條塊職責同構

❶ 如何合理有效劃分中央與地方政府的責權

如何合理有效劃分中央與地方政府的責權

一、中央和地方在政權管理的矛盾分析

長期以來，我國大部分政府職能部門是實行地方政府和上級部門「雙重領導」，也就是主管部門負責工作業務的「事權」，而地方政府管「人、財、物」。

「雙重領導」體制下，地方政府存在以「人、財、物」權影響職能部門「事權」的操作空間，容易損害國家政策的權威性、統一性。針對這種情況，現在中央實行「條條」管理、「塊塊」管理，即垂直管理和扁平管理，其實質也包含中央向地方收權。

垂直管理體制的優點在於：可以有效避免了地方政府的干擾，保證「上傳下達、政令暢通」；有利於資源配置。

垂直管理體制的不足在於：垂直管理不能完全擺脫地方干擾；它使監督部門減少，容易滋生腐敗行為；它會使得地方管理架空，弱化地方政府職能的問題。最終形成不公平效應。

地方經濟高速發展，國際競爭日趨激烈，在財稅體制改革的背景下，地方有著強烈要求擴大經濟自主權，減少「條條」管理，增加「塊塊」管理。

解決部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，也就是「條塊」之間的矛盾，理順中央和地方的關系，長久之計在於通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責許可權。

中央與地方關系只有在制度化、法治化的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關系保持一種均衡和穩定的狀態。

中央對地方政府權力的監督也是有名無實的， 主要是有些地方存在嚴重的地方保護主義。地方保護是指地方政府憑借公共管理手段以維護本地利益的各種合法或非法的行政行為。他們的特徵如下：

（1）地方保護的主體是各級地方政府；

（2）地方保護以公共權力為基礎；

（3）地方保護的對象是地方利益和局部利益；

（4）地方保護以利益為訴求；

（5）地方保護的手段可以是合法的也可能是不合法的；

（6）地方保護以相互封鎖為其表現形式。

地方保護是與市場經濟是格格不入的，它使國內市場處於分割狀態，對短缺資源的市場流通進行強力干預，使行政區與經濟區相重合，妨礙了專業化分工的發展。

二、當前我國中央與地方關系存在的問題

新中國成立以來，中央與地方的關系是，「一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放」。

「一放就活，一收就死」，是我國以往經濟工作中常常出現的問題。這主要是源於收放方式：收則全收，放則全放，沒有完全針對經濟的種種要素有針對性的收與放。

我國權力下放較快，約束不足，由於利益驅動，有的地方各行其是，在一些幹部身上暴露出來本位主義、分權主義和地方保護主義傾向。國家利益是要考慮整體利益、個體利益、短期利益和長久利益的，要保證地方與中央一致，地方服從中央，在維護全局利益上與中央保持一致。

處理中央與地方關系，必須堅持統一性與靈活性相結合的原則。在我國，按照憲政結構設計，在由全局利益和局部利益所構成的國家整體利益格局中， 中央政府與地方政府分別代表著中央全局利益和地方局部利益。一般說來，中央全局利益是整個社會公共利益最直接最集中的體現，中央政府的主要目標是尋求全局利益的完整、統一和最大化，中央政府代表的是整個社會的公共利益。統一性與靈活性相結合的原則反映在中央政府與地方政府的職能關繫上，就是中央政府的職能定位要從整個社會公共利益的角度來促進國家經濟和社會的發展，承擔整個國家的宏觀管理職能，提供全國性的公共產品，同時履行對地方政府的監督職能和服務職能。

集權與分權相平衡的原則，要求中央與地方政府的適當分權，同時把應該由中央集中統一行使的權力收歸中央政府。縱觀世界各國，中央與地方分權問題，都是憲法和法律的重要規范內容。我國已經逐步形成了地方政權組織的法律法規體系；但總體上地方制度和法制建設仍然不夠健全，表現在：地方制度立法不夠完備，缺乏關於中央與地方國家機關關系以及中央與地方事權分配的明確的具體法律規定。多年來，權力下放和權力上收，並未形成對中央和地方都具有約束力的長期穩定有效的法律制度。

由於權力再分配的非規范化，導致了中央放權政策的不穩定性，客觀上推動了地方政府的短期行為，也助長了地方政府任 意擴張權力和利益范圍的勢頭。

對地方實行條條塊塊管理和破除地方保護主義是處理中央與地方關系的重要方面，是科學合理的中央與地方關系的有力措施。中央與地方關系只有在措施正確的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關系保持一種均衡和穩定的狀態。

三、如何處理？

1、創建夥伴型政府間縱向關系在市場經濟體制下，打破「職責同構」的政府管理體制，建立合理的政府間權力結構，將奠定中國政府間縱向關系調整的框架性基礎。創建夥伴型政府間縱向關系，必須建立相應的權力結構框架，即要在實現政府間縱向分權的基礎上，強調中央政府的「再集權」，促進政府間合作與互相依存關系的形成，完善在政府間縱向權力監督保障體制。

劃分中央與地方許可權，首先應看到，政府是有限政府，政府的權力是有限的，要受到監督和制約。中央與地方的職權劃分，歸根到底是由中央與地方的經濟政治利益關系決定的。中央與地方之間的關系，歸根結底還是兩者之間的利益分配關系。利益均衡是中央與地方關系動態平衡的實質性內容。改革開放的經驗已經證明，一個有權威的、能對社會發展進程實施有效領導的中央政府，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩發展的重要保證。但是，中央所集之權只能是依法應屬於中央的那部分權力，而不應是所有的國家權力；中央不應侵犯依法應屬於地方的那部分權力。 黨的十六大提出要 「依法規范中央和地方的職能和許可權」，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一，提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。從政治學的角度看，權力是基於特定的社會經濟基礎所形成的政治權力主體對政治權力客體的一種制約能力。中央與地方之間權力行使的相對平衡是中央與地方之間許可權劃分所應達到的直接目標。當然，這里說的權力行使上的相對平衡，並不是說中央與地方在權力的種類和數量上必須相同，而是說與它們各自的職責相對應的權力平衡。

2、提供製度化的政策安排

經濟關系和利益格局的調整，是制度化的必要前提，而制度化,則是經濟關系合理化，目的是達到社會的穩定和發展。在制度化安排的過程中，必須要保證中央的權威，在此基礎上，通過中央權威為中央與地方關系提供秩序安排，這是中央與地方關系制度化政策安排的兩個方面。首先是權威保證，我國市場化改革是在地方分權化的經濟環境中進行的。如果沒有中央權威，就不可能有效地消除地方主義的封鎖，也難以形成全國統一的市場體系。改革的深入，市場作用的擴大，使得原有的利益關系和利益格局的調整幅度越來越大，程度也越來越深，特別是不同地區、行業、經濟形式發展上的不平衡,造成差距擴大、收入懸殊問題，面對經濟和社會轉型導致社會的資本結構重組，必須依靠國家的權威。如果沒有中央的權威，不斷強化地方的利益就可能損害國家經濟的統一性。同時，通過權威來激勵社會各種力量參與政治，又是使發展中國家順利進入現代化的必經之路。由此，制度化過程中必須有中央的權威。其次是秩序供給，國家必須在現代化的快速變革的過程中，提供社會有序發展的秩序結構。

3、建立和完善制度化的監控機制

實行中央與地方的分權體制並不是讓地方不受制約。中國是一個單一制國家，是一個統一的不可分割的國家，因此中央政府負有對地方政府實施管理和監督的重要責任，實際上在實行分權制後，中央對地方的監督是處理中央與地方關系的重要內容。要變直接的行政干預為間接的法律監督、則政監督、司法監督和行政監督相結合的方式；要變事前行政審批為主為事後合法性監督、效率監督為主的監督手段，以保證地方政府在法律授權的范圍內自由行使權力，同時要建立和完善監督程序。

綜上所述, 我們可以得出如下結論:

1. 改革開放以來我國中央政府與地方政府關系的調整與改革, 總體上說是積極的, 特別是通過財稅體制改革, 確立了分稅制為核心的穩定而有效的中央政府與地方政府關系調節機制, 為今後我國在中央政府和地方政府之間 逐步建立合理的利益、權力、責任關系奠定了必要的經濟、政治基礎。

2. 改革中出現的一些問題, 如地方主義膨脹, 中央政府宏觀調控能力和權威性下降, 中央政府向地方政府的行 政性分權與地方政府向企業的經濟性分權不同步, 以及中央政府與地方關系調整和改革方面的法制建設滯後, 等等, 均應給予高度的重視, 並採取有力措施加以遏制或緩解。否則就會引發並加劇一系列經濟、政治和社會問題, 如地區發展失衡、經濟秩序混亂、市場封鎖、條塊分割、官員腐敗、行政低效、社會政治不穩定、治安惡化等。

3. 對上述問題, 特別是地方勢力膨脹和中央政府權威下降的問題, 應作冷靜的、實事求是的分析, 既不能掉以輕心, 也不能把它聳人聽聞地誇大為某些境外媒體所渲染的所謂「中國面臨分裂」的現實危險。實際上, 中央政府與地方政府的合理或良性關系,只有在不斷 「磨合」中才能建立起來, 改革中出現的上述一些問題, 從某種程度上說, 是對過去中央高度集權的一種「反彈」或「矯枉過正」。如果不經過這種自覺或不自覺, 但卻是必須的調整, 地方政府還象過去那樣處於被「給予」的客體地位, 合理的、比較完善的中央政府與地方政府關系就不可能建立起來。

4. 中央政府與地方政府的關系表現為彼此的許可權劃分, 但實質上就是國家利益與地方利益的關系。在我國, 中央政府與地方政府代表的根本利益關系當然應該是一致的, 但這並不等於它們之間沒有具體的利益分歧。地方在堅持國家整體利益的同時, 又有著它們各自特定的局部利益。否認這種利益的存在是錯誤的。僅僅在理論和形式上承認這種利益也遠遠不夠。關鍵在於要有比較符合實際、能為各方所接受而又具可操作性的利益分析和協調機制, 這種機制既處於動態的調整和發展中, 又要有規范化的、相對穩定的法律依據和制度保障。

5. 完善我國中央政府與地方政府關系的基本思路是, 通過行政的、財政的、法律的等種種手段, 在「維護中央權威」 和「尊重地方政府利益」這兩大基石上, 合理劃分中央政府與地方政府的責任和權力, 既在地方政府分權的基礎上實行中央集權, 又在中央集權的領導下實行地方政府分權, 進而達到兩者之間的動態統一和平衡。

❷ 職責同構的介紹

職責同構復是指不同層級的政制府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。這不僅是對中國縱向政府間關系總特徵的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎、政府經濟與社會管理體制等領域有著多方面的表現，是政府職能轉變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要原因。因此，應打破職責同構，全面推進政府職能轉變。

❸ 職責同構的主要特點是什麼

職責同構是指抄不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。這不僅是對中國縱向政府間關系總特徵的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎、政府經濟與社會管理體制等領域有著多方面的表現，是政府職能轉變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要原因。因此，應打破職責同構，全面推進政府職能轉變。

❹ 職責同構的「職責同構」模式的局限性

1、使政府間職責邊界不清，容易引發政府職能的錯位或缺位。「職責同構」的產生，主要源自計劃經濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方自主發展來限制部門集權。以計劃經濟體制下的社會管理方式來促進市場經濟體制下的社會發展，這不僅使經濟社會發展中條塊矛盾突出，也使政府內部工作難以協調。
2、增加政府運行成本，降低政府信譽。由於實行簡單的歸口管理，政府間許可權、職能劃分缺乏科學的界定，再加上法律保障機制的缺位，使得政府管理的體制不順暢，導致同一件事情不同層級政府共同管理，而所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理。同時，管理相同事務的不同層級的政府部門，還要協調上下級關系，這就在無形中加大了政府管理的成本。
3、導致「全能地方」、「無能地方」兩大困境的出現，衍生了隱性存在的「政績」指揮體系。由於每一級政府都管理大體相同的事情，致使中國政府間縱向關系的運行陷入了兩大困境：一方面是「地方全能」，另一方面是「地方無能」，即地方政府要管理所有的事情，但限於所掌握資源和權力的有限性，又不能進行有效的管理。同時，由於單向支配性權力的存在，上級政府又常會以行政性分權與行政性激勵相結合的「政績」指揮棒來約束下級政府，自上而下的權力鏈條便將不同層級的官員捆綁在一起，造就了自下而上的責任格局。
因此，只有打破職責同構，合理調整縱向政府間職責配置，才有可能使政府職能轉變、行政機構改革和理順條塊關系等工作同步推進，才有可能真正解決包括中央與地方關系問題在內的一系列政治生活中的重大課題。

❺ 行政管理學科前沿問題研究

行政管理學前沿和重大問題研究
文章作者：貟 傑 孫彩紅作者單位:中國社會科學院政治學研究所點擊:1623
1978年後，行政管理學學科在國內得到恢復、重建和全面發展，學科建設、體系完善和應用研究得到不斷擴展和深化。尤其是20世紀90年代中期以來，行政管理學研究領域開始觸及世界范圍內具有普遍性的重大理論問題，研究視野不斷拓寬。近年來，隨著社會需求的不斷擴大、公共管理熱點的日益興起和MPA研究與教學工作的廣泛開展，行政管理學又被賦予了新的內涵和活力，其快速發展的勢頭不僅沒有減緩，而且有進一步加強的趨勢。這種蓬勃、繁榮的學科發展環境為行政管理學發展提供了難得的發展機遇和有利條件。目前，行政管理學已成為指導政府公共管理實踐的重要學科。
目前，行政管理學研究已經與政府管理的實踐形成一種良性的互動。一方面，行政學理論的深化和研究的進展為公共管理實踐提供了有針對性的理論指導；另一方面，政府對經濟社會管理的實踐也進一步促進了行政管理學研究的發展。當前，行政管理學研究的前沿和重大問題主要集中在政府管理的基本職能及其轉變、行政體制改革、公務員制度的健全和完善、政府管理方式的變革，以及公共政策的理論與實踐等領域，以下將對這些方面的研究分別加以概括性介紹。
一、關於政府職能轉變的研究
政府職能轉變是行政管理實踐中的重要內容，也是近年來行政管理學研究的一個熱點問題。有學者指出，新形勢下政府職能的轉變主要有五大取向，即從全能政府向有效政府轉變、從管制政府向服務政府轉變、從部門行政向公共行政轉變、從權力政府向責任政府轉變、從政府單一管理向多元主體共同管理轉變等。另有學者指出，不同層級的政府在縱向間職能、責任和機構設置上的高度統一所形成的「職責同構」問題，是政府職能轉變不到位、條塊分割矛盾突出等現實問題難以解決的體制性障礙。要解決「職責同構」問題，我們需要按照以下思路重新劃分和調整政府的縱向職能：首先，區分公共物品的地方性和全國性，明確提供公共物品者的主體資格；其次，區分地方政府職責的強制性和非強制性，釐清地方各級政府的職責分工關系；最後，政府職能的縱向配置，應自上而下呈現出從宏觀到微觀的層級遞減趨勢。
與上述政府職能轉變的研究相聯系，是關於「服務型政府」性質的爭論。有學者認為，公共服務是憲政思想的必然追求，是成熟市場經濟國家所體現出的政府管理理念，它的提出預示著我國行政改革的進一步深化和政府管理發展中一個重要轉折的來臨。而另一部分學者認為，國家的政治統治職能和社會管理職能始終是同時存在的。從政府的社會屬性來看，自國家誕生以來的所有政府都是服務型的，根本就不存在「非服務型」政府；從我國的政府管理實踐來看，一直以來都以「為人民服務」作為政府工作的根本宗旨，因此，將「服務型政府」作為一種新模式提出是沒有必要的。
二、關於行政體制改革的研究
行政改革始終是行政管理研究的重點領域，近五年來關注的焦點主要集中於各個層級政府的機構改革和職能轉變、幹部人事制度改革、事業單位改革、行政審批制度改革和行政許可法的實施，以及從觀念、體制和行為等各個層面對放鬆規制和強化管理的關系進行探討和研究等方面。
該領域研究的重大理論問題之一，是對行政改革目標模式的探討。有學者認為，行政改革的目標是建立「有限政府」，應進一步調整政府與社會、市場的關系，放鬆管制，努力構建「小政府、大社會」模式。而另一部分學者認為，中國的行政改革應充分考慮到政治制度和現實國情的差異，當前的改革方向應是謀求建立社會主義法治政府和「有效政府」，而非自由主義所主張的「有限政府」。
對於深化行政審批制度改革，一部分學者認為，我國的行政審批制度創立於計劃經濟年代，帶有濃厚的計劃經濟色彩，嚴重製約著經濟的快速發展，應全面廢棄政府對經濟的審批管制。另一部分學者則提出了不同看法，他們指出，不應把一切不合理的東西都歸於計劃經濟，這種看法是不合歷史事實的。如果把行政審批制度看作是計劃經濟條件下的產物，勢必會對它持徹底否定態度；而如果認識到許多問題並不是由計劃經濟造成的，而是在建立社會主義市場經濟過程中出現的，我們就會對我國的行政審批制度做出客觀公正的評價和分析，這樣才能搞清楚應當否定的和應當肯定的因素。
關於中央與地方關系，學術界存在著分權與集權的爭論。一些學者認為，在目前市場經濟不規范，全國性統一大市場尚未形成的情況下，應加強中央政府的管理權和對社會主義市場經濟的宏觀調控權。而另一部分學者認為，在進行中央與地方政府關系改革時，應重點考慮事權與財權的統一；在決定二者的分權程度時，應重點考慮兩個方面的因素，即地方政府的承受能力和中央政府的調控能力。分權的力度與速度要與這兩個能力的提高成正比，要逐漸實現中央與地方關系的規范化和法制化。
三、關於公務員制度的研究
公務員制度研究在行政學界是個相對獨立的領域，其研究目的是進一步完善和發展中國的公務員制度。2005年4月，《中華人民共和國公務員法》的正式頒布，進一步推動了我國公務員制度研究的深入發展。概括而言，近兩年來該領域的研究和討論，主要是圍繞《公務員法》的制定和實施來展開的，焦點是如何實現公務員管理的規范化、科學化和法制化；研究領域主要集中於我國公務員的范圍、選拔任用、量化考核和激勵與薪酬分配製度改革，以及加入WTO與人事制度創新等制度建設方面。
其中，公務員的范圍的確定是一個重點問題。有學者認為，制定公務員法必須合理確定公務員的范圍，在我國應當將具有公共管理職能的機構和人員都納入公務員制度進行統一管理。而另一部分學者認為，國外的通行做法只是將行政部門列入公務員隊伍，政黨組織、立法、司法機關一般不作為公務員進行管理，因此，盲目擴大公務員隊伍的傾向是向原有「幹部」概念的復歸，這與近年來進行的幹部分類管理的改革方向相悖。
在公務員分類管理制度方面，一個重要問題是對政府雇員制的探究。從2002年吉林省率先推行政府雇員制以來，全國不少地方陸續試行這一做法。隨著各地政府「政府雇員制」的試行，對其研究和探討也不斷活躍。有一些學者通過與其他國家政府雇員制度的對比，認為在我國發展政府雇員制度有其現實意義：政府雇員制度是公務員制度的一種補充，可以促進公務員制度自身的完善，可以解決我國機構改革、稀缺人才資源緊缺、公務員制度健全三者之間的矛盾。另一種相反的觀點認為，現行的政府雇員制，事實上就是國家公務員制度所規定的聘任制。由於推行聘任制度的復雜性，存在政府雇員與公務員的關系、職責的分工、傳統行政價值理念的沖突等問題，因此要慎重實施「政府雇員制」。
四、關於政府管理方式變革的研究
與政府管理的現代化發展相對應，政府管理方式的變革主要涉及政府運作的公開透明、公眾參與、電子政務、績效評估和政府管理模式的變革等方面。2005年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了關於進一步推進政務公開的意見，這個指導性文件不僅進一步推動了政府政務公開活動的開展，而且在很大程度上促進了對政務公開相關研究工作的深入。
政務公開的直接表現為政府信息公開，而信息質量是政務公開水平的重要評價指標。有學者提出了提高政務信息價值的方法和途徑：在政務信息價值的時間維度上，應該具備及時性、新穎性；在政務信息價值的內容維度上，應具備准確性、相關性、完整性。還有學者就政府信息公開實踐中知情權與隱私權之間的矛盾關系展開研究，認為在權利多元化的時代，進行政府信息公開立法時，應遵循社會政治與公共利益優先、最大限度維護人格尊嚴等解決途徑。
政府管理方式變革的另一個重要領域是電子政務的發展。一些學者認為，電子政務的發展具有積極的作用。電子政府的創建與推動，為行政權力結構、行政運行方式的變革、政府施政能力的改進，提供了新的空間，並帶來了公共管理和社會服務領域的一系列創新，例如觀念的創新、管理模式和制度的創新、政府組織結構與業務流程的創新，等等。另一類觀點則對電子政務的發展持反對意見。這種觀點認為，現有的電子政務建設不足以支持電子文件的有效運行、真實可靠和長期可讀，而且在政府管理中存在較大的風險。因此，推行電子政務應採取謹慎的態度。
五、關於政府問責制度的探討
2003年，在應對「非典」危機中對某些高級行政官員的責任追究甚至罷免，推動了政府問責制度實踐與理論研究的發展。一些學者認為，責任政府是民主政治發展的邏輯必然，是法治在公共行政領域的強烈訴求。民主理論為責任政府提供了堅實的理論論證和基本的政治架構，法治則是責任政府不可或缺的法律保障。行政問責是對行政責任進行定向追究的一種事後監督手段，其根本目的在於對行政失范行為的監督和預防，主要受到包括各種形式的行政和司法追究。目前其運行方式主要是撤職、引咎辭職、高官問責制等。但是，行政問責還遠未形成系統的制度化體系，良性的行政問責制度的建構要集中體現問責的目的性、責任的明確化和手段的規范化。此外，還有一些學者對政府問責制的片面性和不完善性進行了批判。有學者認為，中國政府的這些舉措基本上還停留於行政性操作的范疇，如果要進一步推進責任政府，就必須在技術上完善引咎辭職以及相關的責任制度安排，並在制度上重視從「行政性問責」走向「程序性問責」。
對於完善政府問責制度的路徑，有學者認為，有效的制度安排是建構責任政府的核心問題，應做到政府責任劃分的明確化、問責主體職權的明晰化、政府信息公開的法治化、政府績效評估的規范化、公民參與政府問責的制度化，以及公共行政文化變遷的同步化。還有學者認為，當前需要重點關注問責的事由、問責的主體、問責的程序制度，特別要重視官員問責的連帶性，認真分析不同類型責任的承擔方式，極力推行政務公開與透明等關鍵點。這些措施構成了健全問責制度較優的路徑選擇。
六、關於公共政策領域的研究
這一領域討論的重大問題主要集中於公共政策基礎理論研究和方法體系建設，以及對政策實踐的研究上。目前，對加入WTO後對決策模式、政策執行過程、政策評估體系和以制度、過程、方法創新為代表的公共政策創新的研究已成為該領域研究熱點。
目前，公共政策在研究途徑上還存在一些重要分歧。有學者認為，應首先完善公共政策研究作為一個學科的基本框架和理論與方法體系，然後再運用規范的理論和方法去分析公共政策。另一些學者認為，政策分析目前缺乏統一的範式，因此在實踐中應以「問題」為導向研究公共政策，然後再總結規律，構建適合本國國情的學科體系。關於公共政策創新問題，一種看法認為，在中國「入世」的背景下，公共政策創新研究具有異常的緊迫性和必要性，當前尤其是應通過公開、咨詢等各種制度的保障來實現政策程序的改革與創新。另一觀點認為，在中國社會過渡時期的體制轉軌中，公共政策創新起到了核心操作工具的作用，但是公共政策創新會受到一系列因素的影響，如利益分化和協調、初始政策設計、規則和組織的變換。因此，促使政策創新活動得以實現的主要機制是政策創新觸發機制、創新政策擴散機制、政策創新發展機制，等等。
綜上所述，近年來行政學研究取得了許多重要進展，國內的專著和論文成果也較為豐富，並且能夠及時把握和抓住社會發展和政府管理領域里的熱點和難點問題，突出學術研究與實踐相聯系和與時俱進的特色精神。在研究途徑方面，行政學領域逐步引入了某些經濟學、法學、社會學和數學方法，對某些問題的研究取得了良好的效果。但是，該領域研究目前仍然存在一些問題，例如，總體上看，雖然行政學研究涉及的領域比較廣，范圍有所拓展，研究的問題也比較多，但是在許多重要問題的研究上，缺乏根本性的突破，簡單、重復性研究現象具有一定的普遍性。在研究方法上，目前雖然開始注重實證研究，但是一般性的、浮淺的規范性研究仍占相當大的比重，有分量的實證性研究成果並不多見。在對國外政府管理經驗的研究方面，一般往往停留在介紹和引進層面，缺乏深入的辨析，對於如何真正有效實現西方經驗與中國政府管理實踐的結合問題，目前還沒有得到較好的解決，等等。

❻ 如何評價"職責同構"政府管理模式

職責同構是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。這不僅是對中國縱向政府間關系總特徵的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎、政府經濟與社會管理體制等領域有著多方面的表現，是政府職能轉變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要原因。因此，應打破職責同構，全面推進政府職能轉變。
一、「職責同構」模式的局限性
1、使政府間職責邊界不清，容易引發政府職能的錯位或缺位。「職責同構」的產生，主要源自計劃經濟體制下中央既要集中掌握社會資源，又要支持地方自主發展來限制部門集權。以計劃經濟體制下的社會管理方式來促進市場經濟體制下的社會發展，這不僅使經濟社會發展中條塊矛盾突出，也使政府內部工作難以協調。
2、增加政府運行成本，降低政府信譽。由於實行簡單的歸口管理，政府間許可權、職能劃分缺乏科學的界定，再加上法律保障機制的缺位，使得政府管理的體制不順暢，導致同一件事情不同層級政府共同管理，而所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理。同時，管理相同事務的不同層級的政府部門，還要協調上下級關系，這就在無形中加大了政府管理的成本。
3、導致「全能地方」、「無能地方」兩大困境的出現，衍生了隱性存在的「政績」指揮體系。由於每一級政府都管理大體相同的事情，致使中國政府間縱向關系的運行陷入了兩大困境：一方面是「地方全能」，另一方面是「地方無能」，即地方政府要管理所有的事情，但限於所掌握資源和權力的有限性，又不能進行有效的管理。同時，由於單向支配性權力的存在，上級政府又常會以行政性分權與行政性激勵相結合的「政績」指揮棒來約束下級政府，自上而下的權力鏈條便將不同層級的官員捆綁在一起，造就了自下而上的責任格局。
因此，只有打破職責同構，合理調整縱向政府間職責配置，才有可能使政府職能轉變、行政機構改革和理順條塊關系等工作同步推進，才有可能真正解決包括中央與地方關系問題在內的一系列政治生活中的重大課題。
二、改革「職責同構」模式的主要思路
1、以深化層級管理體制改革為前提，進行政府職責和機構的再設計。要把國家的行政事務合理地賦予各級政府，其前提就是國家的縱向政府間要有一個合理的層級設定。進一步推進我國政府層級管理體制改革，應重點從減少政府行政層級設置，優化政府間職責分工和組織結構，合理劃分政府間管理許可權。各級政府的機構設置、相互關系、財政分配和許可權劃分，都需要以職責的科學配置作為重要依據，要建立體現科學發展觀要求的地方政府職責考評體系，使各級政府在履行職責時有各自的權利、責任和方式，做到權責一致、財事平衡。
2、以法律規范和約束政府職責，實現政府職責和機構編制的法定化。國家機關的職責和人員只有在編制配備上科學、合理、規范，才能有效地把黨的意志在政府管理社會經濟事務的幅度、層次和深度上充分反映出來；也只有把政府職責的確定、機構編制的量化都框定在法律法規的范圍內而不作游離，才能有效地避免政府無為、職責無序、機構膨脹、編制虛列、人浮於事、效率低下等問題。
3、全面推進其他綜合配套改革。一是改革現行司法機關的經費和人事制度，以加強中央對司法系統的垂直管理，從而確保國家法制的統一和政府運行的法治環境。二是中央在地方設置的派駐機構由中央政府垂直管理，在人事、財政和編制與地方政府脫鉤，而不能再作為地方政府機構的一個組成部分，享受「雙重管理」。三是建立政府間縱向關系的協調組織，促進政府間合作。

❼ 分析地方政府幹預行為的合理性，存在哪些問題

A 如何合理有效劃分中央與地方的責權一、中央和地方在政權管理的矛盾分析長期以來，我國大部分職能部門是實行地方和上級部門「雙重領導」，也就是主管部門負責工作業務的「事權」，而地方管「人、財、物」。「雙重領導」體制下，地方存在以「人、財、物」權影響職能部門「事權」的操作空間，容易損害國家政策的權威性、統一性。針對這種情況，現在中央實行「條條」管理、「塊塊」管理，即垂直管理和扁平管理，其實質也包含中央向地方收權。垂直管理體制的優點在於：可以有效避免了地方的干擾，保證「上傳下達、政令暢通」；有利於資源配置。垂直管理體制的不足在於：垂直管理不能完全擺脫地方干擾；它使監督部門減少，容易滋生腐敗行為；它會使得地方管理架空，弱化地方職能的問題。最終形成不公平效應。地方經濟高速發展，國際競爭日趨激烈，在財稅體制改革的背景下，地方有著強烈要求擴大經濟自主權，減少「條條」管理，增加「塊塊」管理。解決部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，也就是「條塊」之間的矛盾，理順中央和地方的關系，長久之計在於通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責許可權。中央與地方關系只有在制度化、法治化的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關系保持一種均衡和穩定的狀態。中央對地方權力的監督也是有名無實的， 主要是有些地方存在嚴重的地方保護主義。地方保護是指地方憑借公共管理手段以維護本地利益的各種合法或非法的行政行為。他們的特徵如下：（1）地方保護的主體是各級地方；（2）地方保護以公共權力為基礎；（3）地方保護的對象是地方利益和局部利益；（4）地方保護以利益為訴求；（5）地方保護的手段可以是合法的也可能是不合法的；（6）地方保護以相互封鎖為其表現形式。地方保護是與市場經濟是格格不入的，它使國內市場處於分割狀態，對短缺資源的市場流通進行強力干預，使行政區與經濟區相重合，妨礙了專業化分工的發展。二、當前我國中央與地方關系存在的問題新中國成立以來，中央與地方的關系是，「一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放」。「一放就活，一收就死」，是我國以往經濟工作中常常出現的問題。這主要是源於收放方式：收則全收，放則全放，沒有完全針對經濟的種種要素有針對性的收與放。 我國權力下放較快，約束不足，由於利益驅動，有的地方各行其是，在一些幹部身上暴露出來本位主義、分權主義和地方保護主義傾向。國家利益是要考慮整體利益、個體利益、短期利益和長久利益的，要保證地方與中央一致，地方服從中央，在維護全局利益上與中央保持一致。處理中央與地方關系，必須堅持統一性與靈活性相結合的原則。在我國，按照憲政結構設計，在由全局利益和局部利益所構成的國家整體利益格局中， 中央與地方分別代表著中央全局利益和地方局部利益。一般說來，中央全局利益是整個社會公共利益最直接最集中的體現，中央的主要目標是尋求全局利益的完整、統一和最大化，中央代表的是整個社會的公共利益。統一性與靈活性相結合的原則反映在中央與地方的職能關繫上，就是中央的職能定位要從整個社會公共利益的角度來促進國家經濟和社會的發展，承擔整個國家的宏觀管理職能，提供全國性的公共產品，同時履行對地方的監督職能和服務職能。集權與分權相平衡的原則，要求中央與地方的適當分權，同時把應該由中央集中統一行使的權力收歸中央。縱觀世界各國，中央與地方分權問題，都是憲法和法律的重要規范內容。我國已經逐步形成了地方政權組織的法律法規體系；但總體上地方制度和法制建設仍然不夠健全，表現在：地方制度立法不夠完備，缺乏關於中央與地方國家機關關系以及中央與地方事權分配的明確的具體法律規定。多年來，權力下放和權力上收，並未形成對中央和地方都具有約束力的長期穩定有效的法律制度。由於權力再分配的非規范化，導致了中央放權政策的不穩定性，客觀上推動了地方的短期行為，也助長了地方任 意擴張權力和利益范圍的勢頭。對地方實行條條塊塊管理和破除地方保護主義是處理中央與地方關系的重要方面，是科學合理的中央與地方關系的有力措施。中央與地方關系只有在措施正確的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關系保持一種均衡和穩定的狀態。三、如何處理？1、創建夥伴型間縱向關系在市場經濟體制下，打破「職責同構」的管理體制，建立合理的間權力結構，將奠定中國間縱向關系調整的框架性基礎。創建夥伴型間縱向關系，必須建立相應的權力結構框架，即要在實現間縱向分權的基礎上，強調中央的「再集權」，促進間合作與互相依存關系的形成，完善在間縱向權力監督保障體制。劃分中央與地方許可權，首先應看到，是有限，的權力是有限的，要受到監督和制約。中央與地方的職權劃分，歸根到底是由中央與地方的經濟政治利益關系決定的。中央與地方之間的關系，歸根結底還是兩者之間的利益分配關系。利益均衡是中央與地方關系動態平衡的實質性內容。改革開放的經驗已經證明，一個有權威的、能對社會發展進程實施有效領導的中央，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩發展的重要保證。但是，中央所集之權只能是依法應屬於中央的那部分權力，而不應是所有的國家權力；中央不應侵犯依法應屬於地方的那部分權力。 黨的十六大提出要 「依法規范中央和地方的職能和許可權」，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一，提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。從政治學的角度看，權力是基於特定的社會經濟基礎所形成的政治權力主體對政治權力客體的一種制約能力。中央與地方之間權力行使的相對平衡是中央與地方之間許可權劃分所應達到的直接目標。當然，這里說的權力行使上的相對平衡，並不是說中央與地方在權力的種類和數量上必須相同，而是說與它們各自的職責相對應的權力平衡。2、提供製度化的政策安排經濟關系和利益格局的調整，是制度化的必要前提，而制度化,則是經濟關系合理化，目的是達到社會的穩定和發展。在制度化安排的過程中，必須要保證中央的權威，在此基礎上，通過中央權威為中央與地方關系提供秩序安排，這是中央與地方關系制度化政策安排的兩個方面。首先是權威保證，我國市場化改革是在地方分權化的經濟環境中進行的。如果沒有中央權威，就不可能有效地消除地方主義的封鎖，也難以形成全國統一的市場體系。改革的深入，市場作用的擴大，使得原有的利益關系和利益格局的調整幅度越來越大，程度也越來越深，特別是不同地區、行業、經濟形式發展上的不平衡,造成差距擴大、收入懸殊問題，面對經濟和社會轉型導致社會的資本結構重組，必須依靠國家的權威。如果沒有中央的權威，不斷強化地方的利益就可能損害國家經濟的統一性。同時，通過權威來激勵社會各種力量參與政治，又是使發展中國家順利進入現代化的必經之路。由此，制度化過程中必須有中央的權威。其次是秩序供給，國家必須在現代化的快速變革的過程中，提供社會有序發展的秩序結構。3、建立和完善制度化的監控機制實行中央與地方的分權體制並不是讓地方不受制約。中國是一個單一制國家，是一個統一的不可分割的國家，因此中央負有對地方實施管理和監督的重要責任，實際上在實行分權制後，中央對地方的監督是處理中央與地方關系的重要內容。要變直接的行政干預為間接的法律監督、則政監督、監督和行政監督相結合的方式；要變事前行政審批為主為事後合法性監督、效率監督為主的監督手段，以保證地方在法律授權的范圍內自由行使權力，同時要建立和完善監督程序。綜上所述, 我們可以得出如下結論:1. 改革開放以來我國中央與地方關系的調整與改革, 總體上說是積極的, 特別是通過財稅體制改革, 確立了分稅制為核心的穩定而有效的中央與地方關系調節機制, 為今後我國在中央和地方之間 逐步建立合理的利益、權力、責任關系奠定了必要的經濟、政治基礎。2. 改革中出現的一些問題, 如地方主義膨脹, 中央宏觀調控能力和權威性下降, 中央向地方的行 政性分權與地方向的經濟性分權不同步, 以及中央與地方關系調整和改革方面的法制建設滯後, 等等, 均應給予高度的重視, 並採取有力措施加以遏制或緩解。否則就會引發並加劇一系列經濟、政治和社會問題, 如地區發展失衡、經濟秩序混亂、市場封鎖、條塊分割、官員腐敗、行政低效、社會政治不穩定、治安惡化等。3. 對上述問題, 特別是地方勢力膨脹和中央權威下降的問題, 應作冷靜的、實事求是的分析, 既不能掉以輕心, 也不能把它聳人聽聞地誇大為某些境外媒體所渲染的所謂「中國面臨分裂」的現實危險。實際上, 中央與地方的合理或良性關系,只有在不斷 「磨合」中才能建立起來, 改革中出現的上述一些問題, 從某種程度上說, 是對過去中央高度集權的一種「反彈」或「矯枉過正」。如果不經過這種自覺或不自覺, 但卻是必須的調整, 地方還象過去那樣處於被「給予」的客體地位, 合理的、比較完善的中央與地方關系就不可能建立起來。4. 中央與地方的關系表現為彼此的許可權劃分, 但實質上就是國家利益與地方利益的關系。在我國, 中央與地方代表的根本利益關系當然應該是一致的, 但這並不等於它們之間沒有具體的利益分歧。地方在堅持國家整體利益的同時, 又有著它們各自特定的局部利益。否認這種利益的存在是錯誤的。僅僅在理論和形式上承認這種利益也遠遠不夠。關鍵在於要有比較符合實際、能為各方所接受而又具可操作性的利益分析和協調機制, 這種機制既處於動態的調整和發展中, 又要有規范化的、相對穩定的法律依據和制度保障。5. 完善我國中央與地方關系的基本思路是, 通過行政的、財政的、法律的等種種手段, 在「維護中央權威」 和「尊重地方利益」這兩大基石上, 合理劃分中央與地方的責任和權力, 既在地方分權的基礎上實行中央集權, 又在中央集權的領導下實行地方分權, 進而達到兩者之間的動態統一和平衡。