执法效能评估
1. 浅谈如何提升海警官兵的执法效能
作者：辽宁公安边防总队海警第二支队 赵明明 随着改革开放和经济社会的不断发展，沿边沿海地区的经济日趋繁荣。因而增加了执法工作的难度，使得执法工作面临着严峻的考验。笔者结合执法执勤工作的实际，从增强执法参谋法律素质着手，针对当前执法工作中存在的问题进行分析，要牢牢把握三个方向，提高执法效能，达到全面推进执法规范化建设的目的。 一、端正执法思想是前提 思想是行为的先导，思想出现偏差会导致行为偏离轨迹。错误的执法思想直接影响执法工作的正确进行，特别是近年来少数警官在执法过程中发生的严重违法违纪行为，不仅侵犯了公民的合法权益，在社会上产生了强烈反响，而且严重地破坏了我们队伍的形象。纠其根源，除了个别警官素质差，法律意识淡薄外，更重要的是受到传统法律思想的影响，执法思想不够端正。要立足工作实际，积极采取措施端正执法思想，进一步推进执法规范化建设。一是从思想教育入手，牢固树立服务意识。以政治教育为依托，定期开展执法思想教育，采取分组讨论的形式，针对日常执法执勤过程中存在的问题进行广泛的交流，并结合自身执法执勤工作的实际撰写心得体会，进一步巩固教育成果。二是从日常执法入手，提高执法规范化水平。在日常执法执勤工作中，强化制度落实，规范执勤礼仪，严格上下勤制度，完善执勤服务用语；规范工作生活秩序，严格执行条令条例、五条禁令和各项规章制度加强对警官执法执勤工作的管理，从而达到“理性、公正、文明、规范”的执法要求。三是从日常管理入手，注重日常养成。充分发挥监督作用，通过现场督察、录像倒查、问卷调查等形式，对辖区码头各执勤岗位落实职责、服务态度和群众满意度定期进行监督和绩效考评，督促执法人员日常勤务的规范化养成，并将考评结果与个人绩效挂钩。 二、增强法律素质是基础 作为海上的执法者，海警官兵在执法过程中，需要具备一定的法律素质，法律素质的高低直接影响到执法工作的好坏。因此，作为海警官兵必须把学习法律，应用法律作为一种习惯，从本职工作需要出发自学习掌握与执勤工作相关的法律法规，然后应用到实际工作检验学习效果，对工作中需要的法律知识进一步学习，在应用于执法实践中，形成良好的循环，不在断提高法律素质的同时提高执法质量和执法水平，更好地完成各项执法执勤工作。通过采取有利措施，增强官兵的法律素质，提高执法执勤水平，推动执法规范化建设落实到实处。一是加强法制教育，提高执法水平。针对海警所涉及的相关法律法规采取由专业人员集中授课的方式开展法制教育。制定法制学习流程，定期开展相关法律授课，并就日常工作中遇到的法律法规进行分析讲解，使全体官兵懂法、守法、能够熟练运用法律知识解决工作中遇到的困难，遵循“干什么、练什么，缺什么、补什么”的原则，建立学习教育制度。二是落实培训制度，提高执法素质。通过开展案件点评、基层执法人员业务交流，法律文书专项培训等学习培训活动，采取检查执法档案、评议执法案卷、发放调查问卷等方式，对执勤业务科的行政执法工作进行检查指导。进一步增强基层执法人员解决执法疑难问题的能力和水平，切实提高办案效率和质量。三是严格考试制度，提高执法效能。根据部局和总队有关执法规范化建设的部署和要求，就执法执勤工作中涉及的相关法律法规等内容每月进行一次考核，针对考核中存在的问题及时地进行反馈，并根据考试结果及时进行调整学习方案，确保全面提高执法参谋的执勤水平。 三、强化执法监督是关键 执法监督是对官兵依法履行职责，行使职权和遵守纪律情况所实施的监察和督促，是保障海警官兵依法履行职责、行使职权的重要手段，是维护人民群众合法权益的重要保障，是加强部队建设的重要措施和途径。一是认真落实责任制。按照“谁办理谁负责，谁审核谁负责，谁审批谁负责”的原则，层层签定执法责任书，形成了一级抓一级，环环抓责任的执法责任制体系。二是严把案件审核关。对办理的各类行政执法案件，既遵守实体、又重视程序，切实把好证据关、定性关、适用法律关与量罚关，始终把案件质量的审核放在首位，使办理的每一起案件均达到事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法的标准。三是加强执法监督。
2. 简述行政执法的生效要件
生效要件是指已经成立的合同，只有具备法律规定的条件才能够发生法律效力。这些条件，也就是合同有效的条件，是判断合同是否具备法律效力的标准。
成立要件是指构成民事法律行为所必要的要件，亦称构成要件，包括一般与具体两种。一般成立要件是指为构成所有的民事法律行为而需要普遍具备的条件。
生效要件和成立要件区别：
1、合同成立与生效的要件合同的成立，是指当事人经由要约、承诺，就合同的主要条款达成合意，即合同当事人意思表示一致而建立合同关系，表明合同订立过程的完结。
2、合同法第25条规定，承诺生效时合同成立，同时合同法第26条、第32条、第33条分别规定了承诺通知到达要约人、对方当事人签字盖章和当事人签订确认书等承诺生效的具体方式，而无论何种方式，其核心都是当事人意思表示的一致。
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法律行为的设立和效力存在以下差异：
其一是它们发生在不同的时间。法律行为的成立和生效的时间依次划分。只有已确立的法律行为才能生效。因此，从理论上讲，即使在法律行为的设立与生效同时发生的情况下，法律行为的设立与生效也具有时间顺序。在附条件、期限等特殊法律行为中，其设立与生效的时间差是明显的。
二是价值取向不同。法律行为成立的问题是私法的主题的意图表达是否符合意图表达的元素，和它的本质是一个事实判断，而法律行为的效力是一种效能评估建立了法律行为的法律和价值判断。
它是法律根据维护社会总体秩序和促进社会发展的需要而作出的一种价值判断。已经确立的法律行为符合法律行为的生效条件的，该法律行为有效；否则，为无效或效力有待确定。但是，由于不同国家对法律行为效力的价值判断内容不同，法律行为的效力、待决效力和无效的内容也不同。
即使内容相同的法律行为也会产生不同的效果。如果德国民法和我国法律以欺诈手段诱使对方向有限行为能力人签订合同，则该合同因未成年人采取欺诈手段而被宣告无效。但与我国台湾地区、法国、日本民法规定不同。
在这些国家或地区，有限行为能力人以欺诈手段签订合同，并不因合同主体一方是有限行为能力人而无效。这与这些国家或地区对未成年人保护程度的价值取向不同。
第三，它在私法自治中具有不同的功能。法律行为的确立是对私法自治基本含义表达内容的补充，还是对私法自治含义表达内容的完整提供。如果缺乏法律行为的要素，那么就没有办法纠正法律行为的内容。不完全意义无效或有效性可疑的结果。
在实践中，会出现大量无效的法律行为。从私法自治的功能来看，法律行为的效力是由法律来补充的，从而使私法自治的秩序得以顺利进行。
第四，从合同的角度解释，法律行为的成立是一个事实判断，因为这是事实，这一事实没有一方可以纠正，法院维护当事人的利益，满足正常交易当事人的需要，在尊重当事人的意愿的前提条件是可以纠正的。
然而，由于法律行为的有效性是一个评估的有效性的党派的表达将由国家法律，法院不能正确根据其职权，而且当事人只能使的表达是否撤销和批准范围内现有的法律规定。
3. 试论如何构建交通行政执法绩效考核体系
行政执法责任制从提出到现在已有十多年时间。目前，为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，国务院办公厅出台了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系，全面推进依法行政。为了切实实施行政执法责任制，需要将行政执法绩效评估和责任追究机制引入行政管理过程，建立考核评价体系，突出执法效能评估，完善行政责任制追究机制，方能全面改善我省的交通管理，为社会经济发展提供良好的交通环境。 一、目前交通行政执法绩效考核存在的主要问题和思考 目前，对我省交通行政执法部门的考核有省、市、县政府机关做出的综合评价，也有交通部门行业内部的考核；有针对部门机构的目标考评，也有针对公务员和执法人员的人事考核；有交通行业整体检查考核，也有各个分管部门对业务工作的综合评价。考核的内容主要集中在交通建设、规费征收、复议诉讼等目标上，包括公路、航道、港口、客货运站枢纽等建设情况，交通建设“四项制度”以及工程质量管理，依法行政、文明收费等规章制度的执行情况，各项交通规费征收、解缴任务完成情况。其中重要的否决类项目有治理“三乱”、廉政建设、安全管理、行政执法工作、信访和稳定工作等。考核的方法，就行业内部而言，主要在每年年初，由交通主管部门与下属机构签订年度工作目标责任书；每年年底，由交通主管部门和公路、航道、运管、海事及有关重点工程建设指挥部联合组成考核小组，对目标任务的完成情况进行综合测评打分；对否决类考核项目，只要其中一项未通过考核的，实行一票否决制，取消年度评奖资格；最后按计分类项目的评分高低，确定名次和奖励。 对于交通行政执法人员考核，主要参照《中华人民共和国国家公务员法》、省交通厅《江苏省交通行政执法人员管理办法》，以执法工作实绩、职业道德、执法业务和理论水平、执法风纪等为主要考核面内容，并把考核结果，划分为优秀、合格、不合格三个档次，作为考评后按分数实行末位淘汰制和实施奖惩的依据。上述这些传统的考核方式，存在很大的弊端。具体说来，有以下表现形式： 一是工作质量标注难以衡量。行政执法机构的工作成果不同于企业产出，甚至不同于一般的政府部门，其工作量和工作质量的确定与度量都十分困难，尤以工作质量指标的确定更为困难。如我厅海事局的业务考核系统，采用了基础分+系数的方式，较为合理的解决了工作数量标准和指标的核定，但对于质量指标，只能采用是否合规这一模糊的概念进行评价，从实际的运作结果看，这样的考核标准不能准确地反映执法人员的工作效率和成果。由于执法门类众多，各个不同的执法部门的目标呈现多样性和弹性。目标的多样性表现在不同的部门追求不同的价值内容的目标，例如规费征收看重征收数量，而行政许可则重视许可规范；目标的弹性即软目标，表述笼统、抽象且难以量化为硬性指标，很难用统一的指标体系来衡量工作绩效。例如运输管理执法，只有依靠每月上路检查次数、行政诉讼败诉、规费征收任务完成、举办讲座培训以及文字案卷规范可以作为量化指标，而人性化执法、文明执法则一般较难具体衡量。这些都为绩效考评带来了一定的难度。 二是考核方法不够科学。在考核方法的选用上，各机关考核普遍采用的是粗放型的“领导与群众相结合”的方法。事实上这一方法的有效性往往受到很大的质疑。通常领导在当面很难真正听到群众的心声。正因为此，“领导与群众相结合”的考核方法就很容易蜕变为“主管首长直接决定法”。其更加难以做到客观公正，而这显然又严重违背了考核必须遵循的原则，偏离了考核的目的。而与此相对的另一种方式，万人评议的考核方法，作为一项评价政府工作情况的制度，充分体现了政府为民服务的理念，但在实际过程中，百分之百地依赖社会评议来衡量政府工作的成效，定也会有失公允。事实上，许多群众对机关工作作风的不满，其实也是对某些不合时宜的现行政策、现行体制的不满，这些不满却不是由于政府各基层部门本身工作疏忽所在造成，因此公众的评议和领导的直接决定的评价产生误差是不可避免的，不能采用任何一种评价作为唯一的考核方式。 三是考核标准缺乏质量指标。我国目前现行的公务员考核制度中规定“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性的规定。由于我国公务员队伍庞大，职务层级复杂，所以公务员的考核标准要达到公正、合理，就必须具体化，以此适应各个层级的各类公务人员。然而，绩效考核标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但是由于部门之间差异较大，被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。而且我国公务员年度考核的结果仅仅分为优秀、称职和不称职三个等次，在实际工作中造成了绝大多数公务员的考核结果都集中到了称职这一层级上，这就大大削弱了考核制度的激励作用。过于笼统的考核标准，等次偏少往往导致考核结果的失真，因此而影响考核的公正性和有效性。同时，在机构和人员的考核中，由于定量指标难以确定，因此过于偏重选择了以定性为主的考核，主观随行性较大，在考核评分中难免极少数人受个人利益与利害关系的影响，给与明显歪曲事实的评价，甚至可能产生影响评议结果的不规范做法。例如向基层打招呼、拉选票等错误行为，这就造成了考核及缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性，很难保证考核工作的全面公正。 四是考核结果的缺失和使用不当。绩效考核结果公布后，对优秀者的奖励太轻，而对不称职者机构领导人员的处理又太重，影响评估的公正性和合理性。年度考核中被确定为优秀和被确定为称职的机构和公务员，在物质奖励、职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别，如根据《国家公务员考核暂行规定》“国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被评为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级。”但如果某执法人员在五年考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀，那么，按照此规定也只能晋升一级，与连续五年被确定为称职的没有什么差别，显然起不到激励先进的作用。同时，对年度考核中不称职者的处理，在某种意义上甚至终于受行政处分。这样考核的结果便助长了不少工作人员甘心在这样平淡而又无可奈何的制度下混日子、等年头，考核评估的激励作用得不到体现，缺乏激励，缺乏动力。 五是考核时间集中于年末，不利于全面评价。目前执法部门的考核，如政府目标考核、参照公务员的执法人员考核，多数都安排在年末进行。而年末正是政府机关年终事务繁忙之时，大量的考核都集中在这个时段，“个人自评、相互评议、民意测验、领导决定”的考核程序最终就演变成为仅仅是个人的工作小结，考核工作流于形式，更加缺乏反馈和改进，不能使考核产生应有的成效。这样的一次次考核制度难以操作和公平全面评价机构和个人全年的工作情况，因此绩效考核是要注意平时考核，平时工作中的指标提取最能反映本质。 二、构建交通行政执法绩效考核体系的基本对策和思路 针对行政执法绩效考核存在的诸多问题，积极构建新的行政执法效绩考核体系，就成了目前摆在我们面前的一项重要而紧迫的课题。根据我们前一阶段作出的大量调查与思考，我们感到应从以下几方面构建新的考核体系： （一）科学确立交通行政管理职能及执法机构和人员的工作目标 从我省交通行政执法机构和人员的权责划分来看，交通行业管理职能集中在直属局、站和下属管理机构，行政的主要职能为：公路路政管理、公路养路费等公路规费征收、稽查，公路养护行为及质量监管，此项职能由公路机构负责。航道航政及船闸管理、养护费等航道规费的征收、稽查，此项职能由航道机构负责。公路、水路运输管理、搬运装卸业管理、汽车维修管理、驾驶员培训及驾校管理、运输服务业管理、运输管理费、客货附加费征收、稽查等由运输管理机构负责。内河交通安全、交通秩序管理、事故处理，船员考试发证、船舶检验、船舶港务费等规费的征收、稽查由地方海事局和船舶检验机构负责。交通建设工程质量监督有质量监督机构负责。交通建设项目招标投标监管由招投标管理机构负责。上述机构执法人员的工作目标主要依据各所在机构的执法职能履行各自的职责，并按照职务等级和分工来完成各自的工作指标。总之，对于我省交通行政执法机构和人员来说，未来的工作目标就是通过合理规范的行政执法，保证交通行政执法职能的有效行使，并做到依法行政。 （二）制定交通行政执法机构和人员基本绩效考核指标 制定绩效考核指标，关系到交通行政执法部门管理的方方面面，需要各级领导及各个机构的积极配合、参与。在充分调研、了解交通行政执法机构和人员工作目标和职责的基础上，选取执法机构和人员考核的共性指标。制定绩效指标的步骤可分为； 罗列指标、筛选指标。首先，制定绩效考核指标的第一步是按照指标的不同来源罗列指标，可按照平衡记分卡的四个角度：岗位职责、执法成效、执法数量和质量、执法队伍建设来进行，从执法主体、执法权限、执法程序、执法依据、执法决定等交通行政执法相关内容入手。具体可分为： 1、岗位职责（依法履职）指标。各执法机构、各执法人员对于自身的岗位职责履行应该是放在首位的，只有做到了依法履职，完成各自的岗位职责，交通行政执法整体的工作任务、目标才能得以完成。因此，年度目标任务完成情况，法定职责的履行情况，突发事件处理等就成为考核执法机构和人员履职情况的指标。 2、执法成效（公众满意度）指标。这类指标主要用于考核执法工作的社会效果。社会效果包括两个方面，一是执法职能目的的实现，一般是指执法机构和人员所管理的领域是否达到了该领域法律、法规、规章所规定的次序和状态；二是社会公众对执法工作的评价和衡量。据此，执法效果可以罗列的指标有：管理对象违章率、管理主体被投诉率、行政复议被变更撤销及行政诉讼被变更、撤销等败诉率、评议满意率、执法差错率、差错影响程度及不久难度等。这些指标既反映了执法工作对社会的贡献大小，也反映了管理相对人对执法工作的社会评价。 3、执法数量（执法效率）、质量指标。一是执法投入，表现为占用执法人员的数量和工作时间，而是执法产出，表现为解决纠纷，处理案件的数量。从执法案件的数量要求来看，可以列出的执法效率指标包括收结案件比、占用人员数量、机构人员数、人均结案数、规费征收数等；从执法案件的时间要求来看，可以罗列的指标由处理案件数量、法定或合理期限内结案率、依法延长期限结案率、占用工作时间、案件平均处理天数等。执法质量的考核指标，主要应当着眼于执法结果及关键性的、可量化的执法环节。具体而言，可以罗列的指标有，执法主体合法、执法程序合规、文书制作规范、归档情况、执法认定事实准确、执法证据充分、法定依据正确性、自由裁量适当、执法计划下达情况、执法统计情况、行政执法公示制度等。 4、执法队伍建设指标。主要包括：执法机构中人员知识技能符合条件、执法证件持有符合规定、岗前培训、年度更新知识业务培训、转岗培训、年度执法考核、编制符合要求、执法人员奖惩制度建立、执法人员奉公守法、廉洁自律的程度等。 （三）优化组合交通行政执法绩效考核方法 纵览世界各地政府、企业的绩效考核经验可得出这样的结论，任何一种考核方法都有其优势和缺陷，要用一种单一的方法对复杂的行为和环节作出全面正确的评价显然不现实，因此不能简单地套用某一种现成方法，应从多种方法中找到适合构建交通行政执法机构绩效考核体系的科学成分。目前国际上普遍推行的是平衡记分卡法、目标管理法与关键成功因素法（KPI）的特点、优劣及应用。平衡记分卡的优点是它既强调了绩效考核与组织工作目标之间的紧密关系，又提出了一套具体的指标框架体系，弱点主要是没有能进一步将绩效指标分解到业务单元及基层管理和执行人员。目标管理法是对机构主要使命和工作目的任务进行总评，评估标的明确，结果针对性强，弱点则是不全面，重结果，轻过程。关键绩效指标（KPI）的精髓，或者说是对绩效考核的最大贡献，是把总目标分解具体可操作的工作目标，弱点是没能提供一套完整的、对操作具有指导意义的指标框架体系。因此，可综合运用平衡记分卡、关键成功因素法（KPI）与目标管理法构建各机构普遍适用的基本考核指标体系框架，而结合目标管理与关键绩效指标（KPI）来选择特殊及重要指标。 （四）积极推动交通行政执法绩效考核体系全面实施 要注重明确绩效考核的主体。绩效考核需要从高层到低层的全面协作和沟通，绩效指标体系设计也是如此，因此不能将这个任务看成仅仅是政工部门的职责，而是需要主管领导的支持和全体人员的参与。政工部门的主要职责就是绩效考核系统的开发、培训、实施监督和考核档案的管理工作，而考核则是由上级机构、社会公众、同事、下属以及自身共同开展的。绩效考核主体的多元化保证执法部门绩效考核有效性的一个基本条件，应该逐步建立多重评估体制，既包括机构自我评价、上级评价、政工部门和下属的评价，也包括行政管理和服务对象的评估、社会（含舆论）评价，通过这样一个“360度”的绩效评估，使之具有代表性、适宜性、广泛性、公正性和经济上的合理性。 要注重把握绩效考核的周期。绩效考核的周期，即考核的时间间隔。目前，大多数政府部门的人事考核是实行年度考核。实际上，平时的绩效考核应该随时进行，包括月度考核、季度及年终进行绩效综合考核，以及年终的汇总。尤其要加强平时的考核。为了避免所有人员在同一时间都专注于考核，也可实行交错考核。 要注重制定绩效考核的计划和制度。确定绩效考核的主体和对象、准备绩效考核的工具，如表格等，将绩效考核的有关工作信息予以公布，使考核者与被考核者做好思想准备与工作准备，积极参与绩效考核。根据我省交通行政执法部门的特点，绩效考核组织常设机构为政工科或办公室，负责考核工作的安排，考核制度的制定、实施、运行，考核结果的汇总，考核资料的收集、整理、上报、归档，以及人员的培训、沟通。具体考核则需要成立领导小组，负责对全体考核工作的领导和实施。小组成员必须经过群众评议后确定，以保证考核机构的公正性和权威性，确保考核的客观公正性。 要注重编制绩效考核的标准。绩效考核标准包括绩效考核的指标以及指标所对应的标准值。针对机构来说，是以机构职责履行、执法成果等为基础制定的考核标准；对个人而言，则是以职务分析中的职务说明与职务规范为依据，因为这是对执法人员所应尽之责的正式要求，包括个人岗位职责、执法业绩等。在每次的期末绩效考核中，可以将机构或个人初期制定的工作计划、目标等作为绩效标准，并参照这些标准对考核者进行评估。同时，要注意收集和绩效考核标准有关的资料。对考核对象认识的科学性是考核合理性的前提，认识和判断都是建立在对其相关信息的了解基础上。所以在对我省交通行政执法部门进行考核时，必须取得详细丰实、有说服力的相关资料，使得考核过程有据可依。 要注重做好绩效考核实施中的沟通与评估工作。考核者要与被考核者就执行绩效计划进行不断沟通。在这一过程中，非常强调双方之间的沟通以及考核者对被考核者的监督和指导，但不能一旦计划拟订就万事大吉，只等年底或者绩效周期结束时进行评价和考核。实施绩效考核时，要根据所收集的信息，对被考核者的工作绩效进行考核、测定和记录。并根据考核体系总的指标权重和标准计算总分值，得出该机构或人员的所得评分。 要注重处理绩效考核的结果。绩效考核的结论通常应反馈给被考核者。绩效反馈一般有两种形式：绩效考核意见认可和绩效考核面谈。同时，针对绩效考核中发现的问题，采取纠正措施。因为绩效是主、客观因素的综合结果，所以纠正不仅是针对被考核者的，也许针对环境条件做相应的调整。绩效考核结果必须公开公示，这不仅仅是考核工作民主化的反映，也是组织管理科学化的客观要求，对绩效考核结果的保密，只会引起被考核者的不信任和不合作的后果。因此考核告一段落之后，应公开考核过程，宣布考核结果，兑现奖励。通过合理运用考核结果，让执法机构和人员感到考核结果与其切身利益密切相关。 要注重绩效考核的监督与控制。考核完成后，首先要对整个交通行政执法部门的绩效考核情况进行审核，处理绩效考核中双方较大的异议和某些绩效异常的问题，同时对绩效考核后的各类部门管理和人力资源管理活动提出建议性意见。其次要设置考核申诉程序。考核申诉产生的原因，一是被考核者对考核结果不满，或者认为考核者在评价标准的掌握上不公正；二是被考核者认为对考核标准的运用不当，有失公平。因此，要设立考核申诉的程序，从制度上促进绩效考核工作的合理化。再次，要建立一个监督控制机制，从我省交通行政执法部门绩效考核监督控制机制来看，主要是由主管部门和管理人员来实施监督和控制。但作为绩效考核本身，其监督主体是多样的，包括上级监督、部门之间监督、自我监督诊断等，因此，改进绩效考核的监督与控制，也是绩效考核的题中应有之义。江苏省交通厅政策法规处
4. 安全防范系统效能评估的原则有哪些
一是确定评估目标；这里的目标是指建设使用方要求系统达到的目标能力内、系统或各子系统本身指标容达到要求目标的能力、达到国家、行业技术标准规范规定的基本目标能力等等。
二是建立评估指标；根据上述评估目标要求，建立此次评估的具体技术性指标体系，建立指标要有大的安防体系的概念，要充分考虑物防系统、技防系统和安保管理系统的有机融合。
三是编制调查方案；
四是编制实施计划；
五是分析与评估；
六是提出调整与改进意见；
七是编制评估报告。
5. 执法装备对执法效能的影响
效能，往往需要一定的技术手段来支撑，加强执法装备，充分利用先进技术手段，有利于执法效能进一步提高。今年以来，监察大队配备了高倍数码相机、手提电脑，便携式彩色打印机、录音笔等先进调查取证设备。在开展水行政执法过程中，执法人员问询违法当事人时，利用手提电脑制作询问笔录，预先设置固定格式，现场打印出责令停止、限期整改通知书，大大提高了工作效率。同时，由于水法律法规没有赋予我们强制性措施的权力，在办案过程中，常常遇到违法当事人拒不承认违法事实，又不配合调查取证的情况，对于掌握确凿证据的案件，充分利用先进技术手段，采取拍照、录音、摄像等方法，把现场或事实真实地记录下来，作为案件证据资料，从而大大提高了执法效能。
6. 效能办属于纪检委执法室吗
办公厅和监察综合室属于综合部门，接触面较广，但文字工作较多，实际业务工作较少；第一至第六纪检监察室属于案件室，主要是办案，办案时权力大，但常年办案很累；法规、执法监察、党风和效能是专向业务室，在所辖领域权限较大；信访室是苦活；干部管理室对内地位不错，但对外实权较少；
严格上讲效能应该是属于行政部门的监察部门。纪委是党的机构。但纪委和监察是一家。互相抽调也正常。
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纪委，又称纪检委，是“纪律检查委员会”的简称（ commission for discipline inspection）。属于中国共产党的纪律检查机关，不属于政府部门。中央纪委是纪律检查部门，不隶属于任何部门，但服从中共中央委员会领导。
党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。
党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。
上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作，并且有权批准和改变下级纪律检查委员会对于案件所作的决定。如果所要改变的该下级纪律检查委员会的决定，已经得到它的同级党的委员会的批准，这种改变必须经过它的上一级党的委员会批准。
党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会如果对同级党的委员会处理案件的决定有不同意见，可以请求上一级纪律检查委员会予以复查；如果发现同级党的委员会或它的成员有违犯党的纪律的情况，在同级党的委员会不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪律检查委员会提出申诉，请求协助处理。
7. 选择性执法的执法缺陷
选择性执法因为其先天性病灶和运行过程中多种对策的缺陷，因而更需要寻找更有效的弥补方法。对人大而言，作为立法机关、监督机关和最高权力机关，恰是应尽的责任。
1、匹配执法资源，减少选择性执法现象。
徒法不足以自行，执行是法律的生命。只有执法资源匹配，法律才能得到更严格的执行，有法不依、违法不究现象才能减少，权力寻租的机会才会降低。要推进依法治国，在立法时必须统筹考虑执法问题特别是执法资源匹配问题。但在中国法制实践中，执法资源的匹配一般由各级人事编制部门掌控而不是由立法机构统筹，客观上容易让执法资源始终处在不足或者不适的境地，影响法律的执行效果。随着依法治国进程的推进，这个责任更多的应由享有立法权和监督权的各级人大承担，也只有这样立法和执法才能实现良好对接，依法治国方略才能有效落到实处。
2、减少自由裁量、规范自由裁量，缩小权力寻租空间。
立法机关在立法时要尽可能细化处置规定，减少自由裁量的范围。人大应该收回让渡给政府和部门的部分立法权力，尽可能在人大体系内让法律得到完善，克服立法部门化、权利化、自由裁量化倾向。对于因经济社会发展不平衡而必须差异对待的，可以赋予省、市人大一定权限，按照本地区的实情进行细化规定。就现行立法体制而言，市级没有立法权（有立法权的较大的市实为副省级城市），这需要进一步探索。
3、加强对执法工作的监督，防止执法过程中的权力寻租。
应逐步分离执法机构的选择权和执法权，建立高效透明的执法指挥中心，提高执法的随机性和均衡性，削弱执法权力寻租的能力。应增强人大查处执法违法的能力，主张人大对执法个案进行事后剖析，增强人大监督的威慑效应，遏制权力寻租的冲动。应主张人大对整体执法情况进行效能评估，督促执法机关勤于执法，在时间和空间上增加执法密度。
4、减少“破窗现象”，减轻执法需求。
当破窗现象较少出现时，可以减轻执法资源的压力，使有限的执法资源应用到重要的“易感”部位上，从而逐渐实现社会治理的良性循环。反之，执法会疲于应付，违法不究会逐渐普遍，从而产生恶性循环。当然，减少“破窗现象”是一种策略性选择，在技术上还有赖于其他各项手段，包括自由裁量、运动执法、重典治乱。但必须把握的是，当治理达到一定水平后，执法就应该回归常态，通过在时间和空间上增加执法密度来减少“破窗现象”。而督促和支持执法者在时间和空间上增加执法密度永远是人大监督的重点。
8. 延伸监察触觉提升执法效能
———宁陵县国土资源局推行“3+1”执法监察新机制
宁陵县位于豫东平原西部，区域面积798平方千米，耕地80.64万亩，基本农田69.2万亩，辖15个乡镇，364个行政村，1052个自然村，总人口59.8万人，人均耕地1.34亩。
2006年2月以来，在聘用村级执法监察协管员的基础上，构建“3+1”执法监察新模式，紧紧抓住“理思路”、“强素质”、“打基础”、“增效能”四个主要环节，使全县净增耕地2240.2亩，各类土地违规违法案件从2005～2009年由852起依次降至356起、234起、37起和8起，涉地信访量大幅减少，最近两年实现了赴省进京的零上访。先后被国土资源部评为国土资源知识培训工作先进单位和耕地保护工作先进单位，被河南省国土资源厅评为信访稳定工作先进单位，被商丘市人民政府评为国土资源管理工作先进单位和执法监察工作先进单位。
在困惑中理思路
随着国土资源管理体制改革的逐步深入，2005年底，宁陵县15个乡(镇)国土资源所全部改革到位，都是新班子、新人员、新场所。但是，他们在执法监察中遇到了一些新情况、新问题。一是工业化、城镇化步伐的加快，同时也加剧了建设用地的供需矛盾，各类土地违法案件层出不穷，特别是以政府部门为主导的违法用地冲动，使国土人员左右为难，力不从心;二是土地升值空间的扩大，使涉地信访量居高不下，影响社会和谐稳定;三是由于土地违法点多面广形成了监管难，查处时群众不理解出现了配合难，办案时干扰阻力大导致了执法难。
这些新情况、新问题，使局领导班子陷入了困惑和迷惘，同时也开启了他们智慧的闸门，使他们清醒地认识到，这些迷惘和困惑，其实孕育着新的机遇和突破。于是，他们通过讨论、分析和论证，理清了思路，辨明了方向，开阔了视野。着手转变过去的管理模式，由“一家管、多家用”变为“多家管、多家用”，使国土部门从“孤军奋战”的困境中解脱出来，实行全社会“齐抓共管”。特别是要把村党支部书记或村委会主任聘用为执法监察协管员，让农民直接参与管理，才能夯实群众基础，做到地动我知，取得事半功倍的效果。
于是，报请上级国土部门和县委、县政府同意，于2006年2月，从在职的主要村干部中，按照工作负责、办事公道、年富力强、文化程度较高的要求，采取群众推荐、乡镇党委、政府把关、县国土局颁发聘书的程序，组建一支498人的土地执法监察协管员队伍，其中村支书占84%，村委会主任占16%，每个行政村达到1～2人。同时，又从县委、县人大、县政府、县政协四大班子退居二线和外地返回原籍的处级干部中，聘请一批土地执法监督员，从而形成了“县、乡、村和县级土地执法监督员”四位一体的“3+1”执法监察新机制，保证了国家土地法律法规在宁陵的贯彻落实，促使耕地保护工作不断迈上新的台阶。
从培训中强素质
强化国土人员和执法监察协管员的培训学习，是提升执法监察水平的有效途径。为此，他们采取了单独与联合两种形式相结合的培训。
执法监察协管员走马上任后，热情高、干劲足。他们每天活跃在全县各个角落，遇到土地纠纷就调解，看见土地违法现象就制止。但是，由于缺少法律知识，底气不足，往往是这边劝劝，那边哄哄，讲不出道道，只能暂时控制事态发展，不能从根本上解决问题。有时甚至被当事人弄得张口结舌，感到无奈与尴尬。
针对上述情况，他们认真开展了上岗前的专门培训，集中一周时间，采取讲课与讨论相结合、理论与实践相结合、辅导与自学相结合，深入进行了对《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和《宅基地管理办法》等法律法规的学习。县局还特意编印了《协管员工作手册》、《宁陵县国土知识读本》，并为他们订阅了《资源导刊》和《中国国土资源报》。
与此同时，县委、县政府对农村基层干部开展了大规模培训，县委书记亲自担任培训工作领导组组长。主要领导带头备课讲课，县国土局长动手撰写讲稿，轮流到各乡镇辅导，县、乡党校把国土知识培训纳入年度培训规划。据有关资料显示，全县先后培训基层干部100多万人次。
除了对协管员单独培训外，他们还把这支新生力量纳入乡镇国土所序列，跟国土人员一起参加雷打不散的“二·五”学习，并且建立学习档案，每两周开展一次业务研究，每月组织一次集中学习。通过专家讲座、业务辅导、案例分析，不断提高大家分析问题和解决问题的能力。去年7月，该县柳河镇闫庄行政村某养殖大户，看到猪肉价格一路攀升，私下与农户签订协议，在“310”国道南侧和陈两河西岸，以每亩千元租地80亩，拟建一处大型养殖场。村执法监察协管员闫明章知道后，认为这是一起典型的以租代征土地违法案件，随即报告当地国土所，并帮助国土人员逐户做工作，废止了协议，退出了租金，保护了耕地安全。
在普法中打基础
坚持预防为主方针，深入广泛地普及土地法律法规知识，提高全体公民依法保护耕地的自觉性，是从源头上控制违法案件发生的基础工程。
宁陵是一个内陆平原县，人均耕地低于全国平均水平，且后备资源少、中低产田较多，耕地保护压力大。必须加大普法宣传力度，创新宣传载体。他们从利用每年“4·22”地球日、“6·25”全国土地日、“12·4”法制日等应时宣传，发展到以会代训、进行电视讲话等经常性的宣传;从简单的办壁板、张A标语，悬挂横幅，发展到设立咨询服务台，散发宣传资料进行面对面的宣传;从组织宣传车、运用大喇叭、在县电视台开设专题栏目等直观式的宣传，发展到编排文艺节目和在中、小学生中举行有奖征文活动等潜移默化的宣传;从单纯在街道、集市宣传，发展到去工厂、入农户、进课堂等宽领域的宣传。通过各种形式的宣传，使土地违法者懂道理不再违法，知法度不敢违法，相互监督不能违法，真正从源头上防止土地违规违法现象的发生。
执法监察协管员在普法宣传中也起到了不可替代的作用。该县逻岗镇和楼行政村执法监察协管员李秀旺，把村里的大喇叭绑在自己院中大树上，每天早晚定时为村民解疑释惑，受众达50多万人次。石桥乡万集行政村执法监察协管员王兴义，把预防土地矛盾、化解土地纠纷、制止土地违法等各个环节编成“七言真经”，使矛盾纠纷不出村，被群众誉为“调解王”。
从转型中增效能
执法监察是强化国土资源管理的重要保障，也是震慑土地违法行为、确保耕地安全的必然选择。
为了提升执法监察的质量和效能，他们认真制定了执法监察责任制。按照“属地管理、有案必查”的原则，将县执法监察大队、各乡(镇)国土人员和村级协管员捆绑在一起，编织网络，凝聚力量，上下联动，左右配合，实行“一票否决”和责任追究，形成人人都是执法员，个个属于执法队，真正做到了“全员执法、全面覆盖、全程监管”，了解在一线，制止在萌芽。据不完全统计，先后有1200多件土地纠纷被化解在群众家门口，950多起土地违法行为被消灭在初始阶段，从而大大降低了执法和违法成本。
值得称道的是，该县不断探索执法监察的新模式，在三个“转型”中增强执法监察效能。一是改变以前重查轻堵的被动局面，实行由事后查处向事前监察转变，以防为主，加大巡查的密度和力度，做到巡查“无假日、无死角、全天候”。发现违法行为，采取口头警告、下发《责令土地违法行为通知书》，当面予以制止，当事人不听劝告或阳奉阴违的，实行暗中监视、蹲守等措施，把各类土地违法行为确保在第一时间发现和制止。二是由平面执法监察向平面与立体执法监察并重转变，将查处的重点不仅放在农田取土、违法占地，以及改变土地用途和超占面积上，同时兼顾耕地抛荒、建设用地闲置、建筑系数、容积率是否达标等方面。三是实行从单一执法监察向联合执法监察转变，彻底改变执法监察的缺位、错位和不到位现象。他们同公安、法院、电力、交通、水务、城建等单位建立联合协同执法机制，采取提前介入，综合运用停水、停电、不发准建证等多种手段，使制止难、执法难、执行难得到了有效解决。
(原载《资源导刊》2009年第11期)
9. 什么是执法效能
执法效能指的是行政执法的效果和作用，是实现政府职能的重要因素。它能否有效发挥，是衡量一个国家法制化的重要标准，是体现一个国家经济和社会发展的主要因素。执法效能越高，政府以低成本实现管理职能的能力就越强。为了提高中国环境监察的执法效能，美国环保协会和环境保护部一起开展了“中国环境监察执法效能研究”项目。该项目开展的目的，是探索解决“执法、守法成本高，违法成本低”问题的途径，从而加大环保执法力度，提高环境监察执法效能。为分别研究环保部门和企业两方面反映出的执法情况，项目分为“环境监察机构执法效能研究”和“企业环境经济行为研究”两个子题。
“中国环境监察执法效能研究”项目第一阶段和第二阶段分别于2005年和2008年启动。其中项目第二阶段被纳入到环境保护部与美国联邦环保局签订的“中美环境法律制定、实施与执法合作”备忘录下。
2005年6月，中国环境与发展国际合作委员会“环境执政能力”课题组启动。环境执政能力课题组是中国环境与发展国际合作委员会2006年“小康社会与科学发展观”主题下的核心课题组，承担为落实科学发展观、提升党和政府的环境执政能力提供建议的重任。2005年11月，由人大环资委组织、美国环保协会和世界银行等机构支持的《环境立法与可持续发展国际论坛》在北京举行。此次研讨会加深了中美两国环境法律体系的相互了解，对双方进一步合作起到了推动作用。
2007年9月17日，国家环保总局环境监察局与美国环保协会联合在北京主办了“中国环境监察执法效能研究”一期总结会暨《水污染防治法》“按日计罚”处罚方式研讨会。会议对“中国环境监察执法效能研究”课题组第一期的研究成果进行了总结，发布了《中国环境监察执法现状、问题与对策研究报告》，并就课题组的两项研究成果《关于修订〈水污染防治法〉中经济处罚方式的建议》和《关于在〈水污染防治法〉中规定的按日累计处罚法则的论证报告》进行了研讨。调查显示：受诸多因素制约，环境执法效能尚待进一步提高。
10. 如何提升行政执法效能
一是抓业务培训，促进队伍执法水平提高。旗局于每周五下午开设学习班，由业务骨干为执法人员讲授综合业务、法律法规应用等方面的知识，全面提升了执法队伍的整体能力素质。 二是抓制度建设，促进执法行为进一步规范。针对日常执法工作中查扣、罚没物品管理工作中存在漏洞等问题，旗局结合实际制定出台了《公物仓管理制度》，指定专门的仓库保管员，设立《罚没(暂扣)物品出入库台账》，由法制股、人事股、办公室、保管员定期核查，全程规范查扣罚没物品的管理和处理。 三是抓网上办案，促进执法效能不断提升。旗局对自治区工商局“综合业务管理系统”中的“执法管理业务”模块，进行了培训，并严格网上办案制度，按照“谁办案、谁录入”的原则，将立案、调查取证、定案、结案、执行5项网上办案流程进行统一规范，使案件办理的每个程序都能够在规定的期限内办结，同时确保了执法程序的规范，增加了执法办案的透明度。 四是抓执法监督，促进依法行政落实到位。加大执法监督检查力度，切实做到权力与制约相结合。建立回访制度，加强执法的事后监督。通过向当事人回访，调查了解经办人在案件承办过程中是否有吃、拿、卡、要等违纪违法行为。 （陈瑞）