公共行政

1. 公共行政和私行政的区别

行政法是关于公共行政的法，它与公共行政之间应存在良性互动的关系。行政法应该从总体上动态地考察公共行政过程中所出现的所有法现象，找出其中存在的问题，并探究其解决办法。随着公共行政的发展，势必引起行政法学范式的转变，本文就此作些探讨。

一、国家行政与公共行政的界分

（一）公共行政、私行政与行政

公共行政（public administration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。而对于“行政” ，人们从不同的角度赋予它不同的含义。有的从“三权分立” 的角度来理解行政，认为“行政” 是指与立法、司法并立的“三权” 之一的部分。有的从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。有的从管理功能的角度来解释行政，认为一切管理都是行政。《现代汉语词典》对“行政” 的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。《英汉大辞典》对该词的释义除“行政” 外，还有“管理” 、“执行” 、“实施”等意义。《俄华大辞典》对该词的释义除“行政” 外，还有“管理” 、“执行” 、“处理”等意义。由此可见，行政可以用“执行” 、“管理”予以注释。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。1行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所谓公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。所谓私行政，是指社会组织非基于公共利益对其内部事务进行的组织与管理活动。公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益” 和是否具有“营利性” 。其中“公共利益” 是中外学者争议最大的对象。在一些权威的工具书中，对“公共” 一词的解释，有的是“共同” 之意；有的是“公有、公用”之意；还有的解释为“公众共同” 。这些解释虽有差别，但其基本的词干是“共同” 。若把它们与“利益” 结合在一起，则形成了“公共利益” 与“共同利益” 。因此，人们通常把“公共利益” 与“共同利益” 不加区别地运用，其实，它们之间是存有差别的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它们的差别体现在“公” 字上，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的也是区别公共行政与私行政的标志之一。公共行政不以营利即不以追求利润的最大化为目的。在社会中存在这样一类组织，包括相当多的非正式组织，其存在和发展，目的不像企业那样是为了追求利润的最大化，组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织并不都是公共行政所要研究的公共组织。如果说，组织是“利益共同体” ，则公共组织是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一种组织，它有组织成员的共同利益，这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益，否则我们所要讨论的行政，就不是公行政而是各种形式的私行政。

在讨论“公共利益” 时，还有一个争论激烈的问题就是“利益” ，对于什么是利益，人们有不同的解释。笔者持有的观点是，利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。这里提及的“社会成员” ，既没有数量的限制，也没有地域空间的约束。2在公共行政的定义中，还应重点强调“有效地增进” 与“公平地分配” 社会公共利益，这是因为通常人们谈及行政问题时，更多注意的是效率。解决资源配置的矛盾，讲究效率固然重要，但对公共行政来说，它经常要解决的是社会问题。它既要讲过程管理，又要讲结果管理，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平，管理效益最终要从结果上检验。3因此，有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共行政的精髓。

（二）国家行政、社会行政与公共行政

在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公行政即国家行政，它是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。我国已有学者指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”4任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务的管理全盘包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共行政作为一种普遍存在的社会现象，它一定有共同的规律可循，这些普遍规律会包括国家行政的内容，国家行政所总结出来的规律是它的最重要的部分，但绝不是全部。公共行政与国家行政的关系是一般与特殊的关系。国家行政是公共行政的主角，但社会公共事务的管理，还需要若干配角，主角与配角的关系既不能颠倒，也不能代替。仅研究主角的行为及其规律，不研究配角的行为及其规律，特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。随着社会的进步，特别是科学技术的迅猛发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政。且在社会公共事务管理的发展中，国家行政是历史的产物，随着国家的消亡，国家行政的内容与形式都将发生本质的变化，但社会不可能没有公共管理。尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚，但人类生存与发展的需要，绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。

至此，笔者对国家行政与公共行政的关系作一个时空上的简单总结：从时间范围上看，行政有着与国家，甚至与人类社会同样长的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。国家产生后，部分社会事务的管理脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。但对社会公共事务的管理并不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，它们都属于公共行政。且国家行政与社会行政的范围处于不断地变化之中，在行政国家，为了弥补市场功能的缺陷，强调国家干预，国家行政的范围不断扩大并空前膨胀，在社会生活中，国家行政居于绝对主导地位；而社会行政的范围很小，所起的作用也很小。但国家干预并不是十全十美的，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代末80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小；随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围会随之扩大。最后，随着国家的消亡，国家行政随之消失，全部由社会行政所替代，此时，公共行政与社会行政在范围上合一。从空间范围来看，公共行政是与私行政相对应的一个概念，二者均属于行政的范畴。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。如下图所示：

行政
公共行政 私行政

国家行政 社会行政

2. 公共行政的涵义

一、市场经济提出了公正要求
现代文化、现代政治是与市场经济联系在一起的，人类社会正处在市场经济时代，因而理解和把握人们之间的社会关系，需要站在市场经济的出发点上。公共行政是怎样发展的？公众对公共行政会提出哪些要求？而且这些要求在何种程度上会成为公共行政发展的动力？都是根源于市场经济的。市场经济是孕育现代平等意识和自由观念的母体，所以当市场经济的发展要求政府为它提供更广泛的服务时，也对公共行政的公正性提出了强烈要求。

在人类历史上，市场经济的进步性，主要表现在为人的平等、自由的实现创造了现实的社会基础，而以平等、自由为特征的人的社会关系又内在地包含着社会公正的要求。当然，社会公正是人类恒久的追求。自从人类进入阶级社会，人们之间经济上、政治上甚至自然能力上的差别，都在不断地制造出社会的不公正，这种社会不公正的问题愈是突出，就愈益强化着人们的公正要求。但是，在人类的整个前市场经济社会中，公正的要求总是表现为一种空想。因为，在这些社会阶段中，个体的公正要求与制度化了的不公正是对立的，制度的不公正强化着个体间的不公正，压抑着个体的公正要求。而市场经济的发展，恰恰是通过打破制度的不公正来为自己开辟前进道路的，所以，在人类历史上，市场经济首次指示出个体的公正要求与制度的公正性相统一的方向。

人们的公正要求来源于平等意识和自由观念，而平等和自由则是由市场经济来加以确立的，并且反过来成为市场经济存在和发展的基本原则。对此，马克思有过深刻的论述：“如果说经济形式，交换，确立了主体之间的全面平等，那么内容，即促使人们去进行交换的个人材料和物质材料，则确立了自由。可见，平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的、现实的基础。作为纯粹观念，平等和自由仅仅是交换价值的交换的一种理想化的表现；作为在法律的、政治的、社会的关系上发展了的东西，平等和自由不过是另一次方的这种基础而已。”(《马克思恩格斯全集》第46卷(上)第197页)也就是说，一方面，平等和自由是交换价值交换的产物，正是交换价值的交换行为使人类数千年平等和自由的空想成为现实；另一方面，平等和自由又是正常的市场经济活动及其交换关系赖以形成和健康发展的前提。市场经济创设了平等和自由，市场经济又提出了对平等和自由的需求，这表明平等和自由在市场经济条件下是有着客观基础的。但是仅仅有了这种客观基础，并不意味着平等和自由在任何时候都不会受到侵害。所以，自觉地维护平等、自由，应当成为政府不可推卸的责任。

平等、自由和公正是涵义相近的概念，但它们的适应范围和所标示的理论指向是不同的。如果说平等强调主体间关系的对等性的话，那么自由则突出了这种对等性关系中主体的独立性。至于公正，则是向某种权威力量提出的维护平等和自由的要求。我们知道，市场经济创造了市民社会的领域，使之与公共的领域并存，平等和自由是市民社会中各种社会关系的原则和基础，而公正则是市民社会对公共领域的行为要求。由于公正寄托于公共领域中的权威，因而公正的期望者与公正的供给者之间是一种非对等的权威与支配的关系，它们之间是不平等的。公正的实现又是通过抑制一部分自由来维护自由的，是通过破坏普遍独立性来维护具体主体的独立性的。所以，公正中包含着平等和自由的悖论，恰恰是这种悖论赋予了平等和自由以现实性。对于现代公共行政来说，行政行为的公正性之中依然是包含着这种悖论的，但是，这种悖论的被控制和减缓，则是公正行政的目标。当然，在前市场经济社会，集权主义政治模式下的“公共行政”具有个性化的特征，社会公正的要求是寄托在具体的个人所代表的权威之上的，以致于公正的期望者与公正的供给者之间的不平等也表现为人与人之间的不平等，公正的期望总是得到不公正的回报，即使存在着偶然的、随意性的公正，也会很快演变为不公正。现代公共行政告别了传统行政模式的人格化，行政权威是制度的权威和体制的权威，公正的期望者与公正的供给者之间是市民社会中的人与公共领域中的机构之间的关系，他们之间的非对等关系恰恰是维护平等和自由的必要前提。也正是由于这一点，现代公共行政可以使社会公正的要求得到真正的实现。

二、市场经济创造了新型的社会关系
公共行政的公正性问题是一个伦理学问题，我们对任何现象的伦理思考，都是应当坚持从集体主义的原则立场出发的。其实，坚持集体主义的原则已成为当代伦理学的一个主流趋势。在西方国家，一些在“社会伦理学”名义下的理论阐述和在“整体主义”名义下的思考，业已走近了集体主义的归宿。但是，它与我们关于集体主义的传统认识是不同的，它是依据市场经济现实发展的逻辑走近集体主义的，而我们关于集体主义的传统理解是依据计划经济体制、人民公社模式而建立起来的理论设定。随着市场经济的发展，传统的集体主义理论受到挑战是难以避免的，因为市场经济在自身的发展中创造着新型的集体关系，并要求把这种关系上升为新型的伦理原则，而公共行政能否保证自身行为的公正性，也取决于对这一原则的遵从。

在社会现实中，我们发现有两种集体：一种是根据某一理论或某一权力意志建立起来的集体，它通过严密的组织体系和权力结构体系把个体联结为集体。在这种结合中，个体放弃部分的甚至全部的权利和自由，服从共同的权力意志。作为这种集体的理想状态，是可以实现权力意志控制下的平等和公正，但却是丧失了自由和平等的公正，因而是虚假的平等和公正。另一种是“真实的集体”，它是在市场经济的发展中，由共同利益的纽带联结起来的自由主体的联合体，它在尊重市民社会关系的平等、自由的前提下建造公共领域，设立公共机构，并赋予它以公正的供给者的身份去维护市民社会关系的平等和自由。

集体主义原则应当建立在“真实的集体”的基础上，因为在“真实的集体的条件下，各个个人在自己的联合中并通过联合获得自由。”(《马克思恩格斯全集》第3卷第84页)也就是说，这个集体首先是各个个人“自己的”联合，这种联合决定了它们选择联合的平等性，从而在联合中将始终遵循着平等的原则。联合本身并不是目的，联合的目的无非是各个个人在联合中获得自由。所以，集体主义原则是从属于个人平等和自由的原则。然而，是什么力量促使“真实的集体”的出现呢？显然，是市场经济的发展。在市场经济中，人们通过交换价值的交换过程，使他们个体的经济行为形成了一个在“无形的手”的共同控制下的市场。这样一来，便产生了“他们自己的共同的关系”——一种新的集体。

作为伦理原则的集体主义原则如果是来源于虚假的集体，那么它必然要诉诸于国家权力和政府力量来强化集体和扼杀个体的自由。在这种条件下，公共行政总是把实现集体的整体稳定性作为主要目标。与此相反，建立在“真实的集体”基础上的集体主义原则在通过公共行政的体系而转化为实际行动时，是把个人关系与个人能力的全面发展作为目标的。当然，集体主义原则从“虚假的集体”的基础上转移到“真实的集体”的基础上是一个历史过程，是通过市场经济的发展而实现的历史过程。正如马克思所说：“全面发展的个人——他们的社会关系作为他们自己的共同的关系，也是服从于他们自己的共同的控制的——不是自然的产物，而是历史的产物。要使这种个性成为可能，能力的发展就要达到一定的程度和全面性，这正是以建立在交换价值基础上生产为前提的，这种生产才在产生出个人同自己同别人的普遍异化的同时，也产生出个人关系和个人能力的普遍性和全面性。”(《马克思恩格斯全集》第46卷(上)第108-109页)人们注意到，现代市场经济的一个重要特征就是接受政府的广泛干预。而政府干预无非是为了满足市场主体关于市场经济秩序的要求。至于市场经济秩序，其底蕴无非是公正。当然，当公正由政府等公共权威机构提供时，直接效应就是维护市场主体间关系的平等和自由。但是，平等和自由不是静止的、僵化的、停留在某一历史截面的既有水平上的。所以，当公正机构作出公正的供给时，应当服务于一个更高的目标——人的全面发展。

这就是说，市场经济重建了人们之间新型的社会关系，提供了“真实的集体”产生的条件；在这种“真实的集体”的基础上，集体主义的伦理原则获得了新的内涵；遵从这种集体主义原则，公共行政为市场主体提供的维护平等和自由的公正是在对人的全面发展这一目标的追求中实现的。

三、公正的三种形态
公正的实现依赖于权力和权威机构的执行，自从产生了国家、政府等公共机构之后，这些机构就成了提供社会公正的主要渠道。愈是到了现代，人们对通过政府的公共行政来实现的社会公正所寄托的期望就愈加强烈。但是，当公共行政为社会提供公正时，应以什么为出发点？综观人类历史上提供公正的实践和政治学、伦理学关于公正的论述，无非是两种公正：其一是分配的公正；其二是交换的公正。

在前市场经济时期，权威与权力机构的公正供给，是调节分配关系的主要杠杆。因为，在前市场经济社会中，分配关系是最基本的社会关系，整个社会中的有形的或无形的、物质上的或思想文化等精神上的全部资源，都是依据社会的等级差别来进行分配的，虽然也存在一定的商品交换，但这种交换仅仅是对分配关系的补充。在这种条件下，操纵社会资源分配的机构或人，肩负着双重公正的责任：首先，它应当是公正的执行者，在资源分配中坚持公正的原则；其次，它应当是公正的供给者，即在它的直接分配的再分配中维护社会公正，防止和消除破坏公正的分配行为。当然，在前市场经济社会中，社会是分为等级的，人们之间基本的平等和自由是不存在的，就整个社会的范围而言，是根本不存在社会公正的。但在不同的等级层面上，却有着具体的公正要求。因而，在这一社会条件下的权威或权力机构及人，根据社会等级制的现实谋求等级的公正。比如，在封建社会以嫡亲关系的亲疏来进行分封，或以功勋著微的情况进行分封，都有着一个公正的问题。而在这种分封基础上派生的各种各样的分配行为，也必须合乎这个社会的公正的原则。而维护这一原则的机构及人也正是最终分配者权威或权力的代表。

在今天看来，在分配关系中是根本没有公正可言的。但是，分配关系的存在本身就意味着分配秩序的存在，人们在何种程度上认同这种秩序，也就意味着在这种程度上认为它是公正的。易言之，分配秩序在多大程度上是一种稳定的秩序，又取决于分配的公正性，分配中的任何不公正行为，都是对分配秩序的破坏。因此，在整个前市场经济的历史时期中，分配的公正都是以分配秩序为出发点的，是根源于分配秩序和服务于分配秩序的。至于它作用于人时所表现出的不公正，并不能成为衡量公正的标准。

市场经济确立了人们之间的交换关系，而交换必然意味着交换主体间的平等和交换主体的独立自由，没有平等和自由的交换是畸形的、不健康的交换，是与交换关系的实质相疏离的。交换行为与交换行为的发生，无不是从属于市场主体的趋利动机的。这种趋利动机在促成个别市场主体利益最大化的同时，必然包含着破坏平等和自由的冲动。所以，在市场之外存在一种用来维护交换关系的健康和保障市场主体的平等、自由的力量，是非常必要的。政府无疑是这种力量的载体，政府的公共行政在现代市场经济中所发挥的基本作用就是通过在市场主体间主持公正而为其平等和自由提供保障。可以说，在现代社会，凡是一个国家的公共行政能够提供这种保障的，这个国家的市场经济体制就是健全的，因而经济的发展就有可持续性，社会的繁荣就具有持久性。这种以维护市场主体的平等和自由为出发点的公正是“交换的公正”，是一种维护交换关系健康发展而作出的公正选择。在这里，作为公正的供给者的政府，所关注的是交换关系的平衡不被打破，至于市场主体间的平等和自由只不过是服务于这一目的的手段。这就决定了提供公正的政府，必须尊重由于历史原因而造成的市场主体不公正地位这一现实；必须承认市场主体依靠现有的不公正地位去以大欺小、以强凌弱行为的合理性和合法性；必须接受社会经常性地付出惨重的代价和一部分人利益的实现以另一部分人的牺牲为代价等等事实。所以，交换的公正实际上是不公正的。

尽管交换的公正包含着不公正，但与分配的公正相比，已经是一个巨大的历史进步。特别是交换的公正来源于市场经济的要求，又为市场经济中的交换关系的健康发展提供权力和权威的支持，从而推动了整个社会的进步。正是由于这种进步，使人的全面发展问题得以突出出来，并使政府在为社会提供公正时可以站在人的全面发展这一全新的出发点上。衡量社会进步，可以有各种各样的指标，但最为根本的是要看能否造就“全面发展的个人”。对公共行政的考察也是这样，既然为社会提供公正一直是公共行政的基本内容，那么政府就没有理由不在公共行政中追求真正的公正。只要坚持这种追求，那么从分配的公正由于注重分配秩序和交换公正仅仅关注平等和自由所造成的不公正的教训中，就不难发现人是社会的基础。只有关注着人的全面发展，才能实现真正的社会进步。只有以人的全面发展为出发点，才能真正实现社会公正。因为，以人的全面发展为出发点，就意味着公共行政在提供公正的过程中必须基于这样的思考：承认市场主体现存状态不公正的现实，但这种不公正必须成为人的全面发展的动力而不是阻碍。在人的全面发展的过程中，现存的不公正应当呈现逐渐缩小而不是扩大的态势。能否促进人的全面发展，是衡量公共行政是否公正的尺度。总之，这是一个动态的、发展的公正，是公共行政唯一正确的价值向导。

四、现实的原则：在发展与公正之间
邓小平指出，发展是硬道理。对于这一论述，决不应作庸俗的理解，而是应当看作为社会主义社会中必须坚持的最基本的价值观念，是一个属于整个社会主义历史时期的终极价值尺度，任何一项事业都应遵循发展的原则，运用发展的尺度和根据发展的标准来作出行动的选择。

社会历史的发展是客观的，不以人的意志为转移。但是，近代历史的加速发展表明，人类的主观努力是可以促进和减缓历史发展的步伐的。今天，人们越来越认识到，人们的利益要求等一切方面的需要，都是可以在社会发展中和通过发展来实现的。所以，人们更加积极地推动社会的发展。发展是当今社会运动的主题，可以说，在人类活动的一切领域，我们都可以看到自觉地推动社会发展的具体努力。而在一切推动社会发展的努力中，我们又都可以明显地看到政府的踪迹和公共行政的影响。因而，政府在社会发展中扮演着举足轻重的角色。从政治的领域到经济的领域，从生产的领域到生活的领域，从国际到国内，政府无时无处不立足于社会发展的目标。另一方面，现代社会中自觉推动社会发展的任何一项活动都必然是组织起来的活动，而不是自发的活动，有谁能担负起这种组织责任呢？当然是政府。所以，政府不仅在推动社会发展的主观努力中，而且在社会发展的客观需要中，都是直接的动力源。

在政府自觉地推动社会发展的努力中，存在着一个最优化的问题。比如，在世界范围内，存在着许多政府，这些政府在性质和规模上可以划分为不同的类型，但它们之间好坏优劣的差别应以什么为标准呢？当然是要看谁在推动它所领导范围内的社会发展中发挥的作用最佳。至于政府为什么能够表现出最佳业绩，即实现公共行政的最优化？其答案就是一个公正问题，即制度公正和行为公正的总和。一个国家的制度或体制如果是根源于公正的思想文化体系，服务于公正的目标，政府结构自然而然可以获得合理性的基础，作为政府职能外显的公共行政也就会在推动社会发展中实现行为最优化。反之，如果一个国家的制度或体制无视公正的问题，那么其政府只是在极其偶然的情况下才能获得较佳业绩，而在绝大多数的情况下，则表现为推动社会发展的无能，甚至有可能成为阻碍社会发展的反动力量。所以，政府及其公共行政的最优化包含在它的制度和行为的公正性之中。只有当政府自觉地追求社会公正，它才能在推动社会发展方面表现出是一个高效的和强有力的政府。

在某种意义上，社会的发展与公共行政的公正是互为因果的关系。公正是在社会发展中或通过社会发展实现的，而政府是在公正的公共行政中获得推动社会发展的力量的。政府为了使自己在推动社会发展的公共行政中高效和有力，就必须追求公正的实现；同样，公共行政必须在社会发展运动过程中才会向公正的目标逼近。在此，它们之间是互为目标和手段的关系。但是，如果更进一步，自从人类社会有了政府以来，人们长期追求的是社会公正，而社会的发展是人类追求公正的衍生物，是从属于对公正的追求的。所以，公正是存在着政府及其公共行政的整个政治社会的终极目标，只不过对这个目标的认识和促使这个目标实现的努力，需要在社会发展中来理解。

发展是当代社会的主题，人们在各个领域中建构发展理论，以及在社会整体结构的每一个层面上设计发展的方案。因而，发展问题是一个多领域、多层面的问题，有经济的层面、政治的层面、文化的层面、生活的层面…… 在不同的国家，发展的侧重点有所不同。但在实现方式上，大都是把着眼点放在经济的发展上的。所以，考察政府业绩的指标大都来自于经济领域。也就是说，迄今为止，人们把经济的发展作为社会发展的突破口。也正是由于这个原因，社会发展与公共行政的公正之间的辩证统一关系受到了破坏，以致于公共行政失去了公正的航向。毫无疑问，经济发展是社会发展的支撑点，离开经济的发展来谈论社会的发展纯粹是一种空想，只有建立在经济发展前提下的社会发展才是现实的发展。在特定的历史阶段中，可能会存在着经济发展滞后条件下的其它各方面的发展，但那必定是暂时的，因为失去了经济的根，一切都将是幻相。然而，这都不能成为用经济发展来取代社会整体发展的理由。经济发展只有从属于其它更直接的目标才能有着正确的方向，这个目标就是马克思所指出的“人的全面发展”。资本主义发展的历史经验表明：当经济发展被确立为社会发展的基本内容时，可能会导致政治、文化以及整个社会精神生活质量的下降，导致人的畸形化和人与人之间剥削和奴役关系的恶化。就会出现人们常说的：“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的情况。社会是人的社会，社会中的一切人为的努力都理所当然地是为了人，人受到了忽视的社会发展怎么能称得上有着正确方向的发展呢？

只有追求人的全面发展的社会发展，才能促进社会生活各个方面在协调、平衡的基础上实现整体的进步。如果说经济发展往往提出平等、自由的政治要求的话，那么对人的全面发展的追求在一开始就超越了这种要求，直接向公共行政提出公正的要求。一旦政府把促进人的全面发展作为公共行政的目标，实际上就确立了社会发展与社会公正的合理性辩证关系，从而实现了公正与发展的一致性，公共行政也就会因此而成为完全公正的行政。政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合。如前所述，当政府注重片面的经济发展时，社会就会表现为个体的公正要求与社会整体的发展要求相疏离的情况。但当政府把对人的全面发展的追求放在公共行政目标体系的核心，关于个体的公正要求与整体的发展要求之间的疏离就不再存在，代之以政府以公正的努力来为造就“全面发展的个人”这一目标服务。

总之，人类的公正理想必须在社会发展中才能得以实现，而政府及其公共行政在自觉实现公正的努力中，必须把在社会发展的目标体系中突出人的全面发展的核心位置，才能做到公正行政，才能担负起促使社会公正实现的使命。

3. 社会公共行政有哪些

第一，国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点；
第二，行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种政策、法律负有责任；
第三，管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。
公共行政主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。公共行政客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理活动的根本原则是依法管理。

4. 简述社会行政与公共行政的联系与区别，详细点

公共行政与公共管理的互动关系；公共行政与公共管理的关系是对立统一关系,即既有差；一、统一性；（一）、公共管理理论是在公共行政理论基础上的发展；自威尔逊以来,公共行政一直是政府公共部门管理的主；从历史发展的脉络上可以看出，公共管理是在公共行政；（二）、两者隶属于同一理论框架；在广义上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以；在狭义上，公共行政和公共管理被用来指公共行政与公共管理的互动关系
公共行政与公共管理的关系是对立统一关系, 即既有差别性又有统一性。
一、统一性
（一）、公共管理理论是在公共行政理论基础上的发展和超越
自威尔逊以来, 公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。在其一百多年历史中, 经历了从传统共行政学到新公共行政学的形式变革,公共管理学是70 年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。
从历史发展的脉络上可以看出，公共管理是在公共行政的发展中成长起来的。公共管理是对公共行政的继承和扬弃, 是对公共行政的延续和发展。
（二）、两者隶属于同一理论框架
在广义上, 公共行政和公共管理二者是相等的, 都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动(主要是包括政府公共管理)。也就是说, 二者的外延是一致的。
在狭义上，公共行政和公共管理被用来指公共部门管理的两种不同模式。一方面, 理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动, 在国内也被称为行政管理。
另一方面, “公共管理是指政府及其他公共机构, 为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求, 对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能, 而弱化了政府的政治统治职能。
二、差别性
（一）学科设置：
国家教育部颁布的高等教育专业目录中,在管理科学门类中,把公共管理定为一级学科,行政管理被定为公共管理学科之下的二级学科,与行政管理相并列的是教育经济与管理、土地资源管理、社会医学与卫生事业管理、劳动和社会保障管理。这是从公共管理的领域划分出的二级学科。
（二）内涵区分：
公共行政的内涵与公共管理的内涵学界存有较多争议和分歧,概括起来有以下几种观点：
1、公共管理基本等同于公共行政
一种观点是认为二者内涵是同一的。西方坚持传统范式的学者认为公共管理完全等同于公共行政,代表人物就是罗森布卢姆。
从广义上看公共管理和公共行政两者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动。在狭义上可被用来指公共部门管理的两种模式。
其三是将公共管理视为与公共行政相竞争的新范式和新途径。主要是以波兹曼和斯特劳斯曼、雷尼、休斯为重要代表人物。
一种观点认为二者区别不大,是同一学科的不同名称。
2、公共管理与公共行政有着密切的联系,但公共管理不同于公共行政。
（1）公共行政包含公共管理,公共行政的外延大于公共管理。认为公共管理只是公共行政的一个组成部分,一个分支,甚至是一种技术。把公共管理当作公共行政的一个分支,是专门研究行政管理方法、技术和技巧的这一部分。主要是以奥特、海德和沙夫利兹为代表。更有甚者,如格雷姆和海斯,他们将公共管理视为公共行政下的一个较低层次的技术性领域。
（2）公共管理包含公共行政。有学者认为,可以把公共行政看作为公共管理的一种范式,公共管理是对公共行政的超越径和新范式,公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向。还有学者认为,可以把公共行政视为公共管理的一个组成部分。
（三）主客体区分
1、主体区分：公共管理的主题成仙多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织，公共行政的主题是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权利机构（一般不包括立法机构和司法机构）
2、客体区分：公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与城度，行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了课题的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权力的执行和公共利益的维护，体现工具性，权威性，规范性等特性。
公共管理的客体拓展，包括：以公共利益，公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施，产品）等，公共行政的学科前沿以社会发展的现实问题为导向，其客体多样，更大程度上是基于巩固整治统治的政策执行。
（四）内在区分
1、特征区分。
公共管理的特性：专业性更强，重视专业化管理，注重绩效评估体系的科学化，完善化建设，积极引入认识弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾，侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，意为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。
公共行政的特性：公共性是核心要素，旨在保持公众权利形式的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化、刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护，责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督，政府的行为必须对社会大众负责，
2、管理目标区分
公共行政是一种“内部取向”，“重视机构、过程和程序的管理”，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
3、管理体制和运作模式区分
公共行政重视计划，组织，知道，协调、报告等基本技能的运用，强调执行规范和“政策科学化”；公共管理关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具，旨在将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，侧重强调“管理市场化”。
（五）公共行政学与公共管理学
公共行政学主要研究国家行政系统内部的运行过程及其规律，其目的是为提高行政效率提供理论指导。公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。
从研究范围上看，公共管理学主要研究公共管理环境、公共事务、公共权力、公共利益、公共组织、公共组织与社会、公共组织与市场、公共管理体制、公共政策与执行、公共人力资源管理与开发、公共管理绩效评估、公共管理责任、公共管理伦理、公共管理法制、公共管理变革等。

5. 简述公共行政的特点。

公共行政与公共管理的互动关系；公共行政与公共管理的关系是对立统一关系,即既有差；一、统一性；（一）、公共管理理论是在公共行政理论基础上的发展；自威尔逊以来,公共行政一直是政府公共部门管理的主；从历史发展的脉络上可以看出，公共管理是在公共行政；（二）、两者隶属于同一理论框架；在广义上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以；在狭义上，公共行政和公共管理被用来指公共行政与公共管理的互动关系公共行政与公共管理的关系是对立统一关系,即既有差别性又有统一性。一、统一性（一）、公共管理理论是在公共行政理论基础上的发展和超越自威尔逊以来,公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。在其一百多年历史中,经历了从传统共行政学到新公共行政学的形式变革,公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。从历史发展的脉络上可以看出，公共管理是在公共行政的发展中成长起来的。公共管理是对公共行政的继承和扬弃,是对公共行政的延续和发展。（二）、两者隶属于同一理论框架在广义上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动(主要是包括政府公共管理)。也就是说,二者的外延是一致的。在狭义上，公共行政和公共管理被用来指公共部门管理的两种不同模式。一方面,理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动,在国内也被称为行政管理。另一方面,“公共管理是指政府及其他公共机构,为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求,对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能,而弱化了政府的政治统治职能。二、差别性（一）学科设置：国家教育部颁布的高等教育专业目录中,在管理科学门类中,把公共管理定为一级学科,行政管理被定为公共管理学科之下的二级学科,与行政管理相并列的是教育经济与管理、土地资源管理、社会医学与卫生事业管理、劳动和社会保障管理。这是从公共管理的领域划分出的二级学科。（二）内涵区分：公共行政的内涵与公共管理的内涵学界存有较多争议和分歧,概括起来有以下几种观点：1、公共管理基本等同于公共行政一种观点是认为二者内涵是同一的。西方坚持传统范式的学者认为公共管理完全等同于公共行政,代表人物就是罗森布卢姆。从广义上看公共管理和公共行政两者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动。在狭义上可被用来指公共部门管理的两种模式。其三是将公共管理视为与公共行政相竞争的新范式和新途径。主要是以波兹曼和斯特劳斯曼、雷尼、休斯为重要代表人物。一种观点认为二者区别不大,是同一学科的不同名称。2、公共管理与公共行政有着密切的联系,但公共管理不同于公共行政。（1）公共行政包含公共管理,公共行政的外延大于公共管理。认为公共管理只是公共行政的一个组成部分,一个分支,甚至是一种技术。把公共管理当作公共行政的一个分支,是专门研究行政管理方法、技术和技巧的这一部分。主要是以奥特、海德和沙夫利兹为代表。更有甚者,如格雷姆和海斯,他们将公共管理视为公共行政下的一个较低层次的技术性领域。（2）公共管理包含公共行政。有学者认为,可以把公共行政看作为公共管理的一种范式,公共管理是对公共行政的超越径和新范式,公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向。还有学者认为,可以把公共行政视为公共管理的一个组成部分。（三）主客体区分1、主体区分：公共管理的主题成仙多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织，公共行政的主题是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权利机构（一般不包括立法机构和司法机构）2、客体区分：公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与城度，行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了课题的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权力的执行和公共利益的维护，体现工具性，权威性，规范性等特性。公共管理的客体拓展，包括：以公共利益，公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施，产品）等，公共行政的学科前沿以社会发展的现实问题为导向，其客体多样，更大程度上是基于巩固整治统治的政策执行。（四）内在区分1、特征区分。公共管理的特性：专业性更强，重视专业化管理，注重绩效评估体系的科学化，完善化建设，积极引入认识弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾，侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，意为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特性：公共性是核心要素，旨在保持公众权利形式的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化、刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护，责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督，政府的行为必须对社会大众负责，2、管理目标区分公共行政是一种“内部取向”，“重视机构、过程和程序的管理”，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。3、管理体制和运作模式区分公共行政重视计划，组织，知道，协调、报告等基本技能的运用，强调执行规范和“政策科学化”；公共管理关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具，旨在将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，侧重强调“管理市场化”。（五）公共行政学与公共管理学公共行政学主要研究国家行政系统内部的运行过程及其规律，其目的是为提高行政效率提供理论指导。公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。从研究范围上看，公共管理学主要研究公共管理环境、公共事务、公共权力、公共利益、公共组织、公共组织与社会、公共组织与市场、公共管理体制、公共政策与执行、公共人力资源管理与开发、公共管理绩效评估、公共管理责任、公共管理伦理、公共管理法制、公共管理变革等。

6. 公共行政的内涵是什么作用有哪些

公共行政的内涵：
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括：
首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。

其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。

第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。
公共行政的作用：
1、提供公共产品

公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。

公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品的范围。

政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。
2、实现社会公平

社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均等标准。
3、实施管制

政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。

7. 行政与公共行政的区别

行政是指由来国家行政机关自对于不属于审判、检察工作以及立法中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。狭义讲来，指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称；广义讲来，指作为决策职能的政治之外的执行职能。

公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括： 首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。 其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。
具体的可以去“网络”搜索，答案很详尽的；你要学会使用“网络”。

8. 公共行政与私人行政的区别

公共行政与私人行政的区别：

1．目的不同：

公共行政出于公共的目的，私人行政是出于单位或者个人自身的目的。

2．涉及的利益不同：

公共行政事关社会利益，与大多数人有关，而私人行政只涉及本单位或个人的利益，与社会没有直接的关系。

3．自由程度不同：

公共行政需依国家的法律和政策进行。自由度小，而私人行政受法律约束小，故自由度相对大些。

4．对利益的追求不同：

公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。而私人行政是为了自己所在单位的利益最大化。

5．涉及的法律不同：

私人行政是指社会组织、企业的行政，与私权力的运用相关。私行政”的研究属于私法，主要是民法体系的研究范围。公共行政涉及的是行政法规等。

9. 公共行政管理的行政执行

（1）按沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。正式沟通：指通过正式的组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息传递与交流。如我国行政组织中的会议制度、汇报制度、文件的下传与呈送、组织之间的公函往来等。非正式沟通：指正式沟通渠道之外的信息交流传递，即建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通，没有明确的规范和系统，不受正式组织体制的约束，不受时间和场合的限制，没有固定的传播媒介，形同信息流通的“自由市场”。如组织成员的私下交谈，非正式的机会，各种谣言、传闻、小道消息等。
（2）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通。下行沟通：指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通，主要用于对下级传达政策、下达任务与目标，提供关于组织程序和行动的情况，即“上情下达”。上行沟通：指自下而上的信息交流，即“下情上达”，也称反馈。平行沟通：指统计部门和人员之间进行得的信息传递和交流，即横向沟通。
（3）按沟通的路线划分，由单向沟通和双向沟通。单项沟通：指无反馈的沟通。如发布公告、通知、指令、决定和下级的上报材料等；双向沟通：指有反馈的信息沟通，这是行政组织应重视的沟通方式。
（4）按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。
（5）按结构模式划分，有链式、轮式、环式、全通道式和丫式沟通。 1、选贤任能原则 2、激励竞争原则 3、成绩主义原则 4、适才适位原则 5、智能互补原则
6、民主监督原则 7、依法管理原则 中国公务员制度的主要内容(本节参考公务员法相关内容)
1、国家公务员的内涵、义务与权利
我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。依此规定，我国公务员的范围与英、美等西方国家既有相同之处，又有不同的地方。首先，国家行政机关中的工勤人员不列入公务员范围。因为他们一般不执行行政公务。机关后勤社会化后，他们将归属不同企业按有关劳动法规进行管理。其次，从中央到地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员均属公务员范围，不是只限于中央政府系统中非选举产生的工作人员；再次，从中央到地方各级政府的组成人员和非政府组成人员，领导职务和非领导职务的人员都是公务员，不实行“政务官”和“事务官” 分离的制度。
公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员对国家所应承担的责任的法律规定。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能放弃，否则将承担相应的法律责任。
公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。国家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件，公务员可依自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵犯。
2、国家公务员的管理制度
（一）职位分类。科学的人事分类是现代人事管理的起点和基础。世界各国的人事分类制度大致有二：职位分类和品位分类。职位分类着重于“因事择人”。品位分类倾向于 “因人设事”。两种分类制度各有短长，互相兼容。职位分类是指一方面，按照工作性质、责任大小、难易程度和任职资格条件等因素确定领导职务和非领导职务的职位系列，同时又根据所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定等级系列。在职位分类的基础上又确定公务员的级别，这是我国国家公务员制度的一大特色。非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。我国国家公务员级别分为15级。
（二）录用。国家公务员录用是指国家行政机关依据一定法律法规，通过法定的程序和方法从公务员系统外的人员中录用担任主任科员以下非领导职务公务员的行为和活动。
（三）绩效考核。绩效考核制度的建立为对公务员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调动公务员的积极性、优化公务员队伍、强化对公务员监督和提高政府工作效率有重要作用。公务员考核必须坚持客观公正原则，实事求是地对公务员的绩效作出全面、准确的评价；必须坚持民主公开原则，建立绩效评估指标体系。
（四）奖励与纪律。奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予鼓励的制度。奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。
（五）职务升降和职务任免。1.职务升降。公务员职务序列是由低到高的层次结构。职务升降是在公务员职务序列中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。职务晋升是由较低职务升任到较高职务。降职是与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。2.职务任免。职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。
（六）交流。公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动。
（七）回避。建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。
（八）工资保险福利。工资保险福利各有区别，但对提高公务员积极性、稳定公务员队伍、吸纳优秀人才都具有重要意义。建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。国家公务员的工资制度包括工资的原则、结构、形式等。
（九）辞职、辞退、退休。辞职、辞退、退休制度疏通了公务员队伍的“出口”渠道，增强了公务员队伍的生机和活力，是干部人事管理的一项重要改革。辞职是公务员根据本人意愿，依据法定程序，解除与行政机关职务关系的法律行为和法律事实。
（十）申诉控告。申诉控告制度是公务员合法权益的一种保障机制。申诉是指国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。
3、国家公务员的管理机构与监督
西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。我国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政府或者人事部门。

10. 公共行政职能体系包括哪些内容

政管理体制改革是一个不断深化的长期过程，转变政府职能是贯穿这一过程的重要课题。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化。包括管理职权、职责的改变（对哪些事务负有行政管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法及其模式的转变等。十六大报告指出政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构需按这个总要求转变职能。
一、努力建设廉洁勤政、务实高效的政府
一个机构庞大、人员臃肿的政府，不仅会加重财政负担，增加政府成本，而且导致效率低下，远远适应不了行政管理现代化的要求。经济想要加速发展的首要前提，就是要建设廉洁勤政、务实高效的政府。
建设廉洁政府，就要充分认识政府在反腐败中的特殊地位和作用，搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形象。要在制约行政权力上下工夫，建立起有效的廉政制约机制。在公务员收入相对不高，而又面临市场经济种种利益诱惑、物价频频升高的情况下，要从制度和配套措施上形成保障公务员廉洁行政的机制。同时，必须保证每一个政府机关及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督，特别是来自人民群众的舆论和批评监督。建设高效政府，首要的就是精简机构，建设精干的强有力的政府系统，进行干部人事制度改革，使人才脱颖而出； 要下放权力，正确处理中央与地方、集权与分权的关系，既要加强宏观调控，维护中央的权威，又要调动地方的积极性。建设高效政府的另一方面就是杜绝官僚作风，发展社会主义民主，充分调动人民群众的积极性。同时还要进行经济体制改革，尽快建立社会主义市场经济体制，从根本上推动生产力的发展和社会进步，体现行政效率的提高。
二、强化市场监督职能
目前，我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行政垄断严重，加上执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使市场秩序比较混乱。突出表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣等问题严重。
为此，必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先，要加快有关市场规范的法律法规建设，比如尽快出台反垄断法，采取法律手段打破行政垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，损害消费者利益；其次，要加强对市场的监管力度，严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，打击各种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为；再次，在石油、天然气、电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企分开改革的同时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职能与监管职能分开，以加强对权力的监督。
三、继续深化行政审批制度改革
市场经济中，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生活中，政府“越位”的现象普遍存在，管了许多不该管、管不了、管不好的事，管得过多过细。特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。改革行政审批制度势在必行，只有摆脱了大量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。
加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环节和审批周期；三要公开审批标准，规范审批程序；四要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。
四、转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变
微观管理，指政府站在出资者立场上，依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式，对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地方政府机构对公有制企业的直接管理活动。宏观调控，指政府运用宏观经济政策对宏观经济运作所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。
加入世贸组织以后，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病暴露得更加充分。今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。
五、切实转变政府工作方式，提高工作效率
转变工作方式，提高工作效率，首先就要做到严格依法行政。根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。其次，要公开。透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方法。各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开。再次，要推行管理信息化。尽快实现政府管理信息化，不仅有利于提高行政管理效率，加强政府各级机关及各级部门间的信息沟通，也有利于政府与内外商人之间的联系和方便商人们办事，使行政管理更准确、快捷地实现互动。
六、加强人口、资源、环境等方面的管理职能（社会管理职能）
加入世贸组织以后，我国的人口、资源、环境面临着新的形势和新的要求。人口、资源、环境工作，不仅要把国内因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因素。加入世贸组织，既为我们充分利用国内外两个市场、两种资源，实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新的机遇，也对我们提高经济和社会的可持续发展能力提出了新的挑战。为此，必须加强计划生育工作，稳定低生育水平，提高出生人口素质；强化国土资源管理与合理利用，建立政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，全面加快资源调查、规划和管理，不断提高对资源的保护，深化有偿使用制度改革，推进国土资源市场体系建设，做到产权明晰、规则完善、调控有力、运行规范，依法保护资源所有者和使用者的合法权益。进一步把国土资源的管理、利用与开发纳入科学化、规范化、法治化的轨道；加大环境保护和生态建设力度，加强水利建设和对水资源的管理。
七、加强公共服务，建设服务型的政府
建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。
继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务，机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能转变同步进行。20世纪80年代开始的行政机构改革，至今已经取得了不少进展，但转变政府职能仍然是一个努力的目标，具有长期性和渐进性，我们应该用发展的眼光去审视它。尤其是我国加入世贸组织后，许多领域要同国际接轨，要按国际惯例办事，政府行使其职能（尤其是经济管理）的方式、方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。我们既要有长远规划，又要有近期目标，循序渐进，不断深化行政管理体制改革。
[2]桂世镛等，邓小平行政理论与我国政府机构改革[M].北京：国家行政学院，1998.
[3]韩继志，政府机构改革[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
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