國家治理的基礎

『壹』 什麼是國家治理的基礎和重要支柱

在中共十八屆三中全會關於全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以「國家治理的基礎和重要支柱」的特殊定位。那麼，為什麼是財政而非其他別的什麼范疇獲得如此的定位呢？這是需要深刻領會和系統把握的。

之所以說財政是國家治理的基礎，是因為，在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。這個道理不難解釋。

政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢的，都是要以花錢為條件的。政府所花的錢，來自於財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。可以說，財政與政府、財政與國家治理如影隨形、亦步亦趨，系綁在一起、密不可分的統一體。此其一。

相對於其他方面的政府職能，財政職能所具有的一個特殊品質或突出特點，就在於其最具「綜合性」——覆蓋全部、牽動大部。由於財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業的最直接的紐帶，財政職能的履行，其范圍，能夠覆蓋於所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動領域。其觸角，能夠延伸至所有家庭和企業、所有經濟社會活動領域。牽住了財政職能這個牛鼻子，順藤摸瓜，就等於抓住了政府職能履行、國家治理實現以及整個經濟社會運轉的全部內容。此其二。

『貳』 什麼是國家治理體系和治理能力

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；

國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。

(2)國家治理的基礎擴展閱讀

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。這就要求我們既要立足當前，從黨和國家機構職能上為決勝全面小康社會提供保障；又要放眼未來，注重解決事關長遠的體制機制問題。

推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，善於運用制度和法律治理國家，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

『叄』 為什麼說財政是國家治理的基礎

十八屆三中全會關於全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以「國家治理的基礎和重要支柱」的特殊定位。
一、之所以說財政是國家治理的基礎，是因為，在任何經濟社會和任何發展階段，國家治理的主體都是政府，財政則是政府履行職能的基礎所在。
1、政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢的，都是要以花錢為條件的。政府所花的錢，來自於財政支出的撥付。政府要花錢，就要籌錢，就得有錢的來源。政府所籌措的錢，構成了財政收入。這一收一支之間或財政收支的過程，實際上便是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。沒有財政支出的撥付，沒有財政收入的籌措，就不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。
2、財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業的最直接的紐帶，財政職能的履行，其范圍，能夠覆蓋於所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動領域。其觸角，能夠延伸至所有家庭和企業、所有經濟社會活動領域。
3、作為政府的收支或政府的收支活動，圍繞政府收支所形成的一系列財政制度安排，不僅直接決定著財政職能的履行狀況，而且事關所有政府職能的履行狀況，進而決定著國家治理體系的運行狀況和國家治理的實現水平。
二、之所以說財政是國家治理的重要支柱，是因為在構成現代國家治理體系的諸種要素中，財政幾乎是最重要的一種要素。
1、只有各級政府和各個政府職能部門的事權與財權界定清楚了，各級政府和各個政府職能部門的支出責任和財力配置妥當了，各項政府職能的履行才可能落到實處，國家治理的相關活動才可能運行順暢。
2、一定程度上「有多少錢才能辦多少事」，財權對事權有制約作用。以財稅體制改革為突破口，有助於從根本上實現政府職能格局的調整目標。財稅體制改革不僅可以也應當作為全面深化改革的重要支柱，而且可以也應當成為實現國家治理現代化的重要支柱。
3、在現代社會的國家治理體系框架中，政府預算絕對是一個重要載體。通過政府預算治理國家，更是迄今可以觀察到的有關現代國家治理活動的一個基本軌跡。同時，政府預算也是控制政府支出規模的一個有效手段，通過政府預算，可以形成對政府支出規模和國家治理活動成本的有效控制。

『肆』 什麼是國家治理的基礎和重要支柱

明代 吳承恩(約1506－1582)字汝忠，號射陽山人，明代傑出的小說家，著名神話小說《西遊記》的作者。 吳承恩從小天資聰明，有著廣泛的興趣愛好和多方面的才能。他精於繪畫，擅長書法，愛好填詞度曲，對圍棋也很精通，還喜歡收藏名人的書畫法貼。少年時代他就因為文才出眾而在故鄉出了名，受到人們的賞識，認為他科舉及第，「如拾一芥」。可是事實恰恰相反，他在科舉場上極不得志，考了多少次竟連個舉人都沒考中，直到45歲才考上一個歲貢生。由於科場失意，境遇不好，生活貧困，他曾遭到勢利之行徒的笑罵。這種種遭遇使他加深了對封建官場、科場的腐敗以及社會上的炎涼世態的認識，心靈里埋下了不平和反抗的種子。 吳承恩一生不同流俗，剛直不阿。他之所以才高而屢試不第，很可能與他不願作違心之論以討好上官有關。他厭惡腐敗的官場，不願違背本心，對黑暗的現實持否定態度。他在《二郎搜山圖歌》一詩中寫道：「民災翻出衣冠中，不為猿鶴為沙蟲。坐觀宋室用五鬼，不見虞廷誅四凶。野夫有懷多感激，撫事臨風三嘆惜。胸中磨損斬邪刀，欲起平之恨無力。救月有矢救日弓，世間豈謂無英雄？誰能為我致麟鳳，長令萬年保合清寧功。」認為「民災」的形成，社會現實的丑惡，原因就在於統治者用人不善，讓「五鬼」「四凶」那樣的壞人當道。他想「致麟鳳」，行「王道」，扭轉乾坤，但是懷才不遇，壯志未酬，只能空懷慷慨，撫事臨風嘆息。 《西遊記》雖然是吳承恩晚年寫成的，但卻作了畢生的准備。小時候，吳承恩經常跟從父親遍游淮安近郊的古寺叢林，聽來許多優美神奇的神話故事。他從小就有好聽奇聞的習性，在讀私塾時，經常瞞著父親和老師，偷偷地閱讀「野言稗史」。隨著年齡的增大，這種愛好有增無減。30歲後，他搜求的奇聞已「貯滿胸中」了，並且有了創作的打算。50歲左右，他寫了《西遊記》的前十幾回，後來因故中斷了多年，直到晚年辭官離任回到故里，他才得以最後完成《西遊記》的創作。 吳承恩曾寫過一本志怪小說《禹鼎志》。他在這本書的序言中說，他的志懌小說、神話小說，寫的雖是神仙鬼怪，其實著意的還是在於「人間」，為的是寄託他的政治理想，鞭笞邪惡勢力，使讀者「悚然易慮」，並非無為而作，或搜奇獵異以資談笑。他創作《西遊記》，目的也是如此。在《西遊記》四十五回中，寫到孫悟空布置自然之神布雲、打雷、下雨時，特別命令雷公鄧天君說：「老鄧仔細替我看那貪臟壞法之官，忤逆不孝之子，多打死幾個示眾！」孫悟空最恨的是「貪臟壞法之官」，這與吳承恩在許多詩文中所表現的特別仇視貪官污吏的思想是完全一致的。在《西遊記》的神話世界裡，處處有人間的影子：神聖的天宮表面氣派不凡，至高無上的玉帝卻賢愚莫辨，十分昏庸，天庭和人間的王朝相彷彿；地府森嚴，官官相護，貪臟枉法，無辜的人有冤難伸，和地上的衙門並無兩樣；妖魔鬼懌殺人吃人，貪財好色，仗著魔力法術稱霸一方，無惡不作，簡直是人間惡霸、官僚的化身。《西遊記》還寫到了一些人間國度，那裡的統治者大多是「文也不賢，武也不良，國君也不是有道的」，這同樣是明朝廷君臣禍國殃民罪行的寫照。吳承恩塑造的孫悟空，嫉惡如仇，神通廣大，一切稱凶逞狂的妖魔鬼怪在它的金箍棒下都推動失去了往日的威風，或一命嗚呼，或束手就擒，這都反映了吳承恩掃盪社會丑惡現象和丑惡勢力的強烈願望，也是《西遊記》民主性精華之所在。 吳承恩的文學才能是多方面的。除了《西遊記》和前面提到的《禹鼎志》外，他還寫了許多風格清逸的詩歌，收集在《射陽先生存稿》中。

『伍』 如何理解「財政是國家治理的基礎和重要的支柱」

十八屆三中全會提出「財政是國家治理的基礎和重要的支柱」。這是一個站在歷史和理論高度提出的論斷，對當前財稅改革具有十分重要的指導意義。
「治理」來自於企業（公司）治理，是微觀概念在宏觀上的應用，是將私人領域或者市場領域的概念借用到公共領域的實踐。企業的治理產生於股份制的出現以及隨之而來的委託代理關系。這形成了企業內部的多元主體和多重利益現象，使企業需要改變組織架構並創新組織形式，以形成一種共建、共擔、共享的利益共同體。國家也是一樣。多元利益主體的出現使社會變得復雜，內生的不確定性和公共風險開始變大。由於主體間產生了復雜的利益博弈，要使這種博弈不至於危害社會共同體的公共利益，就必須有一種能包容多元利益的治理結構，規范各自的責、權、利和行為。在這里，作者重點強調治理與統治和管理的概念是不同的。雖然統治、管理和治理三者有共同的基礎——公共權力和相同的功能——穩定秩序，然而統治強調的是通過一種外在力量去維護秩序，而治理強調的是共治，是多元主體共同參與而內生的秩序。
財政作為國家治理的基礎，是社會復雜利益關系的交匯點。財政先天就是公共利益的化身，並與社會多元利益主體相關聯。它通過安排社會剩餘控制權而保證社會共同體的維系。上述三個維度是三個利益總閥門，可調節社會各個階層、各個集團、各個區域的利益關系，因此三個維度是構建財政體系的新坐標。財政作為國家治理的基礎嵌入到了國家治理結構每個維度的方方面面。但從不同維度來觀察財政，其景象是不同的。從經濟維度來看，財政與市場的關系是主脈，關鍵詞是效率，通過形成公共財政理論，維護市場，促進經濟增長；從社會維度來觀察，財政與社會的關系是主脈，關鍵詞是公平，努力推進民主財政，讓社會參與財政決策；從中央與地方維度來觀察，集權與分權的關系是主脈，關鍵詞是適度，逐步具體化地方財政的獨立性；從治理來分析，公共利益與個人利益的關系是主脈，關鍵詞是包容，為人的自由全面發展制定民生財政。

『陸』 劉尚希：為什麼說財政是國家治理的基礎

劉尚希：為什麼說財政是國家治理的基礎
作為國家治理的基礎，財政不能過度工具化
財政之所以被過度工具化，其理論的淵源實際上在凱恩斯，凱恩斯以後財政就變成了政府的手段。而且，在西方國家不僅僅是經濟方面的手段，也成為搞福利的手段，一種選舉工具，成為滿足政治家需要的政治手段，所以赤字和債務就不斷擴大，最後變成危機。在西方國家的選舉政治支配下，財政的工具化趨勢很難逆轉，只能是通過財政危機才能收斂一點。歐盟定的財政紀律之所以難以執行，這是重要的原因。財政作為國家治理的基礎不能過度被工具化，尤其是不能為了短期的目標過度使用財政手段。否則，國家治理的這個基礎就會鬆弛，甚至崩潰。
那麼怎麼保證這個基礎的穩固呢？法治化。我看到《決定》里特別強調要完善立法，這可能吸取了房產稅試點時受到合法性質疑的教訓，更重要的是，作為國家治理的基礎，的確是必須「法」字當頭。財政是政治的一部分，也是政權的一部分。國外的國會主要干嗎？就是審查預算，就是圍繞預算的問題爭來爭去。前不久美國兩黨的爭斗主要是預算問題。征稅權的問題也是國家很重要的事情，從世界歷史看，憲法的產生就與此相關。過去提稅收法定主義，現在提預演算法定主義，這就是財政法治化，也是現代財政制度的基本特徵。這在我國還是弱項，稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現在有多少稅種是真正的法律呢？18個稅種只有3個法律，其他都是條例。這方面需要大力推進。有人大代表已經提出議案，建議人大把稅權收回去，不要給國務院過多授權。這就涉及到人大和國務院的關系，如果真收回去，條例就很麻煩了，意味著要變成了法律才可以用，現在都是人大授權的辦法。不難看出，財政法治化不只是頒布一些法律條文，而是涉及到國務院和人大的關系問題，涉及到權力的配置問題，十分復雜。真正實行法定主義，人大和政府關系的改革就是政治體制改革的內容。
預算既可以是政府分錢的工具，也可以成為約束政府的制度。在國外，預算沒有被通過政府就會關門，甚至解散。而我們的預算主要是政府分錢的工具，各個部門討價還價的平台。這兩者有質的區別。把預算變成約束政府的一種制度，這也是政治體制改革。由此不難理解，為什麼說財政是國家治理的基礎，它是綜合性的，涉及到多個層面，涉及到權力分割。怎麼分權，怎麼制衡。這里涉及很多深層次的問題。所以說，財政改革決不僅僅是如何分錢那麼簡單。
財政怎麼改？
從上述意義上講，這一次對財政的認識應該說很到位。有了明確的認識，財政改革的思路也就清晰了。這其中每一句話都非常重要，牽一發而動全身。「明確事權」，這涉及到中央與地方的關系，從而影響中央與地方之間財政關系。「改革稅制」，這涉及到政府和老百姓的關系，政府和市場的關系。「穩定稅負」，這涉及到社會的期望，穩定稅負大家有期待。過去財政收入的增長遠遠超出經濟的增長，老百姓擔憂甚至有罵聲。最近一年尤其是經濟增長下滑以後，財政收入的增長又低於經濟的增長。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負會下來，今年的赤字已經跳躍性增長，明年的赤字若是又跳躍性增長，那肯定不行。那在這種情況下，基於現實條件，我認為穩定稅負是非常正確的。但問題又來了，穩定稅負，那結構性減稅是不是要停下來？其實不矛盾，恰恰相反，結構性減稅是保證現有條件下稅負穩定，防止財政收入增長進一步下滑的重要措施。所以結構性減稅和穩定稅負是不沖突的。

還有「透明預算」，究竟怎麼透明？這其中有非常復雜的問題。透明預算涉及到很多技術性問題和基礎性工作，比如說政府收支分類是否科學的問題，還沒有資產負債表，不知有多少資產和負債，怎麼透明，這也是一個問題。「透明預算」提出了要求，指出了方向。還有一句話就是「提高效率」。剛才魏部長講的，我們政府的效率不高，內耗造成的；而內耗則是職責不清造成的，導致花了不少冤枉錢。我們在教育、科技方面的投入增長很快。但從效果來看並不是很高。科技方面的投入，就像車掛在低檔上使勁踩油門，油耗增加很快，轉速表也很快，但車速很慢。科技帶動經濟的作用很弱。這些年來重投入，輕改革。各個部門把事情干好了，是各個部門的功勞，但如果有問題，就是投入不夠，財政給的錢不夠，普遍都是這么個說法。國家怎麼樣真正形成一盤棋，對提高效率非常重要。
還有一句「建立現代財政制度」，怎麼建立？就是法治、透明、高效。把前面說的做到了，現代財政制度就建成了。這里涉及到另外一個問題，中央與地方的兩個積極性，這個太重要了。
為什麼提中央與地方兩個積極性而不提五級政府五個積極性呢？從國家治理的角度來分析，我們實行的是兩級治理架構：國家（中央）治理、地方治理，這與五級政府不是一個概念，不能劃等號。我們過去老是從五級而不是從兩級的角度來考慮財政體制，是混淆了國家治理級次與政府級次。我國的立法體制就是兩級，而不是五級的概念。司法體制也很快要變成兩級。這意味著，財政體制也將是兩級架構：國家財政體制、地方財政體制。地方可以根據地方的情況實行不同的治理體制、不同的財政體制，甚至包括不同的財政改革。我認為，應該一方面擴大地方的權力，加快簡政放權；另外一方面也要強化地方的責任約束。中國這么大，中央都直接管到縣鄉，那根本管不好，抓了芝麻丟了西瓜，國家治理的主線反而模糊了。國家治理實行兩級分權，這就是主線。至於地方治理，則屬於另一個層次的問題。兩個層次的問題不能混淆起來，眉毛鬍子一把抓。