首届乡村治理论坛

『壹』 县乡干部论坛是谁主办的

县乡干部论坛是2005年由贺雪峰和李昌平等人发起的。每一届论坛的主题都切合了当时农村发回展的答主要问题。

县乡干部论坛的组委会，组委会主任是李昌平，设立四个常任委员单位，分别是华中科技大学中国乡村治理研究中心、湖南省社科院农村研究所及农村发展研究院、安徽大学中国三农问题研究中心和华东理工大学中国城乡发展研究中心。

『贰』 作为一个村民应该怎样参与到乡村治理过程中去

村民在乡村治理中主体性地位确立的前提与基础，在于发自内心的文化认同感，在于各种社区（实践）能力的切实提升。乡村治理应从重塑乡村文化认同、根植乡村公共性两方面下功夫。具体而言：一是善用“乡村”本身的优势资源，尤其是乡村的社会与文化传统；二是紧扣“治理”的基本理念，即共同参与的意愿和参与能力的提升。

『叁』 什么叫乡村治理

乡村治理是通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善。不断提高广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平，改变“脏乱差”的农村现状，不断加强基层治理。乡村治理应遵循以下基本原则和建构思路：
坚持以人为本，改善民生。始终把农民群众的利益放在首位，充分发挥农民群众的主体作用，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，引导他们大力发展生态经济、自觉保护生态环境、加快建设生态家园。
坚持城乡一体，统筹发展。建立以工促农、以城带乡的长效机制，统筹推进新型城镇化和美丽村镇建设，深化户籍制度改革，加快农民市民化步伐，加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸覆盖，着力构建城乡经济社会发展一体化新格局。
坚持规划引领，示范带动。强化规划的引领和指导作用，切实做到先规划后建设、不规划不建设。按照统一规划、集中投入、分批实施的思路，坚持试点先行、量力而为，逐村整体推进，逐步配套完善。
坚持合理集聚，节约用地。村庄规划应与土地整理、村庄整治相结合，与土地利用规划相衔接，按照“统一规划，相对集中，适度规模，分步实施”的要求，实现土地的集约使用和耕地的占补平衡。
允许适度超前，增强配套。按照城乡村镇居民生活条件同质化，以及公共设施、基础设施配置均等化的目标，结合经济、社会发展要求合理布局配套基础设施、公共服务设施、公共安全设施。

『肆』 什么是185新型乡村治理体系

• 乡村治理是通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善。不断提高广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平，改变“脏乱差”的农村现状，不断加强基层治理。

『伍』 如何提高乡村治理能力

何提高农村基层治理能力 农村基层政权我政权体 制重要组部社稳定家建设基石改革放三十特别自20世纪80代撤社建乡作农村基层政权乡镇政府落实党家农村政策、促进农村经济发展、维护农村社稳定等面发挥替代作用三十间通权改革、税费改革、机构改革等系列措施我逐步建立起与市场经济相适应政府管理体制进入21世纪伴随工业化、城镇化及社经济转型深入推进我农村进入新发展阶段农村社结构加速转型农民利益诉求元化城乡发展加速融合与同发展程存平衡、稳定、持续问题益突前我农村基层政权现实运转程存少问题突表现：其乡镇政权权力责任等乡镇政权管理权限经济能力限却承担着限政治责任票否决事项必要增加乡镇政权工作压力困难；其二乡镇政权与农村群众自治组织、经济组织社区组织关系待理顺；其三乡镇政权民主基础牢乡镇制度没全面落实能适应农民益提高民主意识诉求乡镇政府往往农民高度信任由于些体制问题少乡镇政府主要精力部资源放应付级派行政事务缺乏广农民提供公共服务力难实现向服务型政府转变 适应新发展形势落实依治基本略必要通改善行政体制、创新社治理式落实制度加强乡镇政权建设 通政府立推进社治理创新与变革 强化基层政府律位进步明确基层民主治理程重要位解决完善我前基层治理存问题关键通律规明确界定乡镇政权各权力主体关系包括乡镇、乡镇党委乡镇政府各自职责权限权利义务关系严格按照律规履行职责遵循基层政权组织村民自治组织定程序使其规范运行创新农村基层民主运行体制机制效应农村社同群体利益诉求政府权力行必需受制衡与监督政府公共服务行政应体现民意满足广民群众需求与呼声 服务型政府建设契机加强乡镇政权社管理公共服务职能要重点履行促进经济发展、增加农民收入强化公共服务、着力改善民加强社管理、维护农村稳定推进基层民主、促进农村谐等四面基本职能乡镇工作员要提高思想认识真树立农民服务理念效应广农民社治安、医疗卫、教育文化、基础设施、社保障等公共服务需求改革目前考核体制严格控制乡镇领导票否决事项再推本经济发展、维护社稳定作考核乡镇官员主要指标提供公共服务、着力改善民作主要考核指标通政府立增强农村基层政府权能财政完整性并相应建立起必要自与自相结合责任监督机制通体制机制改革管理创新建立健全基层治理平台机制实现政府治理序化、治化、民主化针发展差异性给予治理必要灵性自主性探索符合各实践要求治理制度模式 完善推进基层民代表制度建设 乡镇民代表制度重要组部基层家权力机关其加强改进党领导、实现民家作主具重要作用必须进步完善乡镇选举做实差额选举遏止消除选举贿选、虚假选举等乱象使民群众能真选自满意代表实行选举公改变代表候选透明规范状况改革代表员结构提高农民代表与专业士代表比重限制政府序列员参选代表要建立履职规范做实代表履职工作实现代表联系选民态化、制度化与选民保持密切联系听取意见要求真服务乡镇代表主席团履职应议期间向闭期间拓展些期履职或消极履职代表要通定程序撤销其代表资格同要充发挥乡镇监督职能前乡镇缺乏官员问责质询必须财政、事、提案质询等面真履行监督职责；乡镇代表通主席团依行使权力犯重错误、能胜任工作政府工作员行使罢免权 乡镇制度建设必须坚持完善党工作领导改进乡镇党委工作领导式各应根据实际力展创新乡镇制度、实现民家作主化形式断完善制度加强自身建设着力提高代表素质提高议政能力提供力保障 加强基层社区组织建设完善村民自治制度 乡村社区治理、基层公共事务公益事业实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督民依直接行使民主权利重要式要完善基层民主制度健全基层党组织领导充满力基层群众自治机制健全村委及民调解、治安保卫、公共卫与计划育等设委员二要断完善村务公民主管理扩序参与、推进信息公、加强议事协商、强化权力监督重点拓宽范围途径丰富内容形式逐步建立责权明晰、衔接配套、运转效村级民主监督机制保障村民享更更切实民主权利 条件区要按照域相近、规模适度、群众自愿原则科界定农村社区区域范围明确其定位构建适应社主义新农村建设需要农村社区组织体系探索加强农村基层政权建设完善村民自治新途径首先加强村党组织核村级组织配套建设明确各级政府及其职能部门农村社区建设职责其明确农村社区建设与新农村建设、城市社区建设、村民自治、社区居民自治间联系区别探索推进农村社区建设同模式、工作思路政策措施再推进公共服务向农村延伸积极推进民服务中国制度改进服务式探索引导社救助、社福利、医疗卫、计划育、社治安、科技教育、文化体育、劳保障、律服务等公共服务进农村社区机制使政府公共服务覆盖农村探索缩城乡差别效措施展农村社区互助服务解决农民关注热点、难点问题入手社区服务或服务站基础志愿服务抓手社区服务逐步向农村延伸探索推进农村社区服务式、途径组织员村民社各面力量参与农村社区服务社区建设探索引导社力量共同参与农村社区建设效机制 培育发展基层社组织推进政府职能转型 积极培育发展基层社组织实现政府职能转变关键素政府通引导农民自愿基础建立各类民间社区组织介服务组织探索完善农村社区建设领导体制、工作机制经费投入机制才能断增强农村社区建设乡村治理新力农民合作社带农户进入市场基本主体发展农村集体经济新型实体创新农村社管理效载体鼓励农民兴办专业合作股份合作等元化、类型合作社逐步构建集约化、专业化、组织化、社化相结合新型农业经营体系要序发展民事调解、文化娱乐、红白喜事理事等社区性社组织发挥农民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督作用要建立健全维护群众权益机制完善民调解、行政调解、司调解联工作体系健全律援助制度推涉涉诉信访工作改革畅通规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠

『陆』 关于征地的几个相关性问题

中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授温铁军

古人云：大隧之内其乐也融融，大隧之外其乐也逸逸。农口之外的学者谈论农地问题之逸逸焉，大抵与意识形态化的制度问题有关；农口之内的学者谈论农地问题之融融也，则往往依据实地调研而与主义和体制无关。作者从事农村研究多年，本文主要讨论与农村土地相关的问题，是故，当属大隧之内。

一、农地征占与宏观政策的相关性

我们过去的研究指出，改革以来出现过三次“圈地运动”，都是独具中国特色的“政府公司主义”发展经验的核心内容。第一次是以乡镇企业为主体时期的农村内部工业化；后两次则与中央、地方经济关系调整相关。此外，允许村内自主土地调整时期（3年一小调5年一大调）与明令禁止村社自主土地调整之后也有差别。

第一次“圈地运动”是1984年实行财政分级承包之后的“以地兴企”，主要以县级以下地方政府工业化原始积累为本质特征。其间，土地成为乡镇企业高负债条件下的资产积累的主要来源之一。但由于政策允许土地变现的收益主要在乡村内部分配，并且乡镇企业平均每年约带动上千万农民非农就业，辅之以增加村内的支农和社会福利开支；因此尽管占地规模很大，却基本上没有引发冲突，反而出现了农民收入和消费增加导致的内需拉动型的黄金增长。城乡差距明显缩小，没有出现“三农”问题。

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第二次是1994年分税制以后的“以地生财”，主要是地方政府普遍出现财政赤字和地方金融普遍出现贷差等符合早期工业化规律的现象。这导致大多数尚未完成工业化合理布局的地方政府要么中断工业化要么另辟蹊径解决投资饥渴，如政府直接出面以征占方式实现土地资本化、占有收益并转嫁成本，导致在农村资金的非农化速度加快的同时土地与劳动力两个要素的非农化比例愈益不合理。

同期，“三农”问题愈益浮现。并且，1998年第二轮土地承包之后政府明令禁止村内土地自主调整的政策虽然利于稳定农民地权，但另一个后果却是在村社组织不能随人口变动自主调整土地的制约下，农村难以继续承载地方政府工业化转嫁的制度成本。随即，流动人口和社会冲突、社会犯罪等社会问题大量增加。

第三次是在1998～2003年银行市场化改革完成后的“以地套现”。这是由于银行成为异化于地方产业资本、追求流动性获利的独立资本力量，失去对金融部门的部分控制权的地方政府通过不断占地才能不断从银行套取资金，大量投入到已经潜在生产过剩的开发区和短期无法回收的基本建设和楼堂馆所，从而形成了高增长＝高投资＋高负债的模式。如果在宏观紧缩之中银根、地根抽紧或土地供应链条中断，已经积聚起来的政府与土地金融紧密连接的破产风险将可能爆发。

由此，在具有全球性的政府与资本结盟追求收益导致金融危机已经爆发的今天，中国第三次“圈地运动”已经具有绑架政策导向的客观作用：有些地方政府出台保护地产的扶持政策，有些则不惜动用暴力甚至非法手段强行征地等，则属全豹之一斑。

本文对于这种中国特色的“地方政府公司主义”发展经验的归纳，告诉人们一个理解中国问题的常识：单一政治体制下的各地政府实际上都是不能破产的经济主体，既不可能被现行条块分割尾大不掉的软约束体制改变，也不可能被主要结合部门制定的法律约束；并且历来有得天独厚的条件对社会转嫁其外部性成本。

有鉴于经济领域中真正意义的公共品和公有制的阙失，长期以来我们才一直主张在土地农转非问题上实行“同权同利”：政府的所有权与村社集体所有权同权；开发商的使用权与农户的使用权同利。基于此理，我国农村土地资源资本化的合理方式应该是在保持现行农村基本制度不变的条件下，实行“基本建设用地作股、工商业用地租赁”。至于资本化收益差别，则应该通过税收调节。

二、农业多功能性与地价的相关性

在2007年党的1号文件关于农业多功能性的指导思想提出之后，我们认为，作为多功能农业载体的土地，客观上具有除了经济功能之外的生态环保、粮食安全、农村发展、农民保障、村社文化等其他多项重要功能。而这些功能可以在不同地区依据不同需求作出不同权重，纳入土地价值测算。如果在进入土地市场之时这种测算也计入土地价格，则会大幅度拉高地价。但其中生态环保和粮食安全等与国家可持续战略相关的重要功能，仍然未必能够通过市场交易价格自发体现。因此，土地非农化过程中的土地多元价值需要与多功能性有利益相关的多方博弈，不可能简单化地靠推进市场交易解决。这可能也有利于我们加深对欧盟和日韩等小农场和小农经济国家和地区长期限制农地自由交易的理解。

三、征地冲突及与农村留成的相关性

政府垄断征收农村土地及其引发的矛盾冲突的本质是：得以占有土地一级市场垄断收益的主体利用“国家权利介入下形成土地产权残缺”的农地产权特征，以政府权利直接推进土地资源资本化，以及与交易费用和制度成本相关的外部性问题。

在以往的调研中我们发现，征地冲突与留成之间存在相关性——征地矛盾的发生频率与政府给农民留取的土地变现比例及其预期收益分配高度相关，体现了地位不对等的交易双方默认产权残缺条件下的博弈过程。以往经验可归纳为内含有因节约了交易成本而形成的组织租的三种不同模式：

（1）农村社区组织完全自主地开发自有土地。如江苏华西村等全国8000多个以集体经济为名的村庄，其实质是自主实现社区资源的资本化——将本村土地100%地利用“组织租由成员共享”的社区内部化处理外部性的机制实现了资源的内部资本化。这种收益分配模式不仅100%没有发生矛盾冲突，而且有利于科学发展观与构建和谐社会的落实。

（2）农村社区组织较高比例留取土地变现收益。如20世纪90年代中期以前的珠三角、长三角、胶东、辽东等地和部分城郊社队自主的内部化土地开发占用非农用地70%以上，当年大部分冠以“以土地为中心的股份合作制”形成村社内部农户股权为依据的分配制度，因此，很少发生冲突。但在《中华人民共和国土地管理法》实施后，逐渐降低到自留30%土地自主开发（内地欠发达地区的农村自留15%的土地自主开发的情况也包括在内），虽然产生的征地矛盾相对较少，但这些地区的农村经济因级差收益的影响而过分依赖“吃租”，导致了布局分散和结构调整困难等后续遗留问题。

（3）农村社区组织仅留5%的土地自主开发。大多数地区农村在被征地以后仅留取5%的土地用于自主开发，农民只能获得很小比例的土地变现收益，这种模式产生的征地矛盾最大，冲突最尖锐。

据此，建议各地政府考虑建立征地改革试点，至少需要了解农民留取收益比例达到多少时，可以显著降低征地矛盾。

四、征地与农村治理结构

如果全面深化农村基层财权与治权统一的治理结构改革，村组织的内部控制力就可能得到加强，农民在土地资源变现过程中获取的“组织租”的收益就多，因征地而产生的政府与农民之间的矛盾就少。例如，几乎所有“强村”都是“一层楼”的单级治理，而在南方农村地区，却普遍存在两级治理——行政村与自然村之间的不同治理结构。调查发现，很多传言、对抗，甚至某些群体事件，起因于村组干部或原村内治理结构之中的社区精英群体的利益得不到满足或有损失，这也是导致征地矛盾大的一个主要因素。

行政村制度体现的是现代政府对下控制的制度需求的治理结构，而自然村则或多或少地仍然属于传统农业社会的治理结构，二者之间难以进行有效的对接，这是导致村委会干部和村民小组干部之间矛盾的实质原因之一。

农村财权与治权分离。拥有行政权的村委会和拥有土地所有权的村民小组（自然村）之间在治理结构方面的差异或矛盾，导致政府在农村现行组织体系对内部土地资源的控制力减弱，从而也减少了农村居民对被征收土地的“组织租”收益水平。

在征地过程中，政府与农民直接谈判交易成本过高，应当寻求与一个具有较高控制力的农村组织进行土地征收谈判。例如，对村组干部尤其是村民小组干部采取与一般村民不同的安置措施，包括利益安排和组织安排，以期他们在征地进程中可持续地发挥对稳定农村社会的重要作用，降低政府进行征地工作的政策操作成本。

五、地方政府工作问题

（一）目前各地政府对被征地农民的各种硬性对抗和软性的抢种抢建行为等的主要处理办法是依靠武装警察、民警等专政力量

我们在国内外调研中都经历过此种事件。这种依靠国家暴力机器强行推进征地工作的操作成本相当高，受偿不足的失地农民成为今后社会不稳定因素及由此产生的对抗性矛盾，使得后续问题相当复杂。因此，适当照顾农民群众的受偿意愿，适度提高安置补偿标准，可能是在上述情况发生之后不得已的政策选择。这种成本较高的“打补丁”政策虽然属于“被动增量调节”，但仍然被很多实践证明是相对有效的。

（二）关于核实农村建设用地总量的问题

我们在调研中发现有些地方农村宅基地从未进行过登记确认，使当地农村建设用地总量尚无统计数据。根据党的十七届三中全会文件，农村建设用地管理政策已有重大变化，以往基层政府这种没有做好基础工作的状况是难以有效应对愈益复杂的利益矛盾的。

（三）南方和西南的农村组织体系与运作机制与北方相比差异显著

例如，我们以前调查到，海南有些农村在“大包干”的时候，直接恢复了解放前的土地占有关系，但至今很少有人对这类农村财产关系和组织体系的发育历史和现状进行研究；因此既不知道这类地区农民的基本价值观究竟是什么，也不知道这些农村究竟适合一种什么样的治理模式。我们认为，这仍然是一个值得地方政府深入研究的课题。

『柒』 结合党的十九届四中全会精神,联系本村实际,谈谈你对乡村治理有什么设想

现在很多乡村里面最大的问题就是经济发展程度太低，所以首先要规划的就是怎样带动村庄的经济，怎样发展村庄的。

『捌』 如何理解农村中心社区的性质，在农村治理中的定位，发展趋势

农村社区状况与发展对我国整个社会经济的发展有着举足轻重的意义。然而，我们今天探讨的农村社区，与传统的农村社区相比，在内涵上有了很大的变化。我们对今天农村社区概念的界定，即要反映农村社区的基本职能，就必须要揭示城乡社区的区别和联系，以及反映市场经济条件下农村城镇化和工业化的要求。为此，应将农村社区定义为：一定地域范围内，以小城镇为中心地，以自身为腹地，具有一定互动关系和共同文化维系力的人口群体，并进行一定的社会活动的社区类型。这比较符合中国农村社区的实际。但，值得注意的是，我国现阶段的农村社区除具备一般意义的社区特征外，还具有以下特色，即我国的农村社区基本上与行政机构对位，自然型社区很少，行政型社区是农业社区的主要类型，这有利于各种政府行为协调一致地推行某项国家政策，能够动员起社会各方面的力量。然而自治力弱，凝聚力不强，居民认同心理不明显，权利义务观念淡薄，以传统道德和礼俗作为社会控制的主要手段等则是我国农村社区难以克服的弱点。
所谓农村社区发展，就是农村社区居民与政府机关协同改善社区的经济、社会、文化、教育、福利等状况，逐步实现人口、资源和各种生产要素在社区内部的重新合理配置，从而促进农村社区的可持续发展和全面进步。改革开放后，我国逐步由计划经济体制转入市场经济体制，使农村社区充满了活力，在社区发展中呈现出一些新的特征与功能。

1. 社区结构系统由封闭化趋于开放化。改革开放前，农村社区是以血缘关系为纽带，社会结构简单，血缘关系的结合是农村关系的中心。社会化与阶层区分和分化的程度低，因此，阶层少，初级群体多，社会组织单位间的结构关系较为松散，而不同于城市社区社会化与阶层区分和分化的程度高、阶层复杂多样，次级群体是社会群体的主流。具体表现在，一是农村社区没有城市社区那种随处可见的科层组织，从事农业生产活动的单位，主要是以家庭为单位；二是职业结构比较单纯，多数以农业为主，只有少数人从事手工业、商业、服务及其他行业；三是农村社区的社会关系多为社区型而非社团型。我国传统的城乡二元社会结构制约着农村社区结构的调整。农村经济改革后，市场经济的大潮冲击着千百年来形成的以血缘为纽带、小农经济为根基的社会关系，传统的封闭的乡村社会向现代工业社会转变，田园农耕式村落社区的结构开始分化。在经济快速发展的农村，形成了独特的与城市不同的工业、农业、商业、建筑、运输、服务业齐全的产业结构，以及特有的开放化的社区结构。

2. 劳动人口群体由同质化趋向异质化。改革开放前，农村社区居民无论从内在心理或外在表现上，均趋向于同质化，而城市居民则趋于异质化。加之农村经济落后，教育资源匮乏，社区居民与城市居民在受教育上存在着机会的不平等，致使农村社区居民文化素质普遍低于城市居民。改革开放后，市场经济体制的确立，促进了农村联产承包家庭经营体制的形成与发展，由此带来了社区劳动组织方式、农民生产资料占有形式、劳动产品分配方式，社区居民思想观念、文化素质、家庭功能，以及产业结构的大变化，由此农民群体开始分化，出现了多样化的职业类型。长期以来，随着我国农村社会的变迁，农村社区同质性的劳动人口逐渐分化为异质性的各行各业的劳动人口。劳动人口群体的流动与分化，众多农民成为相对自由的，不必固守土地的社会流动群体，从而改变了原先僵化的社会关系结构，使乡村社会具有了多元性、复杂性的特质，有利于整个社会结构的调整。

3. 社区经济活动由简单化趋于复杂化。农村改革带来了两个直接结果，一个是农村社区生产力的大发展，具体表现为粮、棉、油等农产品的大量增长；一个是农村社区人口摆脱了千百年来对土地的依附关系，农业劳动力获得了空前的解放，具体表现为农业剩余劳动力的大量涌现，相对自由的劳动力要素流动，加快了农民向城乡二、三产业的转移。商品经济逐渐取代了传统的自然经济，由此带来农村经济的非农化趋势和乡镇企业的发展，突破了旧有的农村经济的封闭式的生产格局。市场经济中，社会分工是商品经济快速发展的基础，每种产品的生产都需要由专门的部门来完成，劳动分工越细，生产的社会化程度越高，产品的规模效益越能体现，社区内外的经济联系也日益频繁。城市发展乡镇企业、私营企业与个体工商业为离开土地的农民提供了新的载体，由此农民从单纯的种植业这一经济活动中解脱出来，走向更加广阔的农、工、商、贸多种经营的生产与生活空间。

4． 社区组织由行政归属型趋于利益归属型。在市场经济条件下，原来计划经济下的经济、政治、社会组织，在利益的驱动下，其功能日趋分化、专门化，开始与行政组织进行结构关系重组，包括乡村组织的变迁，即初级关系(如血缘的或地缘的群体)的重要性日益下降，而次级关系(如具有共同利益的正式组织、政府机构和商业公司)的重要性在逐步提高。社区组织已不完全依附于行政部门，由于利益分化、具体化，形成不同组织和层次间的利益关系网络。村民自治在农村社区管理与发展中的地位与作用越来越明显。社会关系由乡村取向趋于城市取向，社会组织形式也从简单的行政依附型向复杂的利益归属型的运动成为农村社区组织变迁的基本趋势。

目前，值得注意的是：在传统农业社会向现代工业社会的变迁中，小城镇作为一种介于城市社区与农村社区之间的特定社区在城镇化过程中发挥着不可替代的重要作用。所谓小城镇社区，是指在一定地理位置内，以乡镇工业、商业以及手工业生产为主要社会活动的人口集聚区域。在地域结构、人口分布、组织形式、生产方式与生活方式等方面，它既具有与农村社区和城市社区相异的存在方式，又有与周围农村和城市保持着密切联系的自身特点。小城镇社区这种联系城市社区和农村社区的纽带与桥梁作用对我国城乡社区的发展和城乡一体化具有重要的意义。