要着力完善城市治理体制
进一步深化城市管理综合行政执法体制改革
【阅读提示】城市管理综合行政执法改革十多年来，取得了显著成效，但同时也存在着一些问题，有必要总结经验得失，继续把城市管理综合行政执法体制改革向前推进。专题组通过总结各地的成功经验，分析存在的问题及原因，提出建议：提高立法层次；完善执法体制；加强机构和队伍建设；解放思想，扩大公众参与，创新执法模式。
全国政协社会和法制委员会成立了以陈冀平副主任为组长的专题组。2013年6月，专题组召开座谈会，听取了有关部门负责同志的情况介绍，并与部分专家学者进行了交流，2013年7月，专题组赴上海市、江苏省南京市两地进行了调研，深入基层考察，充分听取意见建议。
城市管理综合行政执法体制改革工作情况及存在的突出问题
上海、南京两地结合本地实际，不断完善城市管理综合行政执法体制，大力加强队伍建设，着力解决深层次矛盾，努力提升城市管理水平。
两地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出台了《上海市城市管理综合执法暂行规定》，并于2012年根据新的形势和问题制定《上海市城市管理行政执法条例》，在理顺体制、规范行为、提高效能、完善监管等方面作出了具体而明确的规定。南京市经过近两年时间深入细致的调研，于2012年出台《南京市城市治理条例》，以城市治理作为立法理念，把理顺和转变政府职能作为立法的切入点、着力点和关键点，为部门之间的职权冲突设置了科学化、法治化的解决渠道，进一步明确了城管综合行政执法涵盖的内容，规范了执法行为，构建了综合行政执法体制。
两地在认真开展执法人员培训的同时，注重加强制度建设，约束执法人员的行为，努力打造政治坚定、业务精湛、作风过硬的高素质城管综合行政执法队伍。上海市专门聘请政风监督员对城管综合行政执法工作进行明察暗访，并定期开展社会测评活动，听取人大代表、政协委员、市民群众和新闻媒体的意见建议，将评议结果作为区县绩效考核的重要依据。南京市先后细化了23项制度和工作规范，对执法队伍的权限、身份、责任等事项进行较为全面系统的规定，同时市总队坚持每天督察，对各区大队、中队的执法绩效和队伍管理定期检查。
两地城管综合行政执法部门努力转变执法理念，坚持以人为本、执政为民，杜绝野蛮执法、暴力执法。积极开展社区走访、上门沟通、零距离服务活动，与企业和居民交流，听取意见建议，认真解决大家反映强烈的问题。通过发放宣传资料、拍摄专题片等方式，让社会各界进一步了解和认可城管综合行政执法工作。
全国各地许多城市也都有类似的做法和成功的经验。随着改革的推进和各地不断地探索，城市管理综合行政执法体制逐渐成熟。但从各地情况来看，仍然存在一些亟待解决的问题。
（一）城市管理综合行政执法的法律保障机制不健全。目前，城管综合行政执法的依据主要是各单行法律法规，规定分散、条目众多，城管综合行政执法机构的职能定位不明确，城管综合行政执法的法律依据和法律地位经常被质疑。《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政执法实效性的手段，且程序复杂、时间较长，无法对违法行为进行及时查处，影响了执法效率，催生了以罚代改现象。
（二）城市管理综合行政执法机构和其他部门之间的执法权限配置不合理。一是执法职责划转不规范。一些地方对如何划分综合执法机构与职能部门的职权，并未经过严格论证，带有较大的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当做包袱甩给综合执法机构。二是城管综合行政执法部门的执法事项过多，内容庞杂，使执法人员感到力不从心。城管综合行政执法范围涵盖14类城市管理领域，涉及几百项具体事由（如北京市城管综合执法涉及300余项，上海市城管综合执法行使170项事项的处罚权），而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。
（三）城市管理综合行政执法机构与相关部门缺乏有效的沟通协作渠道。城管综合行政执法部门与相关部门之间依然存在职能交叉、职责不清的情况，重复执法、多头执法、空白执法的现象依然存在。一是有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有些部门将行政执法权划转给综合执法机构，却未将相关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，使得对一些违法行为的查处管辖权归属难以界定。二是综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，但其中某些执法事项不能单独处理，需要得到相关部门的支持配合，如违法建筑案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合，而在日常执法中，这种请求往往被视为“麻烦”而被推诿或拒绝，影响了执法效能。
（四）城市管理综合行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高。按照法律和国务院的相关文件明确规定，城管综合行政执法人员应是公务员，但许多地方因为行政编制名额有限，都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有参照公务员管理，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。为了应对大量的执法任务，各地普遍聘请协管人员，但协管人员几乎没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象时有发生，影响了执法的严肃性。
进一步深化城市管理综合行政执法体制改革的建议
随着我国经济社会的飞速发展，城市化进程逐渐加快，城市的规模不断扩大，人们的生活方式和思想观念正发生着深刻的变化，这些都对城市管理综合行政执法提出了更高的要求，需要我们认真总结各地经验，深入分析存在问题的原因，进一步深化改革，逐步完善城管综合行政执法体制。
（一）提高城市管理综合行政执法的立法层次。城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性，但改革十余年来，一直没有统一的立法，造成城管综合行政执法的法律地位尴尬、职权混乱，产生众多的矛盾和问题。经过多年的探索，北京、上海、南京、深圳、长沙等地积累了一定的立法经验，国外也有许多立法可资借鉴，因此制定国家统一规范的城管综合行政执法的专门法律或行政法规，不仅是必要的，也是可行的。通过全国性的专门立法，明确城管综合行政执法机构的性质、编制、职能、协调机制和执法手段、标准，建立执法行为的规范、责任追究制度，消除城管执法法律缺位的窘境。
（二）完善城市管理综合行政执法体制。一是明确中央有关部门作为城管综合行政执法工作的主管部门，以便统一研究相关政策，推动和规范工作。二是科学界定市、区（县）、街道三级城管机构的职权，构建属地管理机制，建立城管综合行政执法网络，形成既纵横交错，又紧密联系、反应迅速的执法体系。三是合理划定城管综合行政执法的职权范围。具体而言，专业技术性强的执法事项不适合划转；金融、海关、国税等垂直管理部门的职责，政府部门基本的、固有的职责，法律明确规定只能由某行政机关行使的职责不能划转。除此以外的其他城市管理职责应当划转给综合执法机构。四是建立和完善公务合作制度，主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度、联勤联防制度等，加强相互之间的协调配合和职能衔接，及时解决共同面临的问题。
（三）加强城市管理综合行政执法机构及队伍的规范化建设。一是明确城管综合行政执法机构的法律地位。城市管理属于社会管理的重要组成部分，城管综合行政执法机构履行行政职能，行使执法权力，属于政府的执行性行政机构。二是加强对城管综合行政执法队伍的建设和管理，实行统一的行政执法人员录用、考核、培训、交流与回避制度。加强业务培训，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施。三是设立城管综合行政执法专项经费，严格执行罚款与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。
（四）解放思想，创新机制。一是突出以人为本，建立公众参与的工作机制。充分发挥社区居委会作为基层性群众自治组织的积极作用，动员辖区内的社会组织和居民群众参与城市管理；加强信息公开，通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，保障公众在城市管理中的知情权、建议权、决策权和监督权，实现城市管理工作由政府部门、社会组织、市民群众共同参与的机制。正视协管人员存在的合理性，明确其作为城管综合行政执法的辅助执行力量的法律地位，并将其作为政府治理的适度社会化、社会治理中的公民自治的体现，同时坚持严格筛选、强化执法培训。二是转变执法理念，正确处理管理与服务的关系，通过服务于群众、服务于被管理对象，从而达到管理的目的，以服务促管理，以管理强服务。三是创新执法模式。逐步推行行政执法方式的多样化，尝试引入体现相对人与执法主体双方合意的柔性执法方式和工作机制，尽可能通过指导、引导、协商、教育等温和方式化解城市管理中遇到的问题，从源头上更有效地预防和减少违法行为的发生。
（资料来源：《人民政协报》）
『贰』 巩固党的基层政权和执政基础，要着力构建"四大治理体系"，具体指哪些
“四大治理体系”是指基层政治体系、法治体系、德治体系、自治体系。
一、构建基层政治体系。全面加强乡镇(街道)、村(社区)和“两新”组织的党组织建设，调整优化组织设置，坚持以“先党内后党外、先党员后群众”的原则议事决策。加强乡镇(街道)党(工)委建设，加强和改进乡镇(街道)人大工作，科学界定乡镇(街道)辖区规模、管理幅度和主要职权。推进村党组织与其他组织和机构班子成员交叉兼职。
二、构建基层法治体系。建立完善基层党员干部法治教育机制，构建基层依法治理平台和工作机制，促进基层工作依法开展、基层事务依法办理、基层问题依法解决。建立乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等平台，强化中心镇管理服务职能，努力推进乡镇法治政府建设。
三、构建基层德治体系。大力弘扬社会主义核心价值观，加强基层思想道德教育和公共文化服务，深入开展基层精神文明建设，积极打造基层精神文化家园。
四、构建基层自治体系。完善村(社区)民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制，推动基层自治组织自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，切实提升自治能力和自治活力。
『叁』 完善什么的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平
完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。
内容出处：
党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
提高社会治理社会化水平，就要求我们必须转变政府包办所有社会事务的传统社会治理方式，要将社会治理从单一主体转向党和政府、社会组织、公民个体多方参与的共治形态，凡是社会能办好的，都应交给社会承担。比如城市绿化、社区服务、居家养老等领域，都可吸纳社会组织、市场组织和个人参与。
(3)要着力完善城市治理体制扩展阅读
现代社会治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成。其中，组织体系是主体，制度体系是依据，运行体系是路径，评价体系是标准，保障体系是支撑。它们既相对独立，又互为一体，从而架构起治理社会的互为前提、互相制约与互相推动的社会网络，
系统工程：
首先，社会治理体系是国家治理体系的重要组成部分，社会治理如果存在短板，势必严重影响国家治理体系的完备性、规范性和有效性。
其次，社会治理体系内部是一个相对独立和完整系统，必须科学设计，既不能简单拼凑，也不能抱残守缺。
第三，社会治理体系与其他治理体系存在相互联系、相互作用和相互影响的关系，必须瞻前顾后，相互配套。
必须坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立和贯彻落实新发展理念，在经济社会的发展进程中不断完善中国特色社会主义社会治理体系 。
『肆』 如何推进社会共治，提升城市管理水平
改进城市管理工作，要树立“城市管理+”城市发展的理念，推动城市管理融入和助力城市发展。城市管理的目的是要提升城市发展质量，必须有助于提高城市人口质量、经济发展质量、居民生活质量和城市环境质量等。因此，城市管理体系建设的逻辑起点就是提升城市发展质量。城市管理的一切工作，包括内涵外延设置、职能机构设置、工作人事安排及主次矛盾处理等，都必须以提升城市发展质量为出发点和落脚点，融入和服务于城市发展质量的提升。
当前改进城市管理工作的首要任务是理顺城市管理职能。长期以来，城市管理被社会误读为“违建、流动商贩管理”和“城管执法”；城市管理职能碎片化且管理与执法分裂；城管执法属于规划等7部门的委托执法，承担着棘手、难啃、急茬和临时性执法任务。这种状况不改变，难以显著提升城市管理质量和改变城市管理形象。因此，急需整合相关职能，改进城市管理职能设置，提升城市管理的法律地位。
理顺城市管理职能，应遵循中央城市工作会议提出的“一个尊重五个统筹”的要求，理顺影响城市管理质量的各种关系，尤其要界定政府、企业、市民的分工，加快推进政府管理方式和工作方式转型，形成政府、企业、市民共治关系，因地制宜推动城市健康持续发展。然而，理顺城市管理职能不可能一蹴而就，要正视我国城市管理的发展历史，循序渐进，避免引发体制性混乱。为此，按照意见提出的要求，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心，地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。
改进城市管理工作，要找准突破口和着力点，敢于实践创新。以理顺管理与执法关系、市与区街镇社区的关系以及综合执法与公安巡查、司法介入的关系为抓手，推进城市管理协同化；以推广垃圾分类第三方服务、环卫保洁等公共服务公私合营、“互联网+”监督等为抓手，调动企业、居民参与城市治理的积极性，推进城市管理社会化；以公共服务、公共秩序、公共环境事项纳入网格化管理为抓手，推进城市管理网格化；以开发完善城市管理应急信息平台的预判预警预报功能为抓手，整合城市管理信息资源，推进城市管理智能化；以建立健全城市管理应急管理体制、工作机制和信息平台为抓手，推进城市管理应急工作机制化；以完善城市管理法规制度和标准体系建设、依法行政为抓手，推进城市管理法治化。
改进城市管理工作，要以提高业务能力为重点，加强城市管理队伍建设。制定城市管理人才队伍发展战略，坚持德才双馨的选拔原则，持之以恒地做好选人、用人、育人、留人工作，推动城市管理实践、理论研究和人才培育有机对接。要打造能文能武、能治理和实行治理的城市管理队伍，尤其要重视干部队伍的建设，打造能决策和实施决策的干部队伍，建设讲政治、懂规律、讲规矩、厚人德、有信用的城市管理部门，扭转“管理粗放”的城管形象，促进城市管理向城市治理转变，从根本上保障城市管理可持续发展。
『伍』 如何加强和完善城乡社区治理呢
中共中央、国务院近日印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。意见提出，到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。
意见提出，要健全完善城乡社区治理体系，充分发挥基层党组织领导核心作用，有效发挥基层政府主导作用，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用；要不断提升城乡社区治理水平，增强社区居民参与能力，提高社区服务供给能力，强化社区文化引领能力，增强社区依法办事能力，提升社区矛盾预防化解能力，增强社区信息化应用能力。
意见要求着力补齐城乡社区治理短板，要改善社区人居环境，加快社区综合服务设施建设，优化社区资源配置，推进社区减负增效，改进社区物业服务管理。强化组织保障，要完善领导体制和工作机制，加大资金投入力度，加强社区工作者队伍建设，完善政策标准体系和激励宣传机制。
『陆』 建立和完善社会治理体制，需要建立健全公众参与城市治理的什么和机制
建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，营造全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境，建立一个具有反馈功能的监督保障机制。
『柒』 结合材料一和所学政治知识，分析我国政府为什么要加强和完善城乡社区治理
据报道，中共中央、国务院日前就加强和完善城乡社区治理提出意见。意见指出，城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。意见强调，加强和完善城乡社区治理，要坚持党的领导，固本强基；坚持以人为本，服务居民；坚持改革创新，依法治理；坚持城乡统筹，协调发展；坚持因地制宜，突出特色。意见提出，到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。意见还就健全完善城乡社区治理体系、不断提升城乡社区治理水平、着力补齐城乡社区治理短板、强化组织保障等几个方面的工作提出了要求。
『捌』 加强和完善城乡社区治理包括哪些内容
6月12日，新华社受权播发《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》。
意见提出，要健全完善城乡社区治理体系，充分发挥基层党组织领导核心作用，有效发挥基层政府主导作用，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用；要不断提升城乡社区治理水平，增强社区居民参与能力，提高社区服务供给能力，强化社区文化引领能力，增强社区依法办事能力，提升社区矛盾预防化解能力，增强社区信息化应用能力。
意见要求着力补齐城乡社区治理短板，要改善社区人居环境，加快社区综合服务设施建设，优化社区资源配置，推进社区减负增效，改进社区物业服务管理。
意见还要求强化组织保障，要完善领导体制和工作机制，加大资金投入力度，加强社区工作者队伍建设，完善政策标准体系和激励宣传机制。