对依法行政的理解
“依法行政”的内涵及其对我国行政制度建设的意义
一、建国以来我国依法行政的发展历程及目前存在的问题
我国依法行政是历史发展到一定阶段的产物, 是我国社会政治经济发展的必然结果。在过去的20 年里, 它的实践大致可以划分为以下三个阶段:
一是以“ 依法治事” 为中心的起步阶段( 1978———1989) , 这个阶段致力于建立、健全各项行政法律制度, 逐渐从依政策行政向依法律行政转变。
二是以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心的发展阶段( 1989———1996) , 随着《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》的实施, 标志着我国依法行政转向以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心。
三是强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段( 1996———现在) , 该阶段我国党政各方对依法行政的本质的认识有了根本性的突破, 极大的推进了我国依法行政的实践。我国依法行政工作虽然取得了巨大成就, 但是由于我国20 多年的依法行政的发展, 基本上与经济转轨和社会转型过程同步, 采用的是政府推进型模式, 其现状可以概括为“五个并存”: 一是成绩与问题并存; 二是有利条件与困难并存;三是紧迫性与长期性并存; 四是动力与阻力并存;五是把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。正是这“五个并存”的现状, 决定了我国依法行政在当前还不可避免地存在着一些深层次的矛盾和问题, 主要表现在:
一是依法行政体制不顺, 行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应; 依法行政工作讲起来重要, 但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是制度反映客观规律不足, 难以解决实际问题。三是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够, 决策程序不完善, 决策责任追究机制不健全, 决策失误频频发生, 给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。四是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向, 公开透明和公众参与不够, 缺乏充分的专家论证。五是执法不严, 违法不究, 执法牟利现象普遍存在, 缺乏严格的执法责任制。人民反映强烈。六是政府解决纠纷机制不够完善, 信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合, 制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。七是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出, 下位法与上位法相抵触, 同一位阶的法律规范相冲突, 有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。八是对行政制约, 监督机制不完善, 导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用, 侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。九是一些行政机关的工作人员依法行政的观念还比较淡薄, 依法行政的能力有待提高。上述问题在一定程序上损害了人民群众的利益和政府的形象, 妨碍了经济社会的全面发展。为解决这些问题以适应全面建设和谐社会的新形势和依法治国的进程就必须全面推进依法行政,建设法治政府。但是, 在我国行政实践中, 有关行政机关对“依法行政”的理解有些偏差, 认为“依法治国”就是用法来统治公民, 而“依法行政”就是用法来管束公民。这些错误观念的存在将阻碍我国依法行政的正确实施。
所以, 针对现实中存在的问题及对“依法行政”认识的偏差, 有必要对依法行政原则的涵义进行清晰的梳理, 才有助于对我国现实中存在的问题按照依法行政的内在涵义提出合理的解决措施。
二、对两大法系“依法行政”原则的涵义进行分析
( 一) 英美法系
现代英国的依法行政原则的涵义有以下四点:1、“合法”。政府的行为必须遵守法律, 具有法律依据。2、“合理”。( 1) 政府的行为在实体上无缺陷;( 2) 遵守宪法和普通法确立的权力行使原则; ( 3)政府的行为不得具有压迫性。3、“程序正当”。4、“符合比例原则”。
美国的依法行政原则的涵义为:1、承认法律的最高权威, 要求政府依照法律行使权力, 但法律必须符合一定的标准和一定的内容, 否则法律也可以作为专制统治的工具。2、为了保护公民的利益不受政府和官员的侵犯, 还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制, 政府行使权力必须遵守正当法律程序。3、法律规定的权力和程序必须执行, 为此, 必须有保障法律权威、限制政府权力、保护公民权利的机构。
( 二) 大陆法系
德国行政法治原则的涵义有以下两个方面构成:1、依法行政原则。它要求行政机关受立法机关规则的约束, 同时处于行政法院的控制之下, 行政法院应当在其管辖范围内审查行政机关遵守法律的情况。该原则包括两项内容:( 1) 法律优先原则。它是指行政应当受现行法律的约束, 不得采取任何违反法律的措施。( 2) 法律保留原则。它是指行政机关只有得到法律的授权才能活动。2、比例原则。它由三个子原则构成:( 1) 行政措施对目的适应性原则。即所采取的国家措施( 普遍的或个案的) 适应于它所追求的或法律所规定的目的, 不得偏离。( 2) 最小干预可能的必要性原则。如果以国家措施干预公民权利自由为实现公共利益所不可缺少, 那么这种干预应当是最低限度的。( 3) 禁止过分的适当性原则。基本意思是干预自由的国家措施对当事人来说是不过分的, 对国家所追求的目标来说是适当的。
法国的行政法治原则为:1、行政行为必须根据法律。2、行政行为必须符合法律。3、行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。
从上述分析可以看出, 依法行政既是现代法治国家所普遍遵循的原则, 也是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度, 西方国家依法行政理论观念、制度体制的多样性为我国依法行政提供了启示, 法治理念、法治规律的普遍性为我国依法行政提供了借鉴:
1、减弱行政权的管制功能, 加强行政权的服务功能; 减弱行政权的微观管理功能, 加强行政
权的宏观调控功能。2、在行政权的运行上, 大力推动行政程序的法治化、公开化; 在行政权的行使上, 建立廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。3、扩大行政自由裁量权, 同时, 加强对行政自由裁量权的司法审查。4、实行救济类型多样化、救济依据明确化和救济范围扩大化。
三、我国“依法行政”应有的内涵
在我国, 依法行政的理论研究和实践活动,是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的。我国的依法行政可以界定为:“各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动”。〔4〕可以说, 依法行政既是一种理念, 也是一种活动; 既是目标, 也是过程。它具有以下内涵:
1、依法行政首先要有法, 没有法就没有行政所依据的基础。在我国, 全国人民代表大会及其常委会制定的法律, 国务院的行政法规, 地方人民代表大会制定的地方性法规, 国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章, 都是行政管理活动的依据。
2、依法行政中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。因此依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中, 必须遵守法律, 符合法律规定, 完全按照法律的要求去做, 只有这样, 才能达到依法行政的标准。
3、依法行政的根本含义是要用法来管理社会, 而不是用法统治行政相对人, 行政相对人与行政机关处于同一管理规范之下, 任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。
4、在我国, 依法行政的具体要求应该由以下两方面构成:( 1) 行政机关的立法行为应遵循依法行政原则。( 2) 行政机关的执法行为应遵循依法行政原则。
四、对目前我国依法行政中存在的问题的解决措施的初步的设想
在我国, 人民是国家的主人, 一切权力属于人民。各级政府的宗旨是全心全意为人民服务,其一切行动一定要维护和保障人民权利为出发点和归宿。要切实推进行政法治, 首先要解决各级政府工作人员特别是领导工部的的认识问题。要认识到, 依法治国首先要依法治权。政府要树立“公民的权利是无限的, 除非法律有限制”,“行政机关的权力是有限的, 除非法律授权”,“无授权则无行政”等行政法治基本观念。政府要改变原来重权力、轻义务; 重管理、轻服务; 重行政效率、轻行政程序的观念。行政机关应以命令行政,权力行政向依法行政和非权力行政转变。要进一步推进依法行政进程, 适应建设和谐社会的要求, 目前需从以下几个方面着手:
1、转变政府职能, 深化行政管理体制改革依法界定和规范经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能。合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。完善依法行政的财政保障机制, 改革行政管理方式。要认真贯彻实施《行政许可法》, 减少行政许可项目, 规范行政许可行为, 改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理; 充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用; 提高政府办事效率, 降低管理成本, 创新管理方式, 方便人民群众。推进政府信息公开。除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外, 行政机关应当公开政府信息。
2、建立健全科学民主决策机制
健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府, 政府各部门的行政决策权, 完善政府内部决策规划。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制, 实行依法决策、科学决策、民主决策。
3、提高制度建设质量制度建设的基本要求在于提出法律方案和地方性法规草案, 制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设, 重在提高质量。
4、理顺行政执法体制, 加快行政程序建设,规范行政执法行为理顺行政执法体制, 就要做到加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作, 积极探索相对集中行政许可权, 推进综合执法试点。要减少行政执法层次, 适当下移执法重心。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。
5、探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾机制
积极探索预防和解决社会矛盾的新路子, 要大力开展矛盾纠纷排查调处工作, 建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷, 行政机关要依照法定权限和程序, 遵循公开、公平、公正的原则予以处理, 要积极探索解决民事纠纷的新机制。
6、完善行政监督制度和机制, 强化对行政行为的监督
各级行政机关要自觉接受人大监督和政协的民主监督。接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件, 行政机关应当积极出庭应诉、答辩; 对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定, 行政机关应当自觉履行。加强对规章和规范性文件的监督。认真贯彻《行政复议法》, 加强行政复议工作。完善并严格执行行政赔偿和补偿制度, 要按照《国家赔偿法》实施行政赔偿。创新层级监督新机制, 强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度, 探索层级监督的新方式, 加强对下级行政机关具体行政行为的监督。
7、不断提高机关工作人员依法行政的观念和能力
首先, 提高领导干部依法行政的能力和水平; 其次, 建立行政机关工作人员学法制度, 增强法律意识, 提高法律素质, 强化依法行政知识培训; 再次, 建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度; 最后, 积极营造全社会遵法守法, 依法维权的良好环境。
2. 如何理解依法行政能力的内涵及意义
目前，对于依法行政能力的内涵，没有一个权威的概念。一般认为，依法行政能力是指行政机关工作人员掌握并运用法律实施行政管理的能力。主要包括以下几个方面内容：（1）尊崇法律的意识。法律不仅是解决问题的工具，而且是人们追求美好生活的希望所在。在我国，行政机关工作人员对法律的信仰就是对人民的信仰，对法律的忠诚就是对人民的忠诚。（2）熟悉法律知识。这是依法行政能力的知识前提。行政机关工作人员要掌握宪法和有关法律的基本知识，要知道手中的权力从哪里来？权力边界在哪里？同时，还要掌握规范政府共同行为的法律、法规，并具有自己所从事专业的法律知识。（3）用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。法律思维就是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其它的思维方法。这种思维方法既要考虑解决眼前问题，又不能给将来埋下隐患；既要考虑解决实际问题的效果，又要顾及所支付的成本；既要考虑当事人的利益，也要考虑其他相关人员的利害得失。特别是情况越紧急、越复杂，越应当坚持用法律思维来解决问题。
建设法治政府，提高行政机关工作人员的依法行政能力是基础。依法行政是约束政府的，政府的行为又是通过其工作人员实施的。建设法治政府，对行政机关工作人员、特别是领导干部依法行政能力提出了新的更高要求。在全面建设小康社会的新阶段，我国经济社会环境已经发生并将继续发生巨大而深刻的变化，我们面临着许多新的考验和挑战。提高执政能力、加强政府自身建设迫在眉睫。政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的诸多方面，任务繁重，要求很高。政府既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和公共利益、及时解决经济社会生活中出现的各种问题，又要公正执法、尊重并充分保护人民群众的合法权益，行政决策和行政决定还要瞻前顾后、相对稳定，考虑行政管理的社会成本。这就要求我们加快推进政府管理理念、管理机制和管理方式创新，不断提高科学判断形势的能力，应对复杂局面的能力，依法执政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的，是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。行政机关工作人员尤其是领导干部的依法行政能力，关乎依法行政进程，关乎行政机关的形象，关乎行政权力的行使是否符合人民的意愿，关乎整个社会法律意识的养成，关乎民主法制建设的进程。
3. 如何理解 依法行政的原则
在我国 ,依法行政原则主要包括下述要求:
首先 ,依法行政的“法”,包括宪法、法律、法规、规章。但在所有这些法的形式中 ,宪法的效力最高 ,法律的效力高于法规 ,法规的效力高于规章。
其次 ,依法行政要求政府依法的明文规定行政.
第三 ,依法行政要求政府依法律规定行政,而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。
依法行政对于维护国家法制的统一和尊严,维护宪法的权威具有重要意义
1、维护法制的统一。法制，是一国法律制度的总和，包括立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。法制的统一是国家统一的基本条件。依法行政原则契合了社会主义法制的基本要求。
2、维护法律的尊严。要保障法律的尊严，就必须要求行政机关特别是行政机关领导遵守法律，行政机关的一切行为都必须符合法律规定。依法行政的含义即指国家的公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定，而不是用法去管行政相对人，是用法去管行政机关及其工作人员，是依法治国方略在行政领域中的具体体现。可见，依法行政对行政机关及其工作人员提出了遵守法律的要求，并根据“权责统一”要求，行政机关对其违法的行政行为承担法律责任—行政赔偿责任，因此，依法行政起到了维护法律尊严的重要作用。
3、维护宪法的权威。宪法是集中反映统治阶级的意志和利益，规定国家制度、社会制度的基本原则，具有最高法律效力的根本大法，其主要功能是制约和平衡国家权力，保障公民权利。依法行政要求行政机关在法治进程中必须守法，当然必须遵守宪法的规定，在宪法规定的范围内进行活动，从而保障、维护了宪法的权威。如果行政机关的一切活动不是以维护、保障宪法的权威为出发点，则依法行政将失去其自身的意义。因此，依法行政必须围绕宪法、围绕依法治国这一核心，保证一切活动遵守宪法的规定，从而维护宪法的权威，宪法的最高性。
(二)依法行政对于监督行政机关依法行使职权具有重要的意义
我国对行政机关及其工作人员的行政行为的监督途径是多样的，但最根本的途径是对行政机关及其工作人员提出一个原则性的要求，因为一般的、普遍适用的法律原则往往可以弥补具体法律的漏洞，真正实现“有法可依”,可以更好地保证行政机关行使职权符合法律的规定，因此我们提出了依法行政。依法行政既对行政机关的抽象立法活动提出了要求，也对行政机关的具体执法活动提出了要求，同时也对违法的行政行为提出了承担法律责任的要求，这些要求都是为了保证行政机关的一切活动都在法律规定的范围内进行，不得逾越法律规定的范围，不得违反法律规定的程序，不得非法侵害行政相对人的合法权益。因此，依法行政对于监督行政机关及其工作人员的行政行为具有重要意义。
(三)依法行政对于维护行政相对人的合法权益具有重要意义
依法行政要求行政机关的职权之存在与行使合法、要求防止行政无效、违法地运用，从表面上看是对行政机关提出的要求，但这种要求的根本在于维护行政相对人
的合法权益。如果不重视对行政权的制约，漠视对行政相对人合法权益的保障，将可能导致与社会主义民主背道而驰的局面。因此，依法行政虽直接是对行政机关行政行为的监督，但客观上是对行政相对人合法权益的维护和救济。
4. 如何认识依法行政的必要性和紧迫性
依法行政是全面推进依法治国的重要组成部分，是法治国家，法治政府和法治社会一体建设的重要内容。国家机关及其工作人员在党的领导假依法行政，领导干部提升依法行政能力，有利于加强党的全面领导，增强党的长期执政能力。从必要性上来说，我国法律从根本上来说既是坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，也体现对人民负责的原则。这是依法行政的根本，贯彻依法治国方略提高行政管理水平的基本要求。从重要性上来说，它有利于保障人民群众的权利和自由，有利于加强廉政建设，保证政府及其公职人员不变质。有利于防止行政权力的缺失和来提高行政管理水平。
5. 如何理解依法行政
法治(Rule of law)要求政府在法律范围内活动 ,依法办事;政府和政府工作人员如果违反法律 ,超越法律活动 ,即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府 ,政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。 法治不等于“用法来治”(Rule by law) 。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段 ,政府运用“法”这一工具和手段来治理国家 ,治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民 ,人民服从政府 ,因为政府以治者居 ,人民被视为消极的被治者。 依法行政的基本含意是指政府的一切行政行为应依法而为 ,受法之拘束。德国行政法学者认为依法行政原则包括三项内容:(1)法律创制。指法律对行政权的运作、产生绝对有效的拘束力 ,行政权不可逾越法律而行为; (2) 法律优越。指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令 ,一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触 ; (3) 法律保留。指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项 ,必须由立法机关透过法律规定 ,行政机关不得代为规定,行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权,否则 ,其合法性将受到质疑。 日本学者认为 ,依法行政在具体制度形式上体现为三项要求:(1)建立议院内阁制、议会制的民主主义 ,通过国会对行政进行政治限制; (2) 在这一前提下 ,行政立法、行政处分和行政程序中 ,存在着立法优先的要求或者立法的统制问题 ;(3)通过法院对行政进行司法方面的事后救济 ,而不限于行政监察之类的行政内部监督。 补充： 在我国 ,依法行政原则主要包括下述要求: 首先,依法行政的“法”,包括宪法、法律、法规、规章。但在所有这些法的形式中 ,宪法的效力最高 ,法律的效力高于法规 ,法规的效力高于规章。在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时 ,执法机关应适用上位阶法而不应适用与上位阶法相抵触的下位阶法。依法行政首先要求依宪法、法律行政 ,法规和规章只有符合宪法、法律的规定时 ,才能作为 行政行为的依据。 其次,依法行政要求政府依法的明文规定行政。政府不严格按法律规定办事 ,不严格依法律规定行政,就不是法治政府。但是 ,依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政。依法行政还要求政府依法的原理、原则行政。这是因为 :其一 ,法律的具体规定是有限的 ,而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。特别是现代社会 ,需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛 ,越来越复杂 ,法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定。从而 ,法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁量行为 ,依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则 ,如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等[10 。其二 ,法律规定是受法的原理、原则支配的 ,法的原理、原则不仅指导立法 ,即指导法律的制定 ,而且也指导执法、司法 ,即指导法律的执行和法律争议的裁决。因此 ,政府实施行政行为 ,包括实施行政立法、行政执法、行政司法 ,都不仅要依据法的规定 ,而且要依据法的原理、原则。否则 ,如果行政只拘泥于法的文字 ,拘泥于法的具体规定 ,机械依法 ,其行为就可能背离法的目的 ,产生负面的社会效果。其三 ,法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下 ,具体法律规定的涵义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定涵义不十分明确 ,人们对之存在多种理解的情况下 ,执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的涵义 ,就必须依据法的原理、原则。否则 ,政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律 ,其就不再是法治政府而是专制政府了。 补充： 第三,依法行政要求政府依法律规定行政,而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事 ,自然谈不上依法行政。但是 ,依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政。依法行政还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位(即政府内部越权) 、错位(即政府外部越权) 、缺位 (即政府不作为) 。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤 ,政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。可见 ,依法行政既要求政府依法定行为规则行政 ,还要求依法定职权和依法定程序行政。 第四,依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。因为“行政”的基本涵义就是管理 ,没有依法管理自然谈不上依法行政。但是 ,依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理。依法行政还要求政府自身守法 ,要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求 ,因为法治首先是依法治官 ,依法规范政府和政府公职人员的行为 ,而不是首先 ,更不是仅仅依法治民 ,只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督 ,乃是政府依法行政的题中应有之义 ,因为行政意味着管理 ,而管理在法治社会则意味着服务;依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务 ,而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。政府脱离人民的监督 ,其权力就必然被滥用 ,人民的意志就必然被蹂躏 ,人民的利益就必然被侵犯。 补充： 不好意思，字数太多了。 繼續孤單 的感言： 很满意了。谢谢帮助！
6. 怎么理解依法行政原则
依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。法治(Rule of law)要求政府在法律范围内活动 ,依法办事;政府和政府工作人员如果违反法律 ,超越法律活动 ,即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府 ,政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。 法治不等于“用法来治”(Rule by law) 。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段 ,政府运用“法”这一工具和手段来治理国家 ,治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民 ,人民服从政府 ,因为政府以治者居 ,人民被视为消极的被治者。
依法行政的基本含意是指政府的一切行政行为应依法而为 ,受法之拘束。德国行政法学者认为依法行政原则包括三项内容:(1)法律创制。指法律对行政权的运作、产生绝对有效的拘束力 ,行政权不可逾越法律而行为; (2) 法律优越。指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令 ,一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触 ; (3) 法律保留。指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项 ,必须由立法机关透过法律规定 ,行政机关不得代为规定,行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权,否则 ,其合法性将受到质疑。 日本学者认为 ,依法行政在具体制度形式上体现为三项要求:(1)建立议院内阁制、议会制的民主主义 ,通过国会对行政进行政治限制; (2) 在这一前提下 ,行政立法、行政处分和行政程序中 ,存在着立法优先的要求或者立法的统制问题 ;(3)通过法院对行政进行司法方面的事后救济 ,而不限于行政监察之类的行政内部监督。
在我国 ,依法行政原则主要包括下述要求:
首先 ,依法行政的“法”,包括宪法、法律、法规、规章。但在所有这些法的形式中 ,宪法的效力最高 ,法律的效力高于法规 ,法规的效力高于规章。在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时 ,执法机关应适用上位阶法而不应适用与上位阶法相抵触的下位阶法。依法行政首先要求依宪法、法律行政 ,法规和规章只有符合宪法、法律的规定时 ,才能作为
行政行为的依据。
其次 ,依法行政要求政府依法的明文规定行政。政府不严格按法律规定办事 ,不严格依法律规定行政,就不是法治政府。但是 ,依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政。依法行政还要求政府依法的原理、原则行政。这是因为 :其一 ,法律的具体规定是有限的 ,而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。特别是现代社会 ,需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛 ,越来越复杂 ,法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定。从而 ,法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁量行为 ,依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则 ,如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等[10 。其二 ,法律规定是受法的原理、原则支配的 ,法的原理、原则不仅指导立法 ,即指导法律的制定 ,而且也指导执法、司法 ,即指导法律的执行和法律争议的裁决。因此 ,政府实施行政行为 ,包括实施行政立法、行政执法、行政司法 ,都不仅要依据法的规定 ,而且要依据法的原理、原则。否则 ,如果行政只拘泥于法的文字 ,拘泥于法的具体规定 ,机械依法 ,其行为就可能背离法的目的 ,产生负面的社会效果。其三 ,法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下 ,具体法律规定的涵义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定涵义不十分明确 ,人们对之存在多种理解的情况下 ,执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的涵义 ,就必须依据法的原理、原则。否则 ,政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律 ,其就不再是法治政府而是专制政府了。
第三 ,依法行政要求政府依法律规定行政,而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事 ,自然谈不上依法行政。但是 ,依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政。依法行政还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位(即政府内部越权) 、错位(即政府外部越权) 、缺位 (即政府不作为) 。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤 ,政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。可见 ,依法行政既要求政府依法定行为规则行政 ,还要求依法定职权和依法定程序行政。
第四 ,依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。因为“行政”的基本涵义就是管理 ,没有依法管理自然谈不上依法行政。但是 ,依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理。依法行政还要求政府自身守法 ,要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求 ,因为法治首先是依法治官 ,依法规范政府和政府公职人员的行为 ,而不是首先 ,更不是仅仅依法治民 ,只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督 ,乃是政府依法行政的题中应有之义 ,因为行政意味着管理 ,而管理在法治社会则意味着服务;依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务 ,而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。政府脱离人民的监督 ,其权力就必然被滥用 ,人民的意志就必然被蹂躏 ,人民的利益就必然被侵犯。
在加强党的先进性建设、提高党依法执政能力的条件下，坚持和实行依法执政，需要从理论与实践的结合上研究以下几个问题。
1．依法执政是什么意义上的原则？依法执政是执政党治国理政的一项重要执政原则，但它主要是作为一项政治原则，还是同时作为保障和规范执政行为的法治原则？如果依法执政主要是作为一项政治原则，它的指导地位是崇高的，它的权威性是极大的，但比较抽象。如十二大党章规定的"党在宪法和法律范围内活动"，就主要是一项政治原则，具有很强的政治指导性。又如，依法行政是一项重要的法治原则，它对行政机关及其公务员的行政行为有一系列的具体要求和规定，具有明确而具体的可操作性。如果依法执政不仅是一项政治原则，同时也是作为保证我们党的执政地位、规范执政行为的法治原则，就应当由宪法对其做出原则性规定，并由法律法规对各种类、各层级的执政行为做出明确实体性和程序性规定，以保证依法执政得到具体实施。
2．依法执政要解决的主要问题是什么？依法执政如果是针对过去以政策、文件和领导人的讲话执政而言，那么，它所要解决的主要是执政的法律规则或法定程序的问题，解决从人治向法治转变的问题；依法执政如果是针对如何保障我们党的执政地位和规范执政行为而言，那么它所要解决的主要就是如何建立和完善法律规范体系和法律程序的问题；依法执政如果是针对提高执政能力的问题，那么它所要坚持的主要是思想教育、制度机制、行为规范等的问题；依法执政如果针对党政关系，那么它所要解决的主要是执政党与国家政权机关相互关系中的职能、权力和体制等问题。我认为，依法执政要综合解决上述四个方面的问题，而关键是要保证党的领导，解决我们党长期执政的执政能力、执政方式以及执政的权威性、合法性等问题。
3．依法执政的主体是谁？毫无疑问，中国共产党作为执政党是依法执政的主体。这种主体具有独占性、排他性的特点，因为它代表中国最广大人民的根本利益，是全心全意为人民服务的新型政党；因为中国不搞两党制、多党制。中央委员会、中央政治局，各地省委、市委等都是依法执政的主体。需要进一步研究的问题是：各级党委、党委的有关部门（如组织部、宣传部、政法委等）、党组、相当级别的党员领导干部，它们能不能作为依法执政的主体，享有依法执政的各项权力和权利，承担依法执政的相关责任和义务？与此相关的问题是，它们在什么条件下构成依法执政的主体？
4．依法执政的具体法律依据是什么？目前我国宪法、立法法、民族区域自治法、国营工业企业法、村民委员会组织法、国防法、工会法等笼统地规定了共产党领导的相关内容。对于执政党的各种主体而言，应当具体依据哪些法律依法执政？对此有两者意见。一种意见认为，可考虑制定一部《政党法》（或者叫做《政党活动法》），以调整和规范执政党与参政党的关系、执政党与国家政权机关的关系、执政党的政策与国家法律的关系、执政党与人民的关系。对于是否制定中国的政党法，我的倾向性意见是否定的。因为，其一，外国制定政党法是以实行两党制或多党制为前提条件，我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度，不具备制定政党法的前提。其二，其他国家制定政党法的主要目的，是为了调整政党关系、控制政党行为、规范政党活动、防止政党破坏宪政体制。中国共产党的性质、宗旨、任务和先进性，决定了它没有任何自己的私利，是全心全意为人民服务的先进政党，我国不需要制定一部以防范共产党为宗旨的政党法。当然，我们党坚持和实行依法执政，应当重视研究国外政党法的理论与实践问题。
另一种意见认为，执政党领导国家和社会的执政行为，应当以我国的现行法律体系为依据；在国家政权机关中担任职务的党员干部，应当依照法律履行其法定职责。而执政党内部的管理和建设活动，则以执政党党内的"党规党法"作为依据。这就要求，执政党内部的规范体系与国家的法律体系两者之间应当保持一致，不能存在冲突和矛盾。如果出现冲突，应当有协调解决的程序和机制。
5．依法执政在制度设计上如何处理好几个重要关系？在执政党的政策与国家宪法法律的关系上，应当坚持宪法和法律至上，强调重大决策与立法的紧密结合和协调统一。在执政党与人大的关系上，应当坚持人民至上，强调执政党通过国家政体来实现领导和执政。在执政党与行政机关的关系上，应当坚持依法行政，强调人大对行政机关的监督。在执政党与司法机关的关系上，应当坚持人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权。在执政党与参政党的关系上，应当强调依法执政和依法参政，坚持一切政党组织和社会团体在法律面前一律平等。
6．违法执政是否承担和怎样承担法律责任？社会主义法治坚持权利与义务相一致、权力与责任相统一的原则。法定权力越大，法律责任也就越重。违法执政是否承担和怎样承担法律责任，这个问题与依法执政的主体相关联。享有执政权力的主体，如果实施了违法执政的具体行为，产生了违法后果---例如某个地方党委或其部门（组织部---用人失察、政法委审批个案）的决策或决定出现重大失误，造成重大损失时，应当怎么办？其一，这种违法执政是否需要承担责任？承担的是政治责任还是法律责任，或是两种责任都要承担？其二，如果违法执政的决策是党委集体做出的，由谁具体承担法律责任？其三，违法执政的主体应承担什么样的法律责任？民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任还是违宪责任？其四，应当由哪个机关依照什么程序来追究违法执政的法律责任？这些都需要在理论与实际结合的基础上，加以研究解决。
7. 结合自身工作实际谈谈你对深入推进依法行政,加快建设法治政府的理解
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。以学习和落实十八届四中全会精神为契机，深入推进依法行政,加快建设法治政府，既是全面推进依法治国、建设法治中国的客观要求，也是提高政府自身建设和管理水平的现实需要。
第一，依法全面履行政府职能。依法行政既是法治政府建设的核心，也是政府工作的生命线。《决定》指出，各级政府要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，进一步推行政府权力清单制度。依法行政的本质是职权法定，以法律形式明确政府职能。要依法全面履行政府职能，必须完善依法行政的制度，坚持用制度管权、管事、管人，严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行；加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及政府自身建设等方面的考核评估，加强行政问责，健全纠错制度，不断提高政府的公信力和执行力；进一步推行权力清单制度，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开。
第二，不断健全依法决策机制。《决定》指出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。一是要建立集体决策制度，完善行政决策程序制度，健全决策透明制度，建立重大决策实行专家论证和风险评估制度，不断提高政府决策能力和水平；二是要重视法制机构在推进依法行政中的监督作用，积极发挥审查把关监督作用，积极发挥参谋助手法律顾问作用，积极发挥政府重大法律事务审查把关作用，为政府依法决策提供支持；三是建立督查机制，健全责任倒查机制，既要按照责任、标准和期限的要求，保证各项决策的落实，又要对未按要求贯彻落实政府决定及决策，进行追责，予以行政问责，转变作风，提高行政执行力。
第三，深化行政执法体制改革。《决定》指出，要深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。深化行政执法体制改革，要完善行政执法体制，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标；完善行政执法程序，制定具体执法细则，规范裁量标准和操作流程；坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制；以强化检察机关法律监督职能为路径，推动行政执法与刑事司法衔接机制建设，保证行政执法机关严格执法；严格行政执法人员管理制度，逐步推行行政执法绩效考核制度，科学合理设计考核指标体系。
第四，强化对行政权力的制约和监督。《决定》指出，要强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。强化对行政权力的制约和监督，必须加强党内的监督，健全党内的各种监督措施，包括述职述廉制度、重大事项报告制度、个人收入申报制度、廉政档案制度、民主评议制度等；提高权力监督机构的地位，重点确立人大法制监督的核心，突出纪检监察、审计等专门监督部门和履行司法监督职能的司法机关的独立性；完善社会监督机制，全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；加强行政监控整体效能，构建严密完备的权力监控网络机制。
8. 如何理解人民群众对依法行政的监督
政府接受监督是依法行政做好工作的必要保证，有利于防止权力滥用保证清正专廉洁，有利于减属少工作失误提高工作效率，有利于更好的集民智合民意聚民心做出正确的决策，有利于真正做到权为民所用建立起一个具有权威的政府。
9. 如何理解依法行政
依法行政首先要有法，没有法就没有行政所依据的基础。依法行政中的“法”既包括全国人大及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规，地方人大制定的地方性法规以及国务院各部、委和地方人民政府制定的规章，即规章以上的规范性文件都是行政管理活动的依据。 依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，完全按照法律的要求去做，只有这样才能达到依法行政的标准。