我国社区治理模式

❶ 以往我国的社区建设模式存在着哪些结构性缺陷

我国城市社区治理模式主要有以下几种：
一是行政引导型模式。也有学者将其称版为行政侧重型模式。行权政引导型模式主要是指以政府的指导为主，对行政力量的依赖度较高，政府组织是社区治理的主体，行政管理手段是社区治理的主要方式。
二是自治型模式。自治型模式的社区通常设置了社区决策机构、执行机构、监督机构。政府将社区管理的有关职责交给社区，然后用法律和制度来规范社区运行机制，以一种间接协商的方式对社区事务进行管理，社区居民和社区组织在社区治理中发挥核心作用。
三是混合型模式。也有学者将其称为合作型模式。这种模式试图构建一种社区自治系统与政府行政系统的共生机制，政府对社区的干预较少，在培养、指导社区组织的过程中逐渐将管理职责让位于社区居民与社区组织。
四是企业主导型模式。这是一种物业管理公司在社区治理过程中发挥突出作用的模式。这种模式一般出现在资质、品牌、服务质量和企业形象都较好的物业管理公司管理的商品房小区。物业管理公司承担社区管理和服务的主要职责，社区居民也乐于接受物业管理公司的安排，积极参与社区公共事务的管理和各种社区活动。

❷ 社区治理模式、方法以及经验

城市的发展与社区的发展紧密相关，改善社区治理是城市治理现代化的重要步骤。
传统的社区治理面临突出的亟待解决的问题，智慧社区已然成为社区未来的形势。
从现有的两个智慧社区的治理经验中发现，智慧社区治理内容主要包括社区公众服务智慧化、智慧式参与协商、政府职能智慧化、社会力量参与治理。基于此，当前智慧社区建设应从智慧社区治理工具的完善、治理角色的转换、治理方法的转变和治理理念的变革这四个关键问题 入手。

❸ 我国社区治理产生的社会背景是什么

治理是为了创新。中国的背景，其影子在农村、城市中，若你留心到处都有。背景那就是：民不聊生！民众连聊以生存的日子都打发不了。

所以，中国的革命和开放，能到今天的整体面貌，就是对中国各领域里的“死因”开刀之后得来的。二战后，各国都找到了贫穷、落后、挨打的自我原因。

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。

我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。

将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。

(3)我国社区治理模式扩展阅读：

社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动。

协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。

从基层社区的角度来看，社区治理的功能主要有如下几种。

1、社区治理有助于社区经济的发展社区所需经费的主要来源是政府的拨款，但由于政府财力有限，注入社区的经费往往不足开支，超支的部分要依靠社区经济的发展和社区单位的支持来解决。

2、社区治理有助于社区文化的繁荣社区治理有利于调动政府、民间组织和社区民众对社区文化的参与，从而推动社区的认同感和归属感。由此可见，社区治理在繁荣社区文化方面发挥着重要作用。

3、社区治理有助于社区环境的美化社区环境需要政府、企业、民间组织、社区民众共同参与，社区治理为多个主体参与其中奠定了基础。

4、社区治理有助于社区治安状况的改善社区治理有助于消除不稳定的因素，预防违法犯罪现象。

❹ 论述我国城市社区治理中存在的问题和对策

加强社区社会管理是全面推进社会管理创新的重要基础性工作，社区从开始就被定义为“小社会”，社会的一切活动都是在一个个实体的社区里进行，一个社区所面临的许多问题，既是某一社区中单独的存在，也是更大社会范围内的问题的具体表现。因此，探索社区存在的一些问题，为解决整个社会普遍存在的一些现象有所帮助。
一、“社区”来源
1887年滕尼斯用“社区”与“社会”两个综合性分析概念，来说明人类演进过程中农业社会和工业社会的两极特征。他认为“社区是一种持久的真正的共同生活，是一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体。”社会则是一种有目的的联合体。在社会里人们“虽然也像在共同体里一样，以和平的方式相互共处地生活和居住在一起，但是基本不结合在一起，而是基本上分离的。”由此，滕尼斯认为社区是由一定地域范围内的同质人口组成的、价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚的富有人情味的社会共同体，并强调人与人之间所形成的亲密关系和共同的精神意识以及对社区的归属感、认同感。随后20世纪20-30年代，研究都市社区的芝加哥学派代表人物R.E.帕克强调了社区的本质特征是“地域性”的观点。1955年，美国社会学家G.A.Hillery则认为，大多数社会学家认同的社区概念应包括社会互动、地理区域和共同关系三个特征。
目前我国对社区的研究较有影响力的范式是“国家与社会的关系”。此类研究将社区视为社会的代表或者国家与社会的中介，通过社区去验证关于国家与社会关系的某些重要论点。另外一个研究方向是研究社区治理的具体范畴，他们认为社区是中国公民社会崛起、推动社区自治和城市共同治理的重要方式，政府向社区让权、还权、授权，成为社区自治的推动力，而草根社区通过公民行动和政治参与，并对管理体制形成强大的冲击力。
目前，按经济结构、人口密度、人口聚集规模标准分类，主要有农村社区、城市社区和集镇社区（或城镇社区）三种，本文探讨的是城市社区治理中存在的不足。
二、我国城市社区治理存在的问题
随着经济发展，我国的国家和社会关系经历了巨大的转变，国家对社会的控制正逐步走向服务，各类非政府社会组织取得了一定能动性，社会管理的创新活动正如火如荼。尽管公民社会形成的外部环境和内部结构已逐步改善，但因为公民意识尚不普遍、法制体系尚不健全、民间组织的自主性不强等原因，虽出现了不少社区自治的示范社区案例，但大多数采取的仍然是政府为主导的社区治理模式，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，存在以下不足：
1.治理主体定位不清
我国社区自治程度普遍较低，政府往往通过行政命令和强制手段直接控制社区的治理工作。在城市社区治理中，社区的独立性与法律赋予的自治性都受到了限制，社区成为基础政府组织及其派出机构的“附属物”。市、区各管理部门存在工作职能相互混淆的情况，结果往往各自为政，工作布置繁杂和重复交叉，使社区居委会这一群众性自治组织承担了大量原本属于政府部门的工作任务，成为政府部门的承受层、操作层和落实层，加之工作中权、责、利的不明晰和当前考评机制的综合因素，社区工作开展起来力不从心，疲于应付。这种社区行政化实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩，不利于提升居民对社区的认同感、归属感，也不利于提高社区居委会的威信，同时还严重影响了社区的承载能力。
在治理角色错位的的同时，政府过多地干预了非政府社会组织的自主权利，使得一些地方的居委会承担了一些应由非政府社会组织承担的事务性职能，如社区文化活动、公益慈善活动、志愿者活动等。由于政府角色上的缺位和越位，出现了“该管的未管，不该管的强管，管了的又管不好”的现象，影响了社区建设的健康发展。
2.社区管理资源匮乏
我国城市社区普遍面临资源匮乏、配套支持难以满足社区治理需要的困境。一方面是人力资源匮乏。由于编制等历史原因，当前从事社区治理与服务工作的多是下岗职工、家庭妇女、离退休职工等，专业人员和管理人员比例偏低，大多数从业者没有经过社会工作的专业培训，缺乏社会管理知识，面对社区各项功能社会化服务显得心有余而力不足。另外社区工作人员工作强度很大，但工资薪酬却普遍偏低，吸引不了高素质人才，社区工作者队伍青黄不接。另一方面是政策资源缺乏。社区治理缺乏相应的政策支持，很多条例过于笼统，执行起来难度较大，而政策间也缺乏有效衔接，这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。具体表现在：一是街道办事处指导下的社区居委会，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，容易造成管理缺位或越位的现象；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别按各自指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮；三是社区管理运行尚未形成行之有效的监督机制，难以制约一些权力集中部门的工作。
3.社区参与性不强
社区治理的目标就是通过多元的社区组织实现对社区治理的参与，治理的主体既包括党团组织和政府组织，也有非营利组织和市场组织，还有居民个人。现阶段社区内居民参与和社会组织参与积极性都不高，社区活动的行政化痕迹明显。虽然很多社区管理机构对居民的意愿和要求给予了一定的重视，居民的合理化建议得到了一定程度的采纳，但靠行政推动力来整合社会力量的方式很难吸引居民自觉参与。而在政府的强势领导下，社区社会组织活动的开展很多时候处于被动地位，因为这些组织无法像政府那样采取合法的强力手段实现公共管理和保护公民的公共安全与人权，而政府与营利组织又不能像非营利组织那样对社区弱势群体提供免费而又受到受助者欢迎的服务。此外，社区中存在各种各样的社会主体，这些主体在社区活动中构成错综复杂的关系，但目前各组织尚未明确各自所应该承担的职责和义务，比如社区非正式组织与政府机构之间、业主与物业公司之间的共建与共享尚未成形。 三、城市社区治理的对策分析
1.创新政府管理方式
虽然我国的社区治理模式大多数还是政府主导，但是参照武汉、上海等社区管理的创新经验，我们发现城市社区管理体制由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理模式道路可行，这是构筑政府依法行政与社区依法自治相结合的管理体制模式，也是架构“小政府、大社会”的创新社会管理途径。一要明确居委会与各职能部门所担负的职责。各职能部门必须独立承担的行政管理责任，对于自己职能内的事务不推给社区，如果需要社区协助应该提供工作人员和相关经费，其他如社区保障、群众文化等社会性服务工作应从行政职能中分离出来，按“权随责走、费随事转”的原则移交社区，并界定社区自治管理的职责，包括社区社会机构的管理、邻里关照等社区公益事业建设等。二要创新社区评议的考核监督机制。对社区的考核由上级部门的单向考核，转变为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向考核；政府职能部门在社区建立公示制、承诺制，接受社区成员的监督和评议；考核管理社区、服务居民的内容应当以社区居民的满意度为主，并取消考核与社区职能无关的内容，切实为社区工作减负。
2.加大人才队伍建设
2011年，国务院办公厅印发了《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》，《规划》指出，要积极推进社区服务人才队伍专业化、职业化，落实“一社区一名大学生”政策，实施50万大学生服务社区计划。对各种不同类型的人才，要采取公开推荐、民主推荐、群众推荐、组织推荐、个人自荐等方式，引入竞争机制，推行竞争上岗，创造公开、平等、竞争、择优的用人环境。针对社区管理特点，要开展形式多样的培训活动，建立培训登记管理制度，鼓励社区工作者参加各种职业资格考试和学历教育，对社区服务人员进行系统培训，切实提高社区干部的计算机操作、口头表达、文字组织、矛盾协调等技能。另外，要认真落实政务公开、财务管理、民主评议干部等规章制度，保障社区人才队伍的稳定，从而使社区管理服务水平向规范化、专业化、制度化发展迈进。
3.提升社区居民参与
社区居民参与度的高低，决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低，是创建和谐社区的基础，也是实现社区建设自治发展的关键。首先，要引导居民群众在社区民主管理中发挥作用。通过建立社区网站、张贴宣传通知等各种方式实行居委会工作公开；开展试行社区事务听证制度，增加社区管理的透明度，提高居民责任感，对影响居民生活的大小事情通过召开听证会、楼道会等形式解决。其次，开展各类丰富多彩的社会活动和互助活动，融洽邻里关系，消除矛盾纠纷，满足社区居民多方面的精神需求，并通过树立社区活动积极典型，引导居民自觉参与社区的管理，形成和谐邻里、平等互助的良好社区风气。
4.培育各类社区组织
社区服务组织是社区管理和社区服务的重要力量，对该类组织的设立和发展要给予必要支持，特别是对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织等应简化登记手续，降低准入门槛，减免税收费用，对办公场所方面也应积极配合。此外，对一些提供服务的社会组织可以借鉴香港地区的做法，试水市场化的购买制度，引导符合条件的组织或个人创办公益性组织，扩大试点服务范围和内容，实现社区居民综合性服务的提供。
当前中国社会结构正处在公民社会逐步形成发展阶段中，处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。作为典型的政府主导型的公民社会，中国处在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，只有采取多种管理方式，积极加强人才培养，促进社会组织发展，培育社区公民意识，不断提高社区自治能力和自主意识，才能引导社区治理逐步走向成熟。

❺ 联系实际谈谈我国社区管理改革呈现出的共性特征

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：
1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。
2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

❻ 请问我国近十年来在社区治理方面主要有哪几种模式

中国城市社区治理模式：比较与分析

作者：何海兵 来源：《珠海潮》2005年第1期

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。
“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。
一、社区治理的基本理念
社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：
1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。
2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。
3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。
二、社区治理的实践模式
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。
1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：
（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。
（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。
（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]
2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：
（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。
（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。
（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成
，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。 “领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。
沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]
3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：
（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。
（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。
（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。
通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]
三、社区治理的比较分析
上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。
1、共同特征
（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。
（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。
（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。
2、各自特色
上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。
沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。
江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。
3、存在的问题和困难
（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。
（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表
示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。
（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。
4、未来的方向和目标
（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。
（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。
其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。
其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。
其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展，让中介组织承担起政府、企业、事业单位剥离出来的社

❼ {转}是走向社区自治还是建立社区治理结构— —关于我国城市（一）

一、问题的提出 自从二十世纪九十年以来，我国开始了大规模的城市社区建设，社区自治确定为社区建设的基本目标。我国理论界广泛接受的社区自治概念的基本内涵为：社区自治是指政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务，社区自治组织管理社区公共事务。它强调社区的自主权，主张通过政府与社区分权，使社区成为独立的权利主体，独立管理社区公共事务。与计划经济体制下的社区管理理念相比，它突出了社区的自主地位，有着积极意义。但是，在实践中，它也存在很多的缺陷：一是理论上的困惑。其关键点是社区自治的现实形态是什么？我国现在正在进行的社区建设的实践是在实现社区自治吗？很多学者认为，既然是走向社区自治，就应该通过相关的制度配置来确保目标的实现，而不是强化社区的行政性质，于是就出现了关于“是社区自治还是社区行政化”的争论，焦点是社区有没有自主权，社区能否在社区公共事务中发挥主体作用，社区自治目标能否实现？二是实践中的难题。首先是政府组织与社区组织之间的对立化倾向。在社区建设过程中，主张政府组织和社区组织各行其是，互不干涉，把两者对立起来，从而走向了另一个极端，从原来政府对居委会的绝对控制走向政府与居委会绝对分离。其次是社区“全能化”倾向，认为社区组织可以包揽政府行政事务之外的所有社区公共事务，可以独立地解决所有社区公共问题。这种倾向一方面存在于政府中，认为政府不需要介入社区公共事务，另一方面也存在于社区组织成员当中，他们反对政府介入社区公共事务，结果是社区组织在解决社区公共事务时遇到了各种难题，很多社区公共问题得不到解决。 总体看来，社区自治这个概念的缺陷在于它过于强调政府与社区之间的分权，强调社区组织的自主性，而忽视了两者之间的合作与协调，也就是说，在解决社区公共问题的时候，政府组织与社区组织之间首先应当是加强合作，发挥各自的功能，其次要注重加强两者之间的沟通与协调，缺少这一点，就无法消解政府与社区之间的张力，无法解决实践中产生的矛盾和问题。 二、分析框架 本文的分析框架建立在“社会控制论系统的治理(社会政治治理)”的基础之上。治理（governance）原意是控制和操纵，主要用于与社会公共事务相关的管理活动和政治活动中。自二十世纪90年代以来，西方政治学者对治理做出了许多新的界定，概括起来，其理论要点有：1、治理的主体的多元性，它的主体不仅是政府，也可以是民间机构，还可以是政府机构和民间机构的合作；2、主体关系的多样性，它反映的是各种参与主体之间的一种关系，这种关系强调协作与依赖，而非市场竞争，亦非科层(hierarchy)等级式的上级命令与下级执行关系，其权力向度是多元的、相互的；3、治理过程的持续性，它强调的是一个各方参与者持续的、互动的过程；4、治理手段的多样性，在按照治理模式管理公共事务时，参与者主要通过合作、协商、确立相互认同的目标等手段来实现，体现的是自觉、自愿的主动行为，体现的是参与社会管理的责任感；5、治理结构的多样性，为实现共同目标，治理过程往往体现为主体间多样化的行动、干预和控制，主体间可以是契约性合作，也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织；可以是正式的制度约束，也可以是非正式的制度约束。20世纪80年代以来，我国开始了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，逐步建立了社会主义市场经济体制，伴随着这个过程而出现的是一体化的社会管理模式被打破，多元利益主体逐步形成。随着政府职能转变，政府开始从很多社会生活的领域中退出，要有效解决众多的社会问题，政府必须与其他的社会组织结合起来共同行动，逐渐形成制度性的持续互动，所有这些与治理理论的理论前提完全相符，治理理论对我国正在进行的社区建设具有很强的适用性。本文重点从政府对社区建设的目标追求、社区居委会的双重性质、社区治理的相关主体、社区公共事务的性质以及政府社会职能转变等方面展开论述，试图论证我国社区建设的目标应该定位为建立合理的社区治理结构而不是走向社区自治。 三、国家对社区建设的目标追求 当前，在社会主义市场经济条件下，与计划经济体制相适应的社会管理体制逐渐失灵，国家对社区建设的目标追求是建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体制，以有效解决改革过程中面临的一系列社会难题。1、计划经济条件下的社会管理方式 在社会主义计划经济体制下，国家对城市社会的管理主要通过单位制度和街道居委会制度这两种方式来完成的。社会主义改造完成后，为了实现国家的发展目标，以户籍制度为核心，以城乡分割为特点，建立了城乡二元结构，实现了对整个社会的管理；在城市中建立起单位和街道——居委会制度，以实现对城市社会的管理。单位制度以部门和行业为主线，将城市居民组织到各个单位之中。各个单位有按照行政级别的高低分为不同层次，并赋予相应级别的资源分配权力，这样，整个城市社会就以部门或行业主管部门为顶点，形成了多个相互平行的“类蜂巢”结构。在单位内部，设立了与单位行政级别相对应组织，如党的组织、行政组织、共青团组织、妇联、工会等，以便完成党和国家下达的各项任务、分配本单位所拥有的各种资源。单位依赖国家的分配计划获得各种资源，同样，单位中的个人依赖所在的单位获得各种生存的资源，在实际上就形成了“国家——单位——个人”这种依附链条，国家正是依靠这种依附链条，把城市中的居民整合到不同的部门和行业之中。城市中的各个单位除了完成其本身承担的经济任务外，还承担了对本单位成员及其家属的社会管理和社会服务的任务，为他们提供诸如住房、医疗、教育、就业等各种服务，在这种体制下，单位是一个“全能性”的组织。街道——居委会制度主要是管理单位制度以外的居民，将他们划分到不同的街道、居委会中，国家通过这套制度实现对资源的配置和对单位体制外居民的管理。应当明确的是，在计划经济条件下，单位制度以外的居民数量较少，所以，街居制度在城市社会中并不占居主导地位，只是起到“拾单位之遗，补单位之缺”的作用。这样，在计划经济条件下，以资源分配为主轴，通过城乡分治、单位制度和街道——居委会制度，国家实现了对城市社会的有效管理。2、社会主义市场经济体制条件下城市社会管理遇到了新挑战 随着以市场化为导向的各类改革的进行，我国城市社会生活发生了很大的变化，具体表现在：一是城市人口发生了巨大变化，一方面，原有城市居民的“单位”属性逐渐减弱，大量“单位人”转为“社区人”，另一方面，城乡人口流动加剧，大量农村人口涌入城市，给城市的人口管理提出了新课题。二是随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、职能转变，我国进入了“后单位时代”，企业剥离出来的社会职能和政府转移出来的服务职能，客观上要求建立一个独立于企事业之外的社会保障体系和社会化服务网络。三是随着住房、医疗、养老、就业等制度的改革，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切，他们对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。四是随着各项任务向社区集中，相关的制度配置又没有到位，导致社区内部的矛盾和问题不断增加，单一的行政手段已经很难有效地解决这些问题。情况表明，与计划经济体制相适应的以单位制度为主的社会管理体制已经失灵，迫切需要找到一种新的管理体制以有效地解决改革过程中出现的各种问题。在原有的单位体制无法使用的情况下，街道——居委会制度就成为现有条件下国家可以直接利用的组织资源和制度资源。而面对新情况和新问题，街道——居委会体制既有有利的一面，又有不利的一面。有利方面表现在城市社会管理工作的重心在逐步下移，街道日益成为地区性事务的管理责任主体，对街道而言，机遇与挑战并存；不利方面是居委会力量薄弱，很难适应新的形势，具体表现在：一是居委会规模太小，资源共享难度大；二是居委会工作人员素质低下，工作能力差；三是社区组织力量薄弱，无法承担城市社会发展变化带来的繁重任务；四是政府对社区居委会管理过死，社区缺乏相对的独立性和自主性。国家要完成目前的管理任务，必须通过加强社区居委会组织建设，并以此来解决城市社会中出现的新问题。 在 “两办”转发的关于《民政部关于在全国推进城市社区建设意见》的通知中，明确社区建设的目标：（1）适应城市现代化发展的要求，加强社区党组织和社区自治组织建设，建立以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系；（2）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务项目，促进社区服务的网络化和产业化，努力提高居民的生活质量；（3）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制和运行机制；（4）坚持政府指导和社会参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高社区居民素质和整个社区的文明程度，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、生活便利、治安良好、人际关系和谐的新型社区。由此可见，国家开展社区建设的目标就是重构城市社会管理体制，充分发挥政府、社区自治组织和其他相关组织的功能，实现对城市社会有效管理和调控，为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。 四、城市社区居委会的双重属性与社区建设目标 在现实的社会生活中，社区居委会是一个具有双重性质的组织，一方面，它是一个居民自治组织，具有“民”的性质，另一方面，它又是一个类似行政性的组织，具有“官”的性质，所以， “官民二重性”成为社区居委会的组织特性。 自《城市居民委员会组织条例》颁布以来，居委会首先是作为一个法定的居民自治组织而存在。作为社区的一个主体组织，居委会在解决社区事务中扮演着重要角色，它是居民参与社区性事务，解决社区问题的重要组织形式，在为方便居民生活、维护居民权益、表达居民要求、调节民间纠纷、增进居民福利、实现社区生活和谐等方面发挥着其他社会组织无法替代的作用。 在扮演社区居民自治组织角色的同时，现实生活还赋予了居委会类似行政组织的角色，使其带有官方组织的色彩。这主要表现在：其一，居委会是我国政治体系的重要补充部分。我国是一个单一制国家，从中央到基层，我国政府的组织层级有：国务院——省（直辖市、自治区）人民政府——（地级市）人民政府——县（旗、区）人民政府——乡镇人民政府（街道办事处），应当明确的是，我国的基层政府只到乡镇这一级，城市中的街道办事处并不是一级政府，而是市（区）政府的派出机构。在这个组织形式中，从横向上看，每一级政府都在自己的辖区范围内拥有相应的管辖权，从纵向上看，每一级政府都是这个组织体系中的一个环节，上级政府运用行政方式对下级政府进行领导和管理，这种管理从上到下是一贯的。与这种政府组织形式相适应，在每一级政府组织中都设立有党的组织，对同级政府实行政治领导，保证党的路线、方针和政策的贯彻执行。现在的问题是，最基层的政府组织和党组织怎么实现与社会的有机结合，以保证党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻落实？要解决这个问题办法只有一个，那就是在基层社区中建立类似的组织形式实现与政府的基层组织和党相应组织的对接。因而，城市社区居委会就成为党和国家组织体系中的一个重要组成部分，正是有了这个组织，才使得国家的整个组织形式完美而有效。居委会虽然不是政府组织，但是在政府的直接授权下，它代行了基层政府委托的部分行政职能，协助政府完成各项任务。其二，社区居委会的性质、设立、变更及其基本职能得到了宪法和法律的确认。我国宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国居民委员会组织法》明确规定居民委员会的任务有：宣传宪法、法律、法规和政策；办理本居住地区居民的公共事业和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作，向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等六项。其三社区居委会成员的选举都是在政府的指导下进行的，其成员的当选一方面是社区居民认同的结果，另一方面也是政府认同的结果。其四，从社区居委会的财力支撑来看，其经济支持主要来自政府。虽然从理论上说政府的财政收入来自纳税人，政府支持社区居委会开展工作是政府的职责之一，但是，在实际运行中，政府往往通过对社区居委会财务的控制从而实现对社区居委会控制。最后，社区居委会各项决策的合法性和权威性除了居民的认可外，还必须得到政府的认可，否则，居委会也同样难以实施。 在现实生活中，居委会好像首先是一个行政性组织，其次才是一个居民自治组织。正是居委会这种双重组织特征，决定了在社区建设过程中，它不可能走向自治，而是首先作为国家管理社会组织体系中的重要组成部分而存在，其次才是作为居民自治组织在社区事务发挥重要的作用。