我國社區治理模式

❶ 以往我國的社區建設模式存在著哪些結構性缺陷

我國城市社區治理模式主要有以下幾種：
一是行政引導型模式。也有學者將其稱版為行政側重型模式。行權政引導型模式主要是指以政府的指導為主，對行政力量的依賴度較高，政府組織是社區治理的主體，行政管理手段是社區治理的主要方式。
二是自治型模式。自治型模式的社區通常設置了社區決策機構、執行機構、監督機構。政府將社區管理的有關職責交給社區，然後用法律和制度來規范社區運行機制，以一種間接協商的方式對社區事務進行管理，社區居民和社區組織在社區治理中發揮核心作用。
三是混合型模式。也有學者將其稱為合作型模式。這種模式試圖構建一種社區自治系統與政府行政系統的共生機制，政府對社區的干預較少，在培養、指導社區組織的過程中逐漸將管理職責讓位於社區居民與社區組織。
四是企業主導型模式。這是一種物業管理公司在社區治理過程中發揮突出作用的模式。這種模式一般出現在資質、品牌、服務質量和企業形象都較好的物業管理公司管理的商品房小區。物業管理公司承擔社區管理和服務的主要職責，社區居民也樂於接受物業管理公司的安排，積極參與社區公共事務的管理和各種社區活動。

❷ 社區治理模式、方法以及經驗

城市的發展與社區的發展緊密相關，改善社區治理是城市治理現代化的重要步驟。
傳統的社區治理面臨突出的亟待解決的問題，智慧社區已然成為社區未來的形勢。
從現有的兩個智慧社區的治理經驗中發現，智慧社區治理內容主要包括社區公眾服務智慧化、智慧式參與協商、政府職能智慧化、社會力量參與治理。基於此，當前智慧社區建設應從智慧社區治理工具的完善、治理角色的轉換、治理方法的轉變和治理理念的變革這四個關鍵問題 入手。

❸ 我國社區治理產生的社會背景是什麼

治理是為了創新。中國的背景，其影子在農村、城市中，若你留心到處都有。背景那就是：民不聊生！民眾連聊以生存的日子都打發不了。

所以，中國的革命和開放，能到今天的整體面貌，就是對中國各領域里的「死因」開刀之後得來的。二戰後，各國都找到了貧窮、落後、挨打的自我原因。

治理是研究社會關系的新理念，強調通過合作、協商的方式實施對公共事務的管理，彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。

我國自改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經濟體制之後，「單位人」逐漸轉變為「社會人」，社會中出現了自由流動的資源和自由活動的空間，一批社會中介組織、民間團體應運而生，導致原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。

將治理理論應用於我國城市基層社會的重構具有十分重要的理論和現實意義。

(3)我國社區治理模式擴展閱讀：

社區治理是社區范圍內的多個政府、非政府組織機構，依據正式的法律、法規以及非正式社區規范、公約、約定等，通過協商談判、協調互動。

協同行動等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，推進社區發展進步的過程。

從基層社區的角度來看，社區治理的功能主要有如下幾種。

1、社區治理有助於社區經濟的發展社區所需經費的主要來源是政府的撥款，但由於政府財力有限，注入社區的經費往往不足開支，超支的部分要依靠社區經濟的發展和社區單位的支持來解決。

2、社區治理有助於社區文化的繁榮社區治理有利於調動政府、民間組織和社區民眾對社區文化的參與，從而推動社區的認同感和歸屬感。由此可見，社區治理在繁榮社區文化方面發揮著重要作用。

3、社區治理有助於社區環境的美化社區環境需要政府、企業、民間組織、社區民眾共同參與，社區治理為多個主體參與其中奠定了基礎。

4、社區治理有助於社區治安狀況的改善社區治理有助於消除不穩定的因素，預防違法犯罪現象。

❹ 論述我國城市社區治理中存在的問題和對策

加強社區社會管理是全面推進社會管理創新的重要基礎性工作，社區從開始就被定義為「小社會」，社會的一切活動都是在一個個實體的社區里進行，一個社區所面臨的許多問題，既是某一社區中單獨的存在，也是更大社會范圍內的問題的具體表現。因此，探索社區存在的一些問題，為解決整個社會普遍存在的一些現象有所幫助。
一、「社區」來源
1887年滕尼斯用「社區」與「社會」兩個綜合性分析概念，來說明人類演進過程中農業社會和工業社會的兩極特徵。他認為「社區是一種持久的真正的共同生活，是一種原始的或者天然狀態的人的意志的完善的統一體。」社會則是一種有目的的聯合體。在社會里人們「雖然也像在共同體里一樣，以和平的方式相互共處地生活和居住在一起，但是基本不結合在一起，而是基本上分離的。」由此，滕尼斯認為社區是由一定地域范圍內的同質人口組成的、價值觀念一致、關系密切、出入相友、守望相助、疾病相撫的富有人情味的社會共同體，並強調人與人之間所形成的親密關系和共同的精神意識以及對社區的歸屬感、認同感。隨後20世紀20-30年代，研究都市社區的芝加哥學派代表人物R.E.帕克強調了社區的本質特徵是「地域性」的觀點。1955年，美國社會學家G.A.Hillery則認為，大多數社會學家認同的社區概念應包括社會互動、地理區域和共同關系三個特徵。
目前我國對社區的研究較有影響力的範式是「國家與社會的關系」。此類研究將社區視為社會的代表或者國家與社會的中介，通過社區去驗證關於國家與社會關系的某些重要論點。另外一個研究方向是研究社區治理的具體范疇，他們認為社區是中國公民社會崛起、推動社區自治和城市共同治理的重要方式，政府向社區讓權、還權、授權，成為社區自治的推動力，而草根社區通過公民行動和政治參與，並對管理體制形成強大的沖擊力。
目前，按經濟結構、人口密度、人口聚集規模標准分類，主要有農村社區、城市社區和集鎮社區（或城鎮社區）三種，本文探討的是城市社區治理中存在的不足。
二、我國城市社區治理存在的問題
隨著經濟發展，我國的國家和社會關系經歷了巨大的轉變，國家對社會的控制正逐步走向服務，各類非政府社會組織取得了一定能動性，社會管理的創新活動正如火如荼。盡管公民社會形成的外部環境和內部結構已逐步改善，但因為公民意識尚不普遍、法制體系尚不健全、民間組織的自主性不強等原因，雖出現了不少社區自治的示範社區案例，但大多數採取的仍然是政府為主導的社區治理模式，政府外的社會力量如社區法定組織與民間組織等都還很弱小，存在以下不足：
1.治理主體定位不清
我國社區自治程度普遍較低，政府往往通過行政命令和強制手段直接控制社區的治理工作。在城市社區治理中，社區的獨立性與法律賦予的自治性都受到了限制，社區成為基礎政府組織及其派出機構的「附屬物」。市、區各管理部門存在工作職能相互混淆的情況，結果往往各自為政，工作布置繁雜和重復交叉，使社區居委會這一群眾性自治組織承擔了大量原本屬於政府部門的工作任務，成為政府部門的承受層、操作層和落實層，加之工作中權、責、利的不明晰和當前考評機制的綜合因素，社區工作開展起來力不從心，疲於應付。這種社區行政化實際上形成了領導與指導兼有的雙重關系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮，不利於提升居民對社區的認同感、歸屬感，也不利於提高社區居委會的威信，同時還嚴重影響了社區的承載能力。
在治理角色錯位的的同時，政府過多地干預了非政府社會組織的自主權利，使得一些地方的居委會承擔了一些應由非政府社會組織承擔的事務性職能，如社區文化活動、公益慈善活動、志願者活動等。由於政府角色上的缺位和越位，出現了「該管的未管，不該管的強管，管了的又管不好」的現象，影響了社區建設的健康發展。
2.社區管理資源匱乏
我國城市社區普遍面臨資源匱乏、配套支持難以滿足社區治理需要的困境。一方面是人力資源匱乏。由於編制等歷史原因，當前從事社區治理與服務工作的多是下崗職工、家庭婦女、離退休職工等，專業人員和管理人員比例偏低，大多數從業者沒有經過社會工作的專業培訓，缺乏社會管理知識，面對社區各項功能社會化服務顯得心有餘而力不足。另外社區工作人員工作強度很大，但工資薪酬卻普遍偏低，吸引不了高素質人才，社區工作者隊伍青黃不接。另一方面是政策資源缺乏。社區治理缺乏相應的政策支持，很多條例過於籠統，執行起來難度較大，而政策間也缺乏有效銜接，這為注重細節管理的社區治理帶來了很多困難。具體表現在：一是街道辦事處指導下的社區居委會，對自身行政服務和管理的范圍沒有制定明確的制度規范，容易造成管理缺位或越位的現象；二是社區內的市、區屬機關和企事業單位，分別按各自指令行事，與社區之間的關系缺乏有效的政策和法律依據，往往造成社區事務相互推諉扯皮；三是社區管理運行尚未形成行之有效的監督機制，難以制約一些權力集中部門的工作。
3.社區參與性不強
社區治理的目標就是通過多元的社區組織實現對社區治理的參與，治理的主體既包括黨團組織和政府組織，也有非營利組織和市場組織，還有居民個人。現階段社區內居民參與和社會組織參與積極性都不高，社區活動的行政化痕跡明顯。雖然很多社區管理機構對居民的意願和要求給予了一定的重視，居民的合理化建議得到了一定程度的採納，但靠行政推動力來整合社會力量的方式很難吸引居民自覺參與。而在政府的強勢領導下，社區社會組織活動的開展很多時候處於被動地位，因為這些組織無法像政府那樣採取合法的強力手段實現公共管理和保護公民的公共安全與人權，而政府與營利組織又不能像非營利組織那樣對社區弱勢群體提供免費而又受到受助者歡迎的服務。此外，社區中存在各種各樣的社會主體，這些主體在社區活動中構成錯綜復雜的關系，但目前各組織尚未明確各自所應該承擔的職責和義務，比如社區非正式組織與政府機構之間、業主與物業公司之間的共建與共享尚未成形。 三、城市社區治理的對策分析
1.創新政府管理方式
雖然我國的社區治理模式大多數還是政府主導，但是參照武漢、上海等社區管理的創新經驗，我們發現城市社區管理體制由單一行政管理模式轉變為政府與社區互動的治理模式道路可行，這是構築政府依法行政與社區依法自治相結合的管理體制模式，也是架構「小政府、大社會」的創新社會管理途徑。一要明確居委會與各職能部門所擔負的職責。各職能部門必須獨立承擔的行政管理責任，對於自己職能內的事務不推給社區，如果需要社區協助應該提供工作人員和相關經費，其他如社區保障、群眾文化等社會性服務工作應從行政職能中分離出來，按「權隨責走、費隨事轉」的原則移交社區，並界定社區自治管理的職責，包括社區社會機構的管理、鄰里關照等社區公益事業建設等。二要創新社區評議的考核監督機制。對社區的考核由上級部門的單向考核，轉變為上級部門、駐區單位、社區居民共同參與的多向考核；政府職能部門在社區建立公示制、承諾制，接受社區成員的監督和評議；考核管理社區、服務居民的內容應當以社區居民的滿意度為主，並取消考核與社區職能無關的內容，切實為社區工作減負。
2.加大人才隊伍建設
2011年，國務院辦公廳印發了《社區服務體系建設規劃(2011-2015年)》，《規劃》指出，要積極推進社區服務人才隊伍專業化、職業化，落實「一社區一名大學生」政策，實施50萬大學生服務社區計劃。對各種不同類型的人才，要採取公開推薦、民主推薦、群眾推薦、組織推薦、個人自薦等方式，引入競爭機制，推行競爭上崗，創造公開、平等、競爭、擇優的用人環境。針對社區管理特點，要開展形式多樣的培訓活動，建立培訓登記管理制度，鼓勵社區工作者參加各種職業資格考試和學歷教育，對社區服務人員進行系統培訓，切實提高社區幹部的計算機操作、口頭表達、文字組織、矛盾協調等技能。另外，要認真落實政務公開、財務管理、民主評議幹部等規章制度，保障社區人才隊伍的穩定，從而使社區管理服務水平向規范化、專業化、制度化發展邁進。
3.提升社區居民參與
社區居民參與度的高低，決定著社區建設與城市基層民主化實現程度的高低，是創建和諧社區的基礎，也是實現社區建設自治發展的關鍵。首先，要引導居民群眾在社區民主管理中發揮作用。通過建立社區網站、張貼宣傳通知等各種方式實行居委會工作公開；開展試行社區事務聽證制度，增加社區管理的透明度，提高居民責任感，對影響居民生活的大小事情通過召開聽證會、樓道會等形式解決。其次，開展各類豐富多彩的社會活動和互助活動，融洽鄰里關系，消除矛盾糾紛，滿足社區居民多方面的精神需求，並通過樹立社區活動積極典型，引導居民自覺參與社區的管理，形成和諧鄰里、平等互助的良好社區風氣。
4.培育各類社區組織
社區服務組織是社區管理和社區服務的重要力量，對該類組織的設立和發展要給予必要支持，特別是對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織等應簡化登記手續，降低准入門檻，減免稅收費用，對辦公場所方面也應積極配合。此外，對一些提供服務的社會組織可以借鑒香港地區的做法，試水市場化的購買制度，引導符合條件的組織或個人創辦公益性組織，擴大試點服務范圍和內容，實現社區居民綜合性服務的提供。
當前中國社會結構正處在公民社會逐步形成發展階段中，處於這個階段的公民社會雖已形成，但還不夠成熟。作為典型的政府主導型的公民社會，中國處在市場、社區與民間組織還不成熟的轉型時期，只有採取多種管理方式，積極加強人才培養，促進社會組織發展，培育社區公民意識，不斷提高社區自治能力和自主意識，才能引導社區治理逐步走向成熟。

❺ 聯系實際談談我國社區管理改革呈現出的共性特徵

社區是指一定數量居民組成的地域性的生活共同體。社區治理就是指在一定的地域范圍內由政府與社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。與我國過去的基層社會管理相比，社區治理的特徵在於：
1、就主體而言，由單一化轉變為多元化。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位等。因此，社區的公共事務需要多元主體的參與和決策，政府與社區之間要形成積極而有成效的合作信任關系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）[3]為目標，達至社區公共利益的最大化。
2、就過程而言，從強調行政控制到強調居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關系。市區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也都按照行政命令模式運行。而社區治理則強調居民參與，要求社區發展的各項規劃、社區建設的實施以及社區事務的處理等都必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應。居民不再依附於單位或街居組織，更不受它們的庇護，而是彼此形成平等互惠的關系。

❻ 請問我國近十年來在社區治理方面主要有哪幾種模式

中國城市社區治理模式：比較與分析

作者：何海兵 來源：《珠海潮》2005年第1期

治理是研究社會關系的新理念，強調通過合作、協商的方式實施對公共事務的管理，彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。我國自改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經濟體制之後，「單位人」逐漸轉變為「社會人」，社會中出現了自由流動的資源和自由活動的空間，一批社會中介組織、民間團體應運而生，導致原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應用於我國城市基層社會的重構具有十分重要的理論和現實意義。本文探討了社區治理的概念、內涵和特徵，介紹了我國社區建設中出現的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特徵、各自特色、存在的問題和困難，並提出了我國社區治理的最終方向和階段性過程目標。
「治理」一詞自20世紀90年代以來在全世界政治、經濟及社會領域得到了廣泛的運用，主要目的是為了彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權威的全球治理委員會的研究報告中，指出治理是各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[1]。與此巧合的是，我國在20世紀90年代啟動了社區建設的步伐，主要的背景是在經濟體制轉軌的過程中，政府不能再象計劃經濟體制下完全靠行政權力壟斷所有的資源，社會上已經出現了大量的自由流動資源和自由活動空間[2]，個人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理「社會閑散人員」的街道和居委會體制在新形勢、新問題面前出現了很多不適應症狀，與此同時，社區中也逐漸產生了一些社會中介組織、民間團體等，居民也越來越重視自己所居住的社區，開始參與一些社區公共事務。將「治理」概念應用於社區建設的過程中，對我國社區的長遠發展來說具有十分重要的理論和現實意義。
一、社區治理的基本理念
社區是指一定數量居民組成的地域性的生活共同體。社區治理就是指在一定的地域范圍內由政府與社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。與我國過去的基層社會管理相比，社區治理的特徵在於：
1、就主體而言，由單一化轉變為多元化。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區自治組織、非營利非政府組織、轄區單位等。因此，社區的公共事務需要多元主體的參與和決策，政府與社區之間要形成積極而有成效的合作信任關系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）[3]為目標，達至社區公共利益的最大化。
2、就過程而言，從強調行政控制到強調居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關系。市區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也都按照行政命令模式運行。而社區治理則強調居民參與，要求社區發展的各項規劃、社區建設的實施以及社區事務的處理等都必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應。居民不再依附於單位或街居組織，更不受它們的庇護，而是彼此形成平等互惠的關系。
3、就結構而言，由垂直科層結構轉變為橫向網路互動結構。我國過去的街居體制結構是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結構是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關系，沒有橫向的聯系。而在社區治理結構中，社區主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關系由單向運行轉變為雙向互動；大量社區中介組織的培育和發展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯系的橋梁，從而將社區中行政力量、自治力量和社會力量構築成橫向的網狀結構 [4]。
二、社區治理的實踐模式
自20世紀90年代中後期開始，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個「全國社區建設實驗區」。通過幾年的實踐總結和經驗概括，形成了幾種代表性的城市社區治理模式，本文重點介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特徵。
1、上海模式。上海在實行「兩級政府、三級管理」改革的過程中，將社區定位於街道範圍，構築了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區管理體制。具體而言：
（1）社區管理領導系統：由街道辦事處和城區管理委員會構成。在「兩級政府，三級管理」體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權力的下放，街道辦事處具有以下許可權：部分城區規劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權。街道辦成為街道行政權力的中心，「以塊為主、條塊結合」。與此同時，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環衛所、工商所、街道醫院、房管辦、市容監察分隊等單位參加的城區管理委員會。城區管委會定期召開例會，商量、協調、督查城區管理和社區建設的各種事項，制定社區發展規劃。城區管委會作為條與塊之間的中介，發揮著重要的行政協調功能，使條的專業管理與塊的綜合管理形成了有機的整體合力。
（2）社區管理執行系統：由四個工作委員會構成。上海模式在街道內設定了四個委員會：市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。其具體分工是：市政管理委員會負責市容衛生、市政建設、環境保護、除害滅病、衛生防疫、城市綠化。社區發展委員會負責社會保障、社區福利、社區服務、社區教育、社區文化、計劃生育、勞動就業、糧籍管理等與社區發展有關的工作。社會治安綜合管理委員會負責社會治安與司法行政。財政經濟管理委員會對街道財政負責預決算，對街道內經濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導街道經濟。以街道為中心組建委員會的組織創新，把相關部門和單位包容進來，就使得街道在對日常事務的處理和協調中有了有形的依託。
（3）社區管理支持系統：由轄區內企事業單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構成。它們通過一定的組織形式，如社區委員會、社區事務咨詢會、協調委員會、居民委員會等，主要負責議事、協調、監督和咨詢，從而對社區管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為「四級網路」，抓好居民委會幹部的隊伍建設，充分發揮居委會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治安穩定，保障居民安居樂業。[5]
2、沈陽模式。從1998年下半年起，沈陽市在和平、瀋河兩區試點的基礎上，開始在全市展開社區體制改革，重新調整了社區規模，理順了條塊關系，構建了新的社區管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的沈陽模式，在全國產生了廣泛的影響。其採取的主要措施是：
（1）明確社區定位。沈陽將社區定位在小於街道辦事處、大於原來居委會的層面上。由於原有的居委會規模過小，資源匱乏，如將社區定位在居委會則不利於社區功能的發揮。街道辦事處是政府的派出機關，在街道層面上組建社區，則又影響社區的自治性質。因此，將社區確定在街道與居委會之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利於社區資源的利用與功能的發揮。
（2）合理劃分社區。沈陽市將社區主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的「板塊型社區」；二是以封閉型的居民小區為單位的「小區型社區」；三是以職工家屬聚居區為主體的「單位型社區」；四是根據區的不同功能特點以高科技開發區、金融商貿開發區、文化街、商業區等劃分的「功能型社區」。
（3）建立新型的社區組織體系。這個組織體系由決策層、執行層、議事層和領導層構成。「決策層」為社區成員代表大會，由社區居民和社區單位代表組成，定期討論決定社區重大事項。「執行層」為社區（管理）委員會，它與規模調整後的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業管理公司負責人組成
，對社區成員代表大會負責並報告工作，其職能是教育、服務、管理和監督。「議事層」為社區協商議事委員會，由社區內人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區代表大會閉會期間行使對社區事務的協商、議事職能，有權對社區管理委員會的工作進行監督。 「領導層」為社區黨組織，即根據黨章規定，設立社區黨委、總支和支部。
沈陽模式體現了「社區自治、議行分離」的原則，符合現代社會民主政治的發展方向，對社區的發展具有十分重要的意義。[6]
3、江漢模式。這是指武漢市江漢區社區制實踐的經驗。江漢區在學習借鑒沈陽模式的基礎上重新將社區定位為「小於街道、大於居委會」，通過民主協商和依法選舉，構建了社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居委會和社區協商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式沒有把社區協商議事會作為社區成員代表大會的常設機構），並明確提出社區自治的目標，而實現這一目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區自治。它的主要做法有：
（1）理順社區居委會與街道、政府部門的關系，明確職責，保障社區居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與協助、服務與監督的關系，不是行政上下級的關系。重新界定街道各行政部門與社區組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；而居委會負責社區自治，不再與街道簽目標責任狀，並有權拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區評議考核街道各職能部門的制度，並以此作為獎懲的主要依據。
（2）政府職能部門面向社區，實現工作重心下移。區街政府部門要做到「五個到社區」，即工作人員配置到社區，工作任務落實到社區，服務承諾到社區，考評監督到社區，工作經費劃撥到社區。
（3）權隨責走，費隨事轉。包括兩種情況：一是區街政府部門需要社區居委會協助處理「與居民利益有關的」工作時，經有關部門批准，並徵得社區組織同意後，區街政府部門必須同時為社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；二是區街政府部門做不好也做不了的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權利和工作經費，做到「誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權」，從而保證社區在協助工作時或在承接社會性服務職能時，做到「有職、有權、有錢」。
（4）責任到人、監督到人。主要指為保證區街政府部門職能轉換到位，不走過場，根治過去那種「遇見好事搶著做，遇見麻煩事無人做，遇見責任『踢皮球』」的頑症，建立「責任到人、承諾到人和監督到人」的實施機制。
通過這些措施，江漢區力圖建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。[7]
三、社區治理的比較分析
上述三種社區治理模式是在我國社區建設中涌現出的典型經驗總結，既有共同特徵，又各具特色，但與社區治理的基本理念相比，還存在諸多問題和不足之處。要實現社區治理的理想目標，還需要做很多的基礎性工作，並且這一過程是長期的。
1、共同特徵
（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國經濟體制轉軌的過程中，城市社會管理出現了復雜、多樣的變化，如「單位人」逐漸轉變為「社會人」；城市的老齡化趨勢加劇，老齡人口越來越多；外來人口大量湧入城市；與此同時，多種所有制經濟的發展導致大量新型社會組織的產生，如個體經濟、私營經濟、民辦非企業、各類社會中介組織等，形成了眾多的社會階層，這些個體戶、私營企業主、自由職業者等人士一開始就屬於無單位歸屬者，等等。面對這些新情況新問題，我國原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會管理體制來適應社會主義市場經濟體制的要求。正是在這種形勢下，我國各地開展了社區管理運動，探索新型的社區治理模式。
（2）制度設計類似。在社區治理制度設計中，各城市都在社區定位、組織結構、職權劃分、運行機制等方面作了具體規定，雖然在細節方面存在差異，但在指導思想上都遵循有利於社區建設，有利於社區基層民主政治發展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立了居民代表大會，開展了居委會直選活動，並建立了「三會一公約」制度，即社區矛盾協調會、聽證會、評議會和居民公約，這些措施都擴大了基層民主，有利於群眾自治，有利於社區的發展。
（3）動力機制趨同。在理論上，社區治理來源於兩種力量的推動，一是社區自身力量，社區居民、社區自治組織和非政府組織等共同參與社區事務的治理，實現利益的需求，這是社區建設的主要力量；二是政府的外部推動，政府利用自身掌握的資源，在社區居民的參與下，共同推動社區發展。但在我國社區建設的實踐中，制度變遷是政府主導的結果。新型的社區治理模式，是政府在新的形勢面前主動推動的產物。由於政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區建設目前還脫離不了政府的指導和支持，社區治理還主要靠政府的外力推動。
2、各自特色
上海模式的特色是把社區建設與「兩極政府、三級管理、四級網路」的城市管理體制改革相結合，強化了街道辦事處的權力、地位和作用，並將社區定位於街道，形成「街道社區」，注重政府在社區發展中的主導作用，強調依靠行政力量，通過街居聯動發展社區的各項事業，因此上海的社區治理模式是屬於行政主導型的。由於政府的強勢推動，近幾年上海的社區建設日新月異，社區服務、社區環境、社區文化等方面取得了突飛猛進的發展，涌現出一批文明社區和文明小區。上海的經驗還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒採用。
沈陽模式的最大特點是社區組織體系的建設，按照類似於國家政權機構的設置，創造性地構造社區決策層（社區成員代表大會）、執行層（社區委員會）、議事監督層（社區協商議事委員會），從而形成「議行分離、相互制約」的運行互動機制。單從組織結構來說，沈陽模式屬於自治型，因而在全國產生了很大的影響，除了遼寧省內其它城市外，武漢、海口、西安、哈爾濱、合肥等地都學習借鑒沈陽經驗。但是，在沒有外在環境和內在條件保障的情況下，好的制度並不一定能夠得到好的實施，沈陽模式在實際運行過程中容易出現偏離現象，即「穿新鞋，走老路」，這也正是很多學者和政府官員擔憂的地方。
江漢模式是在沈陽模式基礎上的新發展，以主動轉變政府職能為核心特徵，在體制創新中體現「小政府、大社會」的理念，不僅重構了社區微觀組織體系及運行機制，而且轉變了區、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立社區自治系統與政府行政系統的共生機制，形成政府自覺依法行政、社區組織自主管理、社區人自願參與相結合的治理模式，並在制度變遷上選擇漸進式的道路，即將社區建設規劃為三個階段：近期新型社區培育階段、中期現代社區發展階段和遠期社區自治完善階段。江漢模式屬於合作型的社區治理模式，而當前我國大部分城市的社區建設都處於從行政主導型到合作型轉變的時期[8]。
3、存在的問題和困難
（1）政府常常越位、錯位、缺位，仍處理不好政府與社區的關系。由於目前政府在我國社區建設中占據主導地位，又沒有有效的制約機制，再加上傳統習慣因素，政府還沒有理順自己在社區治理中的角色，導致不該管的事務管了，該管的事務沒管或沒管好，出現越位、錯位、缺位的現象。有學者指出沈陽模式在目前階段還存在政府「越位」、「缺位」問題，如「以政代社」；自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附於政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數基層政府及其官員尚不懂得或不習慣或不善於對社區自治性組織進行政策上的指導；對非政府的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門社會組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務繼續要居委會承擔，「上面千條線，下面一根針」的局面沒有改觀，並將居委會主任作為事業單位編制並公開招聘非本社區的人員來擔任，社區的行政性負擔很重。在江漢模式中，政府職能部門在社區設立辦事機構和人員，直接侵佔了社區的辦公空間和財政空間。
（2）居民社區參與不足，社區意識不強。居民社區參與是社區發展的動力之所在，但是在全國城市社區建設中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區模式也不例外。上海社科院社會調查中心2000年6月的一次大型調查結果顯示，只有25%的居民表
示「樂於參加」或「願意經常參加」社區內各種活動或事務。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區活動的主要人員是一老一少，「老」是指離退休人員，「少」是指中小學生。據統計，參與社區活動的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學生佔了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強制性組織參與，中青年的比例將會更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區參與率越低[10]。由於社區建設的時間不長，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區當成居所，沒有很強的歸屬感和認同感。社區意識不強，導致社區建設的動力支持不夠。
（3）社區自治組織和中介組織比較虛弱，社區的公共資源難以整合。目前在社區中，只有政府組織和居委會組織比較成熟，由於政府組織的過於強大，導致居委會群眾性自治組織的地位被虛化。居委會過分依賴於街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實現，不能真正體現居民的主體意識和參與意識，因而也就很難贏得居民的認同，社區的公共資源也就得不到有效的整合。而社區中的其他社會中介組織則缺乏足夠的資源和權威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務。前面所述的三種模式都沒有體現對社區中介組織的重視，而社區中介組織的發展，對較好地滿足居民需要，充分發掘和利用社區資源，建立社區民主自治等方面起著重要作用。
4、未來的方向和目標
（1）總目標：雖然實現社區自治還存在很多困難和問題，但社區自治應是我國社區建設堅持的最終方向，因為社區自治的意義不僅僅在於城市基層社會的管理，它還具有十分重要的政治功能，關繫到黨的社會基礎，關繫到政府權威的基層來源，關繫到人民生活水平的提高，關繫到全面小康社會的實現。當然，社區自治需要得到我國宏觀政治體制的支持。隨著我國政治體制改革的深入，隨著公共領域的形成，制約社區自治的因素會逐漸消失。因此，社區治理的未來方向是向自治型模式過渡。
（2）過程目標：在實現社區自治的路徑上，選擇漸進式的道路是比較合適的，而在這一長期過程中，需要重視幾項基礎性的工作。
其一，進一步完善社區治理結構，理順社區中政府、市場、社會的關系。目前，各社區的制度設計操作性強、理論性弱，機構設置並沒有明確的法律依據，未來的發展方向也比較含糊。因此，要進一步改革和完善各社區的管理體制，使社區的治理結構從單一的垂直結構向網狀的水平結構轉變，使社區中政府、市場和社會三大版塊形成真正合作的互動關系[11]。
其二，提升居民社區意識，培養社區自治能力。社區建設要不斷地增強居民的社區歸屬感和認同感，擴大居民參與的范圍和程度，要重視社區功能的開發，發展社區服務，塑造社區文化，滿足居民的各種需求。社區居委會要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對行政系統的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進社區的發展。
其三，大力發展專業性的社區服務組織等中介機構。社區中介組織是聯結居民與政府組織的橋梁，對於整合社區資源、凝聚社區力量、協調社區矛盾、提供社區服務等諸多方面起著重要作用，是現代社區發展必不可少的主體之一。而目前我國的社區中介組織，尤其是專業性的社區工作組織極其缺乏。因此，政府部門應通過政策引導和資金資助等形式培育社區中介機構的發展，讓中介組織承擔起政府、企業、事業單位剝離出來的社

❼ {轉}是走向社區自治還是建立社區治理結構— —關於我國城市（一）

一、問題的提出 自從二十世紀九十年以來，我國開始了大規模的城市社區建設，社區自治確定為社區建設的基本目標。我國理論界廣泛接受的社區自治概念的基本內涵為：社區自治是指政府管理之外的社會自治，即政府管理行政事務，社區自治組織管理社區公共事務。它強調社區的自主權，主張通過政府與社區分權，使社區成為獨立的權利主體，獨立管理社區公共事務。與計劃經濟體制下的社區管理理念相比，它突出了社區的自主地位，有著積極意義。但是，在實踐中，它也存在很多的缺陷：一是理論上的困惑。其關鍵點是社區自治的現實形態是什麼？我國現在正在進行的社區建設的實踐是在實現社區自治嗎？很多學者認為，既然是走向社區自治，就應該通過相關的制度配置來確保目標的實現，而不是強化社區的行政性質，於是就出現了關於「是社區自治還是社區行政化」的爭論，焦點是社區有沒有自主權，社區能否在社區公共事務中發揮主體作用，社區自治目標能否實現？二是實踐中的難題。首先是政府組織與社區組織之間的對立化傾向。在社區建設過程中，主張政府組織和社區組織各行其是，互不幹涉，把兩者對立起來，從而走向了另一個極端，從原來政府對居委會的絕對控制走向政府與居委會絕對分離。其次是社區「全能化」傾向，認為社區組織可以包攬政府行政事務之外的所有社區公共事務，可以獨立地解決所有社區公共問題。這種傾向一方面存在於政府中，認為政府不需要介入社區公共事務，另一方面也存在於社區組織成員當中，他們反對政府介入社區公共事務，結果是社區組織在解決社區公共事務時遇到了各種難題，很多社區公共問題得不到解決。 總體看來，社區自治這個概念的缺陷在於它過於強調政府與社區之間的分權，強調社區組織的自主性，而忽視了兩者之間的合作與協調，也就是說，在解決社區公共問題的時候，政府組織與社區組織之間首先應當是加強合作，發揮各自的功能，其次要注重加強兩者之間的溝通與協調，缺少這一點，就無法消解政府與社區之間的張力，無法解決實踐中產生的矛盾和問題。 二、分析框架 本文的分析框架建立在「社會控制論系統的治理(社會政治治理)」的基礎之上。治理（governance）原意是控制和操縱，主要用於與社會公共事務相關的管理活動和政治活動中。自二十世紀90年代以來，西方政治學者對治理做出了許多新的界定，概括起來，其理論要點有：1、治理的主體的多元性，它的主體不僅是政府，也可以是民間機構，還可以是政府機構和民間機構的合作；2、主體關系的多樣性，它反映的是各種參與主體之間的一種關系，這種關系強調協作與依賴，而非市場競爭，亦非科層(hierarchy)等級式的上級命令與下級執行關系，其權力向度是多元的、相互的；3、治理過程的持續性，它強調的是一個各方參與者持續的、互動的過程；4、治理手段的多樣性，在按照治理模式管理公共事務時，參與者主要通過合作、協商、確立相互認同的目標等手段來實現，體現的是自覺、自願的主動行為，體現的是參與社會管理的責任感；5、治理結構的多樣性，為實現共同目標，治理過程往往體現為主體間多樣化的行動、干預和控制，主體間可以是契約性合作，也可以是國家讓渡部分管理權給社會其他組織；可以是正式的制度約束，也可以是非正式的制度約束。20世紀80年代以來，我國開始了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，逐步建立了社會主義市場經濟體制，伴隨著這個過程而出現的是一體化的社會管理模式被打破，多元利益主體逐步形成。隨著政府職能轉變，政府開始從很多社會生活的領域中退出，要有效解決眾多的社會問題，政府必須與其他的社會組織結合起來共同行動，逐漸形成制度性的持續互動，所有這些與治理理論的理論前提完全相符，治理理論對我國正在進行的社區建設具有很強的適用性。本文重點從政府對社區建設的目標追求、社區居委會的雙重性質、社區治理的相關主體、社區公共事務的性質以及政府社會職能轉變等方面展開論述，試圖論證我國社區建設的目標應該定位為建立合理的社區治理結構而不是走向社區自治。 三、國家對社區建設的目標追求 當前，在社會主義市場經濟條件下，與計劃經濟體制相適應的社會管理體制逐漸失靈，國家對社區建設的目標追求是建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體制，以有效解決改革過程中面臨的一系列社會難題。1、計劃經濟條件下的社會管理方式 在社會主義計劃經濟體制下，國家對城市社會的管理主要通過單位制度和街道居委會制度這兩種方式來完成的。社會主義改造完成後，為了實現國家的發展目標，以戶籍制度為核心，以城鄉分割為特點，建立了城鄉二元結構，實現了對整個社會的管理；在城市中建立起單位和街道——居委會制度，以實現對城市社會的管理。單位制度以部門和行業為主線，將城市居民組織到各個單位之中。各個單位有按照行政級別的高低分為不同層次，並賦予相應級別的資源分配權力，這樣，整個城市社會就以部門或行業主管部門為頂點，形成了多個相互平行的「類蜂巢」結構。在單位內部，設立了與單位行政級別相對應組織，如黨的組織、行政組織、共青團組織、婦聯、工會等，以便完成黨和國家下達的各項任務、分配本單位所擁有的各種資源。單位依賴國家的分配計劃獲得各種資源，同樣，單位中的個人依賴所在的單位獲得各種生存的資源，在實際上就形成了「國家——單位——個人」這種依附鏈條，國家正是依靠這種依附鏈條，把城市中的居民整合到不同的部門和行業之中。城市中的各個單位除了完成其本身承擔的經濟任務外，還承擔了對本單位成員及其家屬的社會管理和社會服務的任務，為他們提供諸如住房、醫療、教育、就業等各種服務，在這種體制下，單位是一個「全能性」的組織。街道——居委會制度主要是管理單位制度以外的居民，將他們劃分到不同的街道、居委會中，國家通過這套制度實現對資源的配置和對單位體制外居民的管理。應當明確的是，在計劃經濟條件下，單位制度以外的居民數量較少，所以，街居制度在城市社會中並不佔居主導地位，只是起到「拾單位之遺，補單位之缺」的作用。這樣，在計劃經濟條件下，以資源分配為主軸，通過城鄉分治、單位制度和街道——居委會制度，國家實現了對城市社會的有效管理。2、社會主義市場經濟體制條件下城市社會管理遇到了新挑戰 隨著以市場化為導向的各類改革的進行，我國城市社會生活發生了很大的變化，具體表現在：一是城市人口發生了巨大變化，一方面，原有城市居民的「單位」屬性逐漸減弱，大量「單位人」轉為「社區人」，另一方面，城鄉人口流動加劇，大量農村人口湧入城市，給城市的人口管理提出了新課題。二是隨著國有企業深化改革、轉換經營機制和政府機構改革、職能轉變，我國進入了「後單位時代」，企業剝離出來的社會職能和政府轉移出來的服務職能，客觀上要求建立一個獨立於企事業之外的社會保障體系和社會化服務網路。三是隨著住房、醫療、養老、就業等制度的改革，城市居民與所在社區的關系愈來愈密切，他們對社區服務、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等方面提出多層次、多樣化的要求。四是隨著各項任務向社區集中，相關的制度配置又沒有到位，導致社區內部的矛盾和問題不斷增加，單一的行政手段已經很難有效地解決這些問題。情況表明，與計劃經濟體制相適應的以單位制度為主的社會管理體制已經失靈，迫切需要找到一種新的管理體制以有效地解決改革過程中出現的各種問題。在原有的單位體制無法使用的情況下，街道——居委會制度就成為現有條件下國家可以直接利用的組織資源和制度資源。而面對新情況和新問題，街道——居委會體制既有有利的一面，又有不利的一面。有利方面表現在城市社會管理工作的重心在逐步下移，街道日益成為地區性事務的管理責任主體，對街道而言，機遇與挑戰並存；不利方面是居委會力量薄弱，很難適應新的形勢，具體表現在：一是居委會規模太小，資源共享難度大；二是居委會工作人員素質低下，工作能力差；三是社區組織力量薄弱，無法承擔城市社會發展變化帶來的繁重任務；四是政府對社區居委會管理過死，社區缺乏相對的獨立性和自主性。國家要完成目前的管理任務，必須通過加強社區居委會組織建設，並以此來解決城市社會中出現的新問題。 在 「兩辦」轉發的關於《民政部關於在全國推進城市社區建設意見》的通知中，明確社區建設的目標：（1）適應城市現代化發展的要求，加強社區黨組織和社區自治組織建設，建立以地域性為特徵、以認同感為紐帶的新型社區，構建新的社區組織體系；（2）以拓展社區服務為龍頭，不斷豐富社區建設的內容，增加服務項目，促進社區服務的網路化和產業化，努力提高居民的生活質量；（3）加強社區管理，理順社區關系，完善社區功能，改革城市基層管理體制，建立與社會主義市場經濟相適應的社區管理體制和運行機制；（4）堅持政府指導和社會參與相結合，充分發揮社區力量，合理配置社區資源，大力發展社區事業，不斷提高社區居民素質和整個社區的文明程度，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、生活便利、治安良好、人際關系和諧的新型社區。由此可見，國家開展社區建設的目標就是重構城市社會管理體制，充分發揮政府、社區自治組織和其他相關組織的功能，實現對城市社會有效管理和調控，為改革開放和現代化建設創造良好的社會環境。 四、城市社區居委會的雙重屬性與社區建設目標 在現實的社會生活中，社區居委會是一個具有雙重性質的組織，一方面，它是一個居民自治組織，具有「民」的性質，另一方面，它又是一個類似行政性的組織，具有「官」的性質，所以， 「官民二重性」成為社區居委會的組織特性。 自《城市居民委員會組織條例》頒布以來，居委會首先是作為一個法定的居民自治組織而存在。作為社區的一個主體組織，居委會在解決社區事務中扮演著重要角色，它是居民參與社區性事務，解決社區問題的重要組織形式，在為方便居民生活、維護居民權益、表達居民要求、調節民間糾紛、增進居民福利、實現社區生活和諧等方面發揮著其他社會組織無法替代的作用。 在扮演社區居民自治組織角色的同時，現實生活還賦予了居委會類似行政組織的角色，使其帶有官方組織的色彩。這主要表現在：其一，居委會是我國政治體系的重要補充部分。我國是一個單一制國家，從中央到基層，我國政府的組織層級有：國務院——省（直轄市、自治區）人民政府——（地級市）人民政府——縣（旗、區）人民政府——鄉鎮人民政府（街道辦事處），應當明確的是，我國的基層政府只到鄉鎮這一級，城市中的街道辦事處並不是一級政府，而是市（區）政府的派出機構。在這個組織形式中，從橫向上看，每一級政府都在自己的轄區范圍內擁有相應的管轄權，從縱向上看，每一級政府都是這個組織體系中的一個環節，上級政府運用行政方式對下級政府進行領導和管理，這種管理從上到下是一貫的。與這種政府組織形式相適應，在每一級政府組織中都設立有黨的組織，對同級政府實行政治領導，保證黨的路線、方針和政策的貫徹執行。現在的問題是，最基層的政府組織和黨組織怎麼實現與社會的有機結合，以保證黨和國家的各項路線、方針、政策的貫徹落實？要解決這個問題辦法只有一個，那就是在基層社區中建立類似的組織形式實現與政府的基層組織和黨相應組織的對接。因而，城市社區居委會就成為黨和國家組織體系中的一個重要組成部分，正是有了這個組織，才使得國家的整個組織形式完美而有效。居委會雖然不是政府組織，但是在政府的直接授權下，它代行了基層政府委託的部分行政職能，協助政府完成各項任務。其二，社區居委會的性質、設立、變更及其基本職能得到了憲法和法律的確認。我國憲法規定：「城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。」《中華人民共和國居民委員會組織法》明確規定居民委員會的任務有：宣傳憲法、法律、法規和政策；辦理本居住地區居民的公共事業和公益事業；調解民間糾紛，協助維護社會治安，協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作，向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議等六項。其三社區居委會成員的選舉都是在政府的指導下進行的，其成員的當選一方面是社區居民認同的結果，另一方面也是政府認同的結果。其四，從社區居委會的財力支撐來看，其經濟支持主要來自政府。雖然從理論上說政府的財政收入來自納稅人，政府支持社區居委會開展工作是政府的職責之一，但是，在實際運行中，政府往往通過對社區居委會財務的控制從而實現對社區居委會控制。最後，社區居委會各項決策的合法性和權威性除了居民的認可外，還必須得到政府的認可，否則，居委會也同樣難以實施。 在現實生活中，居委會好像首先是一個行政性組織，其次才是一個居民自治組織。正是居委會這種雙重組織特徵，決定了在社區建設過程中，它不可能走向自治，而是首先作為國家管理社會組織體系中的重要組成部分而存在，其次才是作為居民自治組織在社區事務發揮重要的作用。