要著力完善城市治理體制
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革
【閱讀提示】城市管理綜合行政執法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結經驗得失，繼續把城市管理綜合行政執法體制改革向前推進。專題組通過總結各地的成功經驗，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執法體制；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創新執法模式。
全國政協社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，並與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調研，深入基層考察，充分聽取意見建議。
城市管理綜合行政執法體制改革工作情況及存在的突出問題
上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。
兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出台了《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，並於2012年根據新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執法條例》，在理順體制、規范行為、提高效能、完善監管等方面作出了具體而明確的規定。南京市經過近兩年時間深入細致的調研，於2012年出台《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執法涵蓋的內容，規范了執法行為，構建了綜合行政執法體制。
兩地在認真開展執法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執法人員的行為，努力打造政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城管綜合行政執法隊伍。上海市專門聘請政風監督員對城管綜合行政執法工作進行明察暗訪，並定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區縣績效考核的重要依據。南京市先後細化了23項制度和工作規范，對執法隊伍的許可權、身份、責任等事項進行較為全面系統的規定，同時市總隊堅持每天督察，對各區大隊、中隊的執法績效和隊伍管理定期檢查。
兩地城管綜合行政執法部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，杜絕野蠻執法、暴力執法。積極開展社區走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執法工作。
全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。
（一）城市管理綜合行政執法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執法的依據主要是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，城管綜合行政執法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執法的法律依據和法律地位經常被質疑。《行政處罰法》和《行政強製法》對執法的規范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執法效率，催生了以罰代改現象。
（二）城市管理綜合行政執法機構和其他部門之間的執法許可權配置不合理。一是執法職責劃轉不規范。一些地方對如何劃分綜合執法機構與職能部門的職權，並未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執法機構。二是城管綜合行政執法部門的執法事項過多，內容龐雜，使執法人員感到力不從心。城管綜合行政執法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執法涉及300餘項，上海市城管綜合執法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。
（三）城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道。城管綜合行政執法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。一是有些管理領域雖然採取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將相關執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，但其中某些執法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建築案件的查處通常都需要規劃部門、公安部門等的配合，而在日常執法中，這種請求往往被視為「麻煩」而被推諉或拒絕，影響了執法效能。
（四）城市管理綜合行政執法隊伍建設和整體素質有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規定，城管綜合行政執法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘請協管人員，但協管人員幾乎沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革的建議
隨著我國經濟社會的飛速發展，城市化進程逐漸加快，城市的規模不斷擴大，人們的生活方式和思想觀念正發生著深刻的變化，這些都對城市管理綜合行政執法提出了更高的要求，需要我們認真總結各地經驗，深入分析存在問題的原因，進一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執法體制。
（一）提高城市管理綜合行政執法的立法層次。城市管理具有相當的綜合性、復雜性和艱巨性，但改革十餘年來，一直沒有統一的立法，造成城管綜合行政執法的法律地位尷尬、職權混亂，產生眾多的矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地積累了一定的立法經驗，國外也有許多立法可資借鑒，因此制定國家統一規范的城管綜合行政執法的專門法律或行政法規，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執法機構的性質、編制、職能、協調機制和執法手段、標准，建立執法行為的規范、責任追究制度，消除城管執法法律缺位的窘境。
（二）完善城市管理綜合行政執法體制。一是明確中央有關部門作為城管綜合行政執法工作的主管部門，以便統一研究相關政策，推動和規范工作。二是科學界定市、區（縣）、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城管綜合行政執法網路，形成既縱橫交錯，又緊密聯系、反應迅速的執法體系。三是合理劃定城管綜合行政執法的職權范圍。具體而言，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；金融、海關、國稅等垂直管理部門的職責，政府部門基本的、固有的職責，法律明確規定只能由某行政機關行使的職責不能劃轉。除此以外的其他城市管理職責應當劃轉給綜合執法機構。四是建立和完善公務合作制度，主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等，加強相互之間的協調配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。
（三）加強城市管理綜合行政執法機構及隊伍的規范化建設。一是明確城管綜合行政執法機構的法律地位。城市管理屬於社會管理的重要組成部分，城管綜合行政執法機構履行行政職能，行使執法權力，屬於政府的執行性行政機構。二是加強對城管綜合行政執法隊伍的建設和管理，實行統一的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流與迴避制度。加強業務培訓，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，並配備與執法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城管綜合行政執法專項經費，嚴格執行罰款與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規范執法、文明執法的良好形象。
（四）解放思想，創新機制。一是突出以人為本，建立公眾參與的工作機制。充分發揮社區居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民群眾參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監督權，實現城市管理工作由政府部門、社會組織、市民群眾共同參與的機制。正視協管人員存在的合理性，明確其作為城管綜合行政執法的輔助執行力量的法律地位，並將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現，同時堅持嚴格篩選、強化執法培訓。二是轉變執法理念，正確處理管理與服務的關系，通過服務於群眾、服務於被管理對象，從而達到管理的目的，以服務促管理，以管理強服務。三是創新執法模式。逐步推行行政執法方式的多樣化，嘗試引入體現相對人與執法主體雙方合意的柔性執法方式和工作機制，盡可能通過指導、引導、協商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題，從源頭上更有效地預防和減少違法行為的發生。
（資料來源：《人民政協報》）
『貳』 鞏固黨的基層政權和執政基礎，要著力構建"四大治理體系"，具體指哪些
「四大治理體系」是指基層政治體系、法治體系、德治體系、自治體系。
一、構建基層政治體系。全面加強鄉鎮(街道)、村(社區)和「兩新」組織的黨組織建設，調整優化組織設置，堅持以「先黨內後黨外、先黨員後群眾」的原則議事決策。加強鄉鎮(街道)黨(工)委建設，加強和改進鄉鎮(街道)人大工作，科學界定鄉鎮(街道)轄區規模、管理幅度和主要職權。推進村黨組織與其他組織和機構班子成員交叉兼職。
二、構建基層法治體系。建立完善基層黨員幹部法治教育機制，構建基層依法治理平台和工作機制，促進基層工作依法開展、基層事務依法辦理、基層問題依法解決。建立鄉鎮(街道)綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務等平台，強化中心鎮管理服務職能，努力推進鄉鎮法治政府建設。
三、構建基層德治體系。大力弘揚社會主義核心價值觀，加強基層思想道德教育和公共文化服務，深入開展基層精神文明建設，積極打造基層精神文化家園。
四、構建基層自治體系。完善村(社區)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督機制，推動基層自治組織自我管理、自我服務、自我教育和自我監督，切實提升自治能力和自治活力。
『叄』 完善什麼的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業化水平
完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。
內容出處：
黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。
提高社會治理社會化水平，就要求我們必須轉變政府包辦所有社會事務的傳統社會治理方式，要將社會治理從單一主體轉向黨和政府、社會組織、公民個體多方參與的共治形態，凡是社會能辦好的，都應交給社會承擔。比如城市綠化、社區服務、居家養老等領域，都可吸納社會組織、市場組織和個人參與。
(3)要著力完善城市治理體制擴展閱讀
現代社會治理體系由組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系構成。其中，組織體系是主體，制度體系是依據，運行體系是路徑，評價體系是標准，保障體系是支撐。它們既相對獨立，又互為一體，從而架構起治理社會的互為前提、互相制約與互相推動的社會網路，
系統工程：
首先，社會治理體系是國家治理體系的重要組成部分，社會治理如果存在短板，勢必嚴重影響國家治理體系的完備性、規范性和有效性。
其次，社會治理體系內部是一個相對獨立和完整系統，必須科學設計，既不能簡單拼湊，也不能抱殘守缺。
第三，社會治理體系與其他治理體系存在相互聯系、相互作用和相互影響的關系，必須瞻前顧後，相互配套。
必須堅持以人民為中心的發展思想，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，在經濟社會的發展進程中不斷完善中國特色社會主義社會治理體系 。
『肆』 如何推進社會共治，提升城市管理水平
改進城市管理工作，要樹立「城市管理+」城市發展的理念，推動城市管理融入和助力城市發展。城市管理的目的是要提升城市發展質量，必須有助於提高城市人口質量、經濟發展質量、居民生活質量和城市環境質量等。因此，城市管理體系建設的邏輯起點就是提升城市發展質量。城市管理的一切工作，包括內涵外延設置、職能機構設置、工作人事安排及主次矛盾處理等，都必須以提升城市發展質量為出發點和落腳點，融入和服務於城市發展質量的提升。
當前改進城市管理工作的首要任務是理順城市管理職能。長期以來，城市管理被社會誤讀為「違建、流動商販管理」和「城管執法」；城市管理職能碎片化且管理與執法分裂；城管執法屬於規劃等7部門的委託執法，承擔著棘手、難啃、急茬和臨時性執法任務。這種狀況不改變，難以顯著提升城市管理質量和改變城市管理形象。因此，急需整合相關職能，改進城市管理職能設置，提升城市管理的法律地位。
理順城市管理職能，應遵循中央城市工作會議提出的「一個尊重五個統籌」的要求，理順影響城市管理質量的各種關系，尤其要界定政府、企業、市民的分工，加快推進政府管理方式和工作方式轉型，形成政府、企業、市民共治關系，因地制宜推動城市健康持續發展。然而，理順城市管理職能不可能一蹴而就，要正視我國城市管理的發展歷史，循序漸進，避免引發體制性混亂。為此，按照意見提出的要求，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。遵循城市運行規律，建立健全以城市良性運行為核心，地上地下設施建設運行統籌協調的城市管理體制機制。有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執法工作。
改進城市管理工作，要找准突破口和著力點，敢於實踐創新。以理順管理與執法關系、市與區街鎮社區的關系以及綜合執法與公安巡查、司法介入的關系為抓手，推進城市管理協同化；以推廣垃圾分類第三方服務、環衛保潔等公共服務公私合營、「互聯網+」監督等為抓手，調動企業、居民參與城市治理的積極性，推進城市管理社會化；以公共服務、公共秩序、公共環境事項納入網格化管理為抓手，推進城市管理網格化；以開發完善城市管理應急信息平台的預判預警預報功能為抓手，整合城市管理信息資源，推進城市管理智能化；以建立健全城市管理應急管理體制、工作機制和信息平台為抓手，推進城市管理應急工作機制化；以完善城市管理法規制度和標准體系建設、依法行政為抓手，推進城市管理法治化。
改進城市管理工作，要以提高業務能力為重點，加強城市管理隊伍建設。制定城市管理人才隊伍發展戰略，堅持德才雙馨的選拔原則，持之以恆地做好選人、用人、育人、留人工作，推動城市管理實踐、理論研究和人才培育有機對接。要打造能文能武、能治理和實行治理的城市管理隊伍，尤其要重視幹部隊伍的建設，打造能決策和實施決策的幹部隊伍，建設講政治、懂規律、講規矩、厚人德、有信用的城市管理部門，扭轉「管理粗放」的城管形象，促進城市管理向城市治理轉變，從根本上保障城市管理可持續發展。
『伍』 如何加強和完善城鄉社區治理呢
中共中央、國務院近日印發《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》。意見提出，到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。
意見提出，要健全完善城鄉社區治理體系，充分發揮基層黨組織領導核心作用，有效發揮基層政府主導作用，注重發揮基層群眾性自治組織基礎作用，統籌發揮社會力量協同作用；要不斷提升城鄉社區治理水平，增強社區居民參與能力，提高社區服務供給能力，強化社區文化引領能力，增強社區依法辦事能力，提升社區矛盾預防化解能力，增強社區信息化應用能力。
意見要求著力補齊城鄉社區治理短板，要改善社區人居環境，加快社區綜合服務設施建設，優化社區資源配置，推進社區減負增效，改進社區物業服務管理。強化組織保障，要完善領導體制和工作機制，加大資金投入力度，加強社區工作者隊伍建設，完善政策標准體系和激勵宣傳機制。
『陸』 建立和完善社會治理體制，需要建立健全公眾參與城市治理的什麼和機制
建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，營造全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會環境，建立一個具有反饋功能的監督保障機制。
『柒』 結合材料一和所學政治知識，分析我國政府為什麼要加強和完善城鄉社區治理
據報道，中共中央、國務院日前就加強和完善城鄉社區治理提出意見。意見指出，城鄉社區是社會治理的基本單元。城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。意見強調，加強和完善城鄉社區治理，要堅持黨的領導，固本強基；堅持以人為本，服務居民；堅持改革創新，依法治理；堅持城鄉統籌，協調發展；堅持因地制宜，突出特色。意見提出，到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障。再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精準全面，為夯實黨的執政根基、鞏固基層政權提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。意見還就健全完善城鄉社區治理體系、不斷提升城鄉社區治理水平、著力補齊城鄉社區治理短板、強化組織保障等幾個方面的工作提出了要求。
『捌』 加強和完善城鄉社區治理包括哪些內容
6月12日，新華社受權播發《中共中央國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》。
意見提出，要健全完善城鄉社區治理體系，充分發揮基層黨組織領導核心作用，有效發揮基層政府主導作用，注重發揮基層群眾性自治組織基礎作用，統籌發揮社會力量協同作用；要不斷提升城鄉社區治理水平，增強社區居民參與能力，提高社區服務供給能力，強化社區文化引領能力，增強社區依法辦事能力，提升社區矛盾預防化解能力，增強社區信息化應用能力。
意見要求著力補齊城鄉社區治理短板，要改善社區人居環境，加快社區綜合服務設施建設，優化社區資源配置，推進社區減負增效，改進社區物業服務管理。
意見還要求強化組織保障，要完善領導體制和工作機制，加大資金投入力度，加強社區工作者隊伍建設，完善政策標准體系和激勵宣傳機制。