完善乡村治理

1. 怎样完善农村环境综合整治的相关政策

（一）坚持从完善机制入手，着力把清洁工程摆上农村工作的突出位置

1、加强领导，规范各项制度。一是建立挂点帮扶制度。成立了以县长为组长，相关单位负责人为成员的农村清洁工程领导小组，领导小组下设办公室在县委农工部，定期对全县农村清洁工作进行统筹协调、综合调度和指导督查。实行副县级以上领导和乡镇领导挂点，部门单位帮扶，其它干部包村负责制，各乡镇、村实行党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓的领导体制。并将农村清洁工程纳入乡镇、部门年度工作目标考核评价体系和县政协的主要评议内容。二是制定工作实施方案。制定了《2015年上栗县农村清洁工程整治年实施方案》、《垃圾分类制度》、《门前三包责任制》、《保洁员工作职责》、《环境保洁村规民约》和文明卫生户创评等一系列文件与制度，提出了中、长期规划，明确了工作范围、目标任务，各乡镇集镇、卫生院和农村中小学都纳入农村垃圾处理系统规划范畴。三是创新推广垃圾处理操作模式。在完善“3加5”工作模式上创新垃圾终端处理操作模式，采取“户分类入桶、保洁员定期收集、村级中转站集中存放、乡镇统一运送焚烧处理”形式，各级清洁办指导农户开展垃圾分类，达到垃圾减量化、资源化、无害化标准，养成“人人不乱丢垃圾，时时注意环境卫生”的良好习惯。通过机制的完善，健全了县、乡、村、组四级垃圾处理工作网络，实现了“县有领导、督查组，乡镇有环卫所、焚烧炉，村有中转站、保洁员，组有垃圾池，户有分类桶”的综合治理格局。

2、多元投入，积极筹措资金。我们采取对上争取一点、财政补助一点、村收入抽出一点、动员社会捐助一点的方法，多渠道筹措资金，建立多元投入机制，确保更多资金用于农村清洁工程。去年全县共投入资金500多万元用于环卫设施的建设、保洁员工资报酬和清垃圾、清污染、清路障等开支。今年，我县进一步加大农村清洁工程的投入力度，一是努力争取中央和省、市对农村垃圾处理项目的资金支持，以及亚洲银行、世界银行的贷款。二是加大县乡财政投入，县财政每年安排420多万元专项资金，发放全县保洁员工资，乡（镇）财政逐步加大对农村清洁工程的投入，年初列入专项预算，确保垃圾焚烧炉的运行费用。三是整合项目资金投入，县委农工部的一事一议项目资金今年全部用于农村清洁工程，县农业局、县环保局的环境整治项目资金尽量向农村清洁工程倾斜。四是鼓励部门单位投入，要求部门单位在资金、技术、物质、信息、项目等方面，为农村清洁工程提供力所能及的帮助和服务。同时，还引导社会各界投入，引导当地知名人士、成功人士捐资捐物支持农村清洁工程，发动农民筹资投劳，适当向农户收取保洁费，鼓励乡镇采取市场化运作方式，将农村垃圾清扫保洁与清运工作发包给公司或个人，村委会或村民理事会负责监督和管理，实现农村多样化保洁，确保工作顺利推进。

（二）坚持以营造宜居环境为目标，全面开展农村垃圾处理

1、强化宣传，广泛动员发动。我县利用举办培训班、印制操作手册、张贴标语、发放致农民一封信等多种形式进行宣传发动，大力宣传垃圾的危害性和垃圾处理的重要性，转变群众观念，提高群众环保意识。去年至今年初，全县共发放致农民朋友的一封信5万余份，门前三包责任书4万余份，出动宣传车180余车次，悬挂横幅126条，制作农村清洁工程宣传栏2000多个，书写标语2500余条，召开了多次农村清洁工程专题会。通过广泛宣传，转变了群众的思想观念，提高了农户的环保意识。

2、突出重点，抓好典型示范。结合富裕和谐秀美新农村建设，以创建文明生态村为重点，全县打造了一批以明山、南源、高山、战山、麻田、新店等为代表的村容整洁、生态秀美、和谐文明的农村清洁工程示范村。重点整治了319线、上万线、福东公路等几条主干道，以点带面，起到了示范效应。抓好了重点人群的教育，以家庭主妇、中小学生、老年协会、村理事会、保洁员为重点对象，召开家庭主妇会议，宣讲五种垃圾分类常识及处理方法，发挥老年协会和村理事会作用，对农户的卫生情况进行监督，定期组织卫生评比。在中小学校，开展丰富多彩的文明卫生教育，增强学生的环保意识。在抓好典型方面，我们主要做了以下几方面的工作。一是大力发挥老协会员作用。如在福田镇明山、大宇村，老协会员分组包片负责全村清洁卫生工作，形成了长效机制。二是抓好垃圾分类处理工作。搞好农村清洁工程，垃圾分类是关键。如在长平乡黄泥塘村，农村生活垃圾做到不出村，每家每户发放宣传单、垃圾分类桶和分类袋，村干部实行分片包干检查，形成村庄整洁、人人有责的良好氛围。三是实行保洁员轮值制度。我们积极探索一些符合本地实际的做法，如在桐木镇杨坊村，根据村民的意愿，引导农户自觉轮流值日保洁，户户都是保洁员，每户除对垃圾进行分类处理外，各自还实行门前三包，公共卫生实行轮流保洁。四是抓好了重点集镇的环境综合整治。在桐木镇、福田镇、彭高镇和南源街等集镇，居民生活垃圾做到统一收集、清运、处理，净化了集镇环境。

（三）坚持以长效管理为保障，努力提高农村清洁工程建设水平

1、加强卫生保洁员的管理。保洁员优先从有劳动能力、热心公益事业的低保户中选择，保洁员上岗前进行统一培训，培训内容为垃圾如何分类、废品销售、垃圾焚烧、建筑垃圾堆处理和填埋场污水处理等，使每个保洁员都能按无害化标准处理垃圾。明确了卫生保洁员工作职责，要求保洁员对各自保洁片区做到“四无四净”（即无积水、无杂物杂草、无瓜果皮壳、无人畜粪；路面净、路沿净、绿化带净、房前屋后净），保洁员同时要督促各自片区村民做好保洁与绿化日常管护，共同呵护美丽环境。建立了保洁员工资“一卡通”，各村保洁员工资由县统筹安排。并根据清洁办、乡镇和行政村对保洁员平时工作成效检查情况发放工资，确保工资按月及时发放到位，提高了保洁员工作的积极性。

2、加强理事会的管理。建立健全了清洁工程理事会，理事会制定《村规民约》，规范村民日常行为，引导和监督村民美化环境，净化家园。理事会推行“一天一监查、一周一评比、一月一公示”制度，监督管理保洁员的日常工作，对履责好的农户，给予通报表扬和张贴“清洁户”标牌，对不履行义务，违反保洁规定的农户，给予公示批评。

3、整合部门间的工作合力。县清洁办负责工作牵头和日常管理；县环保局抓好垃圾焚烧炉及中转站的选址，指导焚烧炉与村级中转站封存垃圾的标准化操作；县水务局做好县域内各中小河道的清洁工作；县教育局协调组织农村中小学校的清洁整治工作；县交通运输局负责整治交通干道乱搭乱建现象；县供销联社做好可利用垃圾的回收和指导封存垃圾处理；县花炮安监局抓好花炮垃圾的有效处理，严禁将花炮垃圾倾倒在公路两旁和河道里面。这样通过部门积极配合、相互协作，形成了部门联动、齐抓共管的工作氛围。

4、严格考核考评。建立了县考镇、镇考村、村考组、组考户的层层考核制度和实行新农村建设中农村清洁工程“一票否决”制度。要求两月一检查一通报，半年一考核一奖惩，一年一总结一表彰，乡镇排名第一名的，奖励5万元，最后一名的处罚5万元，所罚资金由县财政局在乡镇往来资金中代扣，并奖给第一名。检查的排名结果以文件进行通报，并在媒体上公布，排名最后一名的乡镇，由乡镇主要负责人在每两月点评大会上作表态性发言。连续两次作表态性发言的，由领导小组组长对单位主要负责人进行约谈，单位主要负责人应书面向领导小组说明情况；连续三次作表态性发言的，对主要负责人启动行政问责，县委调整相关责任人岗位。考核结果还与单位评先评优挂钩、与党政负责人评先评优挂钩，并作为干部调整的重要依据。同时，对行政村实行清洁工程工作与一事一议、新农村建设、农业开发项目立项挂钩，与农业、水务、教育等资金挂钩。各项农业项目立项时与清洁工程一起考察，卫生差的乡镇、村不安排项目，卫生好的乡镇、村优先安排。

2. 如何进一步健全完善农村基础设施建设和环境污染治理

四个农村环境污染导致

1，目前的环境管理体系和农技推广体系是很难对付污染问题。中国的农村

现代化有两个明显的特点：一是重点工业增长和现代农业的快速发展依赖于行业，二是居民迅速集中在空间分布。

这种农村产业结构成一种自然和谐的农村原有的自然周期被破坏了环境的强大的自净能力自然灾害，可能有一种天然的消费生活环境之外，由于污染物自净能力伤害。

此外，不同类型的农村和城市污染环境的污染也呈现出不同的特点。农业非点源污染是从主要生产分散，隐蔽，污水随意，不确定和难以监控所造成的排放量。这使得相对的源污染管理成本过高，所以只能在受害者进行监测，这是难以监控污水源的现状。平台中国的环境管理体系的基础上，城市和重要点源污染防治和控制污染在农村地区，重视不够的特点，结合农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化的背后过程中，产生的解决农村环境问题不仅是弱而不强的适用性。

目前，中国农村环境管理体系具有以下特点：缺乏环境立法的缺位，农村环境管理机构，环境责任和权力划分和不匹配污染的性质，基本上没有形成环境监测和统计制度。我们的许多现行的环保法规，如“环境保护法”，“水污染防治法”等，环境管理和农村污染治理是不够的，考虑的具体困难。例如，污染物总量排放控制系统的当前实现是唯一有效的点源污染控制，非点的意义源污染问题的解决不是;对于污染监测和许多小企业，也因为成本高，难以实现。如果没有建立农业和农村自然资源核算制度。资源团目前还不清楚，对于这样一个缺乏使用的生态环境的基本原因自然动态实时的了解不能恶化的国家。

3. 如何完善农村医疗保健制度

如何完善新型合作医疗制度的治理结构，使之有效？下面力图通过对上述问题的研究，重新定位新型合作医疗制度的发展方向。

一、我国传统农村合作医疗制度的治理结构

（一）传统合作医疗制度的缘起和演变

在建国初期，严峻的国内外政治经济形势，对国家安全构成了巨大的威胁，出于对国防军事的考虑，模仿前苏联模式施行重工业超前的发展战略就成为必然。但我国经济发展水平较低，工业基础薄弱，农业剩余产品是国家工业化的主要原始资本，国家有而且只有通过工农业产品交换剪刀差方式从农村汲取经济剩余来推动工业化。因此，为全面推进工业化，建立了以户籍制度为代表的城市壁垒，通过户籍所对应的票证体系把生产和生活资源滞留在城市中，同时，进一步推进二元经济和社会结构，导致城乡经济社会运作机制有根本上的差别，在资源较为短缺的情况下，特别是工业化的取向使保护工业部门的劳动力成为了整个公共政策的首选目标和价值定向。[2]国家在福利分配上有针对性采取了城乡有别的福利提供原则，即从50年代初开始，我国逐步建立了与计划经济相适应的医疗保障制度，由国家向城镇公有单位机构提供公费医疗和劳保医疗福利。而缺乏医疗保障的农民开始采取自发的互助形式来解决农村缺医少药问题。

在我国农村正式出现具有互助性质的合作医疗保健制度，是1955年农村合作化高潮时期，山西、河南等省农村出现了一批由农村生产合作社举办的保健站，采取由社员群众出“保健费”和生产合作公益金补助相结合的办法，解决看不上病的问题。这种自发性的互助互济形式是短暂的，这是因为任何社会的制度变迁，实际上都含有利益关系的调整和分配。在多边力量参与、影响和交易的构成中，不同社会力量会被拉人政治秩序的舞台，各种分散利益将被组织化，并被传递到社会政治体制中，以避免非制度化力量在体制外的集结。[3]科克汉姆通过对发达国家和发展中国家的医疗保健制度研究也表明：无论是社会化的医疗保健体系还是分散化的医疗保障体系，各国政府实际上都对医疗保健实行直接和间接的管理和控制。[4]

1956年，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌量给以劳动日作为补助，从而首次赋予集体介入农村社会成员疾病医疗的责任。政府对农村医疗保健公共问题采取行动的标志是卫生部于1959年11月在山西省稷山县召开了全国农村卫生工作会议之后，在卫生部写给中共中央的报告中及其附件《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》中提出：“关于人民公社的医疗制度，目前主要有两种形式，一种是谁看病谁出钱；一种是实行人民公社社员集体保健医疗制度。根据目前的生产力发展水平和群众觉悟等实际情况，以实行人民公社社员集体保健医疗制度为宜”。1960年2月，中共中央转发了卫生部的报告及其附件，认为“报告及其附件很好”，并要求各地参照执行。从此，合作医疗便成为政府在我国农村实施医疗卫生工作的一项基本制度。

1965年9月，中共中央批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，强调加强农村基层卫生保健工作，推动了农村合作医疗制度的发展。合作医疗全面推行是在1966年以后的“文化大革命”期间，毛泽东亲自批发了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，并发表了“合作医疗好”的指示。在当时的政治气氛下，农村绝大多数地区的县、公社和生产大队建立了医疗卫生机构，形成了较为完善的三级预防保健网。到1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗。随后在1978年五届人大通过的《中华人民共和国宪法》第三章第五十条规定“劳动者在年老、生病或丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，1979年，卫生部、农业部、财政部、国家医药总局、全国合作供销总社根据宪法和当时的实际情况，联合发布了《农村合作医疗章程》（试行草案），其中第一条和第二条对农村合作医疗的性质做出了规定：“农村合作医疗是人民公社员依靠集体力量，在自愿互助的基础上建立起来的一种社会主义性质的医疗制度，是社员群众的集体福利事业”：“根据宪法的规定，国家积极支持、发展合作医疗事业，使医疗卫生工作更好地为保护人民公社社员身体健康，发展农业生产服务。对于经济困难的社队，国家给予必要的扶植”。[5]

从上述对合作医疗制度缘起和演变的分析中，我们看到，在建国初期，国家虽然没有把城镇医疗保障制度延伸到农村，但也没有放任不管，而是积极从外部干预农村医疗制度的建立，把农村合作医疗建立纳入到全国经济社会总体制度中，但限于当时国家的财力，对农村合作医疗采取了“国家农村医疗制度社区办”的发展路径。

（二）传统农村合作医疗制度的治理结构

由于我国农村合作医疗是在特定历史时期下，所形成的特殊制度安排，与国外社会福利制度相比有其独特的表现形式，从治理结构来看，它形成了公助结构外部化，民办结构内部化的“卷心菜”结构：

公助结构外部化，即政府对医疗服务、医疗资源供给等方面的控制和垄断，对合作医疗起到了支撑作用。它主要包括：（1）国家拥有所有的医疗机构，既没有私人健康保险公司也没有私人开业医生，政府利用其资金积累优势迅速建立起了以县医院为龙头的包括公社和生产大队医疗机构的农村卫生网络，政府控制了所有的医疗服务供给渠道。（2）政府控制了所有药品渠道，控制了药品价格；（3）政府负责对地方病预防的资助；（4）政府负责培养农村医生。

民办结构内部化，即政府对农村基层卫生机构没有财政拨款，主要依靠生产队公益金提取、农民缴纳保健费来保证经费来源，实现“合医合防不合药”的预付制的社区医疗模式。它主要包括：（1）参加农村合作医疗的农民需缴纳一定的保健费；（2）农村合作医疗基金主要来自集体经济，源于集体经济的公益金；（3）医生和卫生人员的劳动报酬由集体经济支付；（4）公社卫生院的运行主要依赖于社队财务的支持，大队卫生室则靠集体经济维持，卫生室的房屋和器械由大队投资，流动资金和人员经费主要是生产队拨款；（5）在管理上，实行村办村管理、村办乡管理、乡村联办型、乡办乡管理等等。

从治理结构上看，公助结构强度取决于对医疗服务、医疗资源供给等方面控制的强弱和政治权威治理的认同大小。民办水平与集体经济强弱和农民的收入多少有直接的关系。而任何一种医疗制度的治理结构是否有效都看能否化解供方诱导需求[6]、逆向选择[7]和道德风险[8]这三大难题，在农村还要解决医疗服务的可及性和可得性问题，而传统合作医疗制度在一定程度上化解了这些问题：

（1）在供方诱导需求问题上，虽然传统合作医疗供方医疗服务机构是医疗服务的垄断者和价格的制定者，但医生和卫生人员的劳动报酬由集体经济支付；公社卫生院的运行主要依赖于社队财务的支持，大队卫生室则靠集体经济维持；卫生室的房屋和器械由大队投资；流动资金和人员经费主要是生产队拨款。也就是说，无论是赤脚医生（兼职的乡村卫生人员）、公社卫生员，还是县级及以上医疗机构的医务人员，其收入由集体或国家规定，医疗服务机构和服务人员其收入福利与医疗服务的供给量无相关，不存在提供过多服务的激励机制。这在一定程度上抑制了供方诱导需求。

（2）在逆向选择问题上，虽然传统合作医疗强调自愿原则，但实施全民控制的农村基层组织消解了逆向选择问题。在当时，政治上的高度重视和强大的政治动员力使合作医疗获得了强大的外部支持，人民公社作为基层社会组织，全面掌握了所管辖范围内政治、经济、文化等权力，任何农民个人无法脱离公社而独立存在，根本无从选择，无论是逆向还是正向。[9]

（3）在道德风险问题上，在计划体制下，药品的数量、质量和价格等是配给的，药商的行为对于合作医疗制度而言是没有影响的，同样，医院是公立的，不存在获利和创收，对农民健康保险来说也是一个外在变量。即在计划经济下的低成本医疗递送（供给）体系，可以有效地同合作医疗整合，政府控制了医疗服务和药品资源配置的权力，并实施低价供给策略；药品价格也受到国家的计划控制，保持在较低的水平上。由于不存在高价高回报的激励机制，赤脚医生以及各级医疗服务提供者们，在道德风险上能很好规避。

（4）在农村医疗服务的可及性和可得性问题上，[10]其一，政府通过恢复振兴中医，强调使用中医的草药和技术，由于大量的廉价中草药和自制成药充实了卫生室、土药房，减少了合作医疗经费的开支，减轻了农民的负担；其二，政府通过赤脚医生的培养，做到了“有病早治，无病早防”、“小病不出组，大病不出村”。

从上述分析中，我们发现以社区为基础进行筹资和组织的农村合作医疗有两个重要的基础：一是合作医疗制度是嵌入在社会结构中，并被制度化的，公助结构外部化是合作医疗运行的框架，政治权威是其治理机制；二是成员的互济互助以及合作自组织与社队组织是天然的重合。

二、转型期传统合作医疗制度的解构

随着经济社会转型，合作医疗制度发展受到了前所未有的冲击，并迅速衰落，原因是多方面的：

（1）随着农村联产承包责任制改革的进行，分级管理的财政体制的确立，使合作医疗基金筹资面临危机。农村合作医疗中的“合作”，指的是农民之间相互合作和集体与个人的合作，而且历来是以集体出资为合作的“大股”，农民个人只缴很少的一部分。这样的“合作”在农业合作化和“三提五统”时没有什么问题，因为个人部分由集体代扣，集体有足够的经济支付该集体负担的部分。农村实行“费改税”之后，集体没有扣缴合作医疗费的权利和机会，个人部分只能上门收缴，加上目前农村人口流动性强，这部分收缴到帐出现了明显的问题；还有许多经济薄弱的地区在“费改税”后成了“吃饭财政”，不少村组甚至负有债务，根据没有出资参与“合作”的能力；同时乡镇企业的改制，加剧了公共积累的大幅度下滑，出现了合作医疗基金筹资困难等等问题，这些问题造成了基层合作医疗组织流于形式或自行解体，出现了集体合作医疗无法维持，乡村医生个人承包、私人开业，农村预防保健工作难以实施等问题。到1998年，全国第二次卫生服务调查时，我国87.4%的农民已完全是自费医疗[11].

（2）在市场转型的大背景下，中国医疗服务体制改革的最核心特征便是几乎所有的医疗服务提供者都从原来几乎完全依赖政府财政拨款的公立机构，转型为以服务换取收入的组织，即使是公共卫生机构（例如防疫站））也不例外。在农村，医疗服务递送体系呈现民营化的趋势，据统计，到1998年，全国大约50%左右的村卫生卫生室已变成个体医疗点，[12]还有一些卫生室在形式上承包给卫生员，但实质上由于村委员会放弃了管理而与个体医疗点没有什么差别；同时，在医药供给市场化的情况下，政府对药品销售环节管理监督不力。在这种情况下，面向市场是乡镇卫生院的必然选择，但医疗市场并没有完全放开的情况下，形成了个人沿农村卫生网络（乡、村卫生院）承包，垄断农村医疗市场的局面，使农村医疗服务市场替代性很低，无论是民办还是公立，所有卫生服务提供者均以按项目付费的方式向病人收费。在激励结构发生变化之后，供方诱导下的过度消费问题也在乡村医疗部门出现，各级卫生机构和卫生从业人员都不再有主动降低医药成本的动力。日益面向市场不可避免地导致了医疗服务领域中最为经典性的一个难题：供方诱导下的过度消费。在乡村，县医院、乡镇卫生院、妇幼保健机构、防疫机构和村卫生室等所有农民可及的医疗服务提供者，在医疗机构的运行主要依赖于收费的情况下，促使医疗机构和医生为了追求自己的收入滥用处方权从而诱导患者过度消费，导致医疗费用上涨。

（3）在苏南农村调查中，我们发现原有合作医疗制度仅以解决农村缺医少药为目标，提倡“一根针、一把草”，目标定位偏低。而在今天较富裕农村医疗消费结构中，既有基本生存消费，又有保健、享受性消费；既有防病、治病的需要，又有追求舒适和优质服务的企盼；既有滋补健体的追求，又有解决大病风险的渴望。在调查中，我们还发现国民寿命延长后，一些非传染性的“老人病”，如癌症、糖尿病、中风以及心脏病等在农村地区取代了传染性疾病，扮演了人们的“健康杀手”的角色。由于这些疾病具有难以（或者说不可能）预防以及治疗费用高昂的特点，使在20世纪早期和传染病斗争中发挥过有效作用的成本相对较低的公共医疗政策也变得不适应。最关键的一点是，在这些需要昂贵的药物治疗的疾病面前，过去低成本的公共医疗政策已难以奏效了。[13]

三、新型农村合作医疗制度的治理结构

社会福利作为公民的一种权利，是在二战后由马歇尔（T.H.Marashall ）提出并广为传播的概念。而政府最重要的功能，应该是承当保障人民福利的责任。从福利哲学的观念来看，医疗保健更是一种机会，高质量的医疗保健应当作为一种全体国民可以获得的权利，而不管他们的生活状况或经济地位如何。从世界范围行动实践来看，医疗保健已成为生存权的一部分，各个国家因其国情或国力的不同，无不对国民的医疗保健担负着或多或少的责任，由公共财政来支持医疗保健制度的运作，医疗保健服务显然应归入公共物品的范围。如果说在我国工业化初期财力极度紧张条件下，不得已实行城乡社会保障体系相分离和城乡居民保障区别对待的原则，那么今天在城乡收入差距不断加大，城乡医疗资源分配严重不公，农民自费医疗比率高居不下，而国家财力不断增强的情况下，政府如何在农村合作医疗中“到位”的问题就显得非常突出。

2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见》（以下简称《意见》），在《意见》中，强调“新型农村合作医疗是一种由政府组织引导，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制”。即政府力图通过对合作医疗制度的重建，把原有的社区医疗制度改变为国家农村医疗保障的主要制度，选择了“国家农村医疗制度社区办”的发展路径。

根据新型合作医疗制度有关规定和各地的试点情况看，新型合作医疗制度与传统合作医疗制度相比有了实质性的变化：

（1）从传统合作医疗制度的“公助”转变为新型合作医疗的“公办”，表现在：其一，与传统合作医疗只强调个人和集体共同筹资相比，新型农村合作医疗最大的特点是明确了政府的责任，通过中央税收筹资、转移支付以及地方政府的筹集，对中西部地区和欠发达地区的合作医疗给予投资。为此，新型合作医疗提出了“实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。”并在《意见》中具体规定：“地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。具体补助标准由省级人民政府确定。从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年人均10元安排合作医疗补助资金”，这标志着新型合作医疗开始具有合作保险的性质。特别在贫困地区，政府的筹资占了主要的地位。其二，在管理体制上明确以县（市）为单位进行统筹。就是在起步阶段以乡（镇）进行统筹的，也要“逐步向县（市）统筹过渡”。这有别于传统合作医疗的“村办村管”、“村办乡管”、“乡村联办”的管理协作体制。同时新型合作医疗还按照统一模式自上而下地建立了协调委员会、县经办机构和监督机构，在卫生行政部门内部设立专门的农村合作医疗管理机构，构成了政府全面参与的格局。

（2）在治理结构上，从传统合作医疗制度的“民办—公助”治理结构转变为新型合作医疗的“公民合办”治理结构。传统合作医疗制度的“民办—公助”治理结构比较易于被人们理解和掌握，而新型合作医疗的“公民合办”治理结构在实践中则难以理解和操作，目前现有的研究也对于这一治理结构的内涵挖掘还不够。

在我们看来，“公民合办”治理结构不仅是依据国情的选择，也是符合社会政策的发展趋势的。在西方国家治理福利病过程中，最引人注目的是“福利多元主义”（welfare pluralism）思潮的兴起。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。另一方面强调非营利组织的参与，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空，抵挡市场势力的过度膨胀，同时，通过非营利组织来达到整合福利服务，促进福利的供给效率，迅速满足福利需求的变化等功能。福利多元主义的两个主要理念是分权（decentralization）与参与（participation ），所谓分权不仅只是政府将福利服务的行政权由中央政府转移给地方政府，同时也要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。[14]所以，在这个意义上，政府在农村合作医疗不仅有“到位”的问题，同时还要解决“定位”的问题。

公民合办（co-proction ），一方面可以说是对政府角色的重新定位。另一方面是政府与民间组织形成一种微妙的合作关系。[15]即通过政府与集体经济组织、地方性社区组织以及医疗服务组织等等的合作，来共同生产，输送医疗服务，从而提升效益。在这两方面中，关键是对治理的理解尤为重要，弗里德瑞克森深刻阐明了这一点，他认为国家与社会间原有的平衡关系已经转变，现今公共部门、私人部门及准公共部门处于垂直与水平相互交错的网络环境之中，这种新的互动关系代表着公共、私人部门对于责任与任务的分享与合作，而这种公私协同性的新互动形式称之为“治理”。[16]在这个意义上，政府不能只是使用命令作为治理的手段，它必须使用新的工具和技巧来处理领航和引导的工作，强调国家政府应扮演领航者的角色。[17]

通过上述讨论，可以看到：政府是新型合作医疗政策的制定和监督者，同时还是执行主体之一，农民不仅是缴费主体和受益主体，也是监督和执行主体之一。目前，在新型合作医疗中，出现了以政府大规模的干预替代了以往村社内部的自治机制和集体提供卫生服务的制度的现象；出现了政府不仅管规划、管融资、还直接管操作、做监督，身兼数职的倾向，而农民的作用演变成为整个合作医疗制度的交费者，这是与新型合作医疗“公民合办”的治理结构相违背的。新型合作医疗的“公民合办”的治理结构，可能还要在实践中发展和完善，但当前有几个突出的问题需要讨论和解决：

（1）用何种治理机制化解逆向选择问题？新型合作医疗制度在实施过程中，由于要贯彻自愿性原则，它所面临的最大问题就是逆向选择问题。很显然，老、弱、病、残者自然都愿意参加合作医疗，因为他们受益的几率更高。但是，他们收入通常较低，缴费能力有限。年轻健康者收入较高，支付能力较强，但是其受益可能性较低，因而参加意愿较低。任其自由选择的结果必然是大量健康者不愿意参加，而参加者多为体弱多病者，甚至在实际中还出现“许多家庭只为家庭中的年老体弱者支付参加合作医疗的资金”。[18]而作为理性人，农民最关心的是否能从新型合作医疗中受益，最关心以大病为主的新型合作医疗政策能否给自己带来实惠。从目前情况看，缴费农民中得大病者比率极低，据统计，因大病住院者只占人口的1-3%.[19]新型合作医疗制度意味着缴费农民中的绝大多数得不到任何实惠，对他们来说缺乏吸引力。为了使合作医疗能够持续发展，维持较高的覆盖率是必要的，要维持较高的覆盖率，在无法增加其吸引力的情况下，实施强制性治理机制就是化解逆向选择的唯一办法。

（2）用何种治理机制化解供方诱导需求问题和道德风险问题？在市场经济条件下，医疗服务市场中供方诱导需求表现得非常充分，而道德风险问题则同样严重。面对这些医疗保险难题，首先，可以建立基层政府、农民组织与医疗机构三方所构成的乡村医疗合办体，从根本上增强农民在医疗服务市场上的谈判能力，这样在购买卫生医疗服务时，以乡村医疗合办体所提出的防治结合、大（病）小（病）结合、以互助保险为主干的成套方案，在政府的资金补贴和政策支持下就可以实现整体购买医疗机构的全套服务，合作医疗管理机构就可以能充分代表参保者的利益与医疗服务提供部门协商，为参加合作医疗者争取最大的利益，实现用需求策略来改变目前农村合作医疗中的供方诱导需求格局。其次，在政府通过办好非营利性的县级医疗机构主导农村基层医疗服务市场的同时，放开农村医疗服务市场，增强农村医疗服务市场替代性，以竞争机制来抑制道德风险。最后，在合作医疗管理体制上，可以探索实行“征、管、监”相分体制，使基金征缴管理、业务管理和监督管理由各相应主体来承担，从而提高管理的绩效。

四、结论和建议

随着经济社会转型，合作医疗所发生的背景有了深刻的变化，合作医疗的重建处在十字路口，目前新型农村合作医疗制度在探索中发展。从治理结构来看，“公民合办”是在市场经济条件下的有效选择，但如何确定治理机制和发展方向成为了最为关键的问题，根据上述的分析，我们有以下建议：

（1）建议实行强制性合作医疗制度，控制逆向选择，来保障合作医疗基金的筹集，使合作医疗可持续地发展。在新型合作医疗的筹资问题上，已消除了多年来的政策障碍，《意见》中规定：“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。新型合作医疗已经具有社会医疗保险的特征，但农民参加新型合作医疗还是采用自愿的方式，在市场经济条件下，增加了逆向选择的可能；增加了筹集个人合作医疗投保费用的收集成本，所以，实行强制性合作医疗制度应是新型合作医疗制度治理的主要内容之一。在具体操作过程中，筹资的标准可以设计出多套方案，相应的待遇也不一样，供农民选择。在保障对象上，可以是一户，或是一个自然村等等。

（2）鼓励农民在基层建立医疗合作组织，通过建立农民自治的互助医疗管理组织，引导农民代表参与资金的管理和使用，以此获得农民的信任，来加强合作医疗的可持续性；引入社会专业力量帮助农民医疗合办体提出防治结合、大（病）小（病）结合、以互助保险为主干的成套方案，在政府的资金补贴和政策支持下整体购买医疗机构的全套服务，这样合作医疗管理机构就可以能充分代表参保者的利益与医疗服务提供部门协商，例如：协商乡村医生的工资水平，协商医疗服务单价等。所以，建立独立的由农民自行管理的组织，就是要让农民在受益的基础上，自觉自愿地维护这一制度的持续发展。

（3）引入第三方管理模式，即引入商业保险机构负责医疗基金的筹资和运营管理。可以按照“征、管、监”原则，实行政府负责基金征缴管理，保险公司负责业务管理，卫生行政部门负责监督管理的合办形式。合作医疗业务通过委托商业保险公司管理，有利于降低管理成本，提高运作效率，同时，还可以利用商业保险公司管理的透明性和专业性运作，增加农民对合作医疗的信心。这一形式在无锡江阴市、常州武进等14个县（市、县）进行了多年探索，比较成功。[20]也只有这样才能发挥政府的优势，实现其角色的根本转变。

（4）在主导农村基层医疗服务市场的同时，增强农村医疗服务市场替代性，通过市场多选择的可能性来实现对医疗服务价格、医疗服务不规范的治理。我们建议调整乡镇卫生组织，让乡镇卫生院在市场中运作，其中调整乡镇卫生组织要与调整县级医疗机构互为条件。作为农村医疗保健网中的支柱或“纲”，政府要集中精力和财力办好非营利性的县级医疗机构。在稳定县级医疗机构的条件下，放开乡镇卫生机构。应允许乡镇卫生院医、防分开。在经济和交通相对发达地区，在保住预防保健这一领域后，结合具体情况，合并或撤并一些卫生院。大多数乡镇卫生院可以全面放开，鼓励乡镇卫生院探索产权制度改革和经营方式调整。鼓励城市医疗机构重组或连锁经营乡级卫生资源，鼓励社会团体和个人购买经营效率低下的卫生院，盘活和激活闲置的卫生资源，鼓励一部分乡镇卫生院转为营利性医疗机构，盘活的资产用于农村社区的公共卫生，鼓励企业、团体、个人在符合有关条件的情况下，兴办农村乡镇一级卫生机构。

（5）在上述新型农村合作医疗制度治理结构讨论中，还没有论及新型合作医疗的可及性和可得性问题。目前这一问题也比较突出。主要体现在：在农村贫困地区，农民的经济收入低而且不稳定，如果无外在的筹资援助，贫困地区合作医疗将具有两个特征，要么是十分有限的资金使合作医疗难以建立，要么是已建立的合作医疗在筹资上难以巩固。[21]而在富裕地区，合作医疗不能满足富裕人群多层次、多方面的医疗保健的需要。所以，我们认为在农村贫困地区，合作医疗的经济基础薄弱，针对贫困人口应实行医疗救助，即国家在免费提供基本医疗保健的基础上，对于贫困农民给予大病救助。保障项目绝大部分经费开支应由中央财政和地方财政负责共同承担。在农村温饱地区，针对温饱人口应实行新型合作医疗。在农村富裕地区，针对富裕人口，根据他们的实际需求，在探索农村医疗保险制度同时，推进建立城乡一体化的医疗保障制度。

作者简介：林闽钢，1967年生，社会学博士，南京大学社会学系教授

4. 为何说发展集体经济更需完善乡村治理

近年来，村干部的补贴多由财政资金来保障，上级也会拨付一些办公经费，但是对于想干事的村级组织来说，这些钱远远不能满足运行的需求，所以很多地方都提出要发展集体经济，一些地方政府用财政资金直接投入贫困村，支持村庄建立集体经济，增加集体收入。

发展集体经济与村庄治理是相辅相成的，发展集体经济切忌一哄而上，要避免当年“消灭空白村”的后果。

首先，要大幅度降低集体经济的风险。发展集体经济需要可靠的资金来源，财政补贴、集体的资源和农民的入股，都是发展集体经济的可靠资金来源，举债特别是高息举债则是不安全的，会放大集体经济的风险，所以在集体经济发展过程中，要特别谨慎依靠信贷资金发展集体经济。为了减少风险，可尽量选择比较稳定的产业和经营方式，避免风险较高的产业。各地在这方面有一些成功的案例，如入股大型龙头企业，收益用于村内互助和管理村庄集体资源和资产等等。

其次，要有配套的治理体系。在发展集体经济过程中，既要有负责任的村干部，也要有懂市场的经理人，更要有公开透明的参与管理机制，通过发展集体经济，增强村庄内部的信任。集体经济管得好，就能成为乡村治理的抓手，如果管得不好，就可能成为乡村矛盾的焦点。因此在发展集体经济过程中，必须要大力完善村级治理。

乡村治理不会因为有了集体经济而变得更容易，不是说村庄有钱就好办事了。相反，有了集体经济，就更需要完善村庄治理机制，集体经济本身就构成了乡村治理的重要内容之一。

5. 如何进一步完善农村信用社法人治理结构的意见及建议

一下是个人的四点建议希望能对你有所帮助。
1：明晰产权关系，加强民主管理
2：健全内控机制，提高运作能力
3：坚持实事求是，实施有效监督
4：加强思想教育，提高员工认识

6. 完善乡村治理机制，农村基层组织建设应把握哪些总体要求

农村基层组织建设主要是指农村基层党组织建设。
不断提高党领导农村工作水平，必须加强农村基层党组织建设。加强农村基层组织建设，重点是要抓好农村党支部建设。农村党支部的领导核心地位要求在农村，村民委员会等群众自治组织，妇女、青年、民兵等群众组织都必须接受村党支部的领导，发挥各自的作用，促进各项工作的健康发展。

7. 创新和完善乡村治理机制反映了我国人民民主有何特点

中央一号文件指出，要不断推进农村基层民主政治建设，提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。专家认为，中央一号文件强调完善乡村治理，正是对一系列乡村治理实践经验的总结，其主要着力点是提高农村社会管理科学化水平，更好地保障农民利益、维护农村社会稳定。
“乡村治理是当今大部分国家对于农村管理方式的一种统称。”上海社会科学院研究员吴扬说，改革开放以后，我国乡村治理实践不断丰富与完善，逐步形成了适合我国国情的乡村治理模式。在当前群众利益主体多元化、农民民主法制意识日益增强的社会背景下，中央提出创新农村社会管理、健全乡村治理机制有很强的针对性和现实意义。
随着我国经济社会的快速发展，城镇化和工业化加速，城乡一体化进程不断推进，城乡利益格局也不断调整，广大农村经济社会发生了巨大变化。土地成为越来越重要的农业生产资料，家庭经营性收入占农民收入的46%，农民对于土地承包经营权的关注前所未有；财产性收入在农民总收入中的比重上升，农民对事关切身利益的宅基地使用权、集体收益分配权等经济权益更加重视；随着农村集体经济实力的壮大，农民要求村务公开、透明，参与村集体事务决策的呼声也渐高。
强化农村基层党组织建设是乡村治理的首要一环。可以说，让农村基层党组织真正成为带领农民建设新农村的领导力量，是顺利推进新农村建设的重要组织保障。今年的一号文件在此基础上有了进一步的阐释。发挥基层党组织的战斗堡垒作用，加强乡镇社会管理和公共服务职能，大力发展农村新型经济组织，有序发展社区性社会组织。

8. 农村基层治理的新问题、新情况、新对策

当前，我国农村发展正在发生新的变革，同时，农村基层治理也面临着很多新矛盾和新挑战。加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的农村基层治理机制，既是社会主义新农村建设的内容，又是社会主义新农村建设的重要保障。
一、在农村基层治理方面存在的主要问题
（一）干部群众沟通渠道不畅。一些村干部民主意识薄弱，民主作风欠缺，在事关群众切身利益的公益事业发展、惠民为民政策落实上，向群众宣传沟通力度不足，出现“替民做主”现象。部分群众对村务工作不知晓、不理解、不支持，即使村干部为村民办了好事，也常常被误解，导致干群感情生疏、情绪对立。
（二）村务工作监督不到位。个别村干部仍然存在“家长制”作风，凭主观意志、人情关系办事，在生产和村务管理过程中，涉及群众切身利益的事项，不按规定召开党员、群众会议，不按照制度程序办事，提议决策不民主，村务管理执行不透明，过程结果不公开，缺乏有力有效的监督。部分村的账务不进行公开，有的村公开的帐目不清，数目不明。部分地方低保户评选不公开、不透明，“关系保”、“人情保”时有发生。
（三）村“两委”关系不尽和谐。部分村委会与村党支部的关系不是很融洽，工作仍存在碰到问题互相踢皮球、扯皮现象，造成有些工作重叠，有些工作死角无人管。有的村委会班子成员认为自己是全村群众选举的，而村党支部书记只是由占村民总数一小部分的党员“两推一选”的，于是盲目自大，自己想怎么干就怎么干，不尊重党支部的领导；有的村党支部认为，基层党组织是领导核心，就是要领导一切，于是就大包大揽，妨碍了村委会班子正常行使应有的权力。
二、问题存在的原因
（一）少数群众大局意识不强。当前农村兴办公益事业，既要靠国家的优惠政策支持、引导，更要靠群众自力更生、自主筹资筹劳。但少数有承担能力的群众大局意识、公民意识不强，只想享受权利，不愿承担义务，导致农村发展不快，村级债务增大，干部与群众、群众与群众不和谐因素增多。
（二）部分村干部综合素质不高。当前大部分村干部普遍年龄偏大，学历偏低，综合素质不高，现代基层治理理念有所欠缺。部分干部工作作风不扎实，执行力不强，不思进取，得过且过，在工作上满足于过得去，对工作质量要求缺乏高标准；有的干部在仍习惯于 “一班人”“说了算，定了干”的“为民作主”的领导方式，常采用强迫命令和强制性行政手段，不能正确运用服务群众、民主协商的工作方法。
（三）部分基层干部服务意识不强。基层干部有的民主意识较差，决策不民主，听不进群众意见，凭主观想象决策和开展工作；有的缺乏艰苦奋斗的精神，存在享乐主义和盲目攀比现象；有的工作不深入，工作怕吃苦、怕担责任、怕吃亏，对群众存在的困难和亟待解决的问题没有深入的了解；有的工作作风粗暴，为民服务的意识不强，群众办事难，未能真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
三、新时期完善农村基层治理机制的对策和建设
（一）治理规范化，完善村级民主自治机制。建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制，积极探索新型农村治理机制，着力强化农村基层自治结构，构建在党组织领导下，以政府管理为基础、村民自治为核心、社会组织广泛参与的多元农村基层治理机制。因地制宜推广重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。推进村务、党务公开，建立健全民主监督机制。以“扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督”为重点，健全农村民主管理制度，深入开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项实践。探索城乡统筹背景下农村社会管理的有效途径，完善乡村治理机制。建立健全农村社会管理和公共服务体系，指导和支持村民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作。
（二）培育民主意识，提高群众自我治理的能力。十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”当前基层干部的素质与村级治理机制还有一定的差距。进一步培养干部群众的民主意识，仍然是当前需要解决的问题。结合实际制定和完善村民自治章程、村规民约、集体资产管理、财务管理等规章制度，用制度规范村干部和全体村民的行为，增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的意识，依法行使民主权利。村级干部要在制度框架内管理村中事务，改变工作方式方法，学会运用示范、引导、服务的方式开展工作，运用说服教育、民主协商的方法处理农村工作中的矛盾和冲突。
（三）加强培养选拔，完善村级干部选人用人机制。村党支部换届选举实行“两推一选”，先由党员推荐、群众推荐确定候选人，再进行党内选举，改变村支部选举“由少数人选少数人，在少数人中选人”的做法。党委会成员的选举实行“两票制”，先由全体村民对本村现有党员投“信任票”，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，召开党员大会“正式投票”选举村党支部组成人员。完善选民登记和投票程序，在村委会选举过程中，加强对村委会选举的组织和监督，严查舞弊贿选，确保村民有效行使选举权。加强对大学毕业生、退伍军人、私营企业主、返乡务工人员等新生代村干部的培养和选拔，以改变目前村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低等难以适应新形势的现状。
（四）规范村务管理，完善议事决策机制。成立村民议事机构，由村“两委”成员、党员代表和村民代表组成村民议事委员会，通过村民议事委员会，把重大村务的决定权交给广大村民，凡村务大事，都要经村民议事委员会充分讨论后再决定，做到村干部、党员、普通村民三者决策的有机统一，使村民能够表达意见并参与决策，真正成为决策议事的“主角”。严格执行“一事一议”制度，充分发扬民主，严格履行程序。对村里的重大问题决策，先由村党支部形成决议，然后提交支委和村委召开的联席会议讨论决定，通过后提交村民会议和村民代表大会表决。凡涉及农村各项事业发展的重要事项，尤其是重大村务和财务,都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定, 努力提高村务管理和决策的科学化、民主化水平，确保村务管理公开透明、公平公正。改革财务管理制度，探索每月到镇（街道）做账和每季度在联席会上公开账务和村级财务镇（街道）代管等制度，探索可行有效的村账审计方式，如第三方审计。
（五）深化“阳光村务”，完善村干部监督机制。建立健全村民代表会、党员和群众代表议事会、村务监督委员会、村民理财小组等群众性监督机构。进一步完善村民代表会议制度、村议事会制度、党员和群众代表议事会等制度。实行重大事项必须召开村民代表大会决定制度，听取和征求村民意见，深化民主监督工作。深化“阳光村务”工作，规范村党务政务、村务和财务等“三务”的公开内容、公开形式、公开程序和时限，将村事务“晒”在阳光下，“亮”在民心中，真正让村民知情，由群众监督，使村干部清白。村务监督委员会对村“两委”干部执行村务决策、履行村务管理和遵守财务管理制度等情况进行检查和全程监督，并及时公开。上级部门进一步加强对村委会工作的监督，定期检查村务、村账情况，听取村民意见。在公共服务项目的实施过程中，实行“项目公示制”，增强工作透明度，主动接受社会监督。增强村民民主参政意识和法律意识，进一步打通民意反映渠道，让村民的意见顺利“上传”到有关部门，使村民成为村干部的“全天候”监督者。

9. 我国农村扶贫治理结构包括哪些内容

一、农村合作式反贫困治理结构的涵义、构成与优势：
要构建农村合作式反贫困治理结构，包括四大核心要素：

1、明确贫困治理目标及战略任务，形成科学的治理路径和导向；

2、构建贫困治理体系，包括政府机构的组织管理体系、社会主体的辅助参与体系、贫困农户的参与接受体系，形成科学的组织体系和运作系统；

3、健全贫困治理机制，包括对象识别、资金投入、项目选择运营、监督评价机制等，形成科学的运作传导机制；

4、完善贫困治理政策法规体系，形成科学的制度规范和激励引导。

上述四个要素彼此相互关联、相互推动。
二、农村合作式反贫困治理结构与政府扶贫机构主导下的反贫困治理结构相比，具有突出的特点和优势：
1、强调多元反贫困主体的分工合作、功能互补。
既强调发挥政府的主导功能，突出政府在计划决策、引导示范、组织协调、资源投入、培训农户、政策制定、监督评价等方面的功能优势；又强调发挥贫困农户的主体功能，依托贫困地区基层组织和各类农民合作组织的培育，提高贫困农户的自组织能办；增强其参与扶贫开发功能，特别是在贫困对象识别、扶贫项目选择运营、扶贫资源管理、扶贫效益评价等方面的参与功能；而且，强调发挥非政府扶贫组织、骨干企业、社会团体等的辅助功能，突出其在扶贫资源投入、贫困农户培训、扶贫项目运作等方面的功能优势。
2、强调行政机制与市场机制的有机结合。
既要发挥政府的行政管理机制在扶贫开发中的组织、带动、协调、约束功能，更要立足市场经济体制的大背景，发挥市场机制在扶贫开发中的调节功能，特别是在产业化扶贫工作中，积极发挥龙头企业、各类经济合作组织等市场主体的带动脱贫功能，使政府的政策优势、资源优势和市场主体的资本投入、技术服务、生产经营、市场开拓优势结合起来，以经济利益为纽带，在各类市场主体和贫困群体之间建立合作双赢的长效脱贫机制。
3、强调自上而下治理链条与自下而上治理链条的有机对接。
既强调依托各级扶贫系统进行自上而下的扶贫开发活动，又强调调动贫困地区基层组织和贫困农户的参与积极性，打造更加顺畅、充分的信息传递共享机制，更加高效、科学的计划决策机制，更加宽广的资源投入机制，更加规范的监督管理机制，充分调动不同层级、不同领域贫困治理主体的积极性，实现治理链条的无缝对接。
三、立足合作式反贫困治理结构，创新治理机制。
1、创新扶贫对象识别机制，减少扶贫资源的错配和漏出。
①结合扶贫标准上调，完善贫困人口的统计识别工作。

⑴完善扶贫机构的统计监测机制。通过逐户摸底，规范农村贫困家庭的收入核算机制，并对贫困人口进行逐一登记造册，建档立卡，形成县、乡、村三级贫困人口档案数据库，搞好农村低保制度与扶贫开发的有效衔接，确保有生产能力和意愿的贫困户都能得到有效扶持。

⑵完善群众参与识别机制。最大限度地避免村干部操控贫困人口认定的“内部人控制”现象，大力规范农户申请、民主评议、公示审批、调查登记等关键环节，将扶贫对象选择纳入群众监督视野。

⑶强化动态管理机制，通过有效跟踪，做到“应进则进，应退则退”。
②适时调整贫困县、贫困村的认定资格，下放调整权。

为实现扶贫开发工作重点县的及时动态调整，建议将调整权下放给省级扶贫办，由它们定期对重点县进行重新评定或调整，这是因为各省扶贫办更了解区域各县的发展状况，更容易破解重点县资格认定中的信息不对称现象，国务院扶贫办可以重点调控贫困县总量及其大区域分布，对各省调整情况进行备案、监督和审核。

而且，为真正识别出需要帮扶，又具有脱贫潜力的贫困村，应采取“自荐”和“联评”相结合的认定方法，适度引入竞争激励机制，即首先由自认为困难的村报名参与筛选，然后由扶贫办和农办、财政厅、农行、信用联社等相关职能部门联合起来，进行考察、评比、选择。

2、创新扶贫资金投入机制，拓宽渠道、加强整合。

①建立财政专项扶贫资金的稳定增长机制。

切实落实“中央财政和省级财政都必须把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加”的有关规定，中央财政扶贫投入增幅不低于一般支农投入力度，省级财政扶贫投入要提高配套比例。而且，积极完善财政扶贫资金的分配机制，按照分类指导、区别对待的原则，总体上向连片特困地区进行倾斜。
②加大财政转移支付力度，取消贫困地区公益设施建设的配套资金要求。

为增强贫困地区的投入建设能力，应加大一般性财政转移和专项财政转移支付力度。特别是由于国家在基础设施建设和公益事业发展中，常常要求地方政府按照一定比例自筹配套资金，但贫困地区财力薄弱，很难满足配套要求。因此，建议国家逐步取消贫困县乃至连片特困地区的自筹资金要求，通过加大上级财政投入，协调银行政策性信贷、引导社会资金投入等多元渠道，弥补资金缺口。
③加强专项扶贫与行业扶贫的资源整合。

实现扶贫办与行业部门的合理分工，将专项扶贫资金重点用于扶贫产业培育及产业设施建设、贫困农户培训和转移就业、异地搬迁扶贫等领域，而贫困地区基础设施和公益事业则更多依靠相关行业职能部门的资源投入。应强化地方领导一把手负责制，由一把手牵头制定区域发展和扶贫攻坚规划，协调各部门的项目规划、资金安排，以县为单元，加强资源整合，在贫困地区集中力量实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，加快区域性重要基础设施建设步伐，解决贫困地区发展的瓶颈制约。
④完善信贷扶贫激励政策，引导金融机构扩大信贷规模。

完善贷款贴息、税费减免、定向补贴、增量奖励等优惠政策，调动金融机构的扶贫积极性，研发针对贫困地区和贫困农户的更加灵活、适用的信贷产品和信贷管理方式，积极探索群众互保、公务员担保、企业担保、财政资金担保等多种担保方式，降低贫困农户的信贷门槛。在贫困地区优先培育村镇银行、小额贷款公司等农村新型金融机构；扩大贫困村村级互助金试点规模，完善小额信贷扶贫到户形式。加大对扶贫龙头企业的支持力度，并健全其与贫困农户的利益联结机制，通过订单农业，在贫困村建立产业基地，为贫困农民提供技术、市场、信息服务，优先吸纳安置贫困劳动力就业，优先收购贫困农户的农副产品等方式，带动贫困农户实现稳定增收。
⑤拓宽社会主体的扶贫渠道。

引导社会团体、企事业单位、党员干部、个体经营者、经济发达地区等多元主体参与扶贫开发，为他们进入贫困地区搭建平台，创造良好政策和社会环境。开展多形式的扶贫帮困活动，如大力支持各级团组织和妇联组织开展希望工程，温暖援助农村贫困单亲母亲等公益活动，引导社会各界人士和志愿者到贫困地区开展服务，继续动员和组织高校毕业生开展“三支一扶”活动等。
3、创新扶贫项目选择、运营机制，提高项目瞄准率。
①在项目选择上。

应走出扶贫办掌握项目选择权的误区，充分发挥贫困农户、扶贫龙头企业、扶贫互助社等主体功能，政府的主导作用应体现在监督、保障扶贫效益惠及“真贫”上；

②在项目运营上。

适当降低贫困地区和贫困人口的准入门槛；改变非贫困户排挤贫困群体的状态，确保最困难的农户优先得到有效扶持，确保贫困农户享受的政策优于一般农户。而且，注重发挥贫困农户互助组织的运营主体功能，提高分散农户的组织化程度，提高参与式扶贫效益；

③在项目监测评估上。

注重发挥贫困农户的评价功能，强调扶贫效益而非扶贫资金是否进村入户，通过资金委托经营、合作分红等形式，创新扶贫资金的使用方式。

4、健全扶贫资金和项目监管机制，提高贫困农户受益率。
①加强财政扶贫资金监管。

实行专户管理，封闭运行，不断创新财政扶贫资金到户扶持机制，采取项目直补、项目覆盖、技能培训、移民搬迁、贷款贴息等方式，使扶贫对象直接得到有效扶持；基础设施项目确保贫困农户优先受益；通过龙头企业合作组织和专业大户实施的产业化扶贫项目，要建立健全带动贫困农户脱贫增收的利益联结机制。
②加强扶贫项目监管。

做好项目库建设和备案工作，全面推行重大扶贫项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。在项目督查上，采取专项检查、重大项目特派督查等灵活多样的制度安排，强化监管
③加强审计、严防违规违纪。

由各级扶贫办和审计监察部门共同构成监督体系，对扶贫开发项目的执行情况和资金使用情况进行监督、检查。规范和完善扶贫资金报账制度、公告公示制度和交接制度。实行到村扶贫项目“直通车”制度，建立“人户项目资金登记卡”，严防挤占、挪用、截留、贪占等违规违纪现象。

10. 政府对农村发展经济有何好政策

一、统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。农村人口众多是我国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持"三农"的能力和条件。"十一五"时期，必须抓住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义新农村建设。
二、推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑
加强农村现代流通体系建设。积极推进农产品批发市场升级改造，促进入市农产品质量等级化、包装规格化。鼓励商贸企业、邮政系统和其他各类投资主体通过新建、兼并、联合、加盟等方式，在农村发展现代流通业。积极发展农产品、农业生产资料和消费品连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系，改善农村市场环境。继续实施"万村千乡市场工程"，建设连锁化"农家店"。培育和发展农村经纪人队伍。加快农业标准化工作，健全检验检测体系，强化农业生产资料和饲料质量管理，进一步提高农产品质量安全水平。供销合作社要创新服务方式，广泛开展联合、合作经营，加快现代经营网络建设，为农产品流通和农民生产生活资料供应提供服务。2006年要完善全国鲜活农产品"绿色通道"网络，实现省际互通。
三、促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础
加强扶贫开发工作。要因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式，加大力度改善贫困地区的生产生活条件，抓好贫困地区劳动力的转移培训，扶持龙头企业带动贫困地区调整结构，拓宽贫困农户增收渠道。对缺乏生存条件地区的贫困人口实行易地扶贫。继续增加扶贫投入，完善管理机制，提高使用效益。继续动员中央和国家机关、沿海发达地区和社会各界参与扶贫开发事业。切实做好贫困缺粮地区的粮食供应工作。
四、加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件
加强村庄规划和人居环境治理。随着生活水平提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌。各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点；可从各地实际出发制定村庄建设和人居环境治理的指导性目录，重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难，凡符合目录的项目，可给予资金、实物等方面的引导和扶持。加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。注重村庄安全建设，防止山洪、泥石流等灾害对村庄的危害，加强农村消防工作。村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。要本着节约原则，充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建，防止加重农民负担，扎实稳步地推进村庄治理。
五、加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民
倡导健康文明新风尚。大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，激发农民群众发扬艰苦奋斗、自力更生的传统美德，为建设社会主义新农村提供强大的精神动力和思想保证。加强思想政治工作，深入开展农村形势和政策教育，认真实施公民道德建设工程，积极推动群众性精神文明创建活动，开展和谐家庭、和谐村组、和谐村镇创建活动。引导农民崇尚科学，抵制迷信，移风易俗，破除陋习，树立先进的思想观念和良好的道德风尚，提倡科学健康的生活方式，在农村形成文明向上的社会风貌。
六、全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障
统筹推进农村其他改革。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。加快集体林权制度改革，促进林业健康发展。完善粮食流通体制，深化国有粮食企业改革，建立产销区稳定的购销关系，加强国家对粮食市场的宏观调控。加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。推进小型农田水利设施产权制度改革。
七、加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制
培育农村新型社会化服务组织。在继续增强农村集体组织经济实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。
八、切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设
加强对社会主义新农村建设工作的领导。推进社会主义新农村建设事关我国农业和农村的长远发展，事关改革开放和现代化建设的大局，各级党委和政府要从战略和全局的高度出发，把建设社会主义新农村作为一件大事，真正列入议事日程，切实加强领导，明确工作重点，每年为农民办几件实事。各级党委和政府的工作部门都要明确自身在新农村建设中的职责和任务，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门，在制定发展规划、安排建设投资和事业经费时，要充分考虑统筹城乡发展的要求，更多地向农村倾斜。各地区各部门要建立推进新农村建设的工作协调机制，加强统一领导，明确职责分工，搞好配合协作。各级领导干部要深入农村调查研究，总结实践经验，加强指导服务能力。