非政府組織社會治理

⑴ 如何促進非政府組織發揮社會功能的路徑選擇

當前我國的非政府組織在動員社會資源、表達 利益訴求、彌補政府失靈和調整政治結構等方面發揮了積極的 作用，但這些作用的發揮還存在進一步拓展的空間。而制度環 境、管理體制、組織自身能力和價值觀念則是制約我國非政府 組織社會功能有效發揮的主要因素。要充分推動和促進我國非 政府組織社會功能的有效發揮，其中執政黨的推動是主導力 量，改革政府管理體制是前提條件，社會監督機制的完善是外 在動力，轉變控制、懷疑和依賴觀念是深層次的觀念動力。 關鍵詞：非政府組織；社會功能；雙重管理體制 20 世紀70 年代以來，伴隨著我國改革開放的潮流和世界 全球化的影響，我國各類型的非政府組織也逐漸成長起來。黨 在十八大報告中提出要「在改善民生和創新管理中加強社會建 設」。發揮非政府組織的社會功能顯然是加強社會建設的題中 之意。不可否認的是，當前我國的非政府組織已經對我國社會 建設、經濟發展和政治改革等各領域產生了很大的影響，如我 國的環保組織、紅十字會等非政府組織在我們的現實生活中隨 處可見。但與此同時，我國非政府組織在開展工作時又遇到了 不少的困難，不少人還對非政府組織是否能夠有效發揮正能量 還持以懷疑的眼光。如此一來的問題就是，當前我國的非政府 組織的社會功能到底發揮到什麼程度，是否還有再進一步拓展 的可能？到底又是什麼因素影響了我國非政府組織社會功能的 有效發揮？我們又應如何去推動我國非政府組織有效發揮社會 功能？對上述問題的解釋和回答，對於今天我國的國家建設和 社會發展有著重要的現實意義和理論價值。 一、我國非政府組織的社會 功能展現及其評價 作為一種組織類型，非政府組織自然有著其特定的組織結 構和與之相對應的社會功能，例如動員社會資源、提供公益服 務、社會協調與治理、政策倡導與影響等功能。[1]我國非政 府組織在改革開放後逐步得到發展和壯大，但由於我國目前還 處於轉型期，其社會功能的發揮有著不同於西方國家的特徵。 大體來說，當前我國非政府組織在社會功能的發揮上呈現如下 的基本狀況。 已發揮出巨大的社會資源動員功能，但還有進一步拓展的空間 當前我國非政府組織的社會資源動員功能主要體現在動員 慈善捐贈和志願服務兩個方面。例如，2008 月12日晚上 月14日，南京愛德基金會、李連傑壹基金、自然之友、 綠色和平、綠家園志願者等非政府組織紛紛採取行動，緊急采 購救災物資、展開募捐，發起「小行動+許多人=大不同」的抗 震救災行動等，[2]這些行動很好地表明我國非政府組織在動 員社會資源上能量巨大。當然，當前我國非政府組織在動員社 會資源上還存在不少的問題，這主要表現為：（1）當前我國 慈善組織以協助政府執行部分社會管理與服務職能為目的的比 較多，而自主治理實現社會公益的較少；（2）慈善和志願活 動的社會資金捐贈沒有可持續性。2011 月下旬「郭美美」事件發生以後，我國社會捐贈數以及慈善組織捐贈數額均 出現銳減的情況；（3）志願活動的自組織化和專業化還不 強。在我國，非政府組織中很多志願活動是通過行政方式自上 而下地組織的，不是完全起自民間的自發性志願活動。另外， 我國志願者參與志願服務大部分是業余性質的，大多數缺乏所 從事服務工作需要的技術和知識；（4）志願活動還未被社會 廣泛接受。在20 世紀90 年代中期，我國的志願行動經常被看 作為非主流的行為方式，志願者下鄉支教、在社區里進行免費 服務，都被視為非同尋常的行為。[3]（P16）由此可見，當前 我國的非政府組織在社會資源動員方面的功能發揮上還存在進 一步發揮的空間。 已建立了各領域的組織載體，但載體利益表達的實質功能還很有限 當前我國非政府組織在政治、經濟、文化和社會各領域都 已建立了相應的組織載體，根據2001 年學者王名的調查，其 中社會服務領域的非政府組織佔4463%，調查研究領域的占 4251%，行業學會、學會的佔3999%，文化藝術領域的占 3462%，法律咨詢與服務的佔2454%，政策咨詢的佔2154%，扶 貧領域的佔205%。[4]（P13）但問題是，我國非政府組織在 積極代表成員利益並通過合法渠道向黨和政府來表達利益訴求 的功能發揮上還非常有限。以環保組織為例，根據我們的訪談 和調查，我們發現，大多數環境污染的受害者在維權過程中並 沒有首先想到通過正式的非政府組織來為他們向政府表達利益 訴求，與此同時，環保民間組織積極參與環境污染受害者維權 信訪的行為也比較少。這表明，環保民間組織在居民環境利益 表達和聚合功能的發揮還存在一定的短板和缺陷。由此可見， 我國的非政府組織在國家的各領域中都有自己的具體組織形式 和載體，但這種載體利益表達的實質功能還很有限。 一定程度上彌補了政府失靈，但輔助政府的功能發揮還不夠充分 非政府組織在我國已經發揮出輔助政府管理的功能。首 先，非政府組織承擔了一定的微觀經濟管理職能，從而促進了 經濟的發展。以寧波市行業協會為例，它替政府承擔了一些微 觀經濟管理職能，通過制定行業規范，在價格、質量和誠信等 方面促進了行業自律，協調了同行企業之間的經營行為，維護 行業信譽，制約了一些違法違規行為，開展包括資質評審、認 定等等活動，分擔了政府市場監管的職能，彌補了政府功能的 不足，又促進了政府的「瘦身」。[5]（P204）其次，非政府 組織還能對政府的社會保障起到補充作用。如全國各級的殘聯 會組織開展了很多的扶助殘疾人康復、教育、勞動就業、殘疾 預防等方面的工作；再次，非政府組織還能擴大就業渠道，增 加就業機會。但與此同時，我們也看到，我國民間組織由於成 長較晚、自身實力和能力存在一定的問題，這導致它們不可避 免地會出現「志願失靈」的現象，難以充分發揮彌補政府失靈 和輔助政府管理的社會功能。 發揮了調整政治權力結構的功能，但不能起到根本性的作用 有學者從理論上歸納了非政府組織在調整國家權力結構方 面的作用表現，如非政府組織有力制約了國家權力的擴展，為 憲政與法治的實現奠定了牢固的基礎；非政府組織創造了政治 民主的組織條件，促進了民主政治的發展；非政府組織與政治 國家分離導致權力分立為政治結構分化提供了前提條件；非政 府組織是民主政治體系持續穩定的動力。[6]然而，客觀地 講，我國非政府組織對我國政治權力結構的調整還無法起到根 本性的作用，其理由有三：（1）我國政治改革的主導力量還 是我國共產黨和整體的人民大眾。（2）非政府組織只是西方 概念中公民社會的一個部分，其主要的功能不是政治功能，而 是有關公共領域的服務功能。（3）我國的非政府組織作為一 個組織力量還不夠強大，它只是黨和政府為實現國家發展目 標、進行現代化建設的輔助性力量。（4）市場組織是調整政 治權力結構的重要力量，非政府組織不可能替代市場經濟發展 之後所帶來的政治功能。以上四點決定了我國的非政府組織不 可能是調整政治權力結構的根本性力量。 二、當前我 國非政府組織社會 功能有效發揮的制約因素 從組織學的角度來看，任何一個組織要有效實現自己的組 織目標、發揮自己的組織功能，必須有其相適應的條件，從宏 觀上講，我們大致可以區分三類條件：一是制度環境；二是管 理體制；三是組織自身能力；四是價值觀念。這四個條件是組 織功能得以有效發揮的前提條件。具體到我國的非政府組織而 言，其社會功能不能有效發揮的制約性因素也主要體現在四個 方面。 法律制度上的限制當前我國非政府組織在法律制度上的保障還存在三個問 題：（1）法律體系還不夠健全。就我國非政府組織管理來 說，國家雖然制定了綜合性的法律規范，但缺乏綱領性的基本 法律，這造成政府管理非營利組織的過程中出現援引法律依據 的困境。加之，有關非政府組織管理的法律法規之間銜接程度 很低，各類法律依據不配套。這些法律上的缺陷弱化了政府對 非政府組織各類行為的監督，不少非政府組織在缺少有效監督 的背景下出現行為失范，最終導致社會功能的缺失。（2）法 律法規過於原則化，操作性不強。比如，現在沒有具體可操作 性的規范來指導非政府組織的政治參與行為，也沒有具體的操 作性規范來協調好黨、非政府組織和政府三者之間的關系。 （3）立法層次不高。非政府組織管理的國家法律法規主要是 依據國務院頒布的《社會團體登記條例》《民辦非企業單位登 記管理暫行條例》《基金會管理條例》、各地自行制定的地方 性法規、規章和規范性文件等，顯然，這些立法層次是有限 的，而立法層次不高又會直接影響到非政府組織社會功能發揮 的權威性。總之，由於我國有關非政府組織的法律體系不夠完 善、原則性太強、立法層次不高等因素使我國非政府組織社會 功能的發揮受到了很大限制。 管理體制上的限制當前，我國「政府管理民間組織的首要目標是限制其發展 並規避可能的政治風險，其手段則表現為通過雙重審批進行准 入限制」。[7]對非政府組織進行管制當然是必要的，但雙重 管理體制畢竟是計劃經濟下全能政治主義的產物。改革開放以 後，我國市場經濟得到培育和發展，市場和社會的空間逐漸得 到開放，政府也不再是全能政府。顯然，目前我國採用傳統的 雙重管理體制已經與時代有所脫節，它在很大程度上制約了我 國非政府組織社會功能的有效發揮。例如，對民間組織的登記 實際上存在著雙重門檻，從而造就大批「非法」民間組織；再 如我國管理民間組織的三個條例在登記管理機關和業務主管單 位監督管理的職責劃分上具有原則性過強、交叉和模糊地帶較 多的特徵，這些特徵容易造成職責不分的情形，職責不分的結 果又會造成政社不分、從而削弱非政府組織的獨立性。[8] （P254）總而言之，門檻過高限制了我國非政府組織的數量， 政社不分、獨立性差就難以體現我國非政府組織的主體性地 位，由此一來，我國非政府組織的社會功能必然會受到嚴重的 負面影響。 組織自身建設和能力上的困境組織自身建設和能力問題是非政府組織有效發揮社會功能 的內部條件和主體基礎。然而，當前我國非政府組織在自身建 設和能力建設上，還存在諸多瓶頸和困境：首先是獨立性不 足。當前我國的民間組織實際上是主管單位的下屬機構，從而 導致民間組織過於依賴政府，官辦色彩濃厚，獨立性不足；其 次是發展經費缺乏。由於我國的福利資金不足，很難再分給還 沒有真正納入政府福利體系之內的非政府組織。另外，體制外 非政府組織的發展主要靠自籌資金（主要是通過外國援助）， 少量的社會捐助和一定的服務收費，由於缺乏公益傳統和政府 對鼓勵個人和企業捐贈的措施有限，民間捐贈的數量很少；再 次是人力資源不足。當前我國非政府組織因缺乏資金，不能給 人才提供良好的經濟條件，因而無法吸引高素質的人才；最 後，當前我國非政府組織的內部治理實際上缺乏相應的制度規 范，普遍存在治理不善的問題。總之，當前我國的非政府組 織，無論是人們的觀念，還是非政府組織的數量、規模，以及 更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上社會、經濟發展 的需要，這也極大地制約了我國非政府組織社會功能的有效發 文化價值觀念上的約束文化價值觀念是影響非政府組織社會功能發揮的深層次因 素，當前我國不同的主體對非政府組織的功能發揮還存在不少 的約束性觀念，其表現如下：（1）黨和政府對非政府組織還 持有一定的控制觀念。改革開放以後，雖然黨和政府開始認識 到非政府組織對於政府職能轉變的重要性，強調要發揮非政府 組織的橋梁與紐帶作用，但全能主義國家的路徑依賴常常使政 府官員將非政府組織作為社會政治秩序的一種潛在威脅和政府 權威的挑戰力量，從而未能對非政府組織充分信任。而在現實 中，一些非政府組織常常接收到國外資金的資助，而這些國外 資助可能附加一些條件，更加引起政府的關注，從而為從嚴控 制非政府組織提供了依據。（2）公眾對非政府組織還持有懷 疑觀念。「對於官辦性質濃厚第三部門組織，我國公眾往往將 其作為第二政府看待；而對於實力弱小的草根組織，公眾往往 對其能力持懷疑態度，從而忽視它們的存在或堅持對它們進行 謹慎的評價。此外，在這個集權化明顯的社會中，公眾尚不能 真正體會到第三部門的存在和發展對他們的生活將產生何種影 響。」[9]因為公眾對非政府組織的能力和發展持一種懷疑的 態度，這使得非政府組織在我國缺少公眾的支持和參與，其社 會功能的發揮受到負面影響。（3）我國非政府組織對待自身 持有依賴政府的觀念。如前所述的雙重管理體制，使得非政府 組織不得不依賴政府，其自身的獨立性肯定受到嚴重的影響。 三、促進我國非政府組織有效 發揮社會功能的路徑選擇 有學者認為，在現代文明的邏輯下，我國非政府組織的發展對黨的執政提出了新的挑戰：（1）非政府組織的發展擠占 了政黨的傳統空間和組織基礎；（2）非政府組織在一些領域 替代了政黨的功能；（3）非政府組織與政黨之間關系的緊張 影響著政黨整合社會的能力。面對這些挑戰，我們黨作出的反 應行動先後有四個：首先是控制；第二個反應行動就是規范社 會團體；第三個反應行動就是通過黨組織力量來加強對各類社 會團體的領導與引導，以保證在政治上對社會團體的影響；第 四個反應行動就是整合社會團體，開發社會團體的功能。這四 個行動是一個連續的行動過程，新的反應行動的出現，並不替 代前一個反應行動，從而構成一個我國共產黨面對非政府組織 發展的行動框架。[10]（P418）由此可見，我們黨試圖把非政 府組織納入其制度框架之內，並使非政府組織成為我們黨執政 的社會基礎，在這一前提下，進而整合和開發非政府組織的社 會功能。共產黨是當代我國最強大的社會組織力量，在這一政 治整合的過程中，如果執政黨與非政府組織關系處理不好，非 政府組織和黨可能形成一種對立的關系，要麼黨限制非政府組 織的發展，要麼非政府組織在一些領域替代政黨的功能甚至獲 得政權；處理得好，非政府組織就可能和黨形成一種合作補充 關系。因此，在當下的我國情境下，只有黨的推動，只有我們 黨對非政府組織作用和地位的真正認可和整合開發，非政府組 織在我國有效發揮社會功能才能得到充分保障。 革政府管理體制是非政府組織有效發揮社會功能的前提條件對於當下我國非政府組織的發展而言，我們應繼續推進與 完善政府管理體制改革，只有這樣，我國的非政府組織才能得 到健康的發展，非政府組織得到有效的發展，其社會功能才能 得到真正實現。首先，政府應繼續適度放權。我國30 多年改 革開放的過程從政治意義上可以說就是從國家與社會的高度一 體化到逐漸分化的過程，比如政府向社會放權、政企分開、政 事分開、政府對公民管理的逐漸放鬆等等，這些都為非政府組 織的催生提供了很好的環境。因此，政府繼續適度放權，這對 於非政府組織的產生與發展大有裨益，這也為非政府組織發揮 社會功能釋放出應有的空間。其次，政府應進一步轉變職能。 新中國孕育之初就處在高度集權的計劃經濟體制模式下，政府 一直是全能政府。今天全能政府的慣性依然深刻影響著當代政 府的行為。因此，只有進一步轉變政府職能，把過去由政府管 不好，市場也解決不了的問題，通過非政府組織去承擔，非政 府組織在輔助政府治理、彌補政府失靈之時，也就是其社會功 能得到有效發揮之時。再次，改革雙重管理體制。對現行的雙 重管理體制進行改革的趨向就是要減少政府對非政府組織的直 接、具體管理，加強對非政府組織行為的事後監督和制約，最 終實現單一的登記制度。總之，深化政府管理體制改革，是有 效發揮我國非政府組織社會功能的重要前提條件。 目前我國的非政府組織從自身能力上一時還難以承接政府轉移的公共服務職能的重任、滿足社會的需要。對此，加強非 政府組織自身能力建設是使非政府組織更好地解決一些長期性 的社會問題、滿足社會需求、獲得政府和公眾的認同，真正釋 放社會功能的內在動力。我國非政府組織要加強自身能力建 設，大體可以從以下幾個方面入手：（1）加強人力資源的建 設。不管是非政府組織內部專職的工作人員，還是臨時性的志 願者，我們要通過加強培訓、提高待遇、優化項目設計等手段 來吸引高素質的人才，從而從整體上來改善當前我國非政府組 織人才資源不足的現狀。（2）完善治理結構。非政府組織內 部治理結構要完善、不管是理事會、財務機構設置、人力資源 機構設置等，都有一個方向，可以借鑒西方非政府組織的治理 結構模式，結構完整了，與結構相適應的職責也要完善好，使 非政府組織有好的使命和目標，更要有完成使命和目標的負責 制。（3）健全內部制度體系。這些制度體系包括法人制度、 財務制度、人事管理制度、理事會制度、志願者招募制度等 等，內部制度體系完善了，非政府組織的外部行為才有制度依 據，才能可靠地發揮社會功能。（4）完善監事會制度。要擴 大監事會的職權、明確監事會的議事規則，等等。自身建設是 主體自我行為，是內在動力，因此，非政府組織要充分發揮社 會功能的內在要求就是加強自身建設。 社會監督機制的完善是非政府組織社會功能有效發揮的外在動力 社會監督是非政府組織監督機制中至關重要的部分，充分 發揮社會力量的作用，不僅有利於改變長期以來政府對非政府 組織的業務進行直接管理的方式，更重要的是，它還有利於提 高對非政府組織的管理效率並增強非營利組織的社會公信度。 當非政府組織自身管理效率得到提高、社會公信力得到加強 時，非政府組織發揮社會功能就有了外部保障。一般來說，今 天我國非政府組織的社會監督機制的完善，可以從以下幾個方 面展開。（1）加強社會公眾的監督，尤其是捐款者的監督。 一方面，公眾要對非政府組織的監督從被動轉為主動，另一方 面，非政府組織及其管理機構要暢通社會監督的渠道，從兩個 方面入手來加強社會公眾的監督；（2）加強媒體的監督。隨 著科技和經濟的日益發展進步，媒體現在已經成為「第四權 力」，媒體普及范圍廣、影響大、具有強大的導向作用和威懾 作用。因此，加強媒體對非政府組織的監督，能夠有效地對非 政府組織的各項管理行為產生約束和引導；（3）加強獨立的 第三方評估的監督。非政府組織自身評估和政府對非政府組織 進行評估是通常的兩個評估主體，如果再加上獨立的第三方評 估的監督，那麼非政府組織評估系統就更為完善，同時也增加 了對非政府組織評估的可信度。

⑵ 政府與非政府組織之間的關系有哪些表現形式

地方政府與非政府組織的合作關系。
隨著市場經濟體制的不斷發展，政府職能的進一步釐定，各級地方政府的能力和行政績效在行政生態變革的環境中逐步提升。在各級政府從「全能」政府轉向「有限」政府的語境中，即政府有所管、有所不管，部分社會公共事務的領域開始出現政府治理的「盲區」。當然，這種「盲區」出現的原因多種多樣，而非政府組織恰恰活躍在這些領域，這為地方政府與非政府組織在社會治理中的合作提供了機遇。
對於具有廣泛民間基礎的非政府組織，各級政府能夠與其保持較為密切的合作夥伴關系。這主要是因為他們與政府的互補性特徵，即政府在行政實踐中，有一種能夠出現自發力量形成的民間組織來處理好一些基層社會事務的心理，而民間組織恰恰迎合了這種心理需要。他們既不參與權力資源的分配或爭奪，也不涉及財政資源的安排，而是通過提供新的社會資源、產生新的社會活力的方式與各級政府形成功能互補的社會結構。他們的進入，促使了社會公共服務水平的提高、社會公共服務領域的拓寬、政府公共服務能力的提高、公民參與公共服務的意識加強。基於此，各級政府都會給這類組織的發展讓渡一定的政治空間。
在中國的國家非政府組織具有三個特點：一是專注於賑災扶貧和教育衛生等公益事業；二是工作地點多為較貧困的邊遠山區；三是與政府多為合作夥伴關系。這一關系是建立是中國政府與國際非政府組織雙向意願和妥協的結果。一方面，中國政府在社會底層讓渡一定的政治空間，引入國際非政府組織的運作模式，既適應了世界「公民社會」的政治話語體系，又可以獲取一定的社會公益事業發展基金，同時還引進了發達國家社會治理的一些新理念。另一方面，國際非政府組織要想進入中國社會領域，沒有中國政府的支持是不可能的，所以，這類組織在中國的發展選擇的是「以合作求公益」的運作模式，在充分考慮中國政治與文化習慣的基礎上來表達自己的價值關切。

⑶ 非政府組織在公共管理中有哪些功能

非政府組織抄是自主經營的非贏利的社會組織，以服務於國際社會公共利益為其宗旨，因此能夠較少地受國家政治、經濟利益的驅動，不受政府行為的支配，能夠比較客觀、公正地從社會道義、公益的角度，致力於國際問題的解決，形成為一種非國家中心主義的國際體制。

??非政府組織有廣泛的民意基礎和代表性，是各國民眾直接參與國際事務、進行合作的組織形式。非政府組織雖然是民間組織，但是掌握著國際社會巨大的人力、物力和智力資源，而且組織健全，分布廣泛，專業素質高，技術力量強，有足夠充分的行為能力去履行其社會職能

??國際非政府組織通常享有總部所在國的法人資格，不具備國際法主體地位，其活動主要受國內法的約束，但也不得超出國際法所允許的范圍。非政府組織的非國家性和非政治性，能夠使它們在決策、行事時無須經過繁復的法律程序，也不必啟用正式的官僚機制，可以及時靈活地對國際事務作出反應，有很大的自由裁量權，對風險和失敗的承受力也遠勝於政府間組織，因此有利於它們放手開展民間的國際合作。

⑷ 在從哪些角度研究中國特色社會治理方面

（一）如何科學認識社會管理的內涵和邊界。長期以來，人們對社會的內涵有不同的理解，對管理的內涵有不同的看法。因此，對社會管理的內涵就形成了不同的認識和界定。有人認為，社會與自然界相對，社會管理是對整個人類社會的管理，包括政治、經濟、社會、文化等廣泛的領域和范圍。有人認為，社會是與政治、經濟、文化相對應的，社會管理是對人類活動的社會領域的管理。有人認為，社會是指與政府、企業相對應的非政府組織、民間組織等社會性組織，社會管理是指社會組織所進行的社會協調與管理。這些看法都有一定道理，但似乎都不盡然。我們的課題研究，需要從紛紜多樣的認識和主張中作出科學的分析、研究和回答。弄清楚什麼是社會管理？社會管理的主要內涵是什麼，邊界在哪裡？這是加強和創新社會管理的前提和基礎性工作。

（二）如何把握加強和創新社會管理應遵循的基本原則。原則是根本性的問題。不同的原則會產生不同的觀察問題、處理問題的視野和方法。中國特色社會管理所遵循的原則，一方面應當遵循人類社會發展的普遍規律，把加強和創新社會管理放在世界多極化、經濟全球化的大背景下，深刻認識和總結世界不同國家和地區社會管理的經驗和教訓，找到一些共性的原則和有益做法，為我所用。更重要的是，必須遵循中國特色社會主義發展的特殊規律，從中國由傳統社會向現代社會深刻變革的大背景出發，根據我國歷史傳統和現實基本國情，找到中國特色社會管理應遵循的基本原則，深入探討加強和創新社會管理的理念、思路、任務和舉措。

（三）如何全面總結我國在改革開放實踐中積累的新鮮經驗。近些年來，不少地方在社會管理方面進行了卓有成效的探索和實踐。例如，強化基層社區建設的「樓宇黨建」、發揮社會組織作用的「樞紐型組織」、強化企事業單位社會管理責任、提高公民社會管理參與度、在社會管理中引進專業社會工作等等。如何總結升華這些鮮活的經驗，從中找到可以推廣的思路和做法，進而上升到理論層次，是一件很有意義的事情。我們的課題研究應當在這個方面有所作為，有所突破。

（四）如何健全社會管理格局。建立健全社會管理體系，是加強和創新社會管理的重要內容。黨的十七大提出，要構建「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與」的社會管理格局。如何全面認識和理解這樣的格局、在實際工作中如何正確把握？包括如何理順社會管理各主體之間的關系，如何使這個格局的運行機制制度化，需要在實踐中加以完善和發展；包括需要准確界定社會管理的主體權責關系、各主體的地位和作用等；從而建立起一整套定位科學、權責統一、彼此聯系、相互協調的社會管理格局。

⑸ 非政府組織在環境治理中有什麼作用

援貧濟困，維護窮人利益，保護環境，提供基本社會服務或促進社區發展

⑹ 制約當前我國非政府組織社會功能有效發揮的影響因素有哪些，如何解決

1法律制度上的限制
當前我國非政府組織在法律制度上的保障還存在三個問題：（1）法律體系還不夠健全。就我國非政府組織管理來說，國家雖然制定了綜合性的法律規范，但缺乏綱領性的基本法律，這造成政府管理非營利組織的過程中出現援引法律依據的困境。加之，有關非政府組織管理的法律法規之間銜接程度很低，各類法律依據不配套。這些法律上的缺陷弱化了政府對非政府組織各類行為的監督，不少非政府組織在缺少有效監督的背景下出現行為失范，最終導致社會功能的缺失。（2）法律法規過於原則化，操作性不強。比如，現在沒有具體可操作性的規范來指導非政府組織的政治參與行為，也沒有具體的操作性規范來協調好黨、非政府組織和政府三者之間的關系。（3）立法層次不高。非政府組織管理的國家法律法規主要是依據國務院頒布的《社會團體登記條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》、各地自行制定的地方性法規、規章和規范性文件等，顯然，這些立法層次是有限的，而立法層次不高又會直接影響到非政府組織社會功能發揮的權威性。總之，由於我國有關非政府組織的法律體系不夠完善、原則性太強、立法層次不高等因素使我國非政府組織社會功能的發揮受到了很大限制。
2管理體制上的限制
當前，我國「政府管理民間組織的首要目標是限制其發展並規避可能的政治風險，其手段則表現為通過雙重審批進行准入限制」。[7]對非政府組織進行管制當然是必要的，但雙重管理體制畢竟是計劃經濟下全能政治主義的產物。改革開放以後，我國市場經濟得到培育和發展，市場和社會的空間逐漸得到開放，政府也不再是全能政府。顯然，目前我國採用傳統的雙重管理體制已經與時代有所脫節，它在很大程度上制約了我國非政府組織社會功能的有效發揮。例如，對民間組織的登記實際上存在著雙重門檻，從而造就大批「非法」民間組織；再如我國管理民間組織的三個條例在登記管理機關和業務主管單位監督管理的職責劃分上具有原則性過強、交叉和模糊地帶較多的特徵，這些特徵容易造成職責不分的情形，職責不分的結果又會造成政社不分、從而削弱非政府組織的獨立性。[8]（P254）總而言之，門檻過高限制了我國非政府組織的數量，政社不分、獨立性差就難以體現我國非政府組織的主體性地位，由此一來，我國非政府組織的社會功能必然會受到嚴重的負面影響。
3組織自身建設和能力上的困境
組織自身建設和能力問題是非政府組織有效發揮社會功能的內部條件和主體基礎。然而，當前我國非政府組織在自身建設和能力建設上，還存在諸多瓶頸和困境：首先是獨立性不足。當前我國的民間組織實際上是主管單位的下屬機構，從而導致民間組織過於依賴政府，官辦色彩濃厚，獨立性不足；其次是發展經費缺乏。由於我國的福利資金不足，很難再分給還沒有真正納入政府福利體系之內的非政府組織。另外，體制外非政府組織的發展主要靠自籌資金（主要是通過外國援助），少量的社會捐助和一定的服務收費，由於缺乏公益傳統和政府對鼓勵個人和企業捐贈的措施有限，民間捐贈的數量很少；再次是人力資源不足。當前我國非政府組織因缺乏資金，不能給人才提供良好的經濟條件，因而無法吸引高素質的人才；最後，當前我國非政府組織的內部治理實際上缺乏相應的制度規范，普遍存在治理不善的問題。總之，當前我國的非政府組織，無論是人們的觀念，還是非政府組織的數量、規模，以及更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上社會、經濟發展的需要，這也極大地制約了我國非政府組織社會功能的有效發揮。
4文化價值觀念上的約束
文化價值觀念是影響非政府組織社會功能發揮的深層次因素，當前我國不同的主體對非政府組織的功能發揮還存在不少的約束性觀念，其表現如下：（1）黨和政府對非政府組織還持有一定的控制觀念。改革開放以後，雖然黨和政府開始認識到非政府組織對於政府職能轉變的重要性，強調要發揮非政府組織的橋梁與紐帶作用，但全能主義國家的路徑依賴常常使政府官員將非政府組織作為社會政治秩序的一種潛在威脅和政府權威的挑戰力量，從而未能對非政府組織充分信任。而在現實中，一些非政府組織常常接收到國外資金的資助，而這些國外資助可能附加一些條件，更加引起政府的關注，從而為從嚴控制非政府組織提供了依據。（2）公眾對非政府組織還持有懷疑觀念。「對於官辦性質濃厚第三部門組織，我國公眾往往將其作為第二政府看待；而對於實力弱小的草根組織，公眾往往對其能力持懷疑態度，從而忽視它們的存在或堅持對它們進行謹慎的評價。此外，在這個集權化明顯的社會中，公眾尚不能真正體會到第三部門的存在和發展對他們的生活將產生何種影響。」[9]因為公眾對非政府組織的能力和發展持一種懷疑的態度，這使得非政府組織在我國缺少公眾的支持和參與，其社會功能的發揮受到負面影響。（3）我國非政府組織對待自身持有依賴政府的觀念。如前所述的雙重管理體制，使得非政府組織不得不依賴政府，其自身的獨立性肯定受到嚴重的影響。

⑺ 非政府組織的定義和分類

非政府組織英文縮寫NGO。20世紀80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO），把非政府組織與非營利組織看作在公共管理領域作用日益重要的新興組織形式。

非政府組織是一個多源的群體，在非政府組織基礎上伴生著許多縮寫詞。它們包括：

INGO——國際非政府組織，例如CARE；

BINGO——面向商業的非政府組織；

RINGO——宗教非政府組織，例如天主教救濟服務；

ENGO——環保非政府組織，如Global 2000；

GONGO——由政府運行的非政府組織，它們由政府為了符合外緩要求而成立類似非政府組織組織。

QUANGO——半自治非政府組織。

(7)非政府組織社會治理擴展閱讀：

充分認識非政府組織對於行政改革和公共管理目標的重要意義。

一、非政府組織是社會多元治理結構中的重要一元。一直以來，人們都習慣認為社會共同需求的消費品要靠政府系統供給；私人消費品要靠市場系統供給。但實踐證明，兩者都會因自身局限性而發生失靈。非政府組織則可以彌補它們的缺陷和填補兩者留下的空白。

二、非政府組織是吸引和整合各種資源的重要途徑。政府是社會管理和公共服務的主導者。但因為人力、財力、智力的短缺，僅僅依靠政府並不能提供讓社會公眾滿意的公共產品。

三、非政府組織是化解社會矛盾的一種社會機制。在計劃經濟的傳統社會中，政府與社會對話的平台是「單位」。單位制度使黨政機關、工廠、商店、學校、科研機構、醫院、社會團體和宗教團體，以至於農村和城市基層組織等，成為同一行政體系的組成部分。