贵州省土地整治

㈠ 贵州省年国土资源综合统计分析报告

2006年是实施“十一五”规划的第一年。全省国土资源工作坚持以科学发展观为统领，认真贯彻党中央、国务院关于国土资源工作的一系列重大部署，全面落实省委、省政府、国土资源部的有关会议精神，按照建设资源节约型和环境友好型社会及构建社会主义和谐社会的要求，坚持保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的宗旨。以提高参与宏观调控能力、严格资源管理、加强整顿规范为重点；以全面推进依法行政、政务公开和电子政务建设为依托；以加强党风廉政建设和提高干部队伍素质为保障，不断加强国土资源基础业务和基层建设。通过努力，圆满完成了各项工作任务，国土资源管理能力和水平得到了进一步提高。

● 严把土地闸门，土地供应参与宏观调控的作用不断显现。

● 坚持服务中心，保障发展更加有力。

● 突出耕地保护，资源保护制度更加落实。

● 深入整顿规范，矿产资源开发利用更加合理。

● 加强地质工作，地质勘查取得新突破。

● 坚持标本兼治，维护权益更加切实有效。

● 狠抓基础建设，国土资源基础业务及基层建设不断夯实。

● 加大推进力度，国土资源信息化建设再上台阶。

● 完善体制提高素质，国土资源干部队伍建设和党风廉政建设进一步加强。

一、土地资源

（一）土地资源状况

据2006年土地利用现状变更调查结果，全省土地总面积为17615246.61公顷。其中：农用地15268847.90公顷，建设用地546721.23公顷，未利用地1799677.48公顷。与2005年相比，农用地减少18708.83公顷，建设用地增加6114.63公顷，未利用地增加12594.20公顷（图1）。

2006年全省土地利用与2005年相比，农用地中的园地有所增加，建设用地中居民点及工矿用地、交通运输用地、水利设施用地有一定增加。原因是城市化进程的稳步推进、国家和省重点项目增多、水库移民和环境移民安置、农业结构调整、生态退耕。

（二）土地利用情况

1.耕地面积结构变化情况

全省年初耕地4504987.69公顷，年内减少13070.90公顷，年内增加 2012.88公顷，耕地面积净减少11058.02公顷，年末耕地 4493929.67公顷。

全省耕地增加2012.88公顷，增加来源为：土地整理254.35公顷，开发1283.39公顷，复垦276.89公顷，农业结构调整198.25公顷（图2）。

图3 2006年贵州省耕地减少去向构成

2.建设用地

2006年贵州省严格执行土地利用规划和计划，强化对土地资源总量控制，坚持规划先行，进一步紧缩“地根”，从规划用途、项目性质、用地规模、产业政策等方面严把建设用地审查关，按照有保有压的原则，用地计划指标重点用于国家、省重点建设项目和城市、城镇重要基础设施及教育、医疗、卫生等薄弱环节的建设，对能耗高、污染重、工艺落后、不符合国家产业政策和市场准入条件的项目坚决停止土地供应，较好地满足了全省经济社会发展建设用地需求，没有发生违反规划、超计划批地等问题。2006年全省审批用地431宗，批准面积48593.98公顷，农用地36639.45公顷，耕地15731.17公顷。其中经国务院批准建设用地9宗，批准面积43434.61公顷，农用地32613.14公顷，耕地12271.69公顷；经省人民政府批准建设用地422宗，批准面积5159.37公顷，农用地4026.31公顷，耕地3459.48公顷，分别占国土资源部下达年计划的92.77%，99.98%。

（三）土地整理、复垦和开发情况

全省各级政府和国土资源部门认真落实最严格的耕地保护制度，强化耕地保护目标责任制，进一步加大耕地保护特别是基本农田保护和建设力度，土地开发整理投入明显增加。通过土地开发复垦整理等增加农用地1678.39公顷，为计划的28.9%，其中耕地1595.67公顷，投入资金6760.94万元。

二、矿产资源现状

（一）矿产资源现状

全省已发现矿产110种以上，发现矿床、矿点3000余处。其中72种矿产不同程度探明了储量，主要储量产地1344处。以煤（煤层气）、铝、磷、锰、金、重晶石、水泥原料等最具优势，不仅资源丰富，而且现实经济优势明显，在全国或西部大开发中占有重要地位。具体如下：①煤矿是贵州省最重要的能源矿产，现有资源储量514.81亿吨，集中分布于西部的六盘水和毕节地区，尤其是可供开发利用的低硫优质煤丰富；②贵州是中国铝土矿的三大产区之一，集中产于中部，资源储量4.44亿吨；③贵州是我国三大磷矿的集中产区，是富磷产出最多的省区，集中于开阳、瓮福和织金等地区，资源储量27.4亿吨；④锰矿集中分布于遵义与松桃两地，资源储量7711万吨；⑤贵州是中国率先发现具工业价值微细粒浸染型金矿的省区，也是该类型金矿探明储量最多的地区，主要分布于黔西南，资源储量233.20吨；⑥重晶石集中分布在黔东南地区，资源储量1.15亿吨；⑦贵州是沉积岩的“王国”，水泥用灰岩及其配料资源丰富，分布广泛，遍及省内各地。

（二）地质勘查投入与勘查成果

全省认真贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》，地质勘查工作取得突破性进展，重要矿产资源勘查取得很好的找矿成效，商业性勘查投入比往年有所增长。2006年全省共投入地质勘查经费32206.88万元，比2005年增长34.7%，其中：中央财政拨款900.00万元，地方财政拨款2655.50万元，企事业投入22603.42万元，其他资金6047.96万元。全省地质经费投入中煤矿占50%左右。

2006年经地质勘查新发现矿产地8处，其中：煤矿1处、钒矿1处、铅锌矿3处、钼矿1处、金矿1处。新查明矿产资源情况：煤矿4204270千吨、钒矿62700吨、铅锌矿141870吨、铝土矿733万吨、金矿5868千克、磷矿13573千吨。

危机矿山接替资源潜力调查工作取得明显进展，通过调查，全省共有大中型国有矿山35个，属于危机矿山的已达22个。晴隆锑矿、戈塘金矿、独山半坡锑矿、息烽磷矿4个危机矿山接替资源找矿项目已获国土资源部批准。

对外地质勘查工作开始起步，省有色地勘局在安哥拉国签订了卢卡拉和曾扎铁锰矿权合作经营合同，该合作项目已取得探矿权，探矿权面积5432平方千米，预测铁矿资源量10亿吨，锰矿资源量2亿吨。

（三）矿产资源勘查和开发利用情况

1.颁发勘查许可证和采矿许可证情况

根据国家关于改革探矿权采矿权管理的新政策，贵州省规范管理行为，严格矿权审批。结合实际研究制定了《关于贯彻国土资源部〈关于进一步加强煤炭资源勘查开采管理的通知〉的实施意见》、《关于贯彻国土资源部〈关于进一步规范矿业权出让管理的通知〉的意见》等一系列配套文件，严格不同矿种、不同区域对探矿权采矿权的授予方式；并规定煤、磷、铝等矿种的行业准入条件。2006年对符合产业政策、矿产资源规划的申请，经审查后，新立探矿权522个，采矿权1414个。截至2006年底，全省经批准登记的有效勘查许可证1143件、采矿许可证8241件，批准登记面积24830.75平方千米，收取探矿权、采矿权使用费780.53万元。

2.矿产资源开发利用基本情况

2006年，全省矿山企业7379个，其中大型矿山31个，中型矿山74个，小型矿山2329个，小矿4945个。矿山从业人员310037人，矿产开发产值191.47亿元，比2005年增加46%。利润45.52亿元，比2005年增加84%。

三、国土资源市场

（一）土地市场

1.土地市场建设

全省各市、县制定了本地区年度土地供应计划，并按要求在“中国土地市场网”公布，及时向社会公布了已批准的房地产开发项目位置、名称、用地面积、开发利用情况等内容。

2.土地一级市场

按照国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）规定，深化土地使用制度改革，加强土地市场建设，充分发挥市场配置土地资源的作用，挖掘存量土地潜力，提高土地利用率。积极推行国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方式，建立土地有形市场，使经营性国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度得到全面落实。全省共出让国有土地使用权2634宗，面积1546.4公顷，收取地价款75.02亿元，比2005年增加41.03亿元。其中，通过招标拍卖挂牌出让1552宗，面积1089.52公顷，收取地价款69.21亿元。

3.土地二级市级

全省土地二级市场共转让61.46公顷，收入1.22亿元；出租41宗，面积26.77公顷，获租金110.09万元；抵押202宗，面积34.69公顷，获抵押价款1.21亿元。二级市场的运作有效地盘活了存量土地资产，促进了存量土地利用，提高了土地利用效率。

（二）探矿权、采矿权市场

根据财政部、国土资源部、中国人民银行的有关规定，经省政府同意，省财政厅、省国土资源厅、中国人民银行贵阳中心支行拟定下发了《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，明确了省、市、县各级在价款收入地方分成中的分成比例，并明确了收缴管理办法，理顺了探矿权采矿权价款收入分配关系，并从2007年1月1日起实施，为地县政府切实履行地质灾害治理和矿山生态环境保护提供了资金保障。

全省通过招标拍卖挂牌方式出让采矿权1205宗，出让价款达5519.21万元。流转探矿权煤矿2宗、价款100万元，采矿权70宗、价款1032.54万元。

四、违法案件查处情况

（一）土地违法案件查处情况

2006年全省发现违法行为12914件，涉及土地面积1310.6公顷，其中耕地771.94公顷；其中有10864件是通过动态巡查发现的，涉及土地面积623.28公顷，耕地368.38公顷；有6847件违法行为被及时制止，未形成违法案件。与2005年相比，实际发生的违法行为件数上升37%、总面积下降12%、而耕地面积上升14.86%。本年全省各级国土资源管理部门共结案5701件，涉及土地面积1297.71公顷，其中耕地752.59公顷，结案率为90.6%。全省共拆除违法构建物面积8883.86百平方米，没收构建物1635.52百平方米，收回土地35.49公顷，其中耕地20.61公顷，收缴罚没款6073.03万元。

土地违法行为虽然得到一定的遏制，但反弹冲动不容忽视。2001～2005年，违法案件件数总体呈逐年下降趋势，年度内新发生违法案件亦呈下降趋势，但2006年年度内新发生的违法案件却呈较强的上升趋势，件数比2005年上升了62.96%，涉案面积和占用耕地面积分别增长了218.27%和152.01%。通过两次与监察部门开展土地违法违规专项检查，特别是新增建设用地清理，对各地土地违法违规行为又进行了一次彻底清查，清查发现经过土地市场治理整顿，一度被打压下去的土地违法行为又有“死灰复燃”现象，形势不容乐观。

（二）矿产资源勘查、开采违法案件查处情况

2006年度全省立案查处矿产资源违法案件1343件，其中企事业单位834件，占违法案件总数的62.10%；集体28件，占违法案件总数的2.09%；个体481件，占违法案件总数的35.81%。立案查处的违法案件中，非法开采1316件，占违法案件的97.99%；非法勘查24件，占1.78%；不按规定缴纳矿产资源补偿费3件，占0.22%。其中无证开采260件，非法转让260件，越界开采130件，破坏性开采17件，其他366件（主要是查处省政府关闭不具备安全生产条件的煤矿）。本年结案1280件，结案率为95.30%。吊销勘查许可证6件，吊销采矿许可证289件，收缴罚没款4963.59万元，向司法机关移送犯罪嫌疑人42名（不包括联合办案追究的刑事责任人）。

通过矿产开发秩序治理整顿工作，加大了对矿产资源违法行为的查处力度，主要表现在：①针对非法转让矿业权频繁、恶意炒作矿业权、造成纠纷不断的问题，贵州省国土资源厅下发了《关于规范矿业权转让行为的通知》，对非法转让矿权行为进行全面清理和查处；②按照贵州省人民政府的安排部署，拟定了《关于贯彻落实〈省人民政府办公厅关于印发炸封取缔非法采煤窝点工作方案〉的实施意见》，2006年9月～11月，经过精心组织，采取有力措施，在全省范围内开展了轰轰烈烈、深入扎实的炸封取缔非法采煤窝点专项行动；③对省政府决定关闭的不具备安全生产条件的煤矿的采矿许可证进行了吊销工作。通过以上工作对全省矿产资源违法行为的查处取得了显著成效，2006年矿产资源勘查、开采违法案件的查处是2005年的2倍，吊销许可证是2005年的42.14倍，罚没款是2005年的4.33倍。

五、国土资源行政复议情况

根据现行国土资源法律法规和行政审批工作的具体实践，报经省政府批准发布了首批国土资源依法行政执法依据182项，为依法行政提供了依据。《贵州省地质环境管理条例（草案）》已经省人大常委会审议通过并颁布，于2007年3月1日正式施行。2006年全省县级以上国土资源管理部门共收到行政复议申请64件，比2005年增加17件。2006年受理61件，结案55件，未结案件6件。

六、国土资源管理机构、人员培训情况

全省县级以上的国土资源行政管理人员共5527人。其中：行政编制人员1718人，占总人数的31.08%；大学专科以上学历人员4203人，占总人数的76.04%。

2006年各级国土资源管理人员参加各种院校培训人数674人次，学历教育459人次，通过各类院校的学习和培训，提高了各级国土资源管理干部的业务和政治素质。

七、地质环境与矿山环境

2006年全省共成功预报了13起地质灾害，避免1015人伤亡和4127.3万元的经济损失。兴义市突发性地质灾害应急预案演练活动被成功地运用到5月21日兴义市白碗窑镇神仙岩崩塌地质灾害的抢险救灾中，使灾区66户村民及煤矿企业共579人无一人伤亡。

完成地质灾害气象预警工作的手机群发、信息发布、网上公布和电视预报工作。全省农村地质灾害防治知识万村培训行动全面展开，152人组成的宣讲团分赴18个重点县开展宣讲培训工作，同时采用农村远程教育系统、播放防治地质灾害知识专题片，全省共413万基层干部和村民接受了培训宣传。

地质灾害治理省级专项资金首批安排了思南、石阡、三都、桐梓4个治理项目共299万元，纳雍县鬃岭镇左家营村崩塌、沿河县城区滑坡治理、平塘县六硐石龙过江滑坡3个地质灾害治理工程获国家治理经费500万元。

矿山地质环境保护工作逐步启动。开阳洋水磷矿区、遵义锰矿、务川汞矿、万山汞矿、贵阳金西煤矿等矿山地质环境治理项目，获中央财政治理资金4440万元。

地质遗迹保护和地质公园建设稳步推进。平塘国家地质公园和关岭化石群国家地质公园揭碑开园；万山汞矿国家矿山公园建设项目正在实施；绥阳双河洞、关岭化石群、织金洞、兴义4个国家地质公园再次获得国家地质遗迹保护项目补助资金820万元；三叠纪世界地质公园申报积极推进；首次编辑出版了《贵州省古生物化石精品》画册。

八、测绘测量工作

2006年，贵州省编制完成《贵州省基础测绘“十一五”规划》《贵州省测绘事业发展第十一个五年规划纲要》并上报省人民政府审批；组织完成了100个GPS（C级）点的布设、埋石、测量工作和175幅1∶1万3D产品和320幅1∶1万地形图调绘；获得国家测绘局对边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费250万元；为政府及相关部门无偿提供基础测绘成果服务，基础测绘成果共建共享真正取得实效。测量标志管理纳入了建设用地和矿权审批监管流程，改变了测量标志迁建补偿的被动局面。测绘工作在宏观决策、资源管理、重大战略和工程等领域发挥了重要作用。

九、存在的主要矛盾和问题

（一）耕地保护与经济建设用地的矛盾

贵州省人多地少，耕地质量差，地块破碎。贵州省山地占土地总面积的70%以上，是我国唯一没有平原支撑的省份，耕地资源严重匮乏。因此贵州省保护耕地特别是保护基本农田与经济建设占用耕地的矛盾比较突出，处理好严格保护与支持发展关系的任务十分艰巨。

（二）国土资源管理参与宏观调控的能力还需进一步提高

“占补平衡”工作体制与“占补平衡”形势的发展不相适应，完成“占补平衡”任务的难度较大。

（三）地质勘查工作滞后，矿产资源保障程度不均

由于近年来国家对贵州省固体矿产勘查的投入减少，战略性矿产资源勘查的规模也在缩小，找矿的难度增大，因此找矿的成功率不高。商业性勘查资金大多集中在对已有矿产地的进一步勘查上，尤其集中在风险小的煤矿上，对国家急需的支柱性矿产的勘查投入很少，因此除煤矿外新发现的矿较少。

重要原材料产量年均增长率均在6.97%以上，锑、锰高达97%以上，煤、磷、铝土矿、锰等需求增长也较快，而资源储量的补充明显低于资源储量的消耗。为确保矿产资源稳定持续供应，迫切需要加强地质勘查工作，尤其需要加强找矿理论研究、接替资源战略规划工作。

（四）矿业结构不尽合理，产业链短，资源综合利用率低

矿山生产规模以小型为主，除磷、锰、重晶石以大中型为主外，其他矿山均以小型为主。现有矿山中，小型矿山及小矿个数比例较大，矿山生产技术装备总体水平低，开发利用方式粗放，对矿山资源开发利用效率低，在开采炼冶过程中，综合回收率低，矿业加工产业链短，矿产品多为原矿或粗加工产品，精加工产品较少，经济效益不高。

（五）国土资源破坏和生态退化严重

由于贵州省特殊的地理位置和自然条件，生态环境较为脆弱。由于山地面积占全省土地总面积的70%以上，山高坡陡，喀斯特地貌发育，气候湿润多雨、降水集中，加之对资源开发利用不当，造成植被严重破坏，水土流失严重。目前贵州省由于水土流失造成的石漠化问题已经相当严重。贵州省属地质灾害高易发区，目前全省已调查到的地质灾害点13482处，其中有隐患的灾点7713处，受威胁人数达573012人，其中多为因采矿等人类活动而引起；矿山开采普遍存在重开发、轻生态环境保护的现象，矿山开采对矿山地质环境的破坏和对生态环境污染越来越严重，需尽快加大对环境的综合有效整治。

十、2007年全省国土资源工作要点

2007年国土资源工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真学习贯彻党的十六大、十六届五中、六中全会和中央经济工作会议、全省经济工作及全国国土资源厅局长会议精神，按照“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的总要求，以经济建设社会发展为中心，积极参与宏观调控，坚持从严管理、节约集约利用资源，全面提升国土资源管理水平，为实现全省经济社会又好又快发展做出新贡献，迎接党的十七大和省十次党代会的胜利召开。重点做好以下工作：

（1）认真落实从严土地管理、加强宏观调控的各项政策措施，加快土地利用和管理方式的转变。

（2）深入开展整顿规范工作，切实提高矿产资源保护和合理利用水平。

（3）切实加强地质工作，努力实现找矿新突破。

（4）进一步转变政府职能，提高行政效率和服务社会的水平。

（5）大力加强基础建设，不断提高支撑保障能力。

（6）深化“完善体制提高素质”活动，全面提升国土资源管理能力和水平。

新一年国土资源工作概括起来就是：守住一条红线，即坚决守住基本农田面积这条红线；提高两个能力，即努力提高参与宏观调控及资源的监测监管两个能力；统筹三个关系，即统筹兼顾保护资源与保障发展、严格管理与优质服务、依法办事与提高效率三个关系；贯彻四个文件，即全面贯彻国发［2004］28号文件、国发［2005］28号文件、国发［2006］4号文件、国发［2006］31号文件四个文件精神；突出五个重点，即突出土地利用规划修编、土地整理复垦、整顿规范矿产资源开发秩序、地质灾害防治、反腐败体系建设五个重点；抓好六项基础，即切实抓好土地调查、基础测绘、队伍建设、电子政务建设、乡镇国土资源所建设和社会服务体系建设六项基础工作。

㈡ 贵州农村土地流转管理法

一、对于农村土地流转政策的总体要求：
(一)指导思想
全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。
(二)基本原则
——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。
——坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。
——坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。
二、稳定完善农村土地承包关系
(一)健全土地承包经营权登记制度。
建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经营权信息应用平台，方便群众查询，利于服务管理。土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。
(二)推进土地承包经营权确权登记颁证工作。
按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；从实际出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；科学制定工作方案，明确时间表和路线图，确保工作质量。有关部门要加强调查研究，有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。
三、规范引导农村土地经营权有序流转
(一)鼓励创新土地流转形式。
鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。
(二)严格规范土地流转行为。
土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。
(三)加强土地流转管理和服务。
有关部门要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村(组)集体成员或村(组)集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。
(四)合理确定土地经营规模。
各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。
(五)扶持粮食规模化生产。
加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办法，更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。
(六)加强土地流转用途管制。
坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。
四、加快培育新型农业经营主体
(一)发挥家庭经营的基础作用。
在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。
(二)探索新的集体经营方式。
集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。各地要结合实际不断探索和丰富集体经营的实现形式。
(三)加快发展农户间的合作经营。
鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。
(四)鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。
鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。支持经济发达地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。
(五)加大对新型农业经营主体的扶持力度。
鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。各省(自治区、直辖市)根据实际情况，在年度建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。
(六)加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。
各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。有关部门要抓紧制定管理办法，并加强对各地落实情况的监督检查。
五、建立健全农业社会化服务体系
(一)培育多元社会化服务组织。
巩固乡镇涉农公共服务机构基础条件建设成果。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。鼓励以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。
(二)开展新型职业农民教育培训。
制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。
(三)发挥供销合作社的优势和作用。
扎实推进供销合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。
土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，严格按照中央政策和国家法律法规办事，及时查处违纪违法行为。坚持从实际出发，加强调查研究，搞好分类指导，充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点试验，认真总结基层和农民群众创造的好经验好做法。加大政策宣传力度，牢固树立政策观念，准确把握政策要求，营造良好的改革发展环境。加强农村经营管理体系建设，明确相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干、责有人负。各有关部门要按照职责分工，抓紧修订完善相关法律法规，建立工作指导和检查监督制度，健全齐抓共管的工作机制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。
六、农村土地使用权流转改革方案
1、国有化方案
对于农村集体土地所有权的改革而言，集体土地国有化能够得到中国政治体制的支持，有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调节，且符合农业生产规模化经营的要求。
但是农民的心里能否接受的问题。在1956年，中国实际农业合作化的时候，就曾提出过国有化方案，之所以没有采纳，主要拍引起农民的误解。“如果说，在当时党风、政风相当廉政，各级政府在农民心中享有很高威信、社会十分稳定的情况下，尚且有这样的顾虑，那么在今天我们受到腐败现象和其他种种社会不稳定因素严重困扰的情况下，这个问题就更应该加以慎重的对待。
总之，国有化方案如果无法克服上述种种困难，而“匆忙的采用政治手段强行推之，将导致另一个‘合作化运动’的悲剧，确须慎之又慎”。
2、私有化方案
这种方案首先不为我国现行的政治体制所接受。我国是社会主义国家，而坚持公有制的主体地位是社会主义制度的主要特征之一，集体所有利的公有制的重要组成部分，这样，坚持社会主义道路，就必须坚持土地公有制(土地是集体财产的主要部分)。因此，实行土地私有化的改革必然遭到基础政治制度的强烈反对。
其次，私有化后的土地兼并问题，“土地兼并是中国历史上困扰中国土地制度并影响中国政治生活和经济生活的一大问题”
。在当代，如果出现这种情况，其结果不仅仅是扩大农村贫富差距，而且可能导致大量的农民涌入城市，这给城市的就业、居住、治安等问题增加压力。
3、多种所有权并存的方案
这种方案是部分取消集体土地所有权，实行农村土地混合所有的方式，即国家所有、集体所有和个人所有并存的局面它在于调和前两种方案。
4、回避集体土地所有权，强调以利用为中心的土地制度改革思路
这种观点主张以物的“利用”为中心代替物的“所有”为中心，通过改革用益物权制度解决农村土地制度问题。2002年8月29日，通过的《农村土地承包法》就是这种思路的直接反映、整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，但这种观点和立法思路也是不现实的。
首先，这种思路无法克服农村集体土地制度改革中最严重的顽症——所有权主体虚位。由于所有权主体虚位，那么，实际掌握土地支配权的少数乡村干部便可以随意侵害和干涉土地使用人，使土地承包关系不稳定，如果不通过一定的法律机制来控制发包方滥用所有权限，那么将土地承包经营权由债权性变为物权性的成效也就要大打折扣。因为无论土地承包经营权是债权抑或是物权，对发包方都是有法律的拘束力和不可侵犯性，至于承包方是以违约还是以违法作为请求发包方承担民事责任的依据，在后果上是微不足道的。可见，这种改革方案虽有一定的积极意义，但绝非釜底抽薪之策。
其次，用益物权的种种理论与规则皆是围绕所有问题而顺利展开。对所有权的尊重仍是建立用益物权的必要前提，对财产归属的强调仍然是有重要的现实意义。
因而，中国农村集体土地制度的立法还是不能忽视有关所有权的规定。
七、农村土地使用权流转流转模式
1.互换
互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。30年前，中国农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块。划分土地时留下的种种弊病，严重制约着生产力的发展和产量的提高。如何让土地集中连片，实现规模化、集约化经营，于是互换这种最为原始的交易方式，进入农民视野。
2.交租
在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中，有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型等。
3.入股
入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。在土地入股过程中，实行农村土地经营的双向选择(农民将土地入股给公司后，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营)，农民凭借土地承包权可拥有公司股份，并可按股分红。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地使用权流转机制的新突破。
4.宅基地换住房，承包地换社保
以重庆为例，去年被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的九龙坡模式即宅基地换住房、承包地换社保。也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。
5.股份+合作
中国山东省宁阳县探索土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”的土地流转分配方式。这种模式是，农户以土地经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式，年度分配时，首先支付社员土地保底收益每股(亩)700元，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。