非政府组织社会治理

⑴ 如何促进非政府组织发挥社会功能的路径选择

当前我国的非政府组织在动员社会资源、表达 利益诉求、弥补政府失灵和调整政治结构等方面发挥了积极的 作用，但这些作用的发挥还存在进一步拓展的空间。而制度环 境、管理体制、组织自身能力和价值观念则是制约我国非政府 组织社会功能有效发挥的主要因素。要充分推动和促进我国非 政府组织社会功能的有效发挥，其中执政党的推动是主导力 量，改革政府管理体制是前提条件，社会监督机制的完善是外 在动力，转变控制、怀疑和依赖观念是深层次的观念动力。 关键词：非政府组织；社会功能；双重管理体制 20 世纪70 年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界 全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党 在十八大报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建 设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中 之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会 建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我 国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随 处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了 不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量 还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府 组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展 的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的 有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会 功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和 社会发展有着重要的现实意义和理论价值。 一、我国非政府组织的社会 功能展现及其评价 作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结 构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服 务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政 府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还 处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。 大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下 的基本状况。 已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间 当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员 慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008 月12日晚上 月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、 绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采 购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗 震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动 员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社 会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国 慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比 较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活 动的社会资金捐赠没有可持续性。2011 月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均 出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不 强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上 而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外， 我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所 从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会 广泛接受。在20 世纪90 年代中期，我国的志愿行动经常被看 作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费 服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前 我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进 一步发挥的空间。 已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限 当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都 已建立了相应的组织载体，根据2001 年学者王名的调查，其 中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占 4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占 3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶 贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在 积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求 的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈 和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并 没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益 诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权 信访的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益 表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见， 我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式 和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。 一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分 非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首 先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了 经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微 观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等 方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护 行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认 定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的 不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府 组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联 会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾 预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增 加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成 长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避 免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵 和辅助政府管理的社会功能。 发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用 有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方 面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为 宪政与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治 民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治 国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政 府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地 讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根 本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还 是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方 概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而 是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一 个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目 标、进行现代化建设的辅助性力量。（4）市场组织是调整政 治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展 之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不 可能是调整政治权力结构的根本性力量。 二、当前我 国非政府组织社会 功能有效发挥的制约因素 从组织学的角度来看，任何一个组织要有效实现自己的组 织目标、发挥自己的组织功能，必须有其相适应的条件，从宏 观上讲，我们大致可以区分三类条件：一是制度环境；二是管 理体制；三是组织自身能力；四是价值观念。这四个条件是组 织功能得以有效发挥的前提条件。具体到我国的非政府组织而 言，其社会功能不能有效发挥的制约性因素也主要体现在四个 方面。 法律制度上的限制当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问 题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来 说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本 法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据 的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度 很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对 非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督 的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法 律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作 性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操 作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。 （3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是 依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登 记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方 性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限 的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥 的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完 善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会 功能的发挥受到了很大限制。 管理体制上的限制当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展 并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准 入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重 管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以 后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得 到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的 双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我 国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记 实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再 如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单 位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较 多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结 果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8] （P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量， 政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地 位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的 负面影响。 组织自身建设和能力上的困境组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能 的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建 设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不 足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而 导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其 次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还 没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外 非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助）， 少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府 对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再 次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给 人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最 后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规 范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组 织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及 更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展 的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发 文化价值观念上的约束文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因 素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少 的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还 持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识 到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府 组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政 府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府 权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实 中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外 资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控 制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀 疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将 其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往 对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行 谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能 真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影 响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的 态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社 会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身 持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府 组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。 三、促进我国非政府组织有效 发挥社会功能的路径选择 有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战：（1）非政府组织的发展挤占 了政党的传统空间和组织基础；（2）非政府组织在一些领域 替代了政党的功能；（3）非政府组织与政党之间关系的紧张 影响着政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党作出的反 应行动先后有四个：首先是控制；第二个反应行动就是规范社 会团体；第三个反应行动就是通过党组织力量来加强对各类社 会团体的领导与引导，以保证在政治上对社会团体的影响；第 四个反应行动就是整合社会团体，开发社会团体的功能。这四 个行动是一个连续的行动过程，新的反应行动的出现，并不替 代前一个反应行动，从而构成一个我国共产党面对非政府组织 发展的行动框架。[10]（P418）由此可见，我们党试图把非政 府组织纳入其制度框架之内，并使非政府组织成为我们党执政 的社会基础，在这一前提下，进而整合和开发非政府组织的社 会功能。共产党是当代我国最强大的社会组织力量，在这一政 治整合的过程中，如果执政党与非政府组织关系处理不好，非 政府组织和党可能形成一种对立的关系，要么党限制非政府组 织的发展，要么非政府组织在一些领域替代政党的功能甚至获 得政权；处理得好，非政府组织就可能和党形成一种合作补充 关系。因此，在当下的我国情境下，只有党的推动，只有我们 党对非政府组织作用和地位的真正认可和整合开发，非政府组 织在我国有效发挥社会功能才能得到充分保障。 革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提条件对于当下我国非政府组织的发展而言，我们应继续推进与 完善政府管理体制改革，只有这样，我国的非政府组织才能得 到健康的发展，非政府组织得到有效的发展，其社会功能才能 得到真正实现。首先，政府应继续适度放权。我国30 多年改 革开放的过程从政治意义上可以说就是从国家与社会的高度一 体化到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政 事分开、政府对公民管理的逐渐放松等等，这些都为非政府组 织的催生提供了很好的环境。因此，政府继续适度放权，这对 于非政府组织的产生与发展大有裨益，这也为非政府组织发挥 社会功能释放出应有的空间。其次，政府应进一步转变职能。 新中国孕育之初就处在高度集权的计划经济体制模式下，政府 一直是全能政府。今天全能政府的惯性依然深刻影响着当代政 府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，把过去由政府管 不好，市场也解决不了的问题，通过非政府组织去承担，非政 府组织在辅助政府治理、弥补政府失灵之时，也就是其社会功 能得到有效发挥之时。再次，改革双重管理体制。对现行的双 重管理体制进行改革的趋向就是要减少政府对非政府组织的直 接、具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最 终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革，是有 效发挥我国非政府组织社会功能的重要前提条件。 目前我国的非政府组织从自身能力上一时还难以承接政府转移的公共服务职能的重任、满足社会的需要。对此，加强非 政府组织自身能力建设是使非政府组织更好地解决一些长期性 的社会问题、满足社会需求、获得政府和公众的认同，真正释 放社会功能的内在动力。我国非政府组织要加强自身能力建 设，大体可以从以下几个方面入手：（1）加强人力资源的建 设。不管是非政府组织内部专职的工作人员，还是临时性的志 愿者，我们要通过加强培训、提高待遇、优化项目设计等手段 来吸引高素质的人才，从而从整体上来改善当前我国非政府组 织人才资源不足的现状。（2）完善治理结构。非政府组织内 部治理结构要完善、不管是理事会、财务机构设置、人力资源 机构设置等，都有一个方向，可以借鉴西方非政府组织的治理 结构模式，结构完整了，与结构相适应的职责也要完善好，使 非政府组织有好的使命和目标，更要有完成使命和目标的负责 制。（3）健全内部制度体系。这些制度体系包括法人制度、 财务制度、人事管理制度、理事会制度、志愿者招募制度等 等，内部制度体系完善了，非政府组织的外部行为才有制度依 据，才能可靠地发挥社会功能。（4）完善监事会制度。要扩 大监事会的职权、明确监事会的议事规则，等等。自身建设是 主体自我行为，是内在动力，因此，非政府组织要充分发挥社 会功能的内在要求就是加强自身建设。 社会监督机制的完善是非政府组织社会功能有效发挥的外在动力 社会监督是非政府组织监督机制中至关重要的部分，充分 发挥社会力量的作用，不仅有利于改变长期以来政府对非政府 组织的业务进行直接管理的方式，更重要的是，它还有利于提 高对非政府组织的管理效率并增强非营利组织的社会公信度。 当非政府组织自身管理效率得到提高、社会公信力得到加强 时，非政府组织发挥社会功能就有了外部保障。一般来说，今 天我国非政府组织的社会监督机制的完善，可以从以下几个方 面展开。（1）加强社会公众的监督，尤其是捐款者的监督。 一方面，公众要对非政府组织的监督从被动转为主动，另一方 面，非政府组织及其管理机构要畅通社会监督的渠道，从两个 方面入手来加强社会公众的监督；（2）加强媒体的监督。随 着科技和经济的日益发展进步，媒体现在已经成为“第四权 力”，媒体普及范围广、影响大、具有强大的导向作用和威慑 作用。因此，加强媒体对非政府组织的监督，能够有效地对非 政府组织的各项管理行为产生约束和引导；（3）加强独立的 第三方评估的监督。非政府组织自身评估和政府对非政府组织 进行评估是通常的两个评估主体，如果再加上独立的第三方评 估的监督，那么非政府组织评估系统就更为完善，同时也增加 了对非政府组织评估的可信度。

⑵ 政府与非政府组织之间的关系有哪些表现形式

地方政府与非政府组织的合作关系。
随着市场经济体制的不断发展，政府职能的进一步厘定，各级地方政府的能力和行政绩效在行政生态变革的环境中逐步提升。在各级政府从“全能”政府转向“有限”政府的语境中，即政府有所管、有所不管，部分社会公共事务的领域开始出现政府治理的“盲区”。当然，这种“盲区”出现的原因多种多样，而非政府组织恰恰活跃在这些领域，这为地方政府与非政府组织在社会治理中的合作提供了机遇。
对于具有广泛民间基础的非政府组织，各级政府能够与其保持较为密切的合作伙伴关系。这主要是因为他们与政府的互补性特征，即政府在行政实践中，有一种能够出现自发力量形成的民间组织来处理好一些基层社会事务的心理，而民间组织恰恰迎合了这种心理需要。他们既不参与权力资源的分配或争夺，也不涉及财政资源的安排，而是通过提供新的社会资源、产生新的社会活力的方式与各级政府形成功能互补的社会结构。他们的进入，促使了社会公共服务水平的提高、社会公共服务领域的拓宽、政府公共服务能力的提高、公民参与公共服务的意识加强。基于此，各级政府都会给这类组织的发展让渡一定的政治空间。
在中国的国家非政府组织具有三个特点：一是专注于赈灾扶贫和教育卫生等公益事业；二是工作地点多为较贫困的边远山区；三是与政府多为合作伙伴关系。这一关系是建立是中国政府与国际非政府组织双向意愿和妥协的结果。一方面，中国政府在社会底层让渡一定的政治空间，引入国际非政府组织的运作模式，既适应了世界“公民社会”的政治话语体系，又可以获取一定的社会公益事业发展基金，同时还引进了发达国家社会治理的一些新理念。另一方面，国际非政府组织要想进入中国社会领域，没有中国政府的支持是不可能的，所以，这类组织在中国的发展选择的是“以合作求公益”的运作模式，在充分考虑中国政治与文化习惯的基础上来表达自己的价值关切。

⑶ 非政府组织在公共管理中有哪些功能

非政府组织抄是自主经营的非赢利的社会组织，以服务于国际社会公共利益为其宗旨，因此能够较少地受国家政治、经济利益的驱动，不受政府行为的支配，能够比较客观、公正地从社会道义、公益的角度，致力于国际问题的解决，形成为一种非国家中心主义的国际体制。

??非政府组织有广泛的民意基础和代表性，是各国民众直接参与国际事务、进行合作的组织形式。非政府组织虽然是民间组织，但是掌握着国际社会巨大的人力、物力和智力资源，而且组织健全，分布广泛，专业素质高，技术力量强，有足够充分的行为能力去履行其社会职能

??国际非政府组织通常享有总部所在国的法人资格，不具备国际法主体地位，其活动主要受国内法的约束，但也不得超出国际法所允许的范围。非政府组织的非国家性和非政治性，能够使它们在决策、行事时无须经过繁复的法律程序，也不必启用正式的官僚机制，可以及时灵活地对国际事务作出反应，有很大的自由裁量权，对风险和失败的承受力也远胜于政府间组织，因此有利于它们放手开展民间的国际合作。

⑷ 在从哪些角度研究中国特色社会治理方面

（一）如何科学认识社会管理的内涵和边界。长期以来，人们对社会的内涵有不同的理解，对管理的内涵有不同的看法。因此，对社会管理的内涵就形成了不同的认识和界定。有人认为，社会与自然界相对，社会管理是对整个人类社会的管理，包括政治、经济、社会、文化等广泛的领域和范围。有人认为，社会是与政治、经济、文化相对应的，社会管理是对人类活动的社会领域的管理。有人认为，社会是指与政府、企业相对应的非政府组织、民间组织等社会性组织，社会管理是指社会组织所进行的社会协调与管理。这些看法都有一定道理，但似乎都不尽然。我们的课题研究，需要从纷纭多样的认识和主张中作出科学的分析、研究和回答。弄清楚什么是社会管理？社会管理的主要内涵是什么，边界在哪里？这是加强和创新社会管理的前提和基础性工作。

（二）如何把握加强和创新社会管理应遵循的基本原则。原则是根本性的问题。不同的原则会产生不同的观察问题、处理问题的视野和方法。中国特色社会管理所遵循的原则，一方面应当遵循人类社会发展的普遍规律，把加强和创新社会管理放在世界多极化、经济全球化的大背景下，深刻认识和总结世界不同国家和地区社会管理的经验和教训，找到一些共性的原则和有益做法，为我所用。更重要的是，必须遵循中国特色社会主义发展的特殊规律，从中国由传统社会向现代社会深刻变革的大背景出发，根据我国历史传统和现实基本国情，找到中国特色社会管理应遵循的基本原则，深入探讨加强和创新社会管理的理念、思路、任务和举措。

（三）如何全面总结我国在改革开放实践中积累的新鲜经验。近些年来，不少地方在社会管理方面进行了卓有成效的探索和实践。例如，强化基层社区建设的“楼宇党建”、发挥社会组织作用的“枢纽型组织”、强化企事业单位社会管理责任、提高公民社会管理参与度、在社会管理中引进专业社会工作等等。如何总结升华这些鲜活的经验，从中找到可以推广的思路和做法，进而上升到理论层次，是一件很有意义的事情。我们的课题研究应当在这个方面有所作为，有所突破。

（四）如何健全社会管理格局。建立健全社会管理体系，是加强和创新社会管理的重要内容。党的十七大提出，要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。如何全面认识和理解这样的格局、在实际工作中如何正确把握？包括如何理顺社会管理各主体之间的关系，如何使这个格局的运行机制制度化，需要在实践中加以完善和发展；包括需要准确界定社会管理的主体权责关系、各主体的地位和作用等；从而建立起一整套定位科学、权责统一、彼此联系、相互协调的社会管理格局。

⑸ 非政府组织在环境治理中有什么作用

援贫济困，维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务或促进社区发展

⑹ 制约当前我国非政府组织社会功能有效发挥的影响因素有哪些，如何解决

1法律制度上的限制
当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。（3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会功能的发挥受到了很大限制。
2管理体制上的限制
当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8]（P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量，政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的负面影响。
3组织自身建设和能力上的困境
组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助），少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发挥。
4文化价值观念上的约束
文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。

⑺ 非政府组织的定义和分类

非政府组织英文缩写NGO。20世纪80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。

非政府组织是一个多源的群体，在非政府组织基础上伴生着许多缩写词。它们包括：

INGO——国际非政府组织，例如CARE；

BINGO——面向商业的非政府组织；

RINGO——宗教非政府组织，例如天主教救济服务；

ENGO——环保非政府组织，如Global 2000；

GONGO——由政府运行的非政府组织，它们由政府为了符合外缓要求而成立类似非政府组织组织。

QUANGO——半自治非政府组织。

(7)非政府组织社会治理扩展阅读：

充分认识非政府组织对于行政改革和公共管理目标的重要意义。

一、非政府组织是社会多元治理结构中的重要一元。一直以来，人们都习惯认为社会共同需求的消费品要靠政府系统供给；私人消费品要靠市场系统供给。但实践证明，两者都会因自身局限性而发生失灵。非政府组织则可以弥补它们的缺陷和填补两者留下的空白。

二、非政府组织是吸引和整合各种资源的重要途径。政府是社会管理和公共服务的主导者。但因为人力、财力、智力的短缺，仅仅依靠政府并不能提供让社会公众满意的公共产品。

三、非政府组织是化解社会矛盾的一种社会机制。在计划经济的传统社会中，政府与社会对话的平台是“单位”。单位制度使党政机关、工厂、商店、学校、科研机构、医院、社会团体和宗教团体，以至于农村和城市基层组织等，成为同一行政体系的组成部分。