跨域治理

『壹』 方堃 如何促進少數民族流動人口跨域協同治理

在2014年召開的中央民族工作會議上，總書記指出，改革開放以來，我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期，做好城市民族工作越來越重要。對少數民族流動人口，不能採取「關門主義」的態度，也不能採取放任自流的態度，關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境，注重保障各民族合法權益，堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、傷害民族感情的言行，引導流入城市的少數民族群眾自覺遵守國家法律和城市管理規定，讓城市更好接納少數民族群眾，讓少數民族群眾更好融入城市。深入貫徹實施總書記有關少數民族流動人口的這一講話精神，有必要分析當前少數民族流動人口社會治理中存在的碎片化難題，構建少數民族流動人口跨域協同服務管理機制。
少數民族流動人口社會治理的「碎片化」難題
隨著我國改革開放的不斷深入和城鎮化步伐的加快，大量少數民族人口離開長期生活的邊遠山區、村寨，逐漸流入中東部大城市務工經商。據統計，目前我國少數民族流動人口超過3000萬，其中大部分集中在東部沿海發達地區。1982年第三次全國人口普查時，珠三角城市群的少數民族人口尚不足2萬，而如今已接近200萬；北京市1953年人口普查時，少數民族人口還只有16.85萬，但到了2010年第六次全國人口普查時，北京少數民族人口已多達80.1萬；2010年上海少數民族人口為27.56萬，較10年前增長了近165.9%。近幾年，我國公路、鐵路等交通基礎設施條件不斷改善，西部民族地區與中東部非民族地區在地理上的距離也隨之縮小，少數民族群眾往返各大城市和農村更加便捷，使得城市裡的少數民族流動人口越來越多，由此給傳統城市社會治理模式帶來了嚴峻挑戰，幾大「碎片化」難題擺在人們面前——
1.城市社會治理的無序性
對少數民族流動人口，有的城市採取「關門主義」的態度，有的城市則採取放任自流的態度，呈現出城市社會管理無序的局面。例如，有的城市管理部門工作人員在城市管理過程中差別化執法，認為流動少數民族來得快、走得也快，不想管、不敢管、不知道如何管等情況經常發生。在一些城市裡，由於不熟悉當地城市管理相關法規等原因，少數民族流動商販違章擺攤、佔道經營、亂排油煙擾民等問題相當普遍。另外，少數民族流動人口與城市人口在民族身份、宗教信仰、生活習俗等方面的差異性，增加了少數民族流動人口社會治理的難度和復雜度。
2.行政體制上的條塊分割
城鄉之間的二元結構、民族地區與非民族地區發展的不平衡是少數民族流動人口社會治理難的內在原因，而長期以來我國各級政府在行政管理中呈現的條塊分割特徵，又從治理過程的層面加劇了這種管理難度。作為流出地的民族地區往往因其財政力量薄弱、技術條件有限難以為流動人口提供信息登記、就業指導、職業技能培訓等公共服務；作為流入地的城市雖然有能力和條件，但其主要精力用於本地戶籍人口的服務管理。況且，在現有從中央到地方的「條條」和地方與地方之間的「塊塊」相互分割的體制背景下，流入地政府也很難為少數民族流動人口提供持續、優質和高效的公共服務。一些城市和社區的管理主體僅從維護社會穩定的角度對外來少數民族流動人口進行常規登記，少數民族流動人口難以獲得與城市戶籍居民同等的市民待遇，他們原來在民族地區享有的教育、醫療衛生、社保等公共政策幾乎很難與流入城市對接。此外，我國城市民族工作部門等相關職能部門在行政職權邊界上不能直接為少數民族流動人口提供公共服務，也不擁有執法權，通常處於被動協調的地位。只有當涉及到民族因素的糾紛出現時，城市民族工作部門才會和公安、城管、民政等部門聯合進行應急管理，因此政府無法形成少數民族流動人口公共事務治理的合力。
3.族際交往中的社會原子化
少數民族群眾在原來生活區域內長期形成的民族文化、民族心理、風俗習慣，使他們當中的大多數人盡管生活在城市，但仍是按照本民族傳統的生活模式生活，與城市人口之間就形成了社會文化和交往方式上的隔閡，具體表現為流動人口幾乎都是以本民族或相近民族為主要成員在流入地聚居，形成相對封閉的城市少數民族流動人口社會網路。這種類似於原子「大離散、小聚居」的居住狀態不利於城市社會融合，也妨礙民族關系的和諧穩定。深究其原因，少數民族流動人口相比而言受教育程度低，接受新事物以及適應城市文化的能力較弱，這是他們選擇「抱團」發展的主要原因。他們中多數人自身文化素質不高，又無專業技能，不符合許多招聘單位的用工要求，一些職業中介機構不願意為其推薦就業崗位。事實上，他們能夠勝任的工作崗位也相對較少。近年來在嚴峻的就業形勢下，他們獲得的機會就更少了，許多人多方奔走卻四處碰壁，最終不得不返回原籍或另走他鄉。絕大多數少數民族流動人口為城市發展貢獻了力量，我國的城鎮化離不開少數民族流動人口的市民化，部分政府工作人員和市民卻固持偏見，在就業崗位、勞動報酬和福利、政策執法和日常交流等過程中歧視甚至排斥少數民族流動人口。同時，在現實中也有個別少數民族流動人員存在強買強賣、違法經營等擾亂公平市場環境的行為，這些都在無形中強化了城市族際交往的原子化。
少數民族流動人口跨域協同服務管理機制構建
1.以互嵌式社區為中心，構建流入地、流出地及流經地跨地域聯動機制
社區不僅是少數民族人口流出的起點，也是其流入的終端。要將著力點放在社區，推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境，把城市社區打造成跨越森嚴層級的組織結構和條塊分割的地域阻隔的「法約爾跳板」。可以借鑒「飛地」經濟模式，激發城市社區的吸納性社會融合的功能，增加其文化的包容性，提升互嵌式社區對少數民族流動人口的吸引作用，吸納更多的少數民族人口突破傳統嵌入性約束，從流出地「脫嵌」出來，重新嵌入新的城市社會生活。流入地政府要「關口前移」，將行政審批和公共管理許可權下放到社區，在少數民族人口相對集中的社區或幾個社區共同設立「一站式」服務大廳，面對面地解決少數民族流動人口生活和工作上的問題。實行以常住地為主的屬地管理，強化流出、流經和流入三地之間的利益分配、補償與政策聯動。流入地城市要將少數民族流動人口服務管理納入績效考核之中，主動兼容流出地政策，保障流入人口享有與城市戶籍人口相等的基本公共服務，如義務教育、醫療、就業、住房等，形成「人在服務在、人走服務隨」的動態機制；流出地與流經地也不應做「甩手掌櫃」，要加強責任擔當，可以考慮通過剩餘勞動力定向轉移、產業對接、精準扶貧、社區共建等多樣化途徑積極參與跨域協作，實現信息共享、同步追蹤、及時反饋、政策共振和互利共生。
2.以需求為導向，構建政府、社會與市場之間的跨部門合作治理機制
少數民族流動人口進城後主要依靠社會性交往和經濟性生產生活，其實際需求呈現出多元化特徵，單憑政府動員和行政指令很難滿足，需要政府與社會、政府與企業合作治理。要發揮社會團體、志願者組織等主體內部相對規范的規章等非正式制度的合法性與影響力，對少數民族流動人口進行自我約束和針對性服務。當少數民族流動人口管理過程中出現糾紛矛盾時，相關工作部門要善於調動相關民族中代表人士、領袖人物的積極性，組織引導聯誼組織、行業協會、同業工會等「支持型組織」協商合作，參與社會風險防範和危機治理。鼓勵用工單位、私營業主等市場主體參與少數民族流動人口服務管理，不僅能有效減少政府支出，還有助於降低社會治理的成本。為此，各級政府在加大對少數民族流動人口集中地區的基本公共服務轉移支付力度的同時，要按照市場經濟運行規律，推動建立「變事後為事前、變被動為主動、變盲目為有序」的流入與流出兩地之間的互動協作機制。城市政府要監督企業在用工條件、福利待遇等各個方面公平公正對待少數民族群眾，以定向招工、技能委培的方式與企業簽訂協議，給予少數民族流動人口較多的單位更多的優惠政策，穩定少數民族員工與企業的勞動關系，進而將就業、醫療、衛生、住房等政府公共服務和社會維穩成本分攤轉移到市場中，實現事權與財權、治權相匹配。
3.以信息技術為紐帶，構建「線上」與「線下」跨功能無縫對接機制
當前，城市少數民族流動人口服務管理缺乏統籌調度和協同配合，其主要原因在於長期以來政府各部門重分工、輕合作，職責邊界的模糊性強化了部門隔閡，使涉及少數民族流動人口的管理問題被「肢解」。部門的邊緣地帶邊緣化和公共政策綜合化的變相執行，都給流入地城市治理增添了滋生矛盾的隱患。網路化治理的興起，為打破部門間的界限、實現跨職能的無縫隙對接和全域覆蓋提供了可能。可以通過在線平台建設，將流入地城市社區劃分為不同的網格，實現跨部門、全天候的服務管理，一旦發現人員異動或矛盾，便能精準定位、迅速反饋，聯動各相關職能部門應急處置，使管理寓於無縫隙服務之中，破解以往「推諉」「扯皮」等問題。與此同時，「線上」網路化的虛擬治理模式需要以實體合作為支撐，尤其需要各部門集中精幹人員組成少數民族流動人口服務管理站，形成橫向各部門與縱向各層級行政系統協同辦公的線下平台，確保「線上」向「線下」的有序轉移。以「線上」和「線下」雙向互動為特徵的跨部門協同治理是打破部門壁壘、共同解決少數民族流動人口服務管理難題的有益嘗試。當前，邊遠民族地區鄉鎮「人懸浮」「財貧弱」和「物不足」等空心化現象凸顯，「線上」網路化治理還應重點向流出地輻射，形成跨區域公共服務整體性網路；著力完善「線下」政策法規，對關於政府部門職責的勘定，做到有法可依、有章可循，按照流程和標准合作。在職能分工的基礎上，要運用信息手段加強彼此之間的溝通與協調，建立順暢的聯系渠道，如跨部門信息共享機制、視頻聯席會議制度等。此外還要切實保證編制、經費、設施、技術和軟體到位，為基層網路人員和服務管理人員提供保障。