完善鄉村治理

1. 怎樣完善農村環境綜合整治的相關政策

（一）堅持從完善機制入手，著力把清潔工程擺上農村工作的突出位置

1、加強領導，規范各項制度。一是建立掛點幫扶制度。成立了以縣長為組長，相關單位負責人為成員的農村清潔工程領導小組，領導小組下設辦公室在縣委農工部，定期對全縣農村清潔工作進行統籌協調、綜合調度和指導督查。實行副縣級以上領導和鄉鎮領導掛點，部門單位幫扶，其它幹部包村負責制，各鄉鎮、村實行黨政主要領導親自抓，分管領導具體抓的領導體制。並將農村清潔工程納入鄉鎮、部門年度工作目標考核評價體系和縣政協的主要評議內容。二是制定工作實施方案。制定了《2015年上栗縣農村清潔工程整治年實施方案》、《垃圾分類制度》、《門前三包責任制》、《保潔員工作職責》、《環境保潔村規民約》和文明衛生戶創評等一系列文件與制度，提出了中、長期規劃，明確了工作范圍、目標任務，各鄉鎮集鎮、衛生院和農村中小學都納入農村垃圾處理系統規劃范疇。三是創新推廣垃圾處理操作模式。在完善「3加5」工作模式上創新垃圾終端處理操作模式，採取「戶分類入桶、保潔員定期收集、村級中轉站集中存放、鄉鎮統一運送焚燒處理」形式，各級清潔辦指導農戶開展垃圾分類，達到垃圾減量化、資源化、無害化標准，養成「人人不亂丟垃圾，時時注意環境衛生」的良好習慣。通過機制的完善，健全了縣、鄉、村、組四級垃圾處理工作網路，實現了「縣有領導、督查組，鄉鎮有環衛所、焚燒爐，村有中轉站、保潔員，組有垃圾池，戶有分類桶」的綜合治理格局。

2、多元投入，積極籌措資金。我們採取對上爭取一點、財政補助一點、村收入抽出一點、動員社會捐助一點的方法，多渠道籌措資金，建立多元投入機制，確保更多資金用於農村清潔工程。去年全縣共投入資金500多萬元用於環衛設施的建設、保潔員工資報酬和清垃圾、清污染、清路障等開支。今年，我縣進一步加大農村清潔工程的投入力度，一是努力爭取中央和省、市對農村垃圾處理項目的資金支持，以及亞洲銀行、世界銀行的貸款。二是加大縣鄉財政投入，縣財政每年安排420多萬元專項資金，發放全縣保潔員工資，鄉（鎮）財政逐步加大對農村清潔工程的投入，年初列入專項預算，確保垃圾焚燒爐的運行費用。三是整合項目資金投入，縣委農工部的一事一議項目資金今年全部用於農村清潔工程，縣農業局、縣環保局的環境整治項目資金盡量向農村清潔工程傾斜。四是鼓勵部門單位投入，要求部門單位在資金、技術、物質、信息、項目等方面，為農村清潔工程提供力所能及的幫助和服務。同時，還引導社會各界投入，引導當地知名人士、成功人士捐資捐物支持農村清潔工程，發動農民籌資投勞，適當向農戶收取保潔費，鼓勵鄉鎮採取市場化運作方式，將農村垃圾清掃保潔與清運工作發包給公司或個人，村委會或村民理事會負責監督和管理，實現農村多樣化保潔，確保工作順利推進。

（二）堅持以營造宜居環境為目標，全面開展農村垃圾處理

1、強化宣傳，廣泛動員發動。我縣利用舉辦培訓班、印製操作手冊、張貼標語、發放致農民一封信等多種形式進行宣傳發動，大力宣傳垃圾的危害性和垃圾處理的重要性，轉變群眾觀念，提高群眾環保意識。去年至今年初，全縣共發放致農民朋友的一封信5萬余份，門前三包責任書4萬余份，出動宣傳車180餘車次，懸掛橫幅126條，製作農村清潔工程宣傳欄2000多個，書寫標語2500餘條，召開了多次農村清潔工程專題會。通過廣泛宣傳，轉變了群眾的思想觀念，提高了農戶的環保意識。

2、突出重點，抓好典型示範。結合富裕和諧秀美新農村建設，以創建文明生態村為重點，全縣打造了一批以明山、南源、高山、戰山、麻田、新店等為代表的村容整潔、生態秀美、和諧文明的農村清潔工程示範村。重點整治了319線、上萬線、福東公路等幾條主幹道，以點帶面，起到了示範效應。抓好了重點人群的教育，以家庭主婦、中小學生、老年協會、村理事會、保潔員為重點對象，召開家庭主婦會議，宣講五種垃圾分類常識及處理方法，發揮老年協會和村理事會作用，對農戶的衛生情況進行監督，定期組織衛生評比。在中小學校，開展豐富多彩的文明衛生教育，增強學生的環保意識。在抓好典型方面，我們主要做了以下幾方面的工作。一是大力發揮老協會員作用。如在福田鎮明山、大宇村，老協會員分組包片負責全村清潔衛生工作，形成了長效機制。二是抓好垃圾分類處理工作。搞好農村清潔工程，垃圾分類是關鍵。如在長平鄉黃泥塘村，農村生活垃圾做到不出村，每家每戶發放宣傳單、垃圾分類桶和分類袋，村幹部實行分片包干檢查，形成村莊整潔、人人有責的良好氛圍。三是實行保潔員輪值制度。我們積極探索一些符合本地實際的做法，如在桐木鎮楊坊村，根據村民的意願，引導農戶自覺輪流值日保潔，戶戶都是保潔員，每戶除對垃圾進行分類處理外，各自還實行門前三包，公共衛生實行輪流保潔。四是抓好了重點集鎮的環境綜合整治。在桐木鎮、福田鎮、彭高鎮和南源街等集鎮，居民生活垃圾做到統一收集、清運、處理，凈化了集鎮環境。

（三）堅持以長效管理為保障，努力提高農村清潔工程建設水平

1、加強衛生保潔員的管理。保潔員優先從有勞動能力、熱心公益事業的低保戶中選擇，保潔員上崗前進行統一培訓，培訓內容為垃圾如何分類、廢品銷售、垃圾焚燒、建築垃圾堆處理和填埋場污水處理等，使每個保潔員都能按無害化標准處理垃圾。明確了衛生保潔員工作職責，要求保潔員對各自保潔片區做到「四無四凈」（即無積水、無雜物雜草、無瓜果皮殼、無人畜糞；路面凈、路沿凈、綠化帶凈、房前屋後凈），保潔員同時要督促各自片區村民做好保潔與綠化日常管護，共同呵護美麗環境。建立了保潔員工資「一卡通」，各村保潔員工資由縣統籌安排。並根據清潔辦、鄉鎮和行政村對保潔員平時工作成效檢查情況發放工資，確保工資按月及時發放到位，提高了保潔員工作的積極性。

2、加強理事會的管理。建立健全了清潔工程理事會，理事會制定《村規民約》，規范村民日常行為，引導和監督村民美化環境，凈化家園。理事會推行「一天一監查、一周一評比、一月一公示」制度，監督管理保潔員的日常工作，對履責好的農戶，給予通報表揚和張貼「清潔戶」標牌，對不履行義務，違反保潔規定的農戶，給予公示批評。

3、整合部門間的工作合力。縣清潔辦負責工作牽頭和日常管理；縣環保局抓好垃圾焚燒爐及中轉站的選址，指導焚燒爐與村級中轉站封存垃圾的標准化操作；縣水務局做好縣域內各中小河道的清潔工作；縣教育局協調組織農村中小學校的清潔整治工作；縣交通運輸局負責整治交通幹道亂搭亂建現象；縣供銷聯社做好可利用垃圾的回收和指導封存垃圾處理；縣花炮安監局抓好花炮垃圾的有效處理，嚴禁將花炮垃圾傾倒在公路兩旁和河道裡面。這樣通過部門積極配合、相互協作，形成了部門聯動、齊抓共管的工作氛圍。

4、嚴格考核考評。建立了縣考鎮、鎮考村、村考組、組考戶的層層考核制度和實行新農村建設中農村清潔工程「一票否決」制度。要求兩月一檢查一通報，半年一考核一獎懲，一年一總結一表彰，鄉鎮排名第一名的，獎勵5萬元，最後一名的處罰5萬元，所罰資金由縣財政局在鄉鎮往來資金中代扣，並獎給第一名。檢查的排名結果以文件進行通報，並在媒體上公布，排名最後一名的鄉鎮，由鄉鎮主要負責人在每兩月點評大會上作表態性發言。連續兩次作表態性發言的，由領導小組組長對單位主要負責人進行約談，單位主要負責人應書面向領導小組說明情況；連續三次作表態性發言的，對主要負責人啟動行政問責，縣委調整相關責任人崗位。考核結果還與單位評先評優掛鉤、與黨政負責人評先評優掛鉤，並作為幹部調整的重要依據。同時，對行政村實行清潔工程工作與一事一議、新農村建設、農業開發項目立項掛鉤，與農業、水務、教育等資金掛鉤。各項農業項目立項時與清潔工程一起考察，衛生差的鄉鎮、村不安排項目，衛生好的鄉鎮、村優先安排。

2. 如何進一步健全完善農村基礎設施建設和環境污染治理

四個農村環境污染導致

1，目前的環境管理體系和農技推廣體系是很難對付污染問題。中國的農村

現代化有兩個明顯的特點：一是重點工業增長和現代農業的快速發展依賴於行業，二是居民迅速集中在空間分布。

這種農村產業結構成一種自然和諧的農村原有的自然周期被破壞了環境的強大的自凈能力自然災害，可能有一種天然的消費生活環境之外，由於污染物自凈能力傷害。

此外，不同類型的農村和城市污染環境的污染也呈現出不同的特點。農業非點源污染是從主要生產分散，隱蔽，污水隨意，不確定和難以監控所造成的排放量。這使得相對的源污染管理成本過高，所以只能在受害者進行監測，這是難以監控污水源的現狀。平台中國的環境管理體系的基礎上，城市和重要點源污染防治和控制污染在農村地區，重視不夠的特點，結合農村環境治理體系的發展滯後於農村現代化的背後過程中，產生的解決農村環境問題不僅是弱而不強的適用性。

目前，中國農村環境管理體系具有以下特點：缺乏環境立法的缺位，農村環境管理機構，環境責任和權力劃分和不匹配污染的性質，基本上沒有形成環境監測和統計制度。我們的許多現行的環保法規，如「環境保護法」，「水污染防治法」等，環境管理和農村污染治理是不夠的，考慮的具體困難。例如，污染物總量排放控制系統的當前實現是唯一有效的點源污染控制，非點的意義源污染問題的解決不是;對於污染監測和許多小企業，也因為成本高，難以實現。如果沒有建立農業和農村自然資源核算制度。資源團目前還不清楚，對於這樣一個缺乏使用的生態環境的基本原因自然動態實時的了解不能惡化的國家。

3. 如何完善農村醫療保健制度

如何完善新型合作醫療制度的治理結構，使之有效？下面力圖通過對上述問題的研究，重新定位新型合作醫療制度的發展方向。

一、我國傳統農村合作醫療制度的治理結構

（一）傳統合作醫療制度的緣起和演變

在建國初期，嚴峻的國內外政治經濟形勢，對國家安全構成了巨大的威脅，出於對國防軍事的考慮，模仿前蘇聯模式施行重工業超前的發展戰略就成為必然。但我國經濟發展水平較低，工業基礎薄弱，農業剩餘產品是國家工業化的主要原始資本，國家有而且只有通過工農業產品交換剪刀差方式從農村汲取經濟剩餘來推動工業化。因此，為全面推進工業化，建立了以戶籍制度為代表的城市壁壘，通過戶籍所對應的票證體系把生產和生活資源滯留在城市中，同時，進一步推進二元經濟和社會結構，導致城鄉經濟社會運作機制有根本上的差別，在資源較為短缺的情況下，特別是工業化的取向使保護工業部門的勞動力成為了整個公共政策的首選目標和價值定向。[2]國家在福利分配上有針對性採取了城鄉有別的福利提供原則，即從50年代初開始，我國逐步建立了與計劃經濟相適應的醫療保障制度，由國家向城鎮公有單位機構提供公費醫療和勞保醫療福利。而缺乏醫療保障的農民開始採取自發的互助形式來解決農村缺醫少葯問題。

在我國農村正式出現具有互助性質的合作醫療保健制度，是1955年農村合作化高潮時期，山西、河南等省農村出現了一批由農村生產合作社舉辦的保健站，採取由社員群眾出「保健費」和生產合作公益金補助相結合的辦法，解決看不上病的問題。這種自發性的互助互濟形式是短暫的，這是因為任何社會的制度變遷，實際上都含有利益關系的調整和分配。在多邊力量參與、影響和交易的構成中，不同社會力量會被拉人政治秩序的舞台，各種分散利益將被組織化，並被傳遞到社會政治體制中，以避免非制度化力量在體制外的集結。[3]科克漢姆通過對發達國家和發展中國家的醫療保健制度研究也表明：無論是社會化的醫療保健體系還是分散化的醫療保障體系，各國政府實際上都對醫療保健實行直接和間接的管理和控制。[4]

1956年，全國人大一屆三次會議通過的《高級農業生產合作社示範章程》中規定，合作社對於因公負傷或因公致病的社員要負責醫療，並且要酌量給以勞動日作為補助，從而首次賦予集體介入農村社會成員疾病醫療的責任。政府對農村醫療保健公共問題採取行動的標志是衛生部於1959年11月在山西省稷山縣召開了全國農村衛生工作會議之後，在衛生部寫給中共中央的報告中及其附件《關於人民公社衛生工作幾個問題的意見》中提出：「關於人民公社的醫療制度，目前主要有兩種形式，一種是誰看病誰出錢；一種是實行人民公社社員集體保健醫療制度。根據目前的生產力發展水平和群眾覺悟等實際情況，以實行人民公社社員集體保健醫療制度為宜」。1960年2月，中共中央轉發了衛生部的報告及其附件，認為「報告及其附件很好」，並要求各地參照執行。從此，合作醫療便成為政府在我國農村實施醫療衛生工作的一項基本制度。

1965年9月，中共中央批轉衛生部黨委《關於把衛生工作重點放到農村的報告》，強調加強農村基層衛生保健工作，推動了農村合作醫療制度的發展。合作醫療全面推行是在1966年以後的「文化大革命」期間，毛澤東親自批發了湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫療的經驗，並發表了「合作醫療好」的指示。在當時的政治氣氛下，農村絕大多數地區的縣、公社和生產大隊建立了醫療衛生機構，形成了較為完善的三級預防保健網。到1976年，全國已有90%的農民參加了合作醫療。隨後在1978年五屆人大通過的《中華人民共和國憲法》第三章第五十條規定「勞動者在年老、生病或喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利」，1979年，衛生部、農業部、財政部、國家醫葯總局、全國合作供銷總社根據憲法和當時的實際情況，聯合發布了《農村合作醫療章程》（試行草案），其中第一條和第二條對農村合作醫療的性質做出了規定：「農村合作醫療是人民公社員依靠集體力量，在自願互助的基礎上建立起來的一種社會主義性質的醫療制度，是社員群眾的集體福利事業」：「根據憲法的規定，國家積極支持、發展合作醫療事業，使醫療衛生工作更好地為保護人民公社社員身體健康，發展農業生產服務。對於經濟困難的社隊，國家給予必要的扶植」。[5]

從上述對合作醫療制度緣起和演變的分析中，我們看到，在建國初期，國家雖然沒有把城鎮醫療保障制度延伸到農村，但也沒有放任不管，而是積極從外部干預農村醫療制度的建立，把農村合作醫療建立納入到全國經濟社會總體制度中，但限於當時國家的財力，對農村合作醫療採取了「國家農村醫療制度社區辦」的發展路徑。

（二）傳統農村合作醫療制度的治理結構

由於我國農村合作醫療是在特定歷史時期下，所形成的特殊制度安排，與國外社會福利制度相比有其獨特的表現形式，從治理結構來看，它形成了公助結構外部化，民辦結構內部化的「捲心菜」結構：

公助結構外部化，即政府對醫療服務、醫療資源供給等方面的控制和壟斷，對合作醫療起到了支撐作用。它主要包括：（1）國家擁有所有的醫療機構，既沒有私人健康保險公司也沒有私人開業醫生，政府利用其資金積累優勢迅速建立起了以縣醫院為龍頭的包括公社和生產大隊醫療機構的農村衛生網路，政府控制了所有的醫療服務供給渠道。（2）政府控制了所有葯品渠道，控制了葯品價格；（3）政府負責對地方病預防的資助；（4）政府負責培養農村醫生。

民辦結構內部化，即政府對農村基層衛生機構沒有財政撥款，主要依靠生產隊公益金提取、農民繳納保健費來保證經費來源，實現「合醫合防不合葯」的預付制的社區醫療模式。它主要包括：（1）參加農村合作醫療的農民需繳納一定的保健費；（2）農村合作醫療基金主要來自集體經濟，源於集體經濟的公益金；（3）醫生和衛生人員的勞動報酬由集體經濟支付；（4）公社衛生院的運行主要依賴於社隊財務的支持，大隊衛生室則靠集體經濟維持，衛生室的房屋和器械由大隊投資，流動資金和人員經費主要是生產隊撥款；（5）在管理上，實行村辦村管理、村辦鄉管理、鄉村聯辦型、鄉辦鄉管理等等。

從治理結構上看，公助結構強度取決於對醫療服務、醫療資源供給等方面控制的強弱和政治權威治理的認同大小。民辦水平與集體經濟強弱和農民的收入多少有直接的關系。而任何一種醫療制度的治理結構是否有效都看能否化解供方誘導需求[6]、逆向選擇[7]和道德風險[8]這三大難題，在農村還要解決醫療服務的可及性和可得性問題，而傳統合作醫療制度在一定程度上化解了這些問題：

（1）在供方誘導需求問題上，雖然傳統合作醫療供方醫療服務機構是醫療服務的壟斷者和價格的制定者，但醫生和衛生人員的勞動報酬由集體經濟支付；公社衛生院的運行主要依賴於社隊財務的支持，大隊衛生室則靠集體經濟維持；衛生室的房屋和器械由大隊投資；流動資金和人員經費主要是生產隊撥款。也就是說，無論是赤腳醫生（兼職的鄉村衛生人員）、公社衛生員，還是縣級及以上醫療機構的醫務人員，其收入由集體或國家規定，醫療服務機構和服務人員其收入福利與醫療服務的供給量無相關，不存在提供過多服務的激勵機制。這在一定程度上抑制了供方誘導需求。

（2）在逆向選擇問題上，雖然傳統合作醫療強調自願原則，但實施全民控制的農村基層組織消解了逆向選擇問題。在當時，政治上的高度重視和強大的政治動員力使合作醫療獲得了強大的外部支持，人民公社作為基層社會組織，全面掌握了所管轄范圍內政治、經濟、文化等權力，任何農民個人無法脫離公社而獨立存在，根本無從選擇，無論是逆向還是正向。[9]

（3）在道德風險問題上，在計劃體制下，葯品的數量、質量和價格等是配給的，葯商的行為對於合作醫療制度而言是沒有影響的，同樣，醫院是公立的，不存在獲利和創收，對農民健康保險來說也是一個外在變數。即在計劃經濟下的低成本醫療遞送（供給）體系，可以有效地同合作醫療整合，政府控制了醫療服務和葯品資源配置的權力，並實施低價供給策略；葯品價格也受到國家的計劃控制，保持在較低的水平上。由於不存在高價高回報的激勵機制，赤腳醫生以及各級醫療服務提供者們，在道德風險上能很好規避。

（4）在農村醫療服務的可及性和可得性問題上，[10]其一，政府通過恢復振興中醫，強調使用中醫的草葯和技術，由於大量的廉價中草葯和自製成葯充實了衛生室、土葯房，減少了合作醫療經費的開支，減輕了農民的負擔；其二，政府通過赤腳醫生的培養，做到了「有病早治，無病早防」、「小病不出組，大病不出村」。

從上述分析中，我們發現以社區為基礎進行籌資和組織的農村合作醫療有兩個重要的基礎：一是合作醫療制度是嵌入在社會結構中，並被制度化的，公助結構外部化是合作醫療運行的框架，政治權威是其治理機制；二是成員的互濟互助以及合作自組織與社隊組織是天然的重合。

二、轉型期傳統合作醫療制度的解構

隨著經濟社會轉型，合作醫療制度發展受到了前所未有的沖擊，並迅速衰落，原因是多方面的：

（1）隨著農村聯產承包責任制改革的進行，分級管理的財政體制的確立，使合作醫療基金籌資面臨危機。農村合作醫療中的「合作」，指的是農民之間相互合作和集體與個人的合作，而且歷來是以集體出資為合作的「大股」，農民個人只繳很少的一部分。這樣的「合作」在農業合作化和「三提五統」時沒有什麼問題，因為個人部分由集體代扣，集體有足夠的經濟支付該集體負擔的部分。農村實行「費改稅」之後，集體沒有扣繳合作醫療費的權利和機會，個人部分只能上門收繳，加上目前農村人口流動性強，這部分收繳到帳出現了明顯的問題；還有許多經濟薄弱的地區在「費改稅」後成了「吃飯財政」，不少村組甚至負有債務，根據沒有出資參與「合作」的能力；同時鄉鎮企業的改制，加劇了公共積累的大幅度下滑，出現了合作醫療基金籌資困難等等問題，這些問題造成了基層合作醫療組織流於形式或自行解體，出現了集體合作醫療無法維持，鄉村醫生個人承包、私人開業，農村預防保健工作難以實施等問題。到1998年，全國第二次衛生服務調查時，我國87.4%的農民已完全是自費醫療[11].

（2）在市場轉型的大背景下，中國醫療服務體制改革的最核心特徵便是幾乎所有的醫療服務提供者都從原來幾乎完全依賴政府財政撥款的公立機構，轉型為以服務換取收入的組織，即使是公共衛生機構（例如防疫站））也不例外。在農村，醫療服務遞送體系呈現民營化的趨勢，據統計，到1998年，全國大約50%左右的村衛生衛生室已變成個體醫療點，[12]還有一些衛生室在形式上承包給衛生員，但實質上由於村委員會放棄了管理而與個體醫療點沒有什麼差別；同時，在醫葯供給市場化的情況下，政府對葯品銷售環節管理監督不力。在這種情況下，面向市場是鄉鎮衛生院的必然選擇，但醫療市場並沒有完全放開的情況下，形成了個人沿農村衛生網路（鄉、村衛生院）承包，壟斷農村醫療市場的局面，使農村醫療服務市場替代性很低，無論是民辦還是公立，所有衛生服務提供者均以按項目付費的方式向病人收費。在激勵結構發生變化之後，供方誘導下的過度消費問題也在鄉村醫療部門出現，各級衛生機構和衛生從業人員都不再有主動降低醫葯成本的動力。日益面向市場不可避免地導致了醫療服務領域中最為經典性的一個難題：供方誘導下的過度消費。在鄉村，縣醫院、鄉鎮衛生院、婦幼保健機構、防疫機構和村衛生室等所有農民可及的醫療服務提供者，在醫療機構的運行主要依賴於收費的情況下，促使醫療機構和醫生為了追求自己的收入濫用處方權從而誘導患者過度消費，導致醫療費用上漲。

（3）在蘇南農村調查中，我們發現原有合作醫療制度僅以解決農村缺醫少葯為目標，提倡「一根針、一把草」，目標定位偏低。而在今天較富裕農村醫療消費結構中，既有基本生存消費，又有保健、享受性消費；既有防病、治病的需要，又有追求舒適和優質服務的企盼；既有滋補健體的追求，又有解決大病風險的渴望。在調查中，我們還發現國民壽命延長後，一些非傳染性的「老人病」，如癌症、糖尿病、中風以及心臟病等在農村地區取代了傳染性疾病，扮演了人們的「健康殺手」的角色。由於這些疾病具有難以（或者說不可能）預防以及治療費用高昂的特點，使在20世紀早期和傳染病斗爭中發揮過有效作用的成本相對較低的公共醫療政策也變得不適應。最關鍵的一點是，在這些需要昂貴的葯物治療的疾病面前，過去低成本的公共醫療政策已難以奏效了。[13]

三、新型農村合作醫療制度的治理結構

社會福利作為公民的一種權利，是在二戰後由馬歇爾（T.H.Marashall ）提出並廣為傳播的概念。而政府最重要的功能，應該是承當保障人民福利的責任。從福利哲學的觀念來看，醫療保健更是一種機會，高質量的醫療保健應當作為一種全體國民可以獲得的權利，而不管他們的生活狀況或經濟地位如何。從世界范圍行動實踐來看，醫療保健已成為生存權的一部分，各個國家因其國情或國力的不同，無不對國民的醫療保健擔負著或多或少的責任，由公共財政來支持醫療保健制度的運作，醫療保健服務顯然應歸入公共物品的范圍。如果說在我國工業化初期財力極度緊張條件下，不得已實行城鄉社會保障體系相分離和城鄉居民保障區別對待的原則，那麼今天在城鄉收入差距不斷加大，城鄉醫療資源分配嚴重不公，農民自費醫療比率高居不下，而國家財力不斷增強的情況下，政府如何在農村合作醫療中「到位」的問題就顯得非常突出。

2003年1月，國務院辦公廳轉發了衛生部等部門《關於建立新型農村合作醫療制度意見》（以下簡稱《意見》），在《意見》中，強調「新型農村合作醫療是一種由政府組織引導，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制」。即政府力圖通過對合作醫療制度的重建，把原有的社區醫療制度改變為國家農村醫療保障的主要制度，選擇了「國家農村醫療制度社區辦」的發展路徑。

根據新型合作醫療制度有關規定和各地的試點情況看，新型合作醫療制度與傳統合作醫療制度相比有了實質性的變化：

（1）從傳統合作醫療制度的「公助」轉變為新型合作醫療的「公辦」，表現在：其一，與傳統合作醫療只強調個人和集體共同籌資相比，新型農村合作醫療最大的特點是明確了政府的責任，通過中央稅收籌資、轉移支付以及地方政府的籌集，對中西部地區和欠發達地區的合作醫療給予投資。為此，新型合作醫療提出了「實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。」並在《意見》中具體規定：「地方財政對參加新型合作醫療的農民補助每年不低於人均10元。具體補助標准由省級人民政府確定。從2003年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型合作醫療的農民每年人均10元安排合作醫療補助資金」，這標志著新型合作醫療開始具有合作保險的性質。特別在貧困地區，政府的籌資佔了主要的地位。其二，在管理體制上明確以縣（市）為單位進行統籌。就是在起步階段以鄉（鎮）進行統籌的，也要「逐步向縣（市）統籌過渡」。這有別於傳統合作醫療的「村辦村管」、「村辦鄉管」、「鄉村聯辦」的管理協作體制。同時新型合作醫療還按照統一模式自上而下地建立了協調委員會、縣經辦機構和監督機構，在衛生行政部門內部設立專門的農村合作醫療管理機構，構成了政府全面參與的格局。

（2）在治理結構上，從傳統合作醫療制度的「民辦—公助」治理結構轉變為新型合作醫療的「公民合辦」治理結構。傳統合作醫療制度的「民辦—公助」治理結構比較易於被人們理解和掌握，而新型合作醫療的「公民合辦」治理結構在實踐中則難以理解和操作，目前現有的研究也對於這一治理結構的內涵挖掘還不夠。

在我們看來，「公民合辦」治理結構不僅是依據國情的選擇，也是符合社會政策的發展趨勢的。在西方國家治理福利病過程中，最引人注目的是「福利多元主義」（welfare pluralism）思潮的興起。福利多元主義一方面強調福利服務可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區四個部門共同來負擔，政府角色逐漸轉變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務供給的角色。另一方面強調非營利組織的參與，以填補政府從福利領域後撤所遺留下的真空，抵擋市場勢力的過度膨脹，同時，通過非營利組織來達到整合福利服務，促進福利的供給效率，迅速滿足福利需求的變化等功能。福利多元主義的兩個主要理念是分權（decentralization）與參與（participation ），所謂分權不僅只是政府將福利服務的行政權由中央政府轉移給地方政府，同時也要從地方政府轉移至社區，由公共部門轉給私人部門。參與的實質是非政府組織可以參與福利服務的提供或規劃，福利消費者也可以和福利提供者共同參與決策。[14]所以，在這個意義上，政府在農村合作醫療不僅有「到位」的問題，同時還要解決「定位」的問題。

公民合辦（co-proction ），一方面可以說是對政府角色的重新定位。另一方面是政府與民間組織形成一種微妙的合作關系。[15]即通過政府與集體經濟組織、地方性社區組織以及醫療服務組織等等的合作，來共同生產，輸送醫療服務，從而提升效益。在這兩方面中，關鍵是對治理的理解尤為重要，弗里德瑞克森深刻闡明了這一點，他認為國家與社會間原有的平衡關系已經轉變，現今公共部門、私人部門及准公共部門處於垂直與水平相互交錯的網路環境之中，這種新的互動關系代表著公共、私人部門對於責任與任務的分享與合作，而這種公私協同性的新互動形式稱之為「治理」。[16]在這個意義上，政府不能只是使用命令作為治理的手段，它必須使用新的工具和技巧來處理領航和引導的工作，強調國家政府應扮演領航者的角色。[17]

通過上述討論，可以看到：政府是新型合作醫療政策的制定和監督者，同時還是執行主體之一，農民不僅是繳費主體和受益主體，也是監督和執行主體之一。目前，在新型合作醫療中，出現了以政府大規模的干預替代了以往村社內部的自治機制和集體提供衛生服務的制度的現象；出現了政府不僅管規劃、管融資、還直接管操作、做監督，身兼數職的傾向，而農民的作用演變成為整個合作醫療制度的交費者，這是與新型合作醫療「公民合辦」的治理結構相違背的。新型合作醫療的「公民合辦」的治理結構，可能還要在實踐中發展和完善，但當前有幾個突出的問題需要討論和解決：

（1）用何種治理機制化解逆向選擇問題？新型合作醫療制度在實施過程中，由於要貫徹自願性原則，它所面臨的最大問題就是逆向選擇問題。很顯然，老、弱、病、殘者自然都願意參加合作醫療，因為他們受益的幾率更高。但是，他們收入通常較低，繳費能力有限。年輕健康者收入較高，支付能力較強，但是其受益可能性較低，因而參加意願較低。任其自由選擇的結果必然是大量健康者不願意參加，而參加者多為體弱多病者，甚至在實際中還出現「許多家庭只為家庭中的年老體弱者支付參加合作醫療的資金」。[18]而作為理性人，農民最關心的是否能從新型合作醫療中受益，最關心以大病為主的新型合作醫療政策能否給自己帶來實惠。從目前情況看，繳費農民中得大病者比率極低，據統計，因大病住院者只佔人口的1-3%.[19]新型合作醫療制度意味著繳費農民中的絕大多數得不到任何實惠，對他們來說缺乏吸引力。為了使合作醫療能夠持續發展，維持較高的覆蓋率是必要的，要維持較高的覆蓋率，在無法增加其吸引力的情況下，實施強制性治理機制就是化解逆向選擇的唯一辦法。

（2）用何種治理機制化解供方誘導需求問題和道德風險問題？在市場經濟條件下，醫療服務市場中供方誘導需求表現得非常充分，而道德風險問題則同樣嚴重。面對這些醫療保險難題，首先，可以建立基層政府、農民組織與醫療機構三方所構成的鄉村醫療合辦體，從根本上增強農民在醫療服務市場上的談判能力，這樣在購買衛生醫療服務時，以鄉村醫療合辦體所提出的防治結合、大（病）小（病）結合、以互助保險為主幹的成套方案，在政府的資金補貼和政策支持下就可以實現整體購買醫療機構的全套服務，合作醫療管理機構就可以能充分代表參保者的利益與醫療服務提供部門協商，為參加合作醫療者爭取最大的利益，實現用需求策略來改變目前農村合作醫療中的供方誘導需求格局。其次，在政府通過辦好非營利性的縣級醫療機構主導農村基層醫療服務市場的同時，放開農村醫療服務市場，增強農村醫療服務市場替代性，以競爭機制來抑制道德風險。最後，在合作醫療管理體制上，可以探索實行「征、管、監」相分體制，使基金征繳管理、業務管理和監督管理由各相應主體來承擔，從而提高管理的績效。

四、結論和建議

隨著經濟社會轉型，合作醫療所發生的背景有了深刻的變化，合作醫療的重建處在十字路口，目前新型農村合作醫療制度在探索中發展。從治理結構來看，「公民合辦」是在市場經濟條件下的有效選擇，但如何確定治理機制和發展方向成為了最為關鍵的問題，根據上述的分析，我們有以下建議：

（1）建議實行強制性合作醫療制度，控制逆向選擇，來保障合作醫療基金的籌集，使合作醫療可持續地發展。在新型合作醫療的籌資問題上，已消除了多年來的政策障礙，《意見》中規定：「農民為參加合作醫療、抵禦疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔」。新型合作醫療已經具有社會醫療保險的特徵，但農民參加新型合作醫療還是採用自願的方式，在市場經濟條件下，增加了逆向選擇的可能；增加了籌集個人合作醫療投保費用的收集成本，所以，實行強制性合作醫療制度應是新型合作醫療制度治理的主要內容之一。在具體操作過程中，籌資的標准可以設計出多套方案，相應的待遇也不一樣，供農民選擇。在保障對象上，可以是一戶，或是一個自然村等等。

（2）鼓勵農民在基層建立醫療合作組織，通過建立農民自治的互助醫療管理組織，引導農民代表參與資金的管理和使用，以此獲得農民的信任，來加強合作醫療的可持續性；引入社會專業力量幫助農民醫療合辦體提出防治結合、大（病）小（病）結合、以互助保險為主幹的成套方案，在政府的資金補貼和政策支持下整體購買醫療機構的全套服務，這樣合作醫療管理機構就可以能充分代表參保者的利益與醫療服務提供部門協商，例如：協商鄉村醫生的工資水平，協商醫療服務單價等。所以，建立獨立的由農民自行管理的組織，就是要讓農民在受益的基礎上，自覺自願地維護這一制度的持續發展。

（3）引入第三方管理模式，即引入商業保險機構負責醫療基金的籌資和運營管理。可以按照「征、管、監」原則，實行政府負責基金征繳管理，保險公司負責業務管理，衛生行政部門負責監督管理的合辦形式。合作醫療業務通過委託商業保險公司管理，有利於降低管理成本，提高運作效率，同時，還可以利用商業保險公司管理的透明性和專業性運作，增加農民對合作醫療的信心。這一形式在無錫江陰市、常州武進等14個縣（市、縣）進行了多年探索，比較成功。[20]也只有這樣才能發揮政府的優勢，實現其角色的根本轉變。

（4）在主導農村基層醫療服務市場的同時，增強農村醫療服務市場替代性，通過市場多選擇的可能性來實現對醫療服務價格、醫療服務不規范的治理。我們建議調整鄉鎮衛生組織，讓鄉鎮衛生院在市場中運作，其中調整鄉鎮衛生組織要與調整縣級醫療機構互為條件。作為農村醫療保健網中的支柱或「綱」，政府要集中精力和財力辦好非營利性的縣級醫療機構。在穩定縣級醫療機構的條件下，放開鄉鎮衛生機構。應允許鄉鎮衛生院醫、防分開。在經濟和交通相對發達地區，在保住預防保健這一領域後，結合具體情況，合並或撤並一些衛生院。大多數鄉鎮衛生院可以全面放開，鼓勵鄉鎮衛生院探索產權制度改革和經營方式調整。鼓勵城市醫療機構重組或連鎖經營鄉級衛生資源，鼓勵社會團體和個人購買經營效率低下的衛生院，盤活和激活閑置的衛生資源，鼓勵一部分鄉鎮衛生院轉為營利性醫療機構，盤活的資產用於農村社區的公共衛生，鼓勵企業、團體、個人在符合有關條件的情況下，興辦農村鄉鎮一級衛生機構。

（5）在上述新型農村合作醫療制度治理結構討論中，還沒有論及新型合作醫療的可及性和可得性問題。目前這一問題也比較突出。主要體現在：在農村貧困地區，農民的經濟收入低而且不穩定，如果無外在的籌資援助，貧困地區合作醫療將具有兩個特徵，要麼是十分有限的資金使合作醫療難以建立，要麼是已建立的合作醫療在籌資上難以鞏固。[21]而在富裕地區，合作醫療不能滿足富裕人群多層次、多方面的醫療保健的需要。所以，我們認為在農村貧困地區，合作醫療的經濟基礎薄弱，針對貧困人口應實行醫療救助，即國家在免費提供基本醫療保健的基礎上，對於貧困農民給予大病救助。保障項目絕大部分經費開支應由中央財政和地方財政負責共同承擔。在農村溫飽地區，針對溫飽人口應實行新型合作醫療。在農村富裕地區，針對富裕人口，根據他們的實際需求，在探索農村醫療保險制度同時，推進建立城鄉一體化的醫療保障制度。

作者簡介：林閩鋼，1967年生，社會學博士，南京大學社會學系教授

4. 為何說發展集體經濟更需完善鄉村治理

近年來，村幹部的補貼多由財政資金來保障，上級也會撥付一些辦公經費，但是對於想幹事的村級組織來說，這些錢遠遠不能滿足運行的需求，所以很多地方都提出要發展集體經濟，一些地方政府用財政資金直接投入貧困村，支持村莊建立集體經濟，增加集體收入。

發展集體經濟與村莊治理是相輔相成的，發展集體經濟切忌一哄而上，要避免當年「消滅空白村」的後果。

首先，要大幅度降低集體經濟的風險。發展集體經濟需要可靠的資金來源，財政補貼、集體的資源和農民的入股，都是發展集體經濟的可靠資金來源，舉債特別是高息舉債則是不安全的，會放大集體經濟的風險，所以在集體經濟發展過程中，要特別謹慎依靠信貸資金發展集體經濟。為了減少風險，可盡量選擇比較穩定的產業和經營方式，避免風險較高的產業。各地在這方面有一些成功的案例，如入股大型龍頭企業，收益用於村內互助和管理村莊集體資源和資產等等。

其次，要有配套的治理體系。在發展集體經濟過程中，既要有負責任的村幹部，也要有懂市場的經理人，更要有公開透明的參與管理機制，通過發展集體經濟，增強村莊內部的信任。集體經濟管得好，就能成為鄉村治理的抓手，如果管得不好，就可能成為鄉村矛盾的焦點。因此在發展集體經濟過程中，必須要大力完善村級治理。

鄉村治理不會因為有了集體經濟而變得更容易，不是說村莊有錢就好辦事了。相反，有了集體經濟，就更需要完善村莊治理機制，集體經濟本身就構成了鄉村治理的重要內容之一。

5. 如何進一步完善農村信用社法人治理結構的意見及建議

一下是個人的四點建議希望能對你有所幫助。
1：明晰產權關系，加強民主管理
2：健全內控機制，提高運作能力
3：堅持實事求是，實施有效監督
4：加強思想教育，提高員工認識

6. 完善鄉村治理機制，農村基層組織建設應把握哪些總體要求

農村基層組織建設主要是指農村基層黨組織建設。
不斷提高黨領導農村工作水平，必須加強農村基層黨組織建設。加強農村基層組織建設，重點是要抓好農村黨支部建設。農村黨支部的領導核心地位要求在農村，村民委員會等群眾自治組織，婦女、青年、民兵等群眾組織都必須接受村黨支部的領導，發揮各自的作用，促進各項工作的健康發展。

7. 創新和完善鄉村治理機制反映了我國人民民主有何特點

中央一號文件指出，要不斷推進農村基層民主政治建設，提高農村社會管理科學化水平，建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制。專家認為，中央一號文件強調完善鄉村治理，正是對一系列鄉村治理實踐經驗的總結，其主要著力點是提高農村社會管理科學化水平，更好地保障農民利益、維護農村社會穩定。
「鄉村治理是當今大部分國家對於農村管理方式的一種統稱。」上海社會科學院研究員吳揚說，改革開放以後，我國鄉村治理實踐不斷豐富與完善，逐步形成了適合我國國情的鄉村治理模式。在當前群眾利益主體多元化、農民民主法制意識日益增強的社會背景下，中央提出創新農村社會管理、健全鄉村治理機制有很強的針對性和現實意義。
隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮化和工業化加速，城鄉一體化進程不斷推進，城鄉利益格局也不斷調整，廣大農村經濟社會發生了巨大變化。土地成為越來越重要的農業生產資料，家庭經營性收入占農民收入的46%，農民對於土地承包經營權的關注前所未有；財產性收入在農民總收入中的比重上升，農民對事關切身利益的宅基地使用權、集體收益分配權等經濟權益更加重視；隨著農村集體經濟實力的壯大，農民要求村務公開、透明，參與村集體事務決策的呼聲也漸高。
強化農村基層黨組織建設是鄉村治理的首要一環。可以說，讓農村基層黨組織真正成為帶領農民建設新農村的領導力量，是順利推進新農村建設的重要組織保障。今年的一號文件在此基礎上有了進一步的闡釋。發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，加強鄉鎮社會管理和公共服務職能，大力發展農村新型經濟組織，有序發展社區性社會組織。

8. 農村基層治理的新問題、新情況、新對策

當前，我國農村發展正在發生新的變革，同時，農村基層治理也面臨著很多新矛盾和新挑戰。加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的農村基層治理機制，既是社會主義新農村建設的內容，又是社會主義新農村建設的重要保障。
一、在農村基層治理方面存在的主要問題
（一）幹部群眾溝通渠道不暢。一些村幹部民主意識薄弱，民主作風欠缺，在事關群眾切身利益的公益事業發展、惠民為民政策落實上，向群眾宣傳溝通力度不足，出現「替民做主」現象。部分群眾對村務工作不知曉、不理解、不支持，即使村幹部為村民辦了好事，也常常被誤解，導致干群感情生疏、情緒對立。
（二）村務工作監督不到位。個別村幹部仍然存在「家長制」作風，憑主觀意志、人情關系辦事，在生產和村務管理過程中，涉及群眾切身利益的事項，不按規定召開黨員、群眾會議，不按照制度程序辦事，提議決策不民主，村務管理執行不透明，過程結果不公開，缺乏有力有效的監督。部分村的賬務不進行公開，有的村公開的帳目不清，數目不明。部分地方低保戶評選不公開、不透明，「關系保」、「人情保」時有發生。
（三）村「兩委」關系不盡和諧。部分村委會與村黨支部的關系不是很融洽，工作仍存在碰到問題互相踢皮球、扯皮現象，造成有些工作重疊，有些工作死角無人管。有的村委會班子成員認為自己是全村群眾選舉的，而村黨支部書記只是由占村民總數一小部分的黨員「兩推一選」的，於是盲目自大，自己想怎麼干就怎麼干，不尊重黨支部的領導；有的村黨支部認為，基層黨組織是領導核心，就是要領導一切，於是就大包大攬，妨礙了村委會班子正常行使應有的權力。
二、問題存在的原因
（一）少數群眾大局意識不強。當前農村興辦公益事業，既要靠國家的優惠政策支持、引導，更要靠群眾自力更生、自主籌資籌勞。但少數有承擔能力的群眾大局意識、公民意識不強，只想享受權利，不願承擔義務，導致農村發展不快，村級債務增大，幹部與群眾、群眾與群眾不和諧因素增多。
（二）部分村幹部綜合素質不高。當前大部分村幹部普遍年齡偏大，學歷偏低，綜合素質不高，現代基層治理理念有所欠缺。部分幹部工作作風不扎實，執行力不強，不思進取，得過且過，在工作上滿足於過得去，對工作質量要求缺乏高標准；有的幹部在仍習慣於 「一班人」「說了算，定了干」的「為民作主」的領導方式，常採用強迫命令和強制性行政手段，不能正確運用服務群眾、民主協商的工作方法。
（三）部分基層幹部服務意識不強。基層幹部有的民主意識較差，決策不民主，聽不進群眾意見，憑主觀想像決策和開展工作；有的缺乏艱苦奮斗的精神，存在享樂主義和盲目攀比現象；有的工作不深入，工作怕吃苦、怕擔責任、怕吃虧，對群眾存在的困難和亟待解決的問題沒有深入的了解；有的工作作風粗暴，為民服務的意識不強，群眾辦事難，未能真正做到「權為民所用，情為民所系，利為民所謀」。
三、新時期完善農村基層治理機制的對策和建設
（一）治理規范化，完善村級民主自治機制。建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制，積極探索新型農村治理機制，著力強化農村基層自治結構，構建在黨組織領導下，以政府管理為基礎、村民自治為核心、社會組織廣泛參與的多元農村基層治理機制。因地制宜推廣重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開等做法。推進村務、黨務公開，建立健全民主監督機制。以「擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監督」為重點，健全農村民主管理制度，深入開展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四項實踐。探索城鄉統籌背景下農村社會管理的有效途徑，完善鄉村治理機制。建立健全農村社會管理和公共服務體系，指導和支持村民委員會協助政府做好公共服務和社會管理工作。
（二）培育民主意識，提高群眾自我治理的能力。十八大報告指出：「要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。」當前基層幹部的素質與村級治理機制還有一定的差距。進一步培養幹部群眾的民主意識，仍然是當前需要解決的問題。結合實際制定和完善村民自治章程、村規民約、集體資產管理、財務管理等規章制度，用制度規范村幹部和全體村民的行為，增強村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的意識，依法行使民主權利。村級幹部要在制度框架內管理村中事務，改變工作方式方法，學會運用示範、引導、服務的方式開展工作，運用說服教育、民主協商的方法處理農村工作中的矛盾和沖突。
（三）加強培養選拔，完善村級幹部選人用人機制。村黨支部換屆選舉實行「兩推一選」，先由黨員推薦、群眾推薦確定候選人，再進行黨內選舉，改變村支部選舉「由少數人選少數人，在少數人中選人」的做法。黨委會成員的選舉實行「兩票制」，先由全體村民對本村現有黨員投「信任票」，然後從得票超過半數的黨員中提名村黨委會候選人，召開黨員大會「正式投票」選舉村黨支部組成人員。完善選民登記和投票程序，在村委會選舉過程中，加強對村委會選舉的組織和監督，嚴查舞弊賄選，確保村民有效行使選舉權。加強對大學畢業生、退伍軍人、私營企業主、返鄉務工人員等新生代村幹部的培養和選拔，以改變目前村幹部年齡漸趨老齡化、學歷偏低等難以適應新形勢的現狀。
（四）規范村務管理，完善議事決策機制。成立村民議事機構，由村「兩委」成員、黨員代表和村民代表組成村民議事委員會，通過村民議事委員會，把重大村務的決定權交給廣大村民，凡村務大事，都要經村民議事委員會充分討論後再決定，做到村幹部、黨員、普通村民三者決策的有機統一，使村民能夠表達意見並參與決策，真正成為決策議事的「主角」。嚴格執行「一事一議」制度，充分發揚民主，嚴格履行程序。對村裡的重大問題決策，先由村黨支部形成決議，然後提交支委和村委召開的聯席會議討論決定，通過後提交村民會議和村民代表大會表決。凡涉及農村各項事業發展的重要事項，尤其是重大村務和財務,都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定, 努力提高村務管理和決策的科學化、民主化水平，確保村務管理公開透明、公平公正。改革財務管理制度，探索每月到鎮（街道）做賬和每季度在聯席會上公開賬務和村級財務鎮（街道）代管等制度，探索可行有效的村賬審計方式，如第三方審計。
（五）深化「陽光村務」，完善村幹部監督機制。建立健全村民代表會、黨員和群眾代表議事會、村務監督委員會、村民理財小組等群眾性監督機構。進一步完善村民代表會議制度、村議事會制度、黨員和群眾代表議事會等制度。實行重大事項必須召開村民代表大會決定製度，聽取和徵求村民意見，深化民主監督工作。深化「陽光村務」工作，規范村黨務政務、村務和財務等「三務」的公開內容、公開形式、公開程序和時限，將村事務「曬」在陽光下，「亮」在民心中，真正讓村民知情，由群眾監督，使村幹部清白。村務監督委員會對村「兩委」幹部執行村務決策、履行村務管理和遵守財務管理制度等情況進行檢查和全程監督，並及時公開。上級部門進一步加強對村委會工作的監督，定期檢查村務、村賬情況，聽取村民意見。在公共服務項目的實施過程中，實行「項目公示制」，增強工作透明度，主動接受社會監督。增強村民民主參政意識和法律意識，進一步打通民意反映渠道，讓村民的意見順利「上傳」到有關部門，使村民成為村幹部的「全天候」監督者。

9. 我國農村扶貧治理結構包括哪些內容

一、農村合作式反貧困治理結構的涵義、構成與優勢：
要構建農村合作式反貧困治理結構，包括四大核心要素：

1、明確貧困治理目標及戰略任務，形成科學的治理路徑和導向；

2、構建貧困治理體系，包括政府機構的組織管理體系、社會主體的輔助參與體系、貧困農戶的參與接受體系，形成科學的組織體系和運作系統；

3、健全貧困治理機制，包括對象識別、資金投入、項目選擇運營、監督評價機制等，形成科學的運作傳導機制；

4、完善貧困治理政策法規體系，形成科學的制度規范和激勵引導。

上述四個要素彼此相互關聯、相互推動。
二、農村合作式反貧困治理結構與政府扶貧機構主導下的反貧困治理結構相比，具有突出的特點和優勢：
1、強調多元反貧困主體的分工合作、功能互補。
既強調發揮政府的主導功能，突出政府在計劃決策、引導示範、組織協調、資源投入、培訓農戶、政策制定、監督評價等方面的功能優勢；又強調發揮貧困農戶的主體功能，依託貧困地區基層組織和各類農民合作組織的培育，提高貧困農戶的自組織能辦；增強其參與扶貧開發功能，特別是在貧困對象識別、扶貧項目選擇運營、扶貧資源管理、扶貧效益評價等方面的參與功能；而且，強調發揮非政府扶貧組織、骨幹企業、社會團體等的輔助功能，突出其在扶貧資源投入、貧困農戶培訓、扶貧項目運作等方面的功能優勢。
2、強調行政機制與市場機制的有機結合。
既要發揮政府的行政管理機制在扶貧開發中的組織、帶動、協調、約束功能，更要立足市場經濟體制的大背景，發揮市場機制在扶貧開發中的調節功能，特別是在產業化扶貧工作中，積極發揮龍頭企業、各類經濟合作組織等市場主體的帶動脫貧功能，使政府的政策優勢、資源優勢和市場主體的資本投入、技術服務、生產經營、市場開拓優勢結合起來，以經濟利益為紐帶，在各類市場主體和貧困群體之間建立合作雙贏的長效脫貧機制。
3、強調自上而下治理鏈條與自下而上治理鏈條的有機對接。
既強調依託各級扶貧系統進行自上而下的扶貧開發活動，又強調調動貧困地區基層組織和貧困農戶的參與積極性，打造更加順暢、充分的信息傳遞共享機制，更加高效、科學的計劃決策機制，更加寬廣的資源投入機制，更加規范的監督管理機制，充分調動不同層級、不同領域貧困治理主體的積極性，實現治理鏈條的無縫對接。
三、立足合作式反貧困治理結構，創新治理機制。
1、創新扶貧對象識別機制，減少扶貧資源的錯配和漏出。
①結合扶貧標准上調，完善貧困人口的統計識別工作。

⑴完善扶貧機構的統計監測機制。通過逐戶摸底，規范農村貧困家庭的收入核算機制，並對貧困人口進行逐一登記造冊，建檔立卡，形成縣、鄉、村三級貧困人口檔案資料庫，搞好農村低保制度與扶貧開發的有效銜接，確保有生產能力和意願的貧困戶都能得到有效扶持。

⑵完善群眾參與識別機制。最大限度地避免村幹部操控貧困人口認定的「內部人控制」現象，大力規范農戶申請、民主評議、公示審批、調查登記等關鍵環節，將扶貧對象選擇納入群眾監督視野。

⑶強化動態管理機制，通過有效跟蹤，做到「應進則進，應退則退」。
②適時調整貧困縣、貧困村的認定資格，下放調整權。

為實現扶貧開發工作重點縣的及時動態調整，建議將調整權下放給省級扶貧辦，由它們定期對重點縣進行重新評定或調整，這是因為各省扶貧辦更了解區域各縣的發展狀況，更容易破解重點縣資格認定中的信息不對稱現象，國務院扶貧辦可以重點調控貧困縣總量及其大區域分布，對各省調整情況進行備案、監督和審核。

而且，為真正識別出需要幫扶，又具有脫貧潛力的貧困村，應採取「自薦」和「聯評」相結合的認定方法，適度引入競爭激勵機制，即首先由自認為困難的村報名參與篩選，然後由扶貧辦和農辦、財政廳、農行、信用聯社等相關職能部門聯合起來，進行考察、評比、選擇。

2、創新扶貧資金投入機制，拓寬渠道、加強整合。

①建立財政專項扶貧資金的穩定增長機制。

切實落實「中央財政和省級財政都必須把扶貧開發投入列入年度財政預算，並逐年有所增加」的有關規定，中央財政扶貧投入增幅不低於一般支農投入力度，省級財政扶貧投入要提高配套比例。而且，積極完善財政扶貧資金的分配機制，按照分類指導、區別對待的原則，總體上向連片特困地區進行傾斜。
②加大財政轉移支付力度，取消貧困地區公益設施建設的配套資金要求。

為增強貧困地區的投入建設能力，應加大一般性財政轉移和專項財政轉移支付力度。特別是由於國家在基礎設施建設和公益事業發展中，常常要求地方政府按照一定比例自籌配套資金，但貧困地區財力薄弱，很難滿足配套要求。因此，建議國家逐步取消貧困縣乃至連片特困地區的自籌資金要求，通過加大上級財政投入，協調銀行政策性信貸、引導社會資金投入等多元渠道，彌補資金缺口。
③加強專項扶貧與行業扶貧的資源整合。

實現扶貧辦與行業部門的合理分工，將專項扶貧資金重點用於扶貧產業培育及產業設施建設、貧困農戶培訓和轉移就業、異地搬遷扶貧等領域，而貧困地區基礎設施和公益事業則更多依靠相關行業職能部門的資源投入。應強化地方領導一把手負責制，由一把手牽頭制定區域發展和扶貧攻堅規劃，協調各部門的項目規劃、資金安排，以縣為單元，加強資源整合，在貧困地區集中力量實施一批教育、衛生、文化、就業、社會保障等民生工程，加快區域性重要基礎設施建設步伐，解決貧困地區發展的瓶頸制約。
④完善信貸扶貧激勵政策，引導金融機構擴大信貸規模。

完善貸款貼息、稅費減免、定向補貼、增量獎勵等優惠政策，調動金融機構的扶貧積極性，研發針對貧困地區和貧困農戶的更加靈活、適用的信貸產品和信貸管理方式，積極探索群眾互保、公務員擔保、企業擔保、財政資金擔保等多種擔保方式，降低貧困農戶的信貸門檻。在貧困地區優先培育村鎮銀行、小額貸款公司等農村新型金融機構；擴大貧困村村級互助金試點規模，完善小額信貸扶貧到戶形式。加大對扶貧龍頭企業的支持力度，並健全其與貧困農戶的利益聯結機制，通過訂單農業，在貧困村建立產業基地，為貧困農民提供技術、市場、信息服務，優先吸納安置貧困勞動力就業，優先收購貧困農戶的農副產品等方式，帶動貧困農戶實現穩定增收。
⑤拓寬社會主體的扶貧渠道。

引導社會團體、企事業單位、黨員幹部、個體經營者、經濟發達地區等多元主體參與扶貧開發，為他們進入貧困地區搭建平台，創造良好政策和社會環境。開展多形式的扶貧幫困活動，如大力支持各級團組織和婦聯組織開展希望工程，溫暖援助農村貧困單親母親等公益活動，引導社會各界人士和志願者到貧困地區開展服務，繼續動員和組織高校畢業生開展「三支一扶」活動等。
3、創新扶貧項目選擇、運營機制，提高項目瞄準率。
①在項目選擇上。

應走出扶貧辦掌握項目選擇權的誤區，充分發揮貧困農戶、扶貧龍頭企業、扶貧互助社等主體功能，政府的主導作用應體現在監督、保障扶貧效益惠及「真貧」上；

②在項目運營上。

適當降低貧困地區和貧困人口的准入門檻；改變非貧困戶排擠貧困群體的狀態，確保最困難的農戶優先得到有效扶持，確保貧困農戶享受的政策優於一般農戶。而且，注重發揮貧困農戶互助組織的運營主體功能，提高分散農戶的組織化程度，提高參與式扶貧效益；

③在項目監測評估上。

注重發揮貧困農戶的評價功能，強調扶貧效益而非扶貧資金是否進村入戶，通過資金委託經營、合作分紅等形式，創新扶貧資金的使用方式。

4、健全扶貧資金和項目監管機制，提高貧困農戶受益率。
①加強財政扶貧資金監管。

實行專戶管理，封閉運行，不斷創新財政扶貧資金到戶扶持機制，採取項目直補、項目覆蓋、技能培訓、移民搬遷、貸款貼息等方式，使扶貧對象直接得到有效扶持；基礎設施項目確保貧困農戶優先受益；通過龍頭企業合作組織和專業大戶實施的產業化扶貧項目，要建立健全帶動貧困農戶脫貧增收的利益聯結機制。
②加強扶貧項目監管。

做好項目庫建設和備案工作，全面推行重大扶貧項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制。在項目督查上，採取專項檢查、重大項目特派督查等靈活多樣的制度安排，強化監管
③加強審計、嚴防違規違紀。

由各級扶貧辦和審計監察部門共同構成監督體系，對扶貧開發項目的執行情況和資金使用情況進行監督、檢查。規范和完善扶貧資金報賬制度、公告公示制度和交接制度。實行到村扶貧項目「直通車」制度，建立「人戶項目資金登記卡」，嚴防擠占、挪用、截留、貪占等違規違紀現象。

10. 政府對農村發展經濟有何好政策

一、統籌城鄉經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設
建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會全面進步。農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持"三農"的能力和條件。"十一五"時期，必須抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯後的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。
二、推進現代農業建設，強化社會主義新農村建設的產業支撐
加強農村現代流通體系建設。積極推進農產品批發市場升級改造，促進入市農產品質量等級化、包裝規格化。鼓勵商貿企業、郵政系統和其他各類投資主體通過新建、兼並、聯合、加盟等方式，在農村發展現代流通業。積極發展農產品、農業生產資料和消費品連鎖經營，建立以集中采購、統一配送為核心的新型營銷體系，改善農村市場環境。繼續實施"萬村千鄉市場工程"，建設連鎖化"農家店"。培育和發展農村經紀人隊伍。加快農業標准化工作，健全檢驗檢測體系，強化農業生產資料和飼料質量管理，進一步提高農產品質量安全水平。供銷合作社要創新服務方式，廣泛開展聯合、合作經營，加快現代經營網路建設，為農產品流通和農民生產生活資料供應提供服務。2006年要完善全國鮮活農產品"綠色通道"網路，實現省際互通。
三、促進農民持續增收，夯實社會主義新農村建設的經濟基礎
加強扶貧開發工作。要因地制宜地實行整村推進的扶貧開發方式，加大力度改善貧困地區的生產生活條件，抓好貧困地區勞動力的轉移培訓，扶持龍頭企業帶動貧困地區調整結構，拓寬貧困農戶增收渠道。對缺乏生存條件地區的貧困人口實行易地扶貧。繼續增加扶貧投入，完善管理機制，提高使用效益。繼續動員中央和國家機關、沿海發達地區和社會各界參與扶貧開發事業。切實做好貧困缺糧地區的糧食供應工作。
四、加強農村基礎設施建設，改善社會主義新農村建設的物質條件
加強村莊規劃和人居環境治理。隨著生活水平提高和全面建設小康社會的推進，農民迫切要求改善農村生活環境和村容村貌。各級政府要切實加強村莊規劃工作，安排資金支持編制村莊規劃和開展村莊治理試點；可從各地實際出發制定村莊建設和人居環境治理的指導性目錄，重點解決農民在飲水、行路、用電和燃料等方面的困難，凡符合目錄的項目，可給予資金、實物等方面的引導和扶持。加強宅基地規劃和管理，大力節約村莊建設用地，向農民免費提供經濟安全適用、節地節能節材的住宅設計圖樣。引導和幫助農民切實解決住宅與畜禽圈舍混雜問題，搞好農村污水、垃圾治理，改善農村環境衛生。注重村莊安全建設，防止山洪、泥石流等災害對村莊的危害，加強農村消防工作。村莊治理要突出鄉村特色、地方特色和民族特色，保護有歷史文化價值的古村落和古民宅。要本著節約原則，充分立足現有基礎進行房屋和設施改造，防止大拆大建，防止加重農民負擔，扎實穩步地推進村莊治理。
五、加快發展農村社會事業，培養推進社會主義新農村建設的新型農民
倡導健康文明新風尚。大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，激發農民群眾發揚艱苦奮斗、自力更生的傳統美德，為建設社會主義新農村提供強大的精神動力和思想保證。加強思想政治工作，深入開展農村形勢和政策教育，認真實施公民道德建設工程，積極推動群眾性精神文明創建活動，開展和諧家庭、和諧村組、和諧村鎮創建活動。引導農民崇尚科學，抵制迷信，移風易俗，破除陋習，樹立先進的思想觀念和良好的道德風尚，提倡科學健康的生活方式，在農村形成文明向上的社會風貌。
六、全面深化農村改革，健全社會主義新農村建設的體制保障
統籌推進農村其他改革。穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，健全在依法、自願、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營。加快集體林權制度改革，促進林業健康發展。完善糧食流通體制，深化國有糧食企業改革，建立產銷區穩定的購銷關系，加強國家對糧食市場的宏觀調控。加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。推進小型農田水利設施產權制度改革。
七、加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制
培育農村新型社會化服務組織。在繼續增強農村集體組織經濟實力和服務功能、發揮國家基層經濟技術服務部門作用的同時，要鼓勵、引導和支持農村發展各種新型的社會化服務組織。推動農產品行業協會發展，引導農業生產者和農產品加工、出口企業加強行業自律，搞好信息服務，維護成員權益。鼓勵發展農村法律、財務等中介組織，為農民發展生產經營和維護合法權益提供有效服務。
八、切實加強領導，動員全黨全社會關心、支持和參與社會主義新農村建設
加強對社會主義新農村建設工作的領導。推進社會主義新農村建設事關我國農業和農村的長遠發展，事關改革開放和現代化建設的大局，各級黨委和政府要從戰略和全局的高度出發，把建設社會主義新農村作為一件大事，真正列入議事日程，切實加強領導，明確工作重點，每年為農民辦幾件實事。各級黨委和政府的工作部門都要明確自身在新農村建設中的職責和任務，特別是宏觀管理、基礎產業和公共服務部門，在制定發展規劃、安排建設投資和事業經費時，要充分考慮統籌城鄉發展的要求，更多地向農村傾斜。各地區各部門要建立推進新農村建設的工作協調機制，加強統一領導，明確職責分工，搞好配合協作。各級領導幹部要深入農村調查研究，總結實踐經驗，加強指導服務能力。