如何理解规范执法

❶ 党的十八大报告提出推进依法行政切实做到严格规范公正文明执法如何理解严格执法规范执法公正执法文明执法

①有利于来全面推进依法行政。②有自利于深入推进我国的法治建设。③有利于构建社会主义和谐社会。④有利于提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。⑤有利于促进依法科学民主决策。⑥有利于严格规范公正文明执法。⑦有利于强化行政监督和问责。⑧有利于依法化解社会矛盾纠纷。

❷ 如何准确理解和全面把握立警为公，执法为民的基本内涵

1、明确执法的对象为“民”，牢记为民服务的宗旨。

公安姓“公”，民警姓“民”，全心全意为人民服务是公安机关的根本宗旨，是公安机关的“红色基因”。要牢记宗旨、激活基因，明确始终把群众利益放在第一位的道理，才能真正做到立警为公、执法为民。

2、明确人民警察代表国家形象，捍卫社会公平。

对普通群众而言，公安机关和人民警察就代表了“国家”、代表了“政府”。公安机关是刑事司法和行政执法机关，行使国家公权力，既是法律的“捍卫者”，又是人民的“守护神”。要“肩扛公正天平”，把维护社会公平正义的重任扛在肩上。

3、明确人民警察的正义内涵

明确人民警察的正义之责，要“手持正义之剑”，把惩治犯罪、保护群众的利剑握在手中，做到替天行道、惩恶扬善，为民请命、为民除害。

4、坚持民意警务的导向。

群众的需求和满意是所有公安工作的出发点和落脚点。只要不违背法律法规、不超出职责范围，都要想方设法为群众办好事、办实事，让群众真正得到实惠，感受到我们的真心实意。

5、强化便民服务的意识是关键。

强化便民服务的意识，更多地从使用者而不是设计者的角度出发，设身处地为群众着想，不仅要在空间时间上更加便民，还要在情感互动上更加亲民，让措施真正落地、让效果真正显现、使群众真正满意。

❸ 怎么理解严格执法和热情服务的关系

严格执法是权力部门执政的最基本要求。法产生权力，法是严肃的，严禁的，不能掺杂回丝毫的个人因答素进去。执法要狠抓“严”字。行政执法单位在执行法规或掌握标准时，不放松、不走样，做到严厉、公平、公正。权力取之于民，用之于民，热情的服务，才更能体现执政为最广大人民群众的根本利益。

❹ 如何正确理解“谁执法谁普法”

“谁执法谁普法”工作机制是我国“六五”普法规划中首次明确提出来的，它要求各部门各行业要按照该原则，积极面向社会开展本部门本行业相关法律法规的宣传普及工作，也就是要求实施法律的部门和机构承担起普法的任务和责任。

如何理解“谁执法谁普法”中的“谁”，对落实普法责任至关重要。对此，中国政法大学王灿发教授表示，毫无疑问，执法者有普法的义务，在具体执法过程中，要向执法对象讲清楚所执行法律，执法对象不懂的地方，应告诉对方。

作为各主管部门，也应承担起普法工作，而不是说仅仅由部门内具体执法的机构去普法。他举例说，环境监察部门作为执法单位，在平时或者执法过程中需要进行普法，但环境宣教、政策法规等部门也都负有普法的责任，就是说普法是整个部门和系统的事。

(4)如何理解规范执法扩展阅读

具体来看，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，现实意义主要有：

一是“谁执法谁普法”有利于明确和扩大责任主体。这一原则进一步明确了各级司法和行政执法机关在普法中的任务与责任，普法不再是相关单位的附带性工作，而成为一项基本的职能。比如，针对环保法律法规，各级环保部门及其执法主体都有责任开展普及工作；而法院在审判环境违法案件过程中，同样也有责任开展普法工作。

二是“谁执法谁普法”有利于依法执法和文明执法。严格执法的过程就是最好的普法。在严格执法过程中不仅使国家法律法规得到贯彻落实，同时也向人民群众传播法律、宣传法律，使执法过程成为最生动的普法实践。同时，“谁执法谁普法” 能够倒逼执法，让执法部门及执法人员依法执法，转变以处罚为核心的执法方式，把执法与普法有机结合起来，有效避免野蛮执法，推进文明执法。并且在普法过程中，也会通过群众的反馈，发现执法过程中存在的问题和不足，提高执法效率。

三是“谁执法谁普法”有利于形成大普法格局。“谁执法谁普法”能够充分发挥各执法部门主导作用，扩大普法工作覆盖面，增强法治宣传教育的针对性、专业性，真正形成部门、行业分工负责、各司其职、齐抓共管的大普法工作格局。

四是“谁执法谁普法”有利于促进和提高执法者自身的法律素养。打铁尚需自身硬，“谁执法谁普法”对执法部门提出了更高要求，要求执法部门不仅要精准掌握法律、了解法条表面含义，还要吃透法条的精神实质。比如，新修订《环保法》中规定“按日计罚”，环保部门在执行过程中，不仅要向处罚对象讲清楚怎么罚，还应说明白为什么这么罚，做到处罚有据，服人以理，以免后犯。

❺ 如何理解和树立社会主义法制观念

党的十七大报告强调指出，要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。这五个方面的内容，揭示了社会主义法治的精髓和灵魂，诠释了法治与人民、法治与正义、法治与社会、法治与政党的关系，体现了内容与形式、手段与目的、价值与效果的辩证统一。
1．依法治国是核心内容。十七大报告进一步强调要维护宪法和法律的权威，维护社会主义法制的权威，建立权威的司法制度，形成自觉学法守法用法的社会氛围。这是依法治国的前提，也是树立社会主义法治理念的根本要求。
依法治国，就是要使宪法和法律成为一切国家机关、社会团体和个人行为规范的最高准则，在全社会形成尊重法律、信任法律、遵守法律、按法律办事的氛围。
依法治国，就是要体现法律的公平正义价值，充分保障公民的权利，约束国家机关的权力，防止国家权力滥用，这是依法治国的核心。十七大报告指出，要“实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”，“维护群众合法权益”，“维护职工合法权益”，“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“完善民主监督机制”，“建设服务型政府”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这些要求充分体现了社会主义民主法治的要求。
依法治国，就是要建立公开、公正的程序规则，并以此规范国家权力的运行，这是全面落实依法治国的关键。为此，十七大报告提出，要“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”
党的十七大对全面落实依法治国基本方略作出了新的重大部署，进一步表明了我们党全面实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的坚定决心。
2．执法为民是本质要求。社会主义法治的根本目的是保障人民群众的合法权益。执法为民，就是要求政法机关做到保护人民利益与维护法律权威的高度统一，这充分体现了我们党的宗旨和执政理念，体现了社会主义法治的根本性质和价值取向。
执法为民的提出具有很强的现实性和针对性。执法为民的价值取向，表明人民是政法机关的服务对象。执法机关要端正执法态度，改进执法作风，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，绝不能损害人民利益。执法为民的价值取向，表明我国的法治是人民的法治，执法必须为民，也只能为民。执法为民的价值取向，突出了“主权在民”的原则。中华人民共和国的一切权力属于人民，执法者必须运用人民赋予的权力为人民服务。执法为民重点在“执法”，核心是“为民”，关键要坚持以人为本。这就要求政法队伍加强自身建设，做到严格、公正、文明执法，进一步规范执法行为，寓服务于执法之中，充分体现法治的人文精神和司法的人文关怀。
3．公平正义是价值追求。公平和正义作为两个法律概念，既相联系，又具有不同的涵义。一般而言，公平注重于对法律形式和诉讼过程的评价，正义侧重于对法律内容及实践结果的评价；公平是正义的外在生命，正义是公平的内在灵魂；公平是前提，正义是结果，二者联系紧密，共同构成社会主义法治的价值准则。
公平是正义的构成要素。在法律意义上，公平就是立场客观，不偏不倚。概括来讲，公平主要有三个原则。一是平等性，即在法律面前人人平等，反对特权，也禁止歧视，在同等条件下提供平等的法律服务和司法保护。二是中立性，即在执法过程中，任何人不能做自己案件的“法官”，仲裁者不能对争议双方有好恶偏见。三是客观性，即反对主观臆断，反对感情用事，司法决定要以事实为基础，以理性推理为依据，以法律为准绳。十七大报告强调，要加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。这为我们更好地掌握社会主义法治的公平原则，提出了明确要求和基本遵循。
正义蕴含公平、公正、公道、平等、自由、权利等价值内涵。通俗地讲，正义有三项基本要求。一是主张创制法律时设定权利和义务的合理性。应根据经济社会发展的实际情况规定公民的权利义务，权利与义务要保持一致性。二是强调是非分明、惩恶扬善，维护社会秩序。尊重合法权益，追究违法行为，是法治的基本正义。责任是法律的生命，违法必究是实现社会主义法治的基本要求和有力保障。无论是公民、法人违法，还是执法机关违法，都必须依法追究其责任，否则必然导致有法不依,损害法律的权威。三是救助弱者，重点维护弱势群体的权益。法治应当保证全体社会成员都能享有公民的权利。十七大报告指出，要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。这深刻揭示了在我国社会实现正义的根本途径。

❻ 如何正确理解深化执法规范化

紧紧围绕三项重点工作的要求和新时期政法工作的任务,在执法规范化建设方面着重抓好...不断规范司法权的正确行使;进一步加强自身监督,在加快办案节奏的同时确保办案力度

❼ 如何正确理解“执法为民”理念

一、执法为民是社会主义法治的本质特征 （一）执法为民是中国共产党始终坚持立党为公、执政为民宗旨 执法为民是中国共产党始终坚持立党为公、 的必然要求 科学发展观的核心是以人为本，坚持以人为本， 科学发展观的核心是以人为本，坚持以人为本，就是要实践全心 全意为人民服务的根本宗旨，始终把实现好、维护好、 全意为人民服务的根本宗旨，始终把实现好、维护好、发展好最广大人 民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。 执法机关 民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。 是党领导下的国家政权机关，执法工作是实现党执政使命的重要工作。 是党领导下的国家政权机关，执法工作是实现党执政使命的重要工作。 执法为民是“三个代表 重要思想和科学发展观对执法工作的根本要求 执法为民是 三个代表”重要思想和科学发展观对执法工作的根本要求。 三个代表 重要思想和科学发展观对执法工作的根本要求。 一切权力属于人民”的宪法原则的具体体现 （二）执法为民是“一切权力属于人民 的宪法原则的具体体现 执法为民是 一切权力属于人民 条规定： 中华人民共和国的一切权力属于人民 中华人民共和国的一切权力属于人民”与 我国宪法第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民 与 这一宪法原则相呼应， 条明确要求， 这一宪法原则相呼应，宪法第 27 条明确要求，一切国家机关和国家工 作人员必须“努力为人民服务 ，国家权力从人民而来， 作人员必须 努力为人民服务”，国家权力从人民而来，就应当对人民负 努力为人民服务 责、受人民监督、为人民服务。执法机关是国家机关的组成部分，执法 受人民监督、为人民服务。执法机关是国家机关的组成部分， 机关的权力同样属于人民。执法为民是人民主权的必然要求，也是人民 机关的权力同样属于人民。执法为民是人民主权的必然要求， 民主的具体体现。 民主的具体体现。 （三）执法为民是社会主义法治始终保持正确政治方向的根本保 证 执法为民理念的提出，直接而响亮地回答了执法工作 相信谁 相信谁、 执法为民理念的提出，直接而响亮地回答了执法工作“相信谁、依 靠谁、为了谁 ，以及“为谁执 为谁执法 靠谁执法、怎样执法”的根本问题 的根本问题， 靠谁、为了谁”，以及 为谁执法、靠谁执法、怎样执法 的根本问题， 鲜明地指出了我国法治建设的社会主义性质，其生命力就在于人民性。 鲜明地指出了我国法治建设的社
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会主义性质，其生命力就在于人民性。 执法活动只有符合人民的意志、满足人民的要求、保护人民的权利， 执法活动只有符合人民的意志、满足人民的要求、保护人民的权利，才

能实现我国社会主义法治建设的根本价值。 执法为民为我国法治建设的 能实现我国社会主义法治建设的根本价值。 方向和目标作了最简单却最为科学的概括， 对于法治建设始终保持正确 方向和目标作了最简单却最为科学的概括， 的政治方向，具有重要的意义。 的政治方向，具有重要的意义。 二、执法为民的基本内涵 （一）以人为本 以人为本——是科学发展观的核心，是执法为民的本质要求。只 是科学发展观的核心，是执法为民的本质要求。 以人为本 是科学发展观的核心 有深刻理解以人为本的精神实质和科学内涵，才能切实做到执法为民。 有深刻理解以人为本的精神实质和科学内涵，才能切实做到执法为民。 以人为本，就是以最广大人民群众的根本利益为本。 以人为本，就是以最广大人民群众的根本利益为本。执法工作中 益为本 坚持以人为本，就是要尊重人的法律主体地位， 坚持以人为本，就是要尊重人的法律主体地位，坚持把人作为执法工作 的最高价值取向， 突出人在执法中的地位和作用， 强调尊重人、 理解人、 的最高价值取向， 突出人在执法中的地位和作用， 强调尊重人、 理解人、 关心人，切实把维护人民群众的合法权益， 关心人，切实把维护人民群众的合法权益，作为执法工作的出发点和归 以人为本， 落实到执法工作中， 就是要坚持目的观和方法论的统一， 宿。 以人为本， 落实到执法工作中， 就是要坚持目的观和方法论的统一， 即坚持执法为了人民，执法依靠人民。一切为了人民是执法目的， 即坚持执法为了人民，执法依靠人民。一切为了人民是执法目的，一切 依靠人民是执法方式，只有把两者结合起来，才能真正做到以人为本。 依靠人民是执法方式，只有把两者结合起来，才能真正做到以人为本。 （二）保障人权 保障人权——是执法为民的重要内容。执法机关必须牢固树立宪 是执法为民的重要内容。 保障人权 是执法为民的重要内容 法观念和法律观念，严格遵守法律．切实尊重和保障人权。 法观念和法律观念，严格遵守法律．切实尊重和保障人权。 障人权 尊重和保障人权，不仅是执法为民的应有之义， 尊重和保障人权，不仅是执法为民的应有之义，而且是执法为民 的起码标准。我国宪法规定，国家尊重和保障人权。 的起码标准。我国宪法规定，国家尊重和保障人权。这是我们党和国家 的庄严承诺，也是执法
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机关应当遵守的基本原则。 的庄严承诺，也是执法机关应当遵守的基本原则。 社会主义执法工作首先要维护最广大人民群众的根本利益， 社会主义执法工作首先要维护最广大人民群众的根本利益，反映 到人权领域，就要维护人民群众的生存权和发展权。 到人权领域，就要维护人民群众的生存权和发展权。执法工作中尊重和

保障个人人权，就是要尊重和保障执法当事人的合法权利， 保障个人人权，就是要尊重和保障执法当事人的合法权利，包括尊重和 保障行政管理相对人的合法权利，尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人、 保障行政管理相对人的合法权利，尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人、罪 犯的合法权利，尊重和保障被害人的合法权利等。 犯的合法权利，尊重和保障被害人的合法权利等。执法机关在执法活动 中，要严格遵守有关法律规定，对于未成年人、妇女、老年人、残疾人 要严格遵守有关法律规定，对于未成年人、妇女、老年人、 成年人 等弱势群体给予特殊保护，对特殊群体给予更多关爱， 等弱势群体给予特殊保护，对特殊群体给予更多关爱，使他们的权利得 到切实保障。 到切实保障。 （三）文明执法 文明执法——是指执法机关和执法人员以社会主义法治理念为指 是指执法机关和执法人员以社会主义法治理念为指 文明执法 导，以社会主义道德规范为依据，以文明的方式去执行法律，以高度的 以社会主义道德规范为依据，以文明的方式去执行法律， 热情服务社会， 以积极向上的精神风貌影响社会而体现出的执法文明进 热情服务社会， 步状态。文明执法是执法为民的本质要求和外在体现。 步状态。文明执法是执法为民的本质要求和外在体现。

❽ 公安机关如何做到理性、平和、文明、规范执法

一、提高认识，树立理性执法思想。

思想是行动的先导，没有理性、平和、文明、规范执法的思想，在行为上就不能付诸实施。要想真正做到理性、平和、文明、规范执法，首先要解决好人的思想认识问题，如何解决思想认识问题。

1、要切实树立群众意识。

人民群众是公安基层基础工作的重要依托和力量源泉，我们必须清醒的认识到没有人民群众的支持，就显得孤立无援，注定要打败仗，这是事关兴衰成败的大事。这就要求广大民警扎根基层，耕耘基层，服务群众，依靠群众，把工作深深植根于人民群众之中，着力构建符合时代要求的和谐的警民关系。

2、要切实树立理性执法理念，理性执法是执法工作的本质要求。

坚持理性执法，就是要做到以理性的思维、理性的方式，理性的手段，将情、理、法融为一体，坚持以事实为依据，法律为准绳，科学的鉴定判断，而非盲目抽象、凭感情用事和一时冲动去执法，从而避免冤假错案的发生和减少群众的不满情绪，最大限度地增加公正执法性和社会和谐因素，不断提升执法民警在群众中的公信力。

3、要切实树立责任意识。

将责任立于心中，甘为公仆，为民所爱戴；权为已所用，责任抛于脑后，利欲熏心，贪赃枉法，为民所不齿。在执法实践中要切实做到职务面前勤思义务，权利面前多想责任，把行使权力的过程，看着是对党委、对人民负责的过程，用权时如履薄冰，肩负着责任，自觉为民负责、为国竭力、为党分忧。

二、加强个人素质修养，煅造平和执法能力。

打铁先要自身硬，努力提高基层民警执法执勤的综合素质是做到理性、平和、文明、规范执法的基础。基层民警综合素质的高低，直接关系到执法的效果和评判执法质量的标准，影响党群、警民关系和社会对公安人员的理解程度。

1、要具有良好的个人素质涵养，扎实过硬的基本功。

敏锐的政治洞察力，将理性、平和、文明、规范执法理念科学地运用到执法活动中。

2、要具有丰富的法律知识。

对常用的法律条规能够熟练掌握和运用，这是避免执法偏差的前提，也是讲求执法艺术、改进工作方式方法的基础。

3、具有平和执法的心里素质。

平和执法是保障公安机关执法为民的现实需要，也是测试公安民警综合执行能力的体现。执法活动需要平和的心态，才能深谋远虑，成竹在胸，遇变不惊，处乱不慌，适时根据对方的突变而积极采取应变策略，方能乱中求谋、稳中求胜。

做群众工作同样需要平和的心态，才显得有亲和力，这样容易接近群众，拉近群众距离，了解群众疾苦，倾听群众呼声，切实把工作做到百姓的心坎上，百姓就会觉得警察与他们心连着心，民警就能很好的融入其中同老百姓产生共鸣，从而得到群众的支持、理解和信任。

三、强化职业道德观念，推动文明执法进程。

一切管理措施都要适应以文明管理、文明服务的方式为目标，要通过人性化管理，体现整个社会对公民合法权益的关注和重视，把思想立场调整到保护和实现人民群众的根本利益上，坚持文明执法，更好地树立公安队伍在群众中的形象。一个警察是一个警局的一个细胞，一个警局靠每个细胞的支掌，才能实现队伍亲民化，执法文明化。

注重警察个性化素质的培养就尤显重要，这关系到这个细胞能否注入新鲜血液，不至于衰老坏死，始终呈现出生机勃勃，鲜活旺盛的生命力，教育引导广大领导和民警牢固树立文明执法理念，是能否实现全警文明执法的关键。

通过会议、岗位培训、执法监督等形式，让广大民警充分的认识到文明执法的重要性、紧迫性和现实性，并积极参与其中，努力实现文明执法在社会活动中的有效化和优质化，推动文明执法进程，不断筑牢人民群众理解、支持、配合民警执法工作的思想根基，切实增强民警执法工作在广大群众中的亲和力和感染力。

四、坚持以科学发展观统领公安工作，奠定执法规范化的人文基础。

“人是一切社会活动中最积极最关键的因素”，要达到任何组织目标，都必须打好实现目标任务的坚实人文基础，这也正切合了科学发展观“以人为本”的核心理念。因而，要推进公安队伍执法规范化建设，就必须坚持以科学发展观统领公安工作，并以此来奠定实现公安机关执法规范化的人文基础：

1、坚持以人为本，强化规范化理念教育。

要积极依托“轮训轮值、战训合一”模式，切实把执法规范化理念教育活动常态化；要开展形式多样的教育活动，通过教育、剖析、查摆、谈话、整改，使执法规范化理念融入到每位民警头脑中；要建立运行教育机制，将执法规范化教育活动纳入制度框架，通过明确责任、组织实施、监督检查，达到推进执法规范化建设的目的。

2、坚持学习培训，提升执法素质。

没有良好的法律素养，就没有规范执法的理论基础、熟练的操作技能和规范执法的实践基础。要大力通过岗位培训、岗位练兵、业务骨干培训等方式，促进队伍素质的持续、稳步提升，实现队伍建设的协调、持续、稳定发展，奠定推进执法规范化建设的素质基础。

3、坚持典型宣传，营造规范执法氛围。

法制部门、政工宣传部门要挖掘实现法律效果与社会效果、政治效果的最佳统一的典型案例、规范执法的先锋模范，结合精品案件评选等活动，充分运用宣传手段，加强正面引导，营造推进执法规范化建设的文化氛围。同时，纪检监察部门对执法不规范的行为，要敢于曝光、敢于揭短，并追根寻源。积极通过正反面的对比，在民警心目中形成规范执法的光荣感、不规范执法的耻辱感。

4、坚持科学标准，完善考评体系。

要以人民群众认同、社会和谐稳定为标准，加强对案件质量和执法行为的考核，并按照科学发展观的要求，调整考核评价指标体系，引导民警树立严格、公正、文明的执法观，从而自觉规范执法行为。

❾ 如何理解行政执法过程中的公民参与

传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的，其关注的重心是对行政权力的消极控制，即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯，法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（rule of law ）传统之下还是在德国“法治国”（Rechtsstaat）传统之下，公民参与作为实现行政民主化、正当化的机制的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件——电动自行车事件为例，通过分析该事件中公民参与缺失的问题，探讨我国行政机关在面对复杂的利益关系时，如何在依法行政的前提下，通过有效的公民参与机制，回应不同的利益需求，形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”①，确保行政决策的民主性与正当性。一、在禁与不禁之间——电动自行车事件的简单回顾与反思在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前后后，全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌②；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法，引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院[1,2]；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀。而在另一些地方，如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。[3]这是一个现代化建设高速发展的时代，这是一个公共资源越来越紧张的时代，这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间，暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题：其一，行政决策过程没有充分的公民参与，缺少民主性与正当性，主要表现为：复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑，广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重，专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证，等等。其二，司法权软弱无力，行政诉讼受案范围非常有限，对规范性文件的审查力度有限，公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证，从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中，因禁止电动自行车上路涉及的利益主体千千万万，我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三，在我国现有的规则审查机制之下，对规范性文件具有审查权的机关不作为，导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。《道路交通安全法》出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定，自行其是，以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路，再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅，本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性，以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。二、公民参与行政决策的必要性以人民主权为原则，立法、行政、司法三权分立为基础建立的传统行政法律制度，是以立法机关的事前授权为前提、以司法机关的事后合法性审查为核心架构起来的行政法律制度，其重心在于确保行政权力的合法行使，“即运用具有控制功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化”。[4](P3) 但这样一个制度模式仅适用于消极行政，即将行政行为限定在立法机关设定的合法性框架之内，行政机关不得超越法定权限行事。在立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张、公民对行政权的依赖与期盼与日俱增的情况下，“为了使行政能够更好地发挥作用，各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围，赋予行政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断之权能的倾向”[5]，传统意义上的行政法对行政权力的制约功能被不断弱化。这当然并不是说传统的行政法的制约功能变得不重要了，而是说在此基础之上，必须寻求新的更有效的制约与激励机制，以适应不断扩张的行政领域，更好地实现公共福祉。公民参与作为实现行政民主的程序性机制，在行政决策过程中得以广泛采用。公民以提供信息、表达意见、诉求利益等方式参与行政决策过程，为行政决策民主化、科学化、正当化提供了程序上的保障。民主制的重心由议会民主转向行政民主，由民主下的行政转向行政中的民主。在我国现代化过程中，法治的进程势不可挡，合法化、正当化的诉求日益强烈，行政机关自身也在为其行为的合法化、正当化而努力，以寻求民意的支持，从而更好地推进各项行政管理活动。以国务院2004年颁布的《依法行政实施纲要》为代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行为合法化、正当化方面所作的努力。在民主制度下，民主为权力行使的合法性与正当性提供了制度手段，民主立法为行政权力的合法性提供了制度保证，民主行政又为行政权力的正当性提供了制度保证。电动自行车事件所暴露出来的公民参与机制的缺失促使我们进一步思考行政过程中的民主参与的制度性保障。电动自行车事件中，在电动自行车的禁与不禁之间，不仅涉及行政决定直接指向的电动自行车的购买者和使用者（包括潜在的购买者与使用者）的利益，而且涉及电动自行车及相关产业的生产者、销售者以及竞业者的利益；不仅关系到交通发展战略，而且关系到广大居民选择出行方式的自由；不仅涉及本行政区域内相关主体的利益，而且其影响扩展到其他行政区域；不仅涉及电动自行车的专业技术问题，同样也涉及一般民众对该政策的认知及态度。因此行政机关在面对如此复杂的利益关系，作出禁与不禁的行政决策时，除了要尊重法律的优先性之外，还必须通过民主行政程序，充分考虑民意及相关因素，重新审视其拟定的行政目的及实现目的所需要的手段，以作出最终决策，而不能简单地以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”、“城市交通发展战略”为由禁止电动自行车上路。多元主体参与行政决策可以促使行政机关考虑相关利益，促进行政决策的科学性与正当性，形成政府与公民之间的良性互动，同时将纠纷解决机制前置，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐。但是这一模式也存在诸多弊端，如：可能导致在行政决策过程中不同利益之间的对抗与冲突，使得行政机关难以抉择；利益主体的参与也不可能避免行政机关在作出决策时偏向某种利益，如组织化的利益；民主参与机制也必然会造成行政成本的扩大与效率低下，等等。为了避免这些问题，行政机关可能会尽可能采用非正式的决策程序或者采用私法方式达成行政管理目的，造成利益代表机制的虚置。如在法律规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”时，行政机关可能会选择采取座谈会、论证会、书面提交意见等形式而避免采用正式的听证程序。即使在法律规定采用正式听证制度的领域，由于法律规定的不明确性，行政机关仍有很大的裁量空间选择决策方式。③ 尽管利益代表模式存在着各种各样的问题，但是我们不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政决策中的意义。行政民主化的趋势不可阻挡，公民参与行政过程是现代行政的必然要求。三、公民参与行政决策的基础一项行政公共决策的出台，需要以充分的信息为基础，而信息的充分性有赖于公民的广泛参与及信息输入，因此，有必要探讨公民参与行政决策的基础。笔者根据公民参与行政决策的基础不同，将公民参与分为基于主观利益的公民参与、基于客观利益的公民参与和基于专家知识的公民参与。（一）基于主观利益的公民参与基于主观利益的公民参与是指参与者基于其主观利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，其功能意义在于防御行政权的滥用，以防对其利益产生不利影响。如在电动自行车事件中，广大的消费者、电动自行车及相关产业的生产者、经营者以及竞业者等主体的利益即属于主观利益，电动自行车的禁与不禁与他们的财产性利益息息相关。基于主观利益进行的公民参与，因参与主体不同，可进一步分为未经组织化的利益主体参与和组织化的利益主体参与。二者由于在人力、物力、财力以及信息等资源占有方面差异悬殊以及利益受影响的程度不同，从而在参与动机与能力以及对行政机关决策的影响方面有明显的不同。大量分散的、未经组织化的利益主体由于高额的组织成本和搭便车效应，缺乏足够的动机参与决策程序，即使参与行政过程，也会因为在人、财、物以及信息等资源方面的限制而显得“人微言轻”，因此，在行政决策过程中，个体的利益往往会被有意或无意地忽视。相对而言，组织化的利益由于其在行政决策过程中利益会受到较大的影响，而且在人力、物力及信息等资源占有方面都有更强的优势，有更强的动机和能力参与行政决策过程，表达其利益诉求，进而影响行政决策，规制捕获理论也由此产生。（二）基于客观利益的公民参与基于客观利益的公民参与是指参与者以公民身份，作为政治生活共同体的成员而对行政决策过程的参与。该种参与与参与者的主观利益没有直接关系，而是基于公民责任，基于对公共生活的关切而进行的参与。在一个公民社会中，公民责任对一个社会的健康发展起着重要作用，对公共决策有着重要影响，如圆明园防渗工程由于公民参与而被扭转，孙志刚案由于公民参与而最终导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，以及在此次电动自行车事件中，许多学者纷纷质疑《珠海经济特区道路交通安全管理条例》的合法性，等等，这些事件都彰显了社会公共生活中的公民责任的重要性。基于客观利益的公民参与，除了以公民个人的身份参与行政决策过程之外，非政府组织在行政民主决策过程中的作用也开始不断凸显，并促进了行政民主化进程。在国外，NGO组织在行政民主过程中发挥了重要作用。在我国，随着经济体制改革和政治体制改革的不断演进，NGO在我国公共生活领域中的作用也开始显现，并引起社会公众和政府部门的关注。如在贡嘎山下的木格措水坝建设、与都江堰相邻的杨柳湖水库建设、怒江水坝建设、北京市动物园拆迁等事件中，由于NGO的积极参与而对公共决策产生了重要影响。（三）基于专业知识的参与基于专业知识的参与主要指的是专家参与。因为现代行政事务日益专业化、技术化，行政机关的决策必须经过对专业问题的科学论证才能实现决策的科学性与技术性，因此有赖于专家为其提供决策所必需的技术支持。如在电动自行车事件中，对涉及的专业技术问题，如污染问题、安全技术标准问题、公共资源的使用问题、城市交通发展战略问题，等等，都需要专家的广泛参与和论证。但一项公共政策的出台，不仅涉及专业技术问题，而且会涉及更广泛的价值选择和判断问题，即使是同一领域的专家，也可能在专业方面不能达成共识，或者在达成共识的基础之上作出截然不同的选择，因此专家知识也并不能构成行政决策的唯一依据。公民参与行政决策过程，并不意味着必然会左右行政主体的最后决策。决策权是行政权的核心，行政决策的最终出台，取决于信息的充足性、事务的专业性、利益的权重性以及相关的政策判断及价值取舍等多重要素，取决于行政机关的最终判断。通过公民参与，可以使得在缺少法律明确规定的情况下，通过程序的正当性来获致结果的可接受性，实现公共利益最大化。四、公民参与行政决策的权利体系公民参与行政决策是现代行政民主的必然要求，参与的实现需要一系列权利相互配合，其中最重要的权利是参与权、知情权和救济权。（一）参与权公民对公共生活的参与权是人民主权原则的体现。在传统行政法中，公民参与是通过选举民意代表机关的代表来实现的。公民通过定期选举的形式选举代表组成代议机关，由代议机关以立法的形式约束行政机关权力的行使，从而实现公民对行政机关的间接控制。在现代社会中，由于行政疆域不断拓展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间，民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。（二）知情权“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”[5] 信息共享取决于两个方面，其一是公民的知情权；其二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政决策的基本前提条件。公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，献言立策，参与行政过程，否则不能有效参与行政决策过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关在作出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。④ 在信息共享的基础上形成行政机关与公民之间信息输入与信息输出的互动机制，使公民能够更有效地参与行政管理活动，使行政机关能够获得更加充分的决策信息。（三）救济权参与权是公民参与行政决策的资格，知情权是公民参与行政决策的前提，而救济权则是公民参与行政决策的制度保证。参与权作为一项程序性权利而非实体性权利，对该项权利的保障，应当在坚持穷尽行政救济原则的基础上保证司法最终救济原则。穷尽行政救济原则是指“当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。”之所以要坚持穷尽行政救济原则，并不是要否认行政相对人的救济程序选择权，而是因为行政机关在立法机关授权范围内作出行政决策，是行政机关行使职权的结果，当事人先利用行政救济手段可以为行政机关自我改正错误提供机会，促使其反思行政决策过程，提高行政效率，减少司法资源的浪费。[6](P651—652)在此基础之上，必须确保司法的最终救济。为此，必须通过扩大行政诉讼主体资格范围，一方面保证受到损害的利益可以获得有效的法律救济；另一方面，也可以促使行政机关在做出行政决策时，为相关主体提供参与决策过程的机会，充分考虑他们的利益诉求。这样的利益不一定必须是“合法权益”⑤，只要具体行政行为涉及其“实质利益”，“不管该利益是法律保护的利益，还是事实上的利益”，都应该承认其诉的利益。[7](P202)五、我国公民参与行政决策的制度保障我国目前法律制度中并不缺少公民参与行政决策的制度性规定。宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。该规定为公民参与行政决策提供了宪法依据。除此之外的一系列法律、政策也对此作了相应规定，如《价格法》（1998.5.1）首次将听证制度引入行政决策领域，《立法法》（2000.7.1）规定了公民有权参与行政立法过程，《国务院依法行政实施纲要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科学民主决策机制”，《行政许可法》（2004.7.1）规定了公民参与行政评价制度，等等。但是在这些法律的原则性规定或者政策性规定之下，缺少一系列具体而微的精细的制度设计，包括决策信息公开制度、参与者的申请与审批制度、利益代表的遴选制度、专家制度、对话、协商制度，公布结果并说明理由制度等，以致我国现实中的公民参与行政决策机制在很大程度上形同虚设。⑥在救济制度方面，我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》是以人身权和财产权等实体性权利保障为目的的，参与权作为一种程序性权利在我国现有法律制度框架内的保障有其困难性，尽管如此，却并非不存在法律救济的制度空间。对参与权的救济在我国也应遵循“穷尽行政救济”的原则，首先通过正式的行政复议程序或非正式的行政申诉程序，由行政机关对其行政决策的民主性与正当性进行审视，在行政系统内部进行自律性救济，并改进和完善其行政决策程序。在经由行政程序而救济不得的情况下，可以向人民法院提起行政诉讼。在法律有明确规定的情况下，可以以行政程序违法侵害其人身权或财产权为由提起行政诉讼；在法律没有明确规定的情况下，同样可以通过主观诉讼的形式，由人民法院根据正当行政程序的基本要求对行政决策过程进行审查，如果违背正当程序的基本要求的，则应确定行政程序违法。在此，人民法院有必要超越形式法治意义上的制定法准据主义，通过法解释学，从宪政体系及行政法目的出发，综合衡量各种要素，对公民是否享有参与权作出实质法治主义的判断。这并不违背我国基本的宪政制度，相反，通过此类司法实践，可以有效地推动我国法治主义进程。
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❿ 如何理解公安机关行政执法

我理解公安机关行政执法是公安机关有行政执法权的人民警察依照法律规定的程序，行使社会管理职能的一系列活动，包括户籍管理、治安管理、交通管理等等社会管理活动。不是所有的公安机关人民警察都有执法权。其执法的主要法律有 《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《行政处罚法》等等。其中限制人身自由的行政处罚权是公安机关的特权，其他行政机关无权行使 。