国家治理的基础

『壹』 什么是国家治理的基础和重要支柱

在中共十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。那么，为什么是财政而非其他别的什么范畴获得如此的定位呢？这是需要深刻领会和系统把握的。

之所以说财政是国家治理的基础，是因为，在任何经济社会和任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在。这个道理不难解释。

政府做任何事或从事任何活动，都是需要花钱的，都是要以花钱为条件的。政府所花的钱，来自于财政支出的拨付。政府要花钱，就要筹钱，就得有钱的来源。政府所筹措的钱，构成了财政收入。这一收一支之间或财政收支的过程，实际上便是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。没有财政支出的拨付，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就不可能有国家治理的实现。可以说，财政与政府、财政与国家治理如影随形、亦步亦趋，系绑在一起、密不可分的统一体。此其一。

相对于其他方面的政府职能，财政职能所具有的一个特殊品质或突出特点，就在于其最具“综合性”——覆盖全部、牵动大部。由于财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭企业的最直接的纽带，财政职能的履行，其范围，能够覆盖于所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。其触角，能够延伸至所有家庭和企业、所有经济社会活动领域。牵住了财政职能这个牛鼻子，顺藤摸瓜，就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现以及整个经济社会运转的全部内容。此其二。

『贰』 什么是国家治理体系和治理能力

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；

国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

(2)国家治理的基础扩展阅读

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。这就要求我们既要立足当前，从党和国家机构职能上为决胜全面小康社会提供保障；又要放眼未来，注重解决事关长远的体制机制问题。

推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，善于运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

『叁』 为什么说财政是国家治理的基础

十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。
一、之所以说财政是国家治理的基础，是因为，在任何经济社会和任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在。
1、政府做任何事或从事任何活动，都是需要花钱的，都是要以花钱为条件的。政府所花的钱，来自于财政支出的拨付。政府要花钱，就要筹钱，就得有钱的来源。政府所筹措的钱，构成了财政收入。这一收一支之间或财政收支的过程，实际上便是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。没有财政支出的拨付，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就不可能有国家治理的实现。
2、财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭企业的最直接的纽带，财政职能的履行，其范围，能够覆盖于所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。其触角，能够延伸至所有家庭和企业、所有经济社会活动领域。
3、作为政府的收支或政府的收支活动，围绕政府收支所形成的一系列财政制度安排，不仅直接决定着财政职能的履行状况，而且事关所有政府职能的履行状况，进而决定着国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平。
二、之所以说财政是国家治理的重要支柱，是因为在构成现代国家治理体系的诸种要素中，财政几乎是最重要的一种要素。
1、只有各级政府和各个政府职能部门的事权与财权界定清楚了，各级政府和各个政府职能部门的支出责任和财力配置妥当了，各项政府职能的履行才可能落到实处，国家治理的相关活动才可能运行顺畅。
2、一定程度上“有多少钱才能办多少事”，财权对事权有制约作用。以财税体制改革为突破口，有助于从根本上实现政府职能格局的调整目标。财税体制改革不仅可以也应当作为全面深化改革的重要支柱，而且可以也应当成为实现国家治理现代化的重要支柱。
3、在现代社会的国家治理体系框架中，政府预算绝对是一个重要载体。通过政府预算治理国家，更是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。同时，政府预算也是控制政府支出规模的一个有效手段，通过政府预算，可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。

『肆』 什么是国家治理的基础和重要支柱

明代 吴承恩(约1506－1582)字汝忠，号射阳山人，明代杰出的小说家，著名神话小说《西游记》的作者。 吴承恩从小天资聪明，有着广泛的兴趣爱好和多方面的才能。他精于绘画，擅长书法，爱好填词度曲，对围棋也很精通，还喜欢收藏名人的书画法贴。少年时代他就因为文才出众而在故乡出了名，受到人们的赏识，认为他科举及第，“如拾一芥”。可是事实恰恰相反，他在科举场上极不得志，考了多少次竟连个举人都没考中，直到45岁才考上一个岁贡生。由于科场失意，境遇不好，生活贫困，他曾遭到势利之行徒的笑骂。这种种遭遇使他加深了对封建官场、科场的腐败以及社会上的炎凉世态的认识，心灵里埋下了不平和反抗的种子。 吴承恩一生不同流俗，刚直不阿。他之所以才高而屡试不第，很可能与他不愿作违心之论以讨好上官有关。他厌恶腐败的官场，不愿违背本心，对黑暗的现实持否定态度。他在《二郎搜山图歌》一诗中写道：“民灾翻出衣冠中，不为猿鹤为沙虫。坐观宋室用五鬼，不见虞廷诛四凶。野夫有怀多感激，抚事临风三叹惜。胸中磨损斩邪刀，欲起平之恨无力。救月有矢救日弓，世间岂谓无英雄？谁能为我致麟凤，长令万年保合清宁功。”认为“民灾”的形成，社会现实的丑恶，原因就在于统治者用人不善，让“五鬼”“四凶”那样的坏人当道。他想“致麟凤”，行“王道”，扭转乾坤，但是怀才不遇，壮志未酬，只能空怀慷慨，抚事临风叹息。 《西游记》虽然是吴承恩晚年写成的，但却作了毕生的准备。小时候，吴承恩经常跟从父亲遍游淮安近郊的古寺丛林，听来许多优美神奇的神话故事。他从小就有好听奇闻的习性，在读私塾时，经常瞒着父亲和老师，偷偷地阅读“野言稗史”。随着年龄的增大，这种爱好有增无减。30岁后，他搜求的奇闻已“贮满胸中”了，并且有了创作的打算。50岁左右，他写了《西游记》的前十几回，后来因故中断了多年，直到晚年辞官离任回到故里，他才得以最后完成《西游记》的创作。 吴承恩曾写过一本志怪小说《禹鼎志》。他在这本书的序言中说，他的志怿小说、神话小说，写的虽是神仙鬼怪，其实着意的还是在于“人间”，为的是寄托他的政治理想，鞭笞邪恶势力，使读者“悚然易虑”，并非无为而作，或搜奇猎异以资谈笑。他创作《西游记》，目的也是如此。在《西游记》四十五回中，写到孙悟空布置自然之神布云、打雷、下雨时，特别命令雷公邓天君说：“老邓仔细替我看那贪脏坏法之官，忤逆不孝之子，多打死几个示众！”孙悟空最恨的是“贪脏坏法之官”，这与吴承恩在许多诗文中所表现的特别仇视贪官污吏的思想是完全一致的。在《西游记》的神话世界里，处处有人间的影子：神圣的天宫表面气派不凡，至高无上的玉帝却贤愚莫辨，十分昏庸，天庭和人间的王朝相仿佛；地府森严，官官相护，贪脏枉法，无辜的人有冤难伸，和地上的衙门并无两样；妖魔鬼怿杀人吃人，贪财好色，仗着魔力法术称霸一方，无恶不作，简直是人间恶霸、官僚的化身。《西游记》还写到了一些人间国度，那里的统治者大多是“文也不贤，武也不良，国君也不是有道的”，这同样是明朝廷君臣祸国殃民罪行的写照。吴承恩塑造的孙悟空，嫉恶如仇，神通广大，一切称凶逞狂的妖魔鬼怪在它的金箍棒下都推动失去了往日的威风，或一命呜呼，或束手就擒，这都反映了吴承恩扫荡社会丑恶现象和丑恶势力的强烈愿望，也是《西游记》民主性精华之所在。 吴承恩的文学才能是多方面的。除了《西游记》和前面提到的《禹鼎志》外，他还写了许多风格清逸的诗歌，收集在《射阳先生存稿》中。

『伍』 如何理解“财政是国家治理的基础和重要的支柱”

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要的支柱”。这是一个站在历史和理论高度提出的论断，对当前财税改革具有十分重要的指导意义。
“治理”来自于企业（公司）治理，是微观概念在宏观上的应用，是将私人领域或者市场领域的概念借用到公共领域的实践。企业的治理产生于股份制的出现以及随之而来的委托代理关系。这形成了企业内部的多元主体和多重利益现象，使企业需要改变组织架构并创新组织形式，以形成一种共建、共担、共享的利益共同体。国家也是一样。多元利益主体的出现使社会变得复杂，内生的不确定性和公共风险开始变大。由于主体间产生了复杂的利益博弈，要使这种博弈不至于危害社会共同体的公共利益，就必须有一种能包容多元利益的治理结构，规范各自的责、权、利和行为。在这里，作者重点强调治理与统治和管理的概念是不同的。虽然统治、管理和治理三者有共同的基础——公共权力和相同的功能——稳定秩序，然而统治强调的是通过一种外在力量去维护秩序，而治理强调的是共治，是多元主体共同参与而内生的秩序。
财政作为国家治理的基础，是社会复杂利益关系的交汇点。财政先天就是公共利益的化身，并与社会多元利益主体相关联。它通过安排社会剩余控制权而保证社会共同体的维系。上述三个维度是三个利益总阀门，可调节社会各个阶层、各个集团、各个区域的利益关系，因此三个维度是构建财政体系的新坐标。财政作为国家治理的基础嵌入到了国家治理结构每个维度的方方面面。但从不同维度来观察财政，其景象是不同的。从经济维度来看，财政与市场的关系是主脉，关键词是效率，通过形成公共财政理论，维护市场，促进经济增长；从社会维度来观察，财政与社会的关系是主脉，关键词是公平，努力推进民主财政，让社会参与财政决策；从中央与地方维度来观察，集权与分权的关系是主脉，关键词是适度，逐步具体化地方财政的独立性；从治理来分析，公共利益与个人利益的关系是主脉，关键词是包容，为人的自由全面发展制定民生财政。

『陆』 刘尚希：为什么说财政是国家治理的基础

刘尚希：为什么说财政是国家治理的基础
作为国家治理的基础，财政不能过度工具化
财政之所以被过度工具化，其理论的渊源实际上在凯恩斯，凯恩斯以后财政就变成了政府的手段。而且，在西方国家不仅仅是经济方面的手段，也成为搞福利的手段，一种选举工具，成为满足政治家需要的政治手段，所以赤字和债务就不断扩大，最后变成危机。在西方国家的选举政治支配下，财政的工具化趋势很难逆转，只能是通过财政危机才能收敛一点。欧盟定的财政纪律之所以难以执行，这是重要的原因。财政作为国家治理的基础不能过度被工具化，尤其是不能为了短期的目标过度使用财政手段。否则，国家治理的这个基础就会松弛，甚至崩溃。
那么怎么保证这个基础的稳固呢？法治化。我看到《决定》里特别强调要完善立法，这可能吸取了房产税试点时受到合法性质疑的教训，更重要的是，作为国家治理的基础，的确是必须“法”字当头。财政是政治的一部分，也是政权的一部分。国外的国会主要干吗？就是审查预算，就是围绕预算的问题争来争去。前不久美国两党的争斗主要是预算问题。征税权的问题也是国家很重要的事情，从世界历史看，宪法的产生就与此相关。过去提税收法定主义，现在提预算法定主义，这就是财政法治化，也是现代财政制度的基本特征。这在我国还是弱项，税收既然是法定原则，这在《决定》中也明确提出了，那我们现在有多少税种是真正的法律呢？18个税种只有3个法律，其他都是条例。这方面需要大力推进。有人大代表已经提出议案，建议人大把税权收回去，不要给国务院过多授权。这就涉及到人大和国务院的关系，如果真收回去，条例就很麻烦了，意味着要变成了法律才可以用，现在都是人大授权的办法。不难看出，财政法治化不只是颁布一些法律条文，而是涉及到国务院和人大的关系问题，涉及到权力的配置问题，十分复杂。真正实行法定主义，人大和政府关系的改革就是政治体制改革的内容。
预算既可以是政府分钱的工具，也可以成为约束政府的制度。在国外，预算没有被通过政府就会关门，甚至解散。而我们的预算主要是政府分钱的工具，各个部门讨价还价的平台。这两者有质的区别。把预算变成约束政府的一种制度，这也是政治体制改革。由此不难理解，为什么说财政是国家治理的基础，它是综合性的，涉及到多个层面，涉及到权力分割。怎么分权，怎么制衡。这里涉及很多深层次的问题。所以说，财政改革决不仅仅是如何分钱那么简单。
财政怎么改？
从上述意义上讲，这一次对财政的认识应该说很到位。有了明确的认识，财政改革的思路也就清晰了。这其中每一句话都非常重要，牵一发而动全身。“明确事权”，这涉及到中央与地方的关系，从而影响中央与地方之间财政关系。“改革税制”，这涉及到政府和老百姓的关系，政府和市场的关系。“稳定税负”，这涉及到社会的期望，稳定税负大家有期待。过去财政收入的增长远远超出经济的增长，老百姓担忧甚至有骂声。最近一年尤其是经济增长下滑以后，财政收入的增长又低于经济的增长。在这种情况下，如果任其这么下去，意味着宏观税负会下来，今年的赤字已经跳跃性增长，明年的赤字若是又跳跃性增长，那肯定不行。那在这种情况下，基于现实条件，我认为稳定税负是非常正确的。但问题又来了，稳定税负，那结构性减税是不是要停下来？其实不矛盾，恰恰相反，结构性减税是保证现有条件下税负稳定，防止财政收入增长进一步下滑的重要措施。所以结构性减税和稳定税负是不冲突的。

还有“透明预算”，究竟怎么透明？这其中有非常复杂的问题。透明预算涉及到很多技术性问题和基础性工作，比如说政府收支分类是否科学的问题，还没有资产负债表，不知有多少资产和负债，怎么透明，这也是一个问题。“透明预算”提出了要求，指出了方向。还有一句话就是“提高效率”。刚才魏部长讲的，我们政府的效率不高，内耗造成的；而内耗则是职责不清造成的，导致花了不少冤枉钱。我们在教育、科技方面的投入增长很快。但从效果来看并不是很高。科技方面的投入，就像车挂在低档上使劲踩油门，油耗增加很快，转速表也很快，但车速很慢。科技带动经济的作用很弱。这些年来重投入，轻改革。各个部门把事情干好了，是各个部门的功劳，但如果有问题，就是投入不够，财政给的钱不够，普遍都是这么个说法。国家怎么样真正形成一盘棋，对提高效率非常重要。
还有一句“建立现代财政制度”，怎么建立？就是法治、透明、高效。把前面说的做到了，现代财政制度就建成了。这里涉及到另外一个问题，中央与地方的两个积极性，这个太重要了。
为什么提中央与地方两个积极性而不提五级政府五个积极性呢？从国家治理的角度来分析，我们实行的是两级治理架构：国家（中央）治理、地方治理，这与五级政府不是一个概念，不能划等号。我们过去老是从五级而不是从两级的角度来考虑财政体制，是混淆了国家治理级次与政府级次。我国的立法体制就是两级，而不是五级的概念。司法体制也很快要变成两级。这意味着，财政体制也将是两级架构：国家财政体制、地方财政体制。地方可以根据地方的情况实行不同的治理体制、不同的财政体制，甚至包括不同的财政改革。我认为，应该一方面扩大地方的权力，加快简政放权；另外一方面也要强化地方的责任约束。中国这么大，中央都直接管到县乡，那根本管不好，抓了芝麻丢了西瓜，国家治理的主线反而模糊了。国家治理实行两级分权，这就是主线。至于地方治理，则属于另一个层次的问题。两个层次的问题不能混淆起来，眉毛胡子一把抓。