从这个意义上说，国家审计是国家治理的基石。
国家治理是由若干子系统组成的大系统，审计是其中监督系统的一部分，并对决策系统和执行系统具有重要支撑、促进和保障作用。同时，国家审计发挥着预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，能够揭示风险隐患、反映突出问题、找到体制机制障碍和制度缺陷，并推动问题及时有效解决，因此是国家治理的重要保障之一。

7. 如何发挥国家审计在国家治理中的重要作用

中大网校回答：

国家审计在国家治理中的作用

(一)权力制约作用

制约公权是国家治理的着力点。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”，
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”。党的十六大报告提出，“要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”，同时提出“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。国家审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，是我国综合经济监督的高层形式，必须而且能够在权力制约机制中发挥重要作用。首先，国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素，这一性质决定了其在政府治理中的作用与地位。其次，国家审计的基本职能是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督。最后，法律赋予国家审计独立的监督权，即各级审计机关必须不受外界干扰独立行使审计监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价。

(二)利益协调作用

协调利益是国家治理的根本要求。国家的本质是一种协调社会各界利益冲突的机构，
具有对社会进行管理的职能。依据冲突理论，审计也是一项协调利益冲突的活动。由于利益相关者之间的利益目标存在着不一致，因此，这种实际或潜在的利害冲突导致财务报表存在不实报道的可能性，而审计是协调冲突的活动。国家审计具有宪法赋予的独立检查国务院各部门和地方各级人民政府财政财务收支真实、合法、效益的职责，可以通过对各级政府预算执行情况及其结果的审计，以协调各地区、各部门的利益，为人大审核下年预算和监督政府行为提供及时、客观、可靠的决策信息。

(三)机制创新作用

创新机制是国家治理的极终目标。 国家治理的战略目标是不断推动国家体制机制的持续优化与创新，为国家实现长治久安夯实制度基础。
国家审计无论开展财政收支审计还是政府绩效审计，都需要通过对被审计单位财政财务收支情况的审计，进而评价其内部控制的健全性和有效性，以及国家治理各项政策措施的执行情况和效果，并针对存在的主要问题，从体制、机制、制度层面提出改进的意见和建议，以促进国家治理的不断创新。

(四)风险防范作用

防范风险是国家治理的首要任务。任何国家都或多或少存在一定的风险，即国家风险。
所谓国家风险是指国家主权行为所引起的与国家社会变动有关的各种不确定性。在主权风险的范围内，国家作为交易的一方，通过其违约行为(例如停付外债本金或利息)直接构成风险，通过政策和法规的变动(例如调整汇率和税率等)间接构成风险，在转移风险范围内，国家不一定是交易的直接参与者，但国家的政策、法规却影响着该国内的企业或个人的交易行为。国家治理的首要任务是加强风险防范，以控制和降低国家风险。国家审计通过开展财政金融审计、外资审计、固定资产投资审计、国家预算执行情况及其结果审计、环境绩效审计、任期经济责任审计等业务类型，可适时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全。

三、国家审计在国家治理中发挥作用的路径

(一)开展宏观经济效益审计，促进政策贯彻落实

宏观经济效益审计是指由审计机关对政府各项宏观经济政策的制定及执行情况开展的审计监督活动。政府既是宏观经济政策的制定者，也是执行者。虽然有学者认为政府在推动经济发展方式转变上不会有多大的作用，甚至是在阻碍经济发展方式的转变。但是，国家审计作为一种宪制安排，通过发挥“免疫系统”功能，必将起到对政府的经济监督作用。为此，国家审计的工作重点应当放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上，加大对宏观经济政策执行情况跟踪审计的力度，关注政府投资、财政支出和银行贷款的结构及政策实施效果等情况，及时揭露和查处在贯彻宏观经济政策过程中存在的失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题，确保中央决策和部署落实到位。

(二)开展经济责任审计，强化对政府公权的制约

国家治理的核心是对“人”特别是“领导人”的治理，而经济责任审计是一种“人格化”的审计类型,它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,进而评价政府受托公共责任履行情况,为进行有效治理界定了责任范畴。经济责任审计不仅是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。为此，一方面要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,
发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象，促进加强政府自我控制能力建设。同时，要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。另一方面，要推行经济责任审计结果公告制度,
将审计出的问题以及应该进一步追究的责任诉诸公众，从而 “让阳光和社会为问责导航”，促进政府责任的法制化和行政透明化。

(三)加强政府绩效审计，夯实公共管理基础

绩效审计是民主政治的产物，同时又是推动政治民主化发展的动力。国家审计引入绩效审计模式，不仅符合了国家审计自身发展的需求，也为有效促进国家治理开拓了视野，激发了活力。国家审计通过开展政府绩效审计，对公共财政资金的使用效益和政府管理行为的效果进行审计，以促进政府公共管理职能的有效实现，夯实公共管理基础。具体而言，一是通过对政府宏观经济政策的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、宏观经济政策对国家发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化;二是通过对政府投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的评估，分析其是否充分发挥了作用，取得了预期的成效，进而评价政府的具体经济行为是否产生了积极影响;三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。

(四)加强政府投资审计，确保公共资源的有效使用

政府投资项目属于政府重大决策事项，体现公共资源受托责任性。对政府投资项目进行审计，有利于监督政府投资决策的科学性、公共资源使用的效率与效果性。为此，首先要加大对政府建设项目工程竣工结算的审计力度，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工结算的关键环节，科学、合理地审核建设工程的工程造价、预决算、招投标等，有效遏止建设工程实施中的投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的进一步合规、合法、有序。其次，要强化重大投资项目的跟踪审计。将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计。最后，要积极探索项目招投标审计监督。工程的招投标是工程建设过程的重要环节，为确保国家财政性建设资金得以有效运用，审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程，实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督。

(五)开展风险管理审计，高度关注金融运行风险

金融是现代经济社会的核心，金融安全是保证经济安全和社会安全的第一道防火墙。 国家审计应当加强风险管理审计，高度重视金融风险。
审计机关可通过以下方面实施对金融风险的管理审计：一是检查金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大金融活动的专项审计或调查;二要关注金融资产质量和风险。
审计机关既要对金融机构的资产质量进行相对准确的把握，同时要关注金融领域的经济犯罪案件，注重发现大案要案线索，果断打击金融领域的违法犯罪行为，为国家宏观调控创造良好的金融环境;三是对监管机构的绩效进行监督评价，关注建立安全、高效、稳健的金融运行机制，促进金融监管机构依法履行职责。

四、国家审计在国家治理中发挥作用的保障条件

(一)创新审计观念

为使审计这个“免疫系统”依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其他各系统的功能平衡，为宏观调控服务，维护国家经济社会健康安全，就需要不断创新审计观念，实现从“就审计论审计”的观念向“就审计论国家治理”的观念的转变，通过审计工作，促使有关部门转变管理理念，走集约化管理之路。同时，要积极推进审计管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的审计管理体制，尽快建立能有效促进国家治理的审计管理体系。要对国家审计职责定位和职能划分进行改革创新，增加和强化审计为宏观管理服务职能，为促进国家治理提供有效服务。

(二)创新审计运作机制

首先，要实现由以事后审计为主向以事前审计与事后审计并重的转变。事前审计对实现经济增长方式的转变尤为重要。其次，要实现从以财政财务收支审计为主向以财政财务收支审计与经济效益审计并重的转变，从以账表导向型审计向制度基础型和风险导向型审计转变。最后，要实现从微观审计为主向微观审计和宏观审计相结合的转变。

(三)完善审计法规制度

审计机关要在认真学习领会中央有关宏观经济调控管理政策的基础上，研究制定审计在促进国家治理中发挥有效作用的专门法规制度，从法律上确定国家审计机关在宏观经济管理中的地位和职能，从法律上保障国家审计人员行使正当的监督职能。
如制定《政府绩效审计准则》、《经济责任审计准则》等，修改不适应国家审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规，对国家审计机关如何为宏观经济管理服务、如何在国家治理中发挥作用等方面作出明确具体的规定。

(四)提高审计人员素质

国家治理为国家审计提出了更多更高的要求，而提高审计人员素质是国家审计适应新环境新要求的必然选择。为此，需要将提高审计人员的综合素质放在首位，不断加强对审计人员的后续教育和培训。国家审计人员的培训主要包括专业知识、审计技能和学历教育等方面，其中应当对审计人员进行终身的专业知识和审计技能的教育。发展中的审计手段，除了加强审计人员的计算机知识和操作技能的培训外，更要加强软件的开发应用，这也是提高审计效率的关键环节之一。必要时，探索实施审计干部到财政、金融、发改委综合经济部门的交流制度，掌握这些部门的专业知识和技能。

(五)创新审计技术方法

作为国家治理的重要工具，国家审计应当不断创新技术方法，广泛开展风险导向审计，努力降低审计风险。具体而言，国家审计应当从传统的账表导向审计、制度基础审计向现代风险导向审计方法转变，通过开展风险导向审计，对国家财政金融运行风险进行预警，对政府的各项重大决策进行评价，以充当国家治理的“吹哨人”。
另一方面，通过开展风险导向审计，控制和降低审计风险，提高审计工作质量。为此，需要修改现行国家审计准则，废止制度基础审计内容，嵌入风险导向审计模式，以规范和引导国家审计工作;同时，加大对审计人员技术培训的力度，使其理解并掌握现代风险导向审计理论与方法，并能够在实际工作中灵活运用。

8. 如何理解国家审计与国家治理之间的关系

国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。
作为国家治理的重要组成部分，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。一要实现国家审计的转型升级，实现国家审计工作创新发展。二要体现国家审计的社会性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度。三要加强国家审计的柔性监督和行政指导。四是加快国家审计体制改革，切实发挥国家审计在国家治理中“依法用权力监督制约权力”的“免疫系统”功能。
(一)国家审计是国家治理的重要组成部分
在国家治理中，国家审计的本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。国家审计是国家治理的一种制度安排，是具有独立性的更高层次的综合监督，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。
(二)国家治理的发展决定着国家审计的发展
国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。因此说，国家治理的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程，始终对国家审计起主导作用。作为国家治理重要组成部分，国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局。当国家治理对国家审计的需求发生变化后，国家审计必须主动调整跟进。
(三)国家审计对完善国家治理具有重要作用
国家审计通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。主要体现在以下方面：一是国家审计是强化公共受托责任的监督机制;二是国家审计为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息;三是国家审计是实现社会公正公平的调控杠杆;四是国家审计是提高经济效率效益的重要工具;五是国家审计是推动党风廉政建设的有效手段。

9. 如何有效发挥国家审计在国家治理中的作用

一、需要准确界定审计事项属于何种治理。以最近我办正在进行的山西省保障性住房审计项目为例，审计中就碰到太原市政府在经济适用住房土地供应中按照统一税率，如45%来收取土地出让金的情况，与国家规定经济适用住房土地实行划拨的政策明显不符。究其原因，太原市政府财力较弱；当地通行的做法是企业以土地与房地产商合作开发，开发所得房屋一部分分给企业，一部分流向商品房市场，房屋要上市必须取得出让地，否则就会带来很多后遗症。这两个原因导致太原市政府出台了统一税率来对企业集资建房土地采用了“一刀切”的办法来处理，地方政府结合实际情况对国家的规则进行了修正，这就属于一种过程性治理。同样是在该项目的审计中，就碰到国家2011年对全国各省市进行的保障性住房目标任务考核。国家2011年为了调控房地产市场秩序，治理居高不下的商品房价格，同时为了改善和提高城市最低收入、低收入人群的住房条件，给地方政府下达了保障性住房目标任务，国家有关部门进行了跟踪、检查、督促，确保中央政策落到实处。这就是一种结果性治理。

二、针对不同的治理方式采用不同的审计处理。对于国家审计来说，上述两种情况该怎么处理呢？笔者认为对于地方政府“一刀切”对经济适用房收取土地出让金的做法，应该看到，这是地方政府考虑了开发商及商品房买家、地方财政这些因素，却没有考虑，国家对经济适用住房进行划拨供地主要是考虑城市低收入者利益，是一种让利行为，但在地方政府“一刀切”税率征收的过程中却没有体现出来。审计对这种情况提出处理意见为，需要修改地方政府“一刀切”比率收取经济适用住房土地出让金的规定，此类项目以后的土地仍然要进行划拨供地，如果要配建商品房，就要在前期规划设计中予以明确，商品房部分土地出让金100%收取，这样既符合国家政策，也使商品房能够名正言顺上市交易。这就是对地方政府错误规则的一种修正，提高了政府运作效率。对于国家下达的目标任务，审计中也发现存在虚报、多报目标任务等情况，原因是地方政府自加压力，目标任务是政治任务，地方政府房管部门保障性住房规划没有来得及调整，甚至地方政府为了改善城市面貌，将旧城改造、重点工程建设拆迁改造等项目都放入了保障性住房目标任务上报。对于这种情况，审计提出的处理意见是，按照国家有关保障性住房政策法规，对这些项目或项目中套数进行对照，不符合法规的坚决剔除，对于旧城改造、重点工程建设拆迁改造中符合条件的也纳入保障性住房，从而达到了提升效果的目的。

三、审计处理需要根据实际情况不断调整变化。笔者认为，按照马克思辩证法的原理，过程性治理和结果性治理也不是一成不变的，在过程性治理的某个阶段就会存在结果性治理，将不同阶段的结果性治理整合在一起就可能是过程性治理。因此，在审计中切忌死板硬套，教条使用法规，要了解审计事项是什么？为什么？只有弄清楚这两个基本情况，才能够对症下药，提出切实可行的审计建议，才能够做到实事求是。就拿上述保障性住房的两个审计事项来看，对于经济适用住房实行划拨地后，国家要求2011年新建的保障性住房在2012年有一个完成指标，则这些经济适用住房的建设量、建设程度就变成了2012年保障性住房后续审计中的一项重要内容，就转变为成了结果性治理。因此，我们就需要在审计中改变修改规则的思路，重点对地方政府为完成保障性住房建设任务，采用了什么样的方式、方法和手段，与国家法规政策要求符不符合，符不符合项目的实际情况。对于国家给各省市下达的目标任务，2012年后续审计就变为对这些已完成的待分配住房，在分配给保障对象的过程中，地方政府分配的方式、方法、程序是否存在弄虚作假、以权谋私、审核不严等问题，这种分配的过程也就转变为了过程性治理，审计重点也变为了对过程的监督。

四、国家审计在国家治理中可以发挥越来越大的作用。对于社保领域来说，随着国家经济的发展，财政收入的不断增长，国家在民生领域投入越来越大，其中很大一部分都投入到保障性住房的建设过程中，这样做的主要目的是为了改善城市最低收入群体、低收入群体居住环境。这些大额资金的管理、使用及建成房屋的分配都离不开国家审计的监督和检查。这就为国家审计提供了一个发挥作用的平台，同时也给国家审计提出了更高的要求。因此，国家审计人员一方面要提高自身的业务素质和水平，加强对保障性住房的监督，发挥审计“免疫系统”功能，真正在保障性住房建设前、建设中、分配等阶段发挥审计的预防功能、抵御功能、揭露功能，进行全方位的监督，促进国家治理的不断完善和发展。