多中心治理

① 中國是否能打造一個億級單位城市

如果僅是人口規模來衡量， 目前中國部分省如果改以中心城市來命名的話，就是一個億級人口的城市了。當然這樣的改頭換面是毫無意義的。從發展的眼光，以功能為衡量標准，中國或可打造五個一級城市群，一個公認的觀點是：現在以中心城市來競爭的時代已經過時了。

長三角（滬杭）、珠三角（廣深）、環渤海（京津）、中部的長江中游城市集群和西部地區的成渝城市群。前三個國家級城市群是眾所周知的。在中部和西部各增加一個，也是必然的趨勢，從國內外的經驗來看，多中心的城市群發展模式比單級發展更合理。

以中部的長江中游城市集群為例：對武漢、長沙、合肥、南昌四個城市來說，通過抱團爭取國家政策，來獲得更加長久的發展十分關鍵。但根據過往經驗還是存在諸多問題。例如，如何打破現行行政區劃的框架，如何規范地方政府的競爭行為，如何協調同在一個城市群的城市間的競爭與合作，如何構建多中心區域治理與空間規劃的創新體系等。

長江中游城市群是個大集群，包括武漢城市圈、長株潭、江西鄱陽湖經濟區、皖江城市帶四個小集群，沒有一個特別強大，因此需要有一個良好的合作機制。國家要盡快制定該城市群的發展戰略，在政策、資金、項目上給予支持。

目前中國城鎮化的發展已從中心城市的發展，轉向了城市群或城市帶來發展，通過城市群的發展也可以有效克服正在顯現的大城市病問題。目前之所以要提出發展中小城市和小城鎮，是因為中國的特大城市發展遭遇到極大挑戰：一是承載力接近極限;另一方面，中國的城鎮化必須和發展好「三農」問題結合起來，需要一些中小城市和小城鎮的發展來支撐「三農」的發展;此外，出於國土安全的因素考慮，不能完全按經濟規律而需要在一些特殊地方布局一些中小城市。

在這樣的情況下，大力推動以特大城市為龍頭的城市群建設成為很好的選擇。發展城市群的好處一方面是可以妥善解決特大城市、中小城市、小城鎮、鄉村合理布局、融合的問題，實現城鎮化和農業現代化的良性互動，既解決城市發展需要減少成本的問題，也可以盡最大可能實現生態、集約發展。

另外一方面，這也符合「非均衡才是真正的均衡」這一中國城市布局的基本規律。從中國主體功能區的規劃來看，中國城市的布局只能在極小區域里，不可能在960萬平方公里的全域內均衡分布，人口聚集也分布在三大經濟極和十八個重點開發區域這極小區域內，更大的區域是禁止和限制開發區域。沿海通過撤縣建市、建區加快城市化的發展，這在中部地區也可能會成為一個重要的途徑。因此調整行政區劃對促進城鎮化十分關鍵。

② 從政治角度，分析推進國家治理體系和治理能力現代化的意義

所以在中國，目前最需要的不是破除現代性，直接按照國際上治理的概念進入到後現代，而是要解決現代性的問題。首先要建立民主和法治，第二是完善政府體制，建立更加合理的官僚制度。

與此同時，我們還需要考慮一些後現代的建構。既然是國家治理，只局限於現代性也不行，畢竟中國現在面臨著前現代、現代、後現代等多重挑戰。我們有些挑戰是前現代的，有些是現代的，比如說環境污染，但也有後現代的很多挑戰，比如公民參與、網路參與就是後現代社會的特徵。西方的網路基本上不用於政治參與，中國網路參政在全世界是一道獨特的風景線。網路反腐，發達國家也是沒有的，人家有相關制度，我們則是因為其他制度不健全，所以最後將所有的壓力集中到網路上，使網路不堪重負。

中國的國家治理現代化，首先還是要改革政府，讓政府做得更好。但是我們依然可以在建設現代性的同時關注一些後現代的結構，從統治的一元結構變為多元結構，或者是多中心治理的結構。其中關鍵是處理好政府和市場、社會、公民之間的關系，使它們更好地發揮作用。第一，處理好政府和市場的關系，讓市場成為一個更重要的主體，甚至成為一個中心，使市場在資源配置中真正自主發揮決定性作用。政府的作用應當是彌補市場失靈，而不是在市場能發揮作用的地方起作用。比如，政府要解決市場產生的外部性問題，如環境污染；還要解決公平和公共物品的提供，如義務教育、公共服務；還要遏制行業壟斷等問題，等等，總之政府要在市場失靈的地方起作用。我們現在最大的問題，就是政府在市場能發揮作用的地方起作用，而市場失靈的時候政府也失靈了。第二，是處理好政府和社會的關系，充分發揮第三部門的作用，政府和市場同時失靈的地方，要讓第三部門，也就是N G O、N PO發揮作用。有了這些制度基礎，我們才有第三步，讓公民參政有序化，解決代議制出現的一些參與不足的問題，同時要防止參與過度和民粹主義的盛行。所謂多中心治理，就是要把每個中心各自功能、各自領域搞清楚，發揮各自應有的作用，形成一個治理體系，這就是十八屆三中全會要解決的問題。

③ 多中心理論的城市治理

城市是公共事物高度密聚的空間場所，因而也是多中心理論涉足最為頻繁的場域之一。自然，多中心理論下的城市治理之道與一般的城市治理之道有著不同的視野。通行的觀點認為，自主性單位只是為了自己的利益而活動，根本無力解決社群的諸多問題，因此，只有一個決策中心的體制是大城市理想化政府模式。顯然，這一觀點有違多中心秩序下的大城市治理之理念。
為闡明自己的觀點，文森特.奧斯特羅姆特別提到法國政治學家托克維爾（Tocqueville）對美國公共生活特色的認識。長期以來，混亂與無序被認為是美國公共生活的一道風景，托克維爾則努力透過風景看本質。他把「政府能夠管理本地的事務」與「公民為自己做事」加以區分，並在此基礎上指出了單中心結構與多中心結構的差異。他深刻地認識到美國人利用了多中心優勢，憑借選舉與協調來解決公共權威之間的沖突，而非依賴單中心的等級制命令來協調公共生活。托克維爾進而斷言道，公民的集體力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利。
在文森特.奧斯特羅姆看來，大城市公共事物「混亂」背後「看不見的手」無時無刻不在調節著自身的運轉，實現著自身的秩序，只是這種秩序是一種異常復雜的秩序。多中心框架下，大中小規模政府與非政府組織通過競爭合作，在實現秩序的同時還發揮著高水平的績效。
多中心理論在城市治道中的基本假定是：第一，城市公益物品間異質性強，往往要求消費者的協作生產；第二，公益物品偏好類似的人容易聚居在一起；第三，服務於多個管轄單位的居民較了解不同單位的績效；第四，差異性管轄單位的存在使居民方便表達偏好與遷移；第五，多管轄單位易使受益者分擔成本；第六，許多潛在生產者的有效選擇會約束低效行為；第七，競爭刺激規模經營、團隊生產與協作，促進績效。
所有這些預設與其理論取向直接相關，因為不同的理論取向會以不同的方式把握問題。單中心預設的研究致力於尋找權力中心及相關事理，一旦發現權威分散或管轄交疊就會因「混亂」而失望。在此，文森特.奧斯特羅姆在研究基礎上對幾個直覺性認識的挑戰表明了自己理論取向的解釋力。
許多大城市地區的中心是較高度一體化的管轄單位，為其居民提供大量服務，更接近於單中心安排，郊區居民為大量管轄單位服務，甚至還相互交疊，更接近於多中心安排。在特定人口密度、社會經濟條件與空間位置相似的小區，由於供給服務的制度安排類型不同，那麼其關鍵層面的差異便可以反映出不同的內在意涵：第一，一般認為高度多中心與不同部位服務水平及質量之差距呈正相關，但經驗事實並非如此。社區間公共服務水平參差不齊，個人偏好亦形形色色，人們往往會『以足投票』向切近偏好的社區遷移，且社區間稅收與財政競爭又強化了這一趨向。此外，大管理區上下層居民與決策者有效溝通的差異以及大規模管理機構本身固有的信息與控制方面的制度缺陷，致使更近似單中心的巨型城市內居民小區之間也存在公共服務水平與質量的巨大差距。第二，一般認為，高度多中心與社會隔離呈正相關，但經驗事實並非如此。單中心論者認為，郊區的社會隔離水平大於中心城市，多中心論者則認為在大城市各管轄單位中，人們以遷移表達偏好，如果偏見影響了偏好，偏見會反映在多中心體制中，並且還有其他因素比管轄單位更影響社會隔離，隔離程度可能比效區更甚。第三，一般認為，高度多中心或分散會引發公共服務成本的提升，但經驗事實並非如此。早期社會科學研究中人們把規模性科層制與效率聯系在一起，因而認為高度多中心引發出服務成本上升，但當今研究表明，規模經濟因生產要素、消費要素、產品或服務類別不同而不同，與高度多中心並沒有必然聯系。第四，一般認為，高度多中心或分散引發城郊之間相關資源分配的不平等，進而影響到其他，但經驗研究表明，高水平支出與高水平服務質量及公眾滿意度並非完全正相關，如有的市區警察服務的花費頗高，但服務效果卻不比一些郊區在少花費的情形下所提供的服務更好，城市中心資源再分配並沒有帶來不同居民小區公共服務水平與質量明顯的殊異。
反直覺現象的存在意味著能夠透過「混亂」與無序的外表，把握「看不見的手」所營造出來的常規秩序。既然上述已經表明，制度缺陷與問題是單中心城市政府結構本身所固有的，許多城市問題由此而生，而社群控制、居民小區、城市及村鎮組織可以提供潛在的補救，因此，多中心的城市治理之道需要更多對自發秩序的尊重、需要更多對自主力量的尊重、需要更多的多中心。
綜上所述，多中心理論以其對學術與社會現實的執著求真精神提出了對社會秩序的全新洞見，在亞當.斯密這只「看不見的手」之外還發現了公共領域另一隻「看不見的手」，在市場秩序與國家主權秩序之外發現了社會運轉的多中心秩序。傳統主流理論認為，權力分散化與交疊管理是「不正常」局面，與此相聯系的重復服務與無效率是無法以績效評估的「病態」，這一現象不僅是政府失靈的表現，還是政府失靈的根源，要真正根治與扭轉，實現「效率與節儉」的優化，就應當把許多地方管轄權合並，把許多社群自主權上交。多中心理論打破了這一簡單化認識，挑戰了這一傳統認識誤區，揭示了這一領域的復雜性及其規律。在奧斯特羅姆夫婦看來，之所以這樣認為，是因為人們缺乏對這一復雜現象的概念工具與理論框架。亞當.斯密以後，人們逐漸認識到市場本身的秩序，時至今日，以計劃取代市場被認為是背離事物邏輯的做法，多中心理論則進一步認識到，以集權的官僚政府組織取代多中心的公共管理同樣是背離事物邏輯的，公共領域背後的這只「手」有其自身不同的機理，公共經濟理論正是對這一機理的闡述，公共事物自主性組織與治理理論就在市場與政府之外發掘了存在於民眾之中的社會秩序與繁榮突現的力量，並還進一步發掘了使這種力量得以持續的制度性基礎，突出了社會基礎設施對可持續發展的舉足輕重。研究中提出的許多反直覺認識既是多中心理論的智慧結晶，同時又是多中心理論發展的源頭活水。
多中心理論不僅根植於西方社會的土壤之中，對素有制衡權利偏好的人們有著不可阻擋的理論與實踐意義，而且具體到發展中國家，其生命力同樣不可阻擋。多中心理論的許多經驗研究就著眼於發展中國家的現實，埃莉諾.奧斯特羅姆認為，存在於發展中國家的許多本土製度都具有無中心特色，這些具有無中心性的本土製度與多中心的制度安排原則具有基本的契合性，並且表現出旺盛的生命活力，是多中心制度發育與完善的適宜場域。
以多中心理論的獨特詮釋力與現實指導力反觀我國目前的改革與制度創新，反觀我國目前的社區、社群及公共領域的治理與管理，令人深思與得益之處會有許多。在近達三十年高度計劃體制的「制度遺產」還在強烈地塑造著公私領域的運作之時，在上下級指揮鏈條還在強烈地影響著公私領域的自主發展空間之時，具有濃郁自發性實質，並同時充滿進化論建構主義色彩的多中心理論所展示的公共事物及其治理的內在邏輯無疑具有頗具現實意義的導向功能。

④ 為什麼城市治理，鏟除所有野草

《城市治理:中國的理解與實踐》是關於城市治理研究的一部學術著作，全書共分五個部分。第一部分(引言)主要闡述城市治理與多中心治理的相關理論，分析中國城市治理的現狀和問題;第二部分(上篇)探討城市政府如何在繼承和發展現行管理體制的基礎上，通過在立法、行政和財政等領域的制度創新和結構重塑來促進城市發展;第三部分(中篇)研究如何處理政府與民間組織的關系，使其發揮應有的作用等;第四部分(下篇)探討隨著企業的主體意識的增強和對城市治理的參與，企業如何做到經濟效益和社會效益雙贏，如何保持政府、企業和民間組織的良性互動等;第五部分(結語)從政治學與公共行政學的視野論述城市多中心治理的政治意義和發展趨勢，指出城市讓生活更美好是我們共同的願景。

⑤ 求助管理要構建多元化服務模式

「多中心治理」提供理論依據。隨著經濟社會的快速發展，「事實上政府已經無法成為唯一的治理者，它必須依靠與民眾、企業、非營利部門共同治理與共同管理」①。即每一公民都不是由「一個」政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務，其中大多數公共服務產業都含有重要的私人成分②。這一社會現實促使以奧斯特羅姆夫婦為核心的一批學者在公共管理領域創立了一種新的理論，即「多中心治理」理論。多元供給我國社區公共服務多元供給主體應該包括：政府、市場、第三部門、社區組織。在社區公共服務合理分類的基礎上，不同類型的公共服務由相應的供給主體承擔，實現社區公共服務多元主體的分類供給。

⑥ 多中心治理模式和協同治理一樣嗎

這個問題很復雜，因為治理這個詞的具體含義本身就很模糊。從主體來看，治理可以分為兩種模式，一種是政府內部各部門間展開合作，另一種則是政府與非政府的組織、個人展開合作。

多中心治理應該屬於後者，多中心治理是一系列平等的主體，如政府、私企、非營利組織等，他們在治理中地位平等。

協同治理則比較混亂，在具體定義、內涵這些方面，學界對此都沒有形成共識，公說公有理婆說婆有理，僅從西方學界來看，有說joined-up governance的，有說joint-up governance的，還有說collaborative governance的，有的人將其主體分為公共部門、私企、公民個體等，也有人僅將其主體限為公共部門（政府、公共企業、非營利組織）但其實都是指不同主體展開合作，所以協同治理也屬於後者，但其主體間地位並不一定是平等的，可能是政府主導。

⑦ 多中心治理 名詞解釋

多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)為核心的一批研究者在對發展中國家農村社區公共池塘資源進行實證研究的基礎上最早提出的。

多中心治理的基本點是改變政府對於鄉村社會的行政性管理和控制，讓鄉村內部的自主性力量在公共事物領域充分發揮基礎性作用。

這樣以來，既可以降低政府直接控制鄉村的成本，減少政府管不勝管所帶來的失效問題，也使得鄉村社會內部充滿了活力。這種新的治理範式，基本目標是讓鄉村問題盡可能地內部化和社會化。

(7)多中心治理擴展閱讀：

多中心治理是在多中心概念的基礎上發展而來的。多中心是指藉助多個而非單一權力中心和組織體制治理公共事物，提供公共服務，強調參與者的互動過程和能動創立治理規則、治理形態，其中自發秩序或自主治理是其基礎。

多中心治理即把相互制約但具有一定獨立性的規則的制訂和執行權分配給無數的數量眾多的管轄單位，所有公共治理主體的官方地位都是有限但獨立的，沒有任何團體或個人作為最終的和全能的權威凌駕於法律之上。

⑧ 求高手！

我國私立中小學的現狀 隨著改革開放後中國經濟的快速發展以及教育體制的改革，在人民教育人民辦的理念的引導下，我國私立中小學取得了長足的發展。截至2002年底，我國已有民辦(私立)中小學11569所，其中普通中學5362所，職業中學1085所，小學5122所，由此看出到2002年底我國私立中小學的數量已經非常可觀，私立中小學表現出強勁的發展勢頭。2003年9月1日開始施行的《民辦教育促進法》，標志著我國私立中小學的發展進入了一個新階段。截止2007年底，我國民辦(私立)中小學已經達到了16345所，在短短5年的時間里數量增加了近一半，其中普通中學為'7583所，職業中學2964所，小學5798所。
蛋我國私立中小學發展過程中存在的不合理的財務問題，我國大多數的私立中小學是由公民個人和私人性質的社會組織投資舉辦的，由於這些舉辦者的資產有限，僅依靠自己的資金無法使學校持續的發展，因此在無法獲得金融機構信貸支持的情況下，他們常採用一些不合理的方法來籌集投資辦學的資金。
公立中小學管理制度改革的制度分析 摘要： 本文運用新制度經濟學、管理學的有關理論分析了我國公立中小學的管理制度。文章認為在地方政府-學校組織之間需要引進一定范圍的市場機制，減少代理成本。學校組織內部的要素契約也要引進市場機制，使得校長能上能下，教師能進能出,增強外部約束。更加精確的績效考核和薪酬制度安排需要設計以滿足減少「道德風險」的需要。
我國的中小學教育服務基本上由政府提供和生產。我們不能從教育服務的效用不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性中尋找到需要政府提供和生產教育服務的理由。但是中小學服務的正外部性使得由純粹的私人市場提供有可能達不到理想的規模和數量。在當今世界上，無論是實行市場經濟的國家還是實行中央計劃經濟的國家，以及正在實行制度轉型的國家，他們的中小學教育服務基本上都採用了政府提供-政府生產-政府管理的模式。東西方兩個世界的人們都感到了這種傳統模式的不足。1978年以來，世界范圍內的公共服務部門管理改革，「用企業家精神改革政府」在世界各國展開，導致了包括傳統中小學教育服務等公共服務在內的管理制度重大變遷。
我國的中小學教育制度面臨變化著的外部經濟與政治秩序（制度轉型），同時經歷著當今世界范圍內的公共事物治理道變革。本文試圖運用新制度經濟學理論，在當前給定的制度環境下，從中觀和微觀的視角考察我國的中小學教育的管理制度改革，特別是從學校組織的治理結構、學校組織內諸要素的契約關系、薪酬制度三個方面考察其缺失。探討在外部約束條件變化的情況下各項制度變遷的可能前景。文章最後是政策建議。

一、市場經濟條件下的中小學管理制度及其改革：範式的轉換
1、本文所指的公立中小學校是一種公共服務生產組織。它聯合一組生產要素，政府投資建立的學校、經營者（校長和書記）、教師和協作生產者（學生及其家長）生產教育服務，同時學生在消費教育服務。在此過程中，政府作為教育服務的主要購買方與學生及其家長作為次要購買方形成一種共同購買和消費教育服務的財務安排，政府購買以撥款的方式支付給學校，學生以學雜費等方式支付給學校。學校組織的內部治理結構則指在納稅人-地方政府-地方教育行政部門-學校校長-教職工的委託-代理鏈中，學校校長接受上一級委託人的委託並被授予一定的決策權行使校長職能，在學校內部，校長和黨的書記的職權劃分以及與下級代理人職能與許可權的界定形成當前有中國特點的中小學內部科層制度安排。作為要素集合的學校組織中，有類似企業家才能的校長管理才能，這種要素的提供者是校長；「教書育人」勞動及其他學校輔助勞動，這種要素的提供者是普通教職工，主要指教師。這些要素提供者如何結構於一個組織中，關於校長的僱傭與解聘；教師的僱傭與解聘的制度安排就是本文所謂要素契約關系。要素提供主體如何獲得要素付出的回報以及要素提供者契約各方的績效考核方法、標准及與薪酬支付的關系，包括獎勵與懲罰規定則構成我們的薪抽酬制度安排。中小學教育服務的提供與生產，是由一個區域的納稅人、地方政府、地方教育行政部門和教育服務生產組織（學校）這樣一個冗長的委託-代理鏈提供和生產的。本文主要關注地方教育行政部門與校長，校長與教師的委託-代理關系。教育行政部門的低效率和集權傾向、一線教師「偷懶」和「上班不努力下班努力做家教」等都可看作是不同委託-代理環節中的「道德道德風險」，它是指一種合約後的機會主義行為，代理人的工作努力不可觀察性和不可證實性從而「偷懶」，不對自己的行為完全負責，導致代理人的決策和行為與委託人的利益不一致。公立中小學管理制度改革的全部要義在於解決代理人問題，建立新的更加有效的激勵-約束機制，使得初始人的利益得到有效保護。所謂激勵-約束機制就是指的委託-代理關系一套旨在使代理成本最小化的制度安排。激勵就是委託人使用某種價值標准或者某種社會福利指標，促使代理人從自身效用最大化出發，自願地或不得不選擇與委託人目標一致的行動；約束是一種反向激勵，是指通過組織內外部的監督和來自市場的外在壓力，從而使得代理人形成自我制約，在滿足自身效用最大化的同時減少「偷懶」、欺騙等「道德風險」行為，不得不實現委託人的效用最大化。
公立中小學管理改革是以啟動學校內部活力，提高辦學效益為目標，以實行校長負責制為核心，以建立新的要素契約關系、薪酬制度為突破口，對學校管理諸要素的思想原則、組織機構等重要制度安排等方面陳舊的部分加以革新，以適應經濟和社會發展需求的一種社會實踐活動。
公立中小學管理制度改革從學校試點到區域推行、從局部探索到逐步深化、從重點突破到整體推進，取得了一定的成果。但是，目前的公立中小學服務的提供-生產的制度安排仍然不能很好地滿足廣大人民的對教育服務需求和消費偏好。也就是存在代理人的目標函數與委託人的目標函數不一致，這時代理人具有信息優勢，代理人可偏離委託人的目標函數而委託人又難以觀察並監督時，就出現代理人損害委託人利益的現象。中小學教育服務生產的最初委託人是一定區域的納稅人，最終代理人是教師。只要在原有制度安排下，給定的教育資源沒有達到其技術可能性邊界；消費者的偏好沒有得到有效表達，制度非均衡就存在。用公共事物的治道變革的觀念來看，公立中小學管理制度實質性的改革尚未啟動，改革還要進行下去。
二、 傳統公立中小學管理制度及既有改革的主要缺失
1、政府部門管理熱衷微觀干預作為教育服務生產組織的學校的自主權
通過這些年的管理制度改革，校長們普遍感到：現在改革未取得最佳效益（很多校長認為是改良而不是改革），問題的主要症結在於教育主管部門和其他政府部門重新界定自己的職能，為學校改革排憂解難，提高服務水平，做自己該做的事，不要對中小學內部事務干預過多，統得太死，不肯放權。雖然學校管理制度改革賦予校長以為決策指揮權、人事權、財權、組閣權、機構設置權等辦學自主權，但由於上級主管部門狠抓權力不放鬆，因此實際落實程度還遠遠不夠。一是缺乏人事權。在少數發達地區，校長有了在市場上按本校的需要選擇教師的權力。校長們認為，實行校長負責制以後，人事權的擴大是最主要的。但大多數地方校長的人事權還很缺乏，校級副職都是由上級教育行政部門研究決定。即使是全面實施了教職工聘任制的改革，但基本上也是實行教職工調配權與使用權分離的「兩張皮」模式，教職工的調進、調出均由上級主管部門統一指揮，校長一般無選擇和辭退教職工的權力。教職工的聘任只能在校內進行。落聘人員必須由校內消化。行政控制的結果出現了城區中小學超編與落後農村中小學校缺編的問題並存的局面。二是缺乏財權。廣大農村中小學校長的財權比人事權要空。自實行「分級辦學，分級管理」這一體制以來，基礎教育由地方政府主辦，其教育經費由地方財政撥款，由於各地經濟發展不平衡，不發達地區普遍有在拖欠教育經費的現象。有的地區就基本工資都不能保證按月發放。中小學主要靠收取雜費來應付學校日常開支，而這筆雜費要上繳當地財政部門「統管」或「代管」，否則將被全額沒收並處以罰款。由於地方財政拮據，代管資金常常被挪作它用，數月半載要不到。即使是要到了代管資金，采購物質時也受到種種限制，必須到教育行政部門指定的地方去買，否則將被視為違規。三是缺乏教學管理權。在素質教育的大旗下，許多學校都開設了選修課，進行了各種教育科研活動，「校本課程」開發給了校長更大的教學改革自由權。這是不是意味著校長真的能夠或敢於充分運用這種權力呢？事實上，無論是重點還是非重點中學，升學率都是學校的生命線，所以開設了一些選修課，也進行了一些校本課程實驗，考試科目的教學任務不敢耽誤，因為不會為參加教改的學校單獨出卷考試。有校長坦言：校長在教學上的自主權都是假的，關鍵在統一考試這根指揮棒，即使在人事、財務自主權很大的學校校長，在教學上也不敢越「雷池」一步。
長期以來，公立中小學受上級統一管理模式的影響，學校習慣於一切工作等待上級部門的計劃指令，「中小學異化為教育行政機關的附庸，校長負責制也蛻變成徹頭徹尾的「校長代理制」1。
2、科層制中的領導設置不合理
我國中小學管理長期存在著由於黨政不分、多頭領導而導致的效率不高、資源浪費現象。為解決這些問題，1985年《中共中央關於教育體制改革的決定》指出要實行校長負責制。但學校領導關系還是沒有完全理順，校長與書記之間相互拆台、能量互抵的現象仍然不同程度存在。個別地方為「穩妥」起見，把學校黨支部當作決策監督機構，把行政當作執行操作機構，學校校長只是黨支部決策的具體執行人，從而又回到「黨支部領導下校長負責制」的舊體制中去了。
校長負責制不健全，主要表現在對校長負責制的概念沒有一個統一的科學的界定。《決定》和《綱要》雖然都提出要實行校長負責制，但都並未對其內涵作為解釋和說明，也未頒發過相應的細則，有人認為「什麼叫校長負責制？如果用一句話來概括，就是學校的工作由校長統一領導和全面負責。」2 也有人認為「校長負責制，應是一個結構概念，即校長負責，支部保證監督，教職工民主管理三個統一的因素。」3校長負責制不健全，還表現在校長的選拔任用制度落後，實行任命制校長只對上級負責，不對廣大消費者負責。為了避免中小學黨支部和校長兩條線，相互擘肘、職能混雜的領導模式，很多中小學實行黨政合一、黨政合作的模式
另外,作為學校組織領導的校長缺乏來自市場的約束和來自組織內部約束也可能導致權力的濫用。校長負責制有力地促進了中小學管理效率的提高和學校教育的發展，但在缺少來自市場和組織內部的約束的情況下也給校長實行「家長制」或獨裁提供了方便，特別是由於幾千年封建管理文化在現代社會的因襲與積淀，「一長制」易於滑向唯我獨尊的「家長制」的領導作風。當前中小學的教師聘任制，由於普遍採用了把有限的學校管理權集中交給校長的校長負責制，中層骨幹是校長直接聘任，普通教師又被年級組成（或教研組）、班主任組合，教師聘任制實行一級聘一級，從體制上形成了下層只對上級負責的局面，幹部和教師的關系部分形成類似於老闆與雇員的關系。「經濟活動中的受賄回扣」、「政策貪污」、「招生聘任中的不正之風」、「評優晉級中的弄虛作假」、「損害教職工的合法權益」等現象出現了。權力產生腐敗，絕對的權力絕對產生腐敗，在缺乏有效的約束的情況下學校有限的權力過分集中，腐敗也隨之降臨。
調查表明，教職工代表大會在學校重大決策上的作用是十分有限的。陝西師范大學司曉宏對咸陽地區126所中學的問題調查表明，「只有26%的學校教代會真正發揮了參政議政和民主監督的職能，有41%的學校教代會不能如期召開，還有33%的學校根本就未建立教代會制度」4。
3、亟待改進的教師聘任制
當前很多中小學人事管理制度改革是實行校內的雙向選擇的聘任制，這種「封閉性」的校內聘任製造成了種種弊端。學校不能走出校門選教師，更不能流動到他校，教師只有有限的選擇崗位的權利和名義上的拒聘權，實質上無擇校權。因為在人才流動相對封閉的學校系統，教師的拒聘無異於是砸自己的飯碗，教師一般只是「聽從分配」。第二，把聘任教師的范圍囿於學校內部，限制了教師隊伍結構的調整。試想缺乏語文、數學教師的學校，頂之以歷史、政治教師，又怎樣保證教學質量？由於校牆的限定，使缺編學校的教師不擔心丟飯碗，因此教職工缺編的學校「優勝劣汰、競爭上崗」無從做起，而超編的學校由於要自己「消腫」，又深感棘手，擇優聘任，落聘者如何安置？令其下崗，自謀生路，在社會缺乏相應保障機制的今天，我們的校長又怎敢斷其生路？因人設事，讓落聘老師去干非教學工作。第三，尚未形成教師行業在整個社會的流動機制。不合格的教師流不出去，其他行業的優勢人才流不進來。特別是隨著改革不斷的深入，從機關、企事業單位下崗的高學歷人才不斷增多，對社會上願意從教的優秀人才，行業壁壘的存在使學校即使缺編也不能聘任。第四，隨意性。有些地方根本沒有按教師職業性質管理教師隊伍。隨意聘任不具備教師資格、的人作代課教師。在解聘教師方面，不是根據教育教學實際需要，而是只考慮減少財政支出而減少教師。某縣為了解決財政赤字，精減600多位中小學教師，如果教師確實超編，這種做法還有可取之處，但該縣精減教師之後，很多學校班額達到70-80人，遠遠超過國家規定的45人左右的標准。更為離奇的是，由於有的學校教師太少，教學難以維持，又把被解聘的教師返聘來作為代課教師，工資只拿相當同級公辦教師的50%，而且要學校自行解決。這種只考慮減少財政支出，不考慮教育質量做法，後果相當嚴重。5教師聘任的流程管理缺乏科學性。有人對教師聘任制實施過程的評價與操作公正性評價進行民意調查發現：有35%認為，政策制定得較完善，但政策制定與政策執行不是一回事，有31%認為制定政策時意圖與實際效果有距離。這兩方面的意見是相似的，共占總體66%，這說明制度改革的構想與操作的困難與艱巨。有62%認為在操作中公正性一般，一半公正，一半後門，約25%認為，整體工作較為公平的，不過也有13%的認為在教師聘任工作中後門還是起著決定作用，而且在改革多年後，政策的空子漸漸暴露，後門的作用有越來越大6。以上調查證實，在教師聘任上時編制的核定、方案制定、崗位設置、競聘方式、考核等流程管理還缺乏科學性。教師聘任制的主要缺失一是核定編制欠嚴密；二是方案制定的隨意性；三是崗位設置不合理；四是競聘方式不規范；五是考核賦分不科學，內容不全面。
4、作為績效考核裝置的「教師結構工資制」的缺失
教師結構工資制是由學校根據國家的有關規定自行制定的工資制度，它依據工資的不同職能將其分為相應的幾個部分，各部分既有質的規定又有量的規定。但是許多學校在實際做法上過分重視教師的勞動數量而忽視對教師勞動質量的綜合考評，即在工資分配中只體現了「多勞多得」而沒有體現「優質優酬」。有的學校單純以教師工作量的多少來核定獎勵工資的數額，或者僅之以學生考試成績和升學率的高低為標准來評價教師的勞動質量，這種以「量」取人，以「分」取人的考評標准必然對教師行為產生誤導作用，造成了某些教師為了增加自己的工資收入，一方面為了提高學生的考試成績和升學率，採取了「課內損失課外補」的辦法，或者利用節假日給學生補課，或者布置大量的課外作業，搞題海戰術加重學生負擔。教師結構工資制的方案也缺乏合理性，最主要的表現在方案的可比性不足。學校人員結構中，老中青、領導與群眾、學科與學科教師、班主任與科任教師、教師與職工等之間，勞動量和工作性質都有所不同，應有不同的量化標准，但很多評估方案沒有分類定標，分級考核，區分度不夠，科學性不強。
5、部分中小學校長在管理中淡化了人文關懷。
學校實行了結構工資制後，在校與校之間存在著收入的不平衡。辦學條件好、師資力量強、生源足的重點學校，享受舊體制的「恩澤」，實行結構工資後，教師收入有較大幅度的提高，教師工作積極性增強。另外一些薄弱學校由於辦學條件差，師資力量弱、生源不足，自身既無創收的門路與優勢，造成經費捉襟見肘，辦學難以為繼。不公平競爭造成校際間教師收入差距較大，薄弱學校教師心理不平衡，一種不滿與委屈情緒在這類學校蔓延開來。在學校內部，結構工資制打破了原來的分配製度，教師之間的收入有升有降，差距擴大，造成了部分教師心理失衡。特別是在分配中引入競爭機制，不可避免地會加重教師的心理壓力。工作安排、考核標准和個人情緒等方面的原因，人際關系矛盾紛起，妨礙教師工作積極性發揮。面對學校之間的競爭與學校內部教職工出現的心理負擔與新的人際矛盾，部分中小學校長都單憑利益驅動、獎懲措施進行剛性管理，淡化了富有人情味的關懷，導致教師之間互相樊比，互不服氣，互不買帳。功利意識越來越濃，團隊意識越來越淡，金錢意識越來越重。
三、多中心理論和學校自主
在當前我國制度轉型的大背景下，特別是在我國已經加入WTO，教育服務的生產和交易已經逐步放開，包括教育服務在內的眾多公共產品的提供與生產引進市場機制，公共事物的治道變革在世界范圍內展開，最近，我國又通過了民辦教育促進法。在這種背情況下，一方面，關於制度安排的知識的供給增加可能減少教育領域內制度變遷的成本；另一方面，外界環境的改變導致教育管理制度改革面臨的選擇集的改變。此外，從封閉到開放，從壟斷到競爭的變化，使得既有中小學管理制度面臨強大的外部壓力。
公立中小學管理制度將面臨制度創新。在給定政府提供中小學教育服務的條件下，教育資源的使用需要打破原有的供給模式，消費者的偏好顯示需要更多的市場機制，這必然要求政府從熱衷與學校內部事物的干預中抽身出來，做選擇優秀的教育服務生產者的工作。在學校內部，有壟斷提供服務的模式事實上已經打破，學校組織的領導者面臨強大的壓力的時代即將來臨。每一個為一定社區提供中小學教育服務的學校組織都不是唯一的。在競爭提供教育服務的壓力下，學校內部的管理制度將達到創新。更多的社群控制被引入學校管理。學校作為一個生產團隊，他內部對其成員的激勵-考核制度裝置會更加有效地消除代理人的「偷懶」等機會主義行為。由於教師提供的勞動不容易被簡單輕易地考核和衡量，管理中的人文關懷將更加被重視，一系列旨在最大激發教師努力工作、創造性地工作而又充滿人文關懷的績效考核和薪酬制度安排需要被設計和創新。教師和校長做為生產教育服務的重要的生產要素的提供這者，他們通過出讓自己的人力資本換取合同規定的收入 。教師的校長作為生產要素，他們的有效配置最終要由市場才能有效的完成。這將進一改變中小學管理的外部環境，從而內部管理制度的不斷變化將成為管理的常態。
面對「多中心」公共事物治道變革的世界性趨勢；面對我國已經加入WTO的現實；面對民辦教育促進法的頒布；面對新時期消費者偏好表達的越來越公開和強烈，結合已經取得的改革成果和各地正在實行的改革，我們利用制度分析的理論框架對中小學教育服務的提供-生產和當前的公立中小學管理制度提出一個可能的制度變遷前景：
1、整個國家的經濟改革已經取得重大進展，國民經濟的市場化程度越來越深。其他公共事物的治道變革在部分公共服務領域已經展開。民辦教育逐步成長。這一切與缺乏回應性的公立中小學管理制度形成鮮明的對照，公立中小學教育管理面臨制度危機。人們越來越傾向於以「喊叫」和退出表達對教育服務的消費偏好。
2、新的中小學教育服務提供-生產安排，從純粹自願的個人或社群控制形式到完全由政府控制和經營的形式都會存在，在這兩個極端之間存在廣泛的半自願半政府結構。不同的安排形式的共存體現了公共服務提供安排的多中心治理理念。這要考慮到當地的人口數量、交通狀況和社群屬性。根據偏好、交易成本衡量而形成的不同半徑的合作秩序，可能有多個交疊的管轄單位或服務提供主體對同一區域的消費者提供相同或不同的教育服務。
3、制度變遷的次級行動團體一般是較高一級的地方政府的教育行政部門。1996年上海市教育委員會發布《關於加強上海市公立中小學轉制試點管理工作的意見》，對轉制學校的選擇、承辦者的選擇等方面做出了規定。實際上是對此項制度變遷的肯定和進一步的規范。
4、體現廣泛的社群參與、更多的家長的自由選擇的制度安排供給出現以後，操作中有可能出現歧視現象，富裕家庭的孩子比貧窮家庭的孩子有更大的選擇自由。人們認為學校在復制現存的社會階層。重復博弈使得在市場上求生存的學校不可能完全以貨幣選票遴選入學者。全額教育憑單學校和非全額憑單學校都將存在。那些句有制度適應性和偏好回應的學校組織生存更好。
5、學校組織內部的「管理革命」。處在開放和競爭中的中小學（純粹公立、社群控制的、私立的）將在內部管理的計劃、組織、人事、領導、控制等方面不斷創新，以爭取在「掌舵人」—教育行政當局制定的考核標准上領先：考試成績、對學生的其他功課的評估；家長、學生和教師的滿意率；優等生人數（課業的和非課業的）；退學率；大學升學率；也許還包括由專家組成的民間調查組織的評估。更加精確的績效考核裝置和更加具有人文關懷的管理措施將被採用。學校組織將更對消費者具有回應性。
四、政策建議
1、地方政府、學校組織與社群控制：掌舵的政府與劃船的協作生產各方責任要分明
公立中小學校和民辦的中小學學校都作為一種生產基礎教育服務的組織想一定區域的公民提供服務。更多的社群參與是必要的。地方政府以提供地方公共服務換取地稅，在傳統的政府提供-政府生產教育服務的模式之外，還有沒有其他的途徑？一方面，政府提供中小學教育服務並不必然得出有政府生產這種服務。有政府提供這種服務的理由前文已經討論過。生產教育服務這種公共品的組織只要一個選擇標准：效率。由此，政府在中小學管理改革中的作用需要重新考察。他的根本出發點在於把既有的用於教育的資源（每年的政府教育經費支出）配置到最有效率的學校組織。另一方面，政府也可以利用政府的教育的資源引導民間資源流向教育投資領域。因此，從這樣的視角，政府在中小學管理制度改革中的角色就不是進行微觀事務干預，而是為中小學管理制度改革創造良好的外部環境。在教育服務生產組織之間引進競爭是必要的，例如「教育憑證制度」和直接申請教育經費的特許學校多種模式。
教師和校長都是教育服務生產的必須的生產要素的提供者，他們由人才市場配置。具備教師法規定資質的勞動力都是學校組織的僱傭備選對象。
各級政府和教育行政部門要切實履行資源保證和經費提供的義務和責任。經費投向那些最有效率的生產者，政府有責任指定嚴密的服務產出考核評價指標體系，以確保選擇的公正。在確是沒有條件競爭的地區實行特許學校。
更多的社群參與是集中「時間和地點的知識」或者說」本土知識」（local knowledge）的有效途徑；社群參與也是抵抗委託-代理鏈過長導致的偏好顯示微弱的有效機制。教育服務的特殊性在於生產與消費的同時性，這就需要消費者作為「協作」生產者與學校組織的密切結合，假定完全沒有學生後家長的參與，任何學校組織的產出為零。由此，社群參與也是協作生產的需要。
2、大力在學校內部引進現代管理
在上述制度框架下，公立中小學的內部管理改革的本質在於選擇和維持高質量的生產要素並在學校內利用科層組織和現代管理手段「這只看得見的手」進行有效配置，生產出盡可能多且符合消費者偏好的教育服務，以在競爭的生產者群中生存和發展。造就有使命感的組織而不是僅僅照章辦事的組織，學校的使命在於生產最好的服務，在於在競爭中生存。按照許可權分明、職責的絕對性、權責對等、指揮統一、權力層次有效管理跨度原則進行組織結構的設計7。由於沒個教師在教育服務產出的貢獻份額難以准確計量，制定數量與質量相結合、精確評估與模糊評估相結合和針對團隊進行獎勵的績效考核制度裝置是必要的。同時要特別要特注意對管理人員的績效考核。利用經濟利益、參與和工作生活的質量三個方面加強對教師的激勵8。組織文化影響著計劃、組織、人事、領導和控制等各項管理職能的實施。當前學校管理中要特別注重培養以人文關懷為特徵的組織文化，使理性管理與人文管理相融通。
3、改革的步伐及具體操作上注意穩定與變革並行
公立中小學管理制度改革是一項龐大的社會工程，它涉及到勞動、人事和分配製度等重大改革。成功的改革要求穩定與變革的統一。在堅持校長負責制同時，逐步建立健全社群參與和社群控制。由校長向上級負責逐步轉向由地方政府、教職工和社群組成的董事會負責 。逐步變「封閉式」的教師聘任為區域開放(系統開放)、甚至全國開發的學校人事管理制度。