国家行政学院杨小军

① 城市管理从什么时候正式归属住建部

您好！城市管理从2016年1月1日开始正式归属住建部。
新华网北京12月30日消息，8条、36款的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》近日印发，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出全面部署。
城管管什么：“应急部队”职责瘦身，明确分工
城管执法纠纷背后，多头执法和职责交叉是突出问题。
记者采访了解到，目前大部分城市的城管执法范围沿袭“7+1”模式，“7”是指市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面，“1”大都是临时的、急茬的、难啃的、棘手的活。
中央政法大学副校长马怀德说，总共管8件事，按说不算多，但实际上“1”是个远大于“7”的概念。城管职责目前在地方政府，随着城镇化的推进，城市管理范围不断扩容，一些难管的、其他部门不愿意管的事，如扫黄打非、土地管理、乞讨容留、养犬、城区防汛、历史风貌、强制拆迁等，一股脑给了城管。
不仅如此，一些地方甚至将执法难度大的计划生育等事项、殡葬、屠宰等与城市管理核心事务无关的事项，以甩包袱形式交给城管。很多地方被迫聘用大量城管“临时工”“协管员”应急。
对此，意见明确界定了城市管理的职责范围，将主要职责压缩为市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。
具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。
意见强调，城市应重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。
谁来管城管：“地方军”将有统一行政身份
城管执法纠纷多，还有一个根源在于管理体制没理顺。
在中国行政体制改革研究会秘书长王满传看来，全国各地虽然都在整合城市综合执法队伍，但用城管人自己的话说，地方军处于“无法无天”状况——没有《城市管理法》执法依据不充分;没有上级主管部门，诉求无处表达。
不仅如此，各地城管队员有来自工商的，有来自质检的，穿的制服不一样，职能范围、经费来源、设备技术、执法流程等都不统一，导致执法水平参差不齐，问题矛盾丛生。
对此，意见为城市综合管理机构明确了中央和省级主管部门，由国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计。各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。
各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。
此外，住房城乡建设部将会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。
城市怎么管：拒绝粗放执法，为人民管好城市
当前，“管”字当头的执法理念决定了城管执法方式的落后。城管执法，要么堵，要么罚，造成游商浮贩、黑车车主等与城管执法人员间冲突不断，双方打起了“游击战”。
意见的这一部署直指当前百姓诟病的简单粗放城市管理模式：“以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种‘城市病’”
马怀德说，树立为人民管理城市的理念，就要求城市管理和执法要多些服务和包容，少些强制和责骂，要在满足百姓不同需求的同时，将小商小贩等纳入有序管理之列，如根据不同区域分类管理，非重点核心区可以在固定经营区位和时间的前提下允许有限经营。
从城市管理走向城市治理，是国内外城市管理发展的共同趋势。意见还从引入市场机制、推进网格管理、发挥社区作用、动员公众参与、提高文明意识等角度，提出推动形成多元共治的城市治理模式，逐步形成现代城市治理体系。
“城市管理者应当顺应城市发展趋势，摒弃‘一刀切’‘简单化’的管理理念，实行分类指导、分类管理。”国家行政学院法学部副主任杨小军说，城市必须有很强的包容性，城管执法也要转变理念更接地气，应倡导公众参与社区自治，变被动管理为主动服务，真正营造“人民城市人民管”的氛围。
附：《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》(2015年12月24日)
改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地区各有关方面适应社会发展形势，积极做好城市管理工作，探索提高城市管理执法和服务水平，对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质发挥了重要作用。但也要清醒看到，与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。
深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作，是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要，是促进城市发展转型的必然选择。为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平，现提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。
(二)基本原则
——坚持以人为本。牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。
——坚持依法治理。完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。
——坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。
——坚持权责一致。明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。
——坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。
(三)总体目标。到2017年年底，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。
二、理顺管理体制
(四)匡定管理职责。
城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。
具体实施范围包括：
市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。
城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
(五)明确主管部门。
国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。
(六)综合设置机构。按照精简统一效能的原则，住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心，地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。
(七)推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。
具体范围是：
住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;
环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;
工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权;
交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权;
水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权;
食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。
城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。
到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。
上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。
(八)下移执法重心。
按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理;市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党(工)委的意见。逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。
三、强化队伍建设
(九)优化执法力量。各地应当根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法人员配备比例。
(十)严格队伍管理。建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，优化干部任用和人才选拔机制，严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，加大接收安置军转干部的力度，加强领导班子和干部队伍建设。根据执法工作需要，统一制式服装和标志标识，制定执法执勤用车、装备配备标准，到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。严格执法人员素质要求，加强思想道德和素质教育，着力提升执法人员业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。
(十一)注重人才培养。加强现有在编执法人员业务培训和考试，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，到2017年年底，完成处级以上干部轮训和持证上岗工作。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题，确保部门之间相对平衡、职业发展机会平等。完善基层执法人员工资政策。研究通过工伤保险、抚恤等政策提高风险保障水平。鼓励高等学校设置城市管理专业或开设城市管理课程，依托党校、行政学院、高等学校等开展岗位培训。
(十二)规范协管队伍。各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。
四、提高执法水平
(十三)制定权责清单。各地要按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求，全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。制定责任清单与权力清单工作要统筹推进，并实行动态管理和调整。到2016年年底，市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。
(十四)规范执法制度。各地城市管理部门应当切实履行城市管理执法职责，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序。
(十五)改进执法方式。各地城市管理执法人员应当严格履行执法程序，做到着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范行使行政检查权和行政强制权，严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。
(十六)完善监督机制。强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制，全面落实行政执法责任制，加强城市管理部门内部流程控制，健全责任追究机制、纠错问责机制。强化执法监督工作，坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止和克服各种保护主义。
七、完善保障机制
(二十九)健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权力和责任。全面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，定期开展规章和规范性文件清理工作，并向社会公布清理结果，加强法律法规之间的衔接。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系。
(三十)保障经费投入。按照事权和支出责任相适应原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，实现政府资产与预算管理有机结合，防止政府资产流失。城市政府要将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度，不得将城市管理经费与罚没收入挂钩。各地要因地制宜加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。
(三十一)加强司法衔接。建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督，城市管理部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以向检察机关反映。加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。
八、加强组织领导
(三十二)明确工作责任。加强党对城市管理工作的组织领导。各级党委和政府要充分认识推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和紧迫性，把这项工作列入重要议事日程，按照有利于服务群众的原则，切实履行领导责任，研究重大问题，把握改革方向，分类分层推进。各省、自治区可以选择一个城市先行试点，直辖市可以全面启动改革工作。各省、自治区、直辖市政府要制定具体方案，明确时间步骤，细化政策措施，及时总结试点经验，稳妥有序推进改革。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，重要事项及时向党委报告。中央和国家机关有关部门要增强大局意识、责任意识，加强协调配合，支持和指导地方推进改革工作。
(三十三)建立协调机制。建立全国城市管理工作部际联席会议制度，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题，以及相关部门职责衔接问题。各省、自治区政府应当建立相应的协调机制。市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全市、县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，形成管理和执法工作合力。
(三十四)健全考核制度。将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系，推动地方党委、政府履职尽责。推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。
(三十五)严肃工作纪律。各级党委和政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反规定的，要按规定追究有关单位和人员的责任。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，应当按照有关规定衔接好人财物等要素，做好工作交接，保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的，应做好资产清查工作，严格执行国有资产管理有关规定，确保国有资产安全完整。
(三十六)营造舆论环境。各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导工作，加强中央与地方的宣传联动，将改革实施与宣传工作协同推进，正确引导社会预期。加强对城市管理执法先进典型的正面宣传，营造理性、积极的舆论氛围，及时回应社会关切，凝聚改革共识。推进城市管理执法信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。加强城市管理执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。
住房城乡建设部、中央编办、国务院法制办要及时总结各地经验，切实强化对推进城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和监督检查。重大问题要及时报告党中央、国务院。中央将就贯彻落实情况适时组织开展专项监督检查。
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② 如何监督骗取福利的行为

骗取社会福利行为：新问题当有新对策

张伯晋

本着构建“和谐社会”的发展战略，我国政府主导建立了一系列的社会福利保障制度，但随之而来的骗取经适房、骗取低保金等骗取社会福利行为，却成为新的社会病。因此，亟须加强对相关问题的监督管理，并将骗取社会福利行为惩罚措施法制化，以有效杜绝骗取社会福利行为。
社会福利，是指国家依法为所有公民普遍提供特定资金和服务，旨在保证所有公民一定生活水平和尽可能提高生活质量的一项社会保障制度。社会福利制度自诞生之日起，就带有鲜明的功利目的，即缓和社会矛盾，增加公民尤其是社会弱势群体的幸福感。然而，不符合申领社会福利条件的公民，通过提供虚假证明文件、伪造虚假身份、请托关系等不正当途径，骗取社会福利(典型行为如骗取最低生活保障金、骗购经济适用房等)的行为，在遭受道德舆论否定性评价的同时，是否应当受到法律的制裁?这尚属一个新的问题，因而至今未有令人满意的解答。
一、骗取社会福利行为:一个典型的社会病
改革开放以来，我国经济飞速发展，国民收入两极分化日趋严重，低收入人群的生活保障面临困境。本着构建“和谐社会”的发展战略，我国政府主导建立一系列社会福利保障制度，包括城市最低生活保障、农村最低生活保障、经济适用房、两限房、廉租房等福利保障措施。同时，新闻媒体对骗购经适房、骗领低保金的报道屡见不鲜，骗取社会福利行为，已经成为典型的社会病，公众对此充满了愤慨和无奈。
一方面，骗取社会福利的行为人，通过不正当途径或者手段，领取到本无资格享受的国家对弱势群体的经济补偿，获得了可观的经济利益。以骗购经适房为例，一线城市一套60平米的经适房，售价与普通商品房相差在一半以上，也就是说，骗购者获取“不当得利”高达数十万元。如果以诈骗罪进行定罪处罚，骗购者有可能面临“十年以上有期徒刑或无期徒刑，并处罚金或没收财产”的严厉惩罚。
另一方面，上述的惩罚仅仅停留在假设层面，司法实践中，骗取社会福利的行为人，大多得到的是轻微行政处罚，例如勒令退回骗购的房产并取消其在5年内再次申请的资格(住建部2010年《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》)，隔靴搔痒的处罚使得骗取社会福利行为的违法成本近乎为零，而广大守法公民的守法热情被严重挫伤，以至于造成竞相模仿、群体骗取社会福利行为的井喷式爆发。国家立法和司法实践中的暧昧态度，变相纵容了骗取社会福利行为。例如轰动一时的北京千万富翁冒领低保8年10万元一事，就是骗取社会福利行为的极端案例(2010年4月22日《法治周末》)。
二、域外经验:设立骗取社会福利罪
一些发达国家多为高福利社会，对于预防和惩罚骗取社会福利犯罪，有很多值得我们参考和借鉴的做法。很多发达国家，都设有“骗取社会福利罪”(或类似罪名)。
日本模式:日本的“低保制度”为了避免骗领低保问题的发生，采取了实物津贴制度，即针对特殊的人群主要发放实物，而不是货币。
法国模式:严格约束政府，使政府严格履行审查职责，防止无资格者获得不应享有的社会福利。法国法律规定，如果政府没有把严“审核门”，出现了骗购的情况，其他申请者有权直接以“渎职罪”将政府告上法庭。
美国模式:在美国的社会保障法中，对福利欺诈的行为规定了最高25000美元的罚金或者5年以下的监禁，而且两者可以并科;同时，对福利欺诈构成要件的规定很严厉，即使行为人并未获得预期的不法利益，只要实施了不法行为，就要受到刑事惩处。同时，行为人如拒不向有关部门公开个人收入等信息，也可以治罪。此外，美国有一个关于处理福利欺诈的联合理事会，专门负责对福利欺诈行为的有效预防和惩处。
三、立法选择:道德与法律边界上的进退两难
法律与道德的边界难以说清，却又泾渭分明。本着“法无明文不为罪，法无明文不处罚”的原则，骗取社会福利的行为至今仍游走于道德与法律边界。同时，法学界的学者们对骗取社会福利入罪的提议，各持不同态度。尽管没有一致的观点，毕竟对于此类社会异化行为的关注已然展开，越是社会陷入制度缺陷与困境之时，法学的“密涅瓦猫头鹰”越能展翅高飞。
其中，有观点认为，骗取社会福利行为内涵复杂，不宜由刑罚处罚，更不宜设立“骗取社会福利罪”的新罪名。清华大学法学院副院长黎宏教授认为，骗取社会福利行为种类繁多，不能也没有必要设立“骗取社会福利罪”的新罪名来概括，而应分别对待。骗取低保金的行为，符合“诈骗罪”的构成要件。但是就骗购经适房的行为，黎宏教授提出不同意见，认为此种行为不符合诈骗罪的构成要件。刑法规定诈骗罪的犯罪客观要件是“诈骗公私财物”，而骗购经适房主要是骗取一种“资格”，即申购经适房的资格。即使行为人骗取到资格，还要参加摇号，等待中签，并不必然取得财产性利益。从犯罪形态上讲，骗购经适房只是一种犯罪预备状态，一般不予以刑罚处罚。同时，骗购经适房过程中，伪造证明文件的行为，可以单独构成“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”;贿赂国家机关工作人员违法取得申购资格的，可以单独构成“行贿罪”，因此单独设立“骗取社会福利罪”并无必要。而当下骗购经适房行为层出不穷，也有一部分原因是责任部门分工不明、监管不力导致，亦有政策不明等原因进一步助推了骗购者的“野望”。同时，因为骗取社会福利行为的特殊性，不仅涉及骗购者自身的行为，而且涉及相关监管、审核部门的责任，如果单纯用刑罚来规范和处罚骗购者，那么为骗购者出具、审核各种资质文件的相关国家工作人员是否要成立共犯?再如骗取低保金的行为，目前的处罚措施也是取消低保资格，部分地区规定处以冒领金额二倍的罚款，远未上升到刑罚的层面。
与黎宏教授所持观点相似，有观点主张，传统刑法理论对于财产犯罪中的“不动产犯罪”有严格限制，骗购经适房很难认定为犯罪。同时，政府能否成为诈骗犯罪的犯罪对象，也存在很大争议。贸然引入骗取社会福利罪名，可能引发刑法理论的混乱。
当然，也有学者对此持不同观点，认为骗取社会福利行为本质上属于诈骗罪的规范领域，属于诈骗行为的特定表现形式，应当受到刑罚处罚。国家检察官学院副教授沈海平认为，对于骗取社会福利(包括骗取低保金、骗购经济适用房等)行为，应按照诈骗罪追究刑事责任。例如在骗购经济适用房案件中，骗购行为实际上侵犯的是社会公共利益，具体说来，那些实际享有购买经济适用房资格的低收入群体就是被害人，因为福利资源(尤其是土地、房屋之类)是有限的，无资格者获得了经济适用房，就减少了有资格者获得这一资源的机会，损害了其预期应得的利益。从广义上说，除骗购人之外的其他社会成员都是“被害人”。
还有观点认为，骗取社会福利行为应当属于犯罪行为，符合“诈骗罪”的构成要件，但是由目前我国的国情决定，不宜靠刑罚来处罚此类行为。中国政法大学教授阮齐林认为，骗取社会福利行为是一个新的社会现象，涉及到社会财富分配方式、分配渠道、社会公平正义等方方面面，在现阶段应先以宣传、教育为主，穷尽一切手段治理骗取社会福利的行为，并且同步完善社会福利制度，让更多的人可以享受到社会福利，努力将蛋糕做大、分匀，只有在这个前提下，才可以进一步研究骗取社会福利行为入罪的问题。阮齐林指出，骗取社会福利行为人不构成“诈骗罪”，那么国家工作人员与其勾结或对其帮助的“共犯”行为，也不能成立“诈骗罪”，分别应以“贪污罪”、“受贿罪”、“渎职罪”等罪名追究国家工作人员的责任。在西方高福利社会制度下，很多国家设有骗取社会福利(公共福利)罪，但是我国特殊国情下，享受福利的人不多，骗取社会福利者的动机不仅仅是非法占有，而是迫于生存压力，因此并不能与西方国家等量齐观、同样对待。这已经超出了刑法的规制范围，而应上升到国家政策的层面来综合考量。
中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院教授杨小军提出了另一条思考和解决进路:无需刑法规制，以行政法来解决骗取社会福利的难题。他提出，对于骗取社会福利的行为，针对其特殊性，应采取经济领域的行政处罚为主，不宜也无需由刑罚来处罚。很多学者谈到国外的骗取社会福利罪设置，然而同样需要注意的是，很多国家的行政机关没有处罚权，而是通过到法院起诉，以轻刑罚的方式来惩罚违法者。国外的“轻刑罚”、“保安处分”等措施，其实与我国的行政处罚的性质是同一的，我们对于骗取社会福利行为的处罚完全可以由行政处罚来完成，没有必要进入到刑罚领域，这也是刑法谦抑性原则的要求。就行政处罚而言，杨小军教授提出，可以设置取消资格、罚款、没收等行政处罚措施，同时可以适当科处惩罚性罚款，以骗取社会福利者的既得利益为基数进行加倍罚款。
记者了解到，“基本住房保障法草案”将加强经适房、两限房、廉租房等申请与发放的监督管理，并有可能建议将骗取社会福利行为入罪。同时，尽早出台“社会救助法”，将骗取社会福利行为的惩罚措施法制化，才是真正的治本之道。杜绝骗取社会福利行为，结束这场法律对道德的怠工剧，刻不容缓。

③ 自治州自治县的单行条例能否设定行政许可求答案

《行政许可法》规定了地方性法规的行政许可设定权，对自治州、自治县的单行条例是否可以设定行政许可事项未作规定。有人认为，自治州、自治县可以参照《行政许可法》关于地方性法规的有关规定设定行政许可；而反对者认为，法律既然未明确授权，设定行政许可就显得依据不充分。 [代表连线]设定行政许可是实践发展的需要全国人大代表贵州省黔南州人大常委会 袁承东 实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本地区、本民族内部事务的权力，体现了坚持实行各民族平等团结和共同繁荣的原则。 法律规定，民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化事业的发展。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，只是不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。 然而，部分法律未依法赋予自治条例和单行条例一些基本的职能。例如，《行政许可法》规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的……该法第十七条规定，除本法第十四条、第十五条规定以外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，很容易片面基于狭义的地方性法规概念，认为自治州、自治县的单行条例不得设定行政许可。 《行政处罚法》也存在这方面的问题。该法规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。我认为，上述规定忽视了自治条例和单行条例。依据《立法法》、《民族区域自治法》而享有宽松立法权和法定变通权的自治州、自治县的单行条例，却不能规定行政处罚，显然与实际不符。事实上，截至２００４年底，民族自治地方共制定自治条例１３３个、单行条例３８４个，民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有６８件。其中，绝大多数都设定或规定了行政处罚，且至今没有一件被上级纠正。 综上所述，我认为，自治州、自治县的单行条例应当有权设定行政许可。当然，目前需要对有关法律中的“地方性法规”作扩张性解释；同时，适时对有关法律法规作出相应的完善也十分必要。 [专家观点]“下放”行政许可设定权有违法之嫌 国家行政学院法学部教授中国法学会行政法学研究会副会长 杨小军 我认为，自治州、自治县的单行条例没有行政许可设定权。主要理由如下： 其一，根据宪法和立法法的规定，单行条例是依照当地政治、经济、文化特点而制定的。正是因为当地具有民族特点，才在法律上规定了单行条例可以对法律和行政法规的规定作出变通规定。这种变通规定是对已经制定的法律和行政法规的变通。依据《行政许可法》的规定，地方性法规设定行政许可的立法前提是尚未制定法律、行政法规。由此可见，如果已经制定了相应的法律或者行政法规，该法律或者行政法规中没有设定行政许可，那么地方性法规就成为了执行性质的地方性法规，无权设定行政许可。单行条例虽然是变通规定，但是，这种变通是在执行性质下的变通，而不是在没有法律、行政法规存在情况下的自主创设。 其二，自治州、自治县的单行条例的法律地位不足以使其享有行政许可设定权。虽然自治州、自治县的自治条例、单行条例最终也是由省、自治区人大常委会批准生效的，但其立法主体并不是省、自治区人大常委会，而仍然是自治州、自治县人大。根据立法法的规定，法律规范的位阶和效力，是由制定机关和颁布机关的地位决定的，不是或不再是由批准机关的地位决定。所以，经过省级人大常委会批准的自治州、自治县的自治条例、单行条例，并不属于省级人大的立法，而属于州级、县级人大的立法。按照《行政许可法》的规定，州级、县级人大是没有行政许可设定权的。 其三，把行政许可设定权“下放”给自治州、自治县的单行条例，不符合我国行政审批制度改革的精神，也不符合《行政许可法》减少和规范行政许可设定权的立法精神。行政审批制度改革和《行政许可法》的主要目的，就是为了减少和规范行政许可，在行政审批制度改革中，无论是民族自治地方还是非民族自治地方，都一律要贯彻和推行行政审批制度改革，转变政府职能，放松对经济的过度干预和管制。我认为，将行政许可设定权“下放”给自治州、自治县的单行条例，有违背《行政许可法》基本原则的嫌疑。 [读者发言]可以设定行政许可 朱明飞（山东微山） 讨论自治州、自治县的单行条例能否设定行政许可，不能单看我国《行政许可法》条文的规定，还应从我国宪法和法律的精神出发来考虑。因为在上位法有明确规定的时候，下位法就没有必要再重复。民族区域自治立法作为民族区域自治制度的核心，作为我国地方立法体系中非常重要的一个部分，具有不同于其他地方立法类型的特征。《立法法》规定，自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。当然，宪法和法律在赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时更多的灵活性、自主性的同时，相应的监督力度也变大了。 肖中伟（重庆渝北）《宪法》和《立法法》都规定了自治州、自治县的立法权。根据《立法法》的规定，自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定单行条例。从这一点来看，自治州、自治县完全可以根据本民族的政治、经济和文化的特点立法，也可以根据本民族的政治、经济和文化的特点设立行政许可。 杨晓东（江西瑞金） 《行政许可法》虽未直接规定自治州、自治县的单行条例是否可以设定行政许可事项，但我们可以从宪法的立法本意和法律的逻辑性来推断。宪法设立民族区域自治的目的是鼓励民族地方按照当地特点制定相应的管理措施；并且，按照法律规定，自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。这样产生的单行条例同样代表的是省、自治区、直辖市等地方性法规的制定主体的意志。 不能设立行政许可 沐子（网友） 从现有法律规定看，自治州和自治县的单行条例设定行政许可没有法律依据。单行条例同地方性法规在立法依据、程序、层次和构成方面，在与宪法和其他法的关系方面，均有不同，因而不能简单地归入地方性法规。法律没有规定自治州和自治县的单行条例可以设定行政许可，自治州和自治县的单行条例就不能设定行政许可。 刘家华（湖南郴州） 第一，自治州、自治县的单行条例不属于地方性法规的范畴；第二，《中华人民共和国行政许可法》并没有规定自治州、自治县的单行条例可以设定行政许可；第三，根据《行政许可法》规定的设定行政许可的合法原则，自治州、自治县的单行条例无权参照《行政许可法》关于地方性法规许可权的有关规定设定行政许可。 朱凯（河南永城） 能否设定行政许可，是个法律问题，关键是要有法律上的依据。从行政许可法上考查，自治州、自治县是没有设定权的；而且，在法理上也缺乏依据，根据法理，任何权力都应当贯彻权力限制原则，没有被限制的权力，容易导致被滥用，自治权也不能例外。综上两点，自治州、自治县的单行条例不能设定行政许可。

④ 杨小军的主要科研成果

主编《行政法》，中国经济出版社1989年版。
主编《行政诉讼法学》，中国人民公安大学出版杜1989年版。
副主编高等政法院校规划教材《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版。
独著《我国行政诉讼受案范围理论研究》，西安交通大学出版社1998年9月版。
主编《行政法学基础理论研究》，西安交通大学出版社1999年12月版。
主编《行政诉讼法学》，陕西旅游出版杜1999年版。
主编《行政法治探索》，陕西人民出版社2000年版。
主编《行政强制与行政程序研究》，中国政法大学出版社2000年版。
副主编高等法律职业教育教材《行政法原理与实务》，中国政法大学出版社2002年版。
独著《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年6月版。
独著《行政处罚研究》，法律出版社2002年10月版。
合著《法定行政程序实证研究》，国家行政学院出版社2005年6月版。
分主编《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版。
独著《国家赔偿法律问题研究》，北京大学出版社2005年6月版。
独著《重大行政案件选编》，中国政法大学出版社2006年9月版。
独著《行政诉讼问题研究与制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年3月版。
主编《国家赔偿制度的完善》，国家行政学院出版社2008年10月。
“二十世纪西方国家行政权的扩张”，《西北政法学院学报》1986年第2期。
“法院主持行政诉讼中的几个问题”，《政治与法律》1987年第1期。
“试析行政诉讼和民事诉讼的差异”，《西北政法学院学报》1987年第3期。
“关于检察机关参加行政诉讼的探讨”，《法学与实践》1988年第2期。
“滥用行政自由裁量权的法律思考”，《法律科学》1991年第2期，该文被《高校文科学报文摘》摘转。
“内外行政法律关系的理论与实践”，《法学研究》1993年第1期。该文被人民大学复印资料《法学》1993年第6期全文转载。
“关于建立与完善行政法学分论体系的思考”，《法律科学》1994年增刊。
“行政诉讼补证问题探析”，《当代法学》1998年第3期。
“析行政诉讼上的授权与委托”，《法商研究》1998年第3期，该文被人民大学复印资料《诉讼法学、司法制度》1998年第11期全文转载。
“行政处罚量化理论探析”，《法律科学》1998年增刊。
“政府机关推行合同管理应当遵守的若干法律规则”，《经济改革》1998年第4期。
“我国行政法治的发展——制度与理论”，《人文杂志》1998年增刊。
“关于仲裁与第三人的法律思考”，《经济改革》1998年仲裁专刊。
“论行政合同的特征、法律性质”，《行政法学研究》1998年第2期。
“试论行政强制措施与刑事强措施的区别及其与行政诉讼的关系”，《甘肃政法学院学报》1998年第3期。该文被人大复印报刊资料《诉讼法、司法制度》1998年第12期全文转载。
“依法行政的概念新探”，《东吴法学》1998年号，苏州大学出版社出版。
“经验的民主与理性的宪政”，《法治研究》，1998年杭州大学出版社出版。
“正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式”，《中国法学》1999年第6期。该文被人大复印报刊资料《诉讼法、司法制度》2000年第3期全文转载。
“关于行政认定行为的法律思考”，《行政法学研究》1999年第1期。
“行政强制设定权的原则与规则”，《求是学刊》2000年第4期。
“国家赔偿的归责原则与归责标准”，《法学研究》2003年第2期。
“怠于履行行政义务及其赔偿责任”，《中国法学》2003年第6期。
“行政被告资格错别“辨析”应该改成“辨析””，《法商研究》2003年第6期，该文被人大复印报刊资料《诉讼法、司法制度》2004年第3期全文转载。
“程序违法撤销与重作行政行为的限制”，《天津行政学院学报》2005年第3期。
“对行政复议书面审查方式的异议”，《法律科学》2005年第4期。该文被在中国人民大学报刊资料复印中心报刊资料《宪法学、行政法学》2005年第10期上全文转载。
“怠于履行职责的国家赔偿责任”，《国家行政学院学报》2005年第1期。
“国家赔偿若干理论与实践问题”，《中国法学》2005年第1期。
“和谐社会与纠纷解决制度”，《中国党政干部论坛》2005年5月号
“行政诉讼案件理论的发展与检讨”，《政法论坛》2005年第5期。
“中国国家赔偿法的立法与实践”，《中国法律》2005年12号。
“行政法律规范的冲突”，《国家行政学院学报》2006年第3期。
“‘会议纪要’与行政诉讼”，《中国党政干部论坛》2006年第6期。
“行政诉讼原告资格：影响与利害关系”，《法治论丛》2006年第4期。
“完善纠纷解决机制，构建和谐社会”，《甘肃行政学院学报》2006年第3期。
“完善纠纷解决机制，构建和谐社会”，载于《和谐社会建设与纠纷解决法律制度的理论与实践》，中国法制出版社2007年5月版。
“我国行政诉讼被告资格认定标准之检讨”，《法商研究》2007年1期。该文被人大复印报刊资料《诉讼法学、司法制度》2007年第4期全文转载。
“契约与依法行政”，《法学研究》2007年第2期。
“我国刑事赔偿范围辨析”，《人民检察》2007年第18期。
“契约对行政职权法定原则的影响及其正当规则”，《中国法学》2007年第5期。
“政府应急法制体系建设的若干问题”，《中国应急管理》2007年第11期。
“从兰州牛肉拉面最高限价看政府如何依法行政”，《中国党政干部论坛》2008年第2期。
“国家赔偿制度革新与国家赔偿法的修改”，载于《宪法与行政法治演讲集》，中国人民大学出版社2007年12月版。
“坚持科学发展观，完善行政立法”，载于《加快法治政府建设的思考与探索》，中国法制出版社2008年10月版。
“拒绝签字致孕妇胎儿双死亡案件的法律分析”，《国家行政学院学报》2008年第3期。
“从法律视角看服务型政府”，《法治论丛》2008年第6期。
“市民要看政府‘账本’的法律分析”，《中国党政干部论坛》2009年第1期。
“试论行政作为请求权”，《北方法学》2009年第1期。
“行政不作为形式及其违法性”，《重庆工业大学学报》2009年第1期。
“行政不作为问责的性质与构成要件”，《国家行政学院学报》2009年第2期，独著。
“论公民的政府信息知情权”，《甘肃行政学院学报》2009年第3期。
“政府信息公开范围的若干法律问题”，《江苏行政学院学报》2009年第4期
“行政诉讼受案范围之反思”，《法商研究》2009年第4期
“创新体制机制，应对国际金融危机冲击”，载于《政府法制载应对国际金融危机冲击中的作用研讨会论文集》，中国法制出版社2009年10月。
“校园绑架案引发的‘公开’讨论”，《人民法院报》2009年12月20日。
参编法学研究生精品教材《行政法与行政诉讼法》第22章，行政赔偿，5万字，中国法制出版社2009年5月版。
“消费券的法律问题”，国家行政学院《送阅件》，2009年3月10日。
“扩大住房公积金用途的法律问题需要认真研究”，国家行政学院《送阅件》2009年4月23日。
“重视使用少数民族语言宣传教育的建议”，国家行政学院《送阅件》第52号。
“关于新疆少数民族大学毕业生就业难问题的对策建议”，国家行政学院《送阅件》第59号，2009年11月11日。
“积极应对贸易摩擦维护国家经济权益”，国家行政学院送阅件第46号，2010年5月18日。
“《政府信息公开条例》之’潜伏’性缺陷”，《海峡法学》2010年第1期。
“城管执法机构性质与城管执法体制”，《行政管理改革》2010年第4期。
“‘全裸’乡政府所公开的信息”，《中国党政干部论坛》2010年第4期。
“契约与依法行政”，《全球时代下的行政契约》，2010年6月清华大学出版社出版
“契约与行政职权法定原则”，《全球时代下的行政契约》，2010年6月清华大学出版社出版。
“国家赔偿法修改问题研究”，《国家行政学院学报》2010年第3期。
“城管执法机构性质与城管执法体制”，《行政管理改革》2010年第4期。
“‘全裸’乡政府所公开的信息”，《中国党政干部论坛》2010年第4期。
“官员问责从风暴走向常态 2009年被问责官员超7000”，2010年01月27日人民日报海外版。
“规范执法裁量权的制度建设”，《学习时报》2010年5月3日。
“行政执法体制改革的法律问题”，载于《科学发展与行政改革》，国家行政学院出版社2010年出版。
“积极应对贸易摩擦，维护国家经济权益”，国家行政学院送阅件第46号，2010年5月18日。
“民族地区矛盾纠纷调处的问题与建义”，国家行政学院送阅件第84号，2010年10月28日。