城市治理

A. 如何實現城市治理體系和治理能力

「多規合一」改革的目的是推動城市科學發展，科學發展的根本辦法是統籌兼顧，而空間是統籌各種發展和建設的重要平台。我們通過「多規合一」平台，可以推動空間布局和利用的有序平衡，從而促進發展的有序平衡，實現資源集約利用，解決城市發展中不平衡、不協調和不可持續的問題。
「多規合一」改革是推進城市治理體系和治理能力現代化的探索。城市治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，「多規合一」改革是探索城市治理體系和治理能力現代化的重要舉措。
針對發展實際，我們著力解決以下幾個主要問題：一是解決規劃「打架」問題，營造理想城市空間發展形態，實現城鄉統籌發展；二是解決資源利用和環境保護問題，促進資源集約節約利用和人口資源環境協調發展；三是解決行政審批效率問題，促進政府部門形成高效透明的行政審批管理流程；四是解決公眾參與監督問題，推動管理模式從部門管理向綜合管理轉變，推動政府職能從管理型向服務型轉變。

B. 如何提升城市治理能力

1、轉變理念，牢記「為人民管理城市」。 城市的主體是市民，城市管理的根本目的是為每個市民創造更加優美的城市環境。工作中，我們要牢固樹立城市是人民的，城市資源和公共服務應由全民共享的理念，樹立城市管理要貼近市民、服務市民、惠及市民的理念，使城市管理符合最廣大人民的根本利益，順應人民群眾的生活需求。城市首要的是一種服務，就是為市民服務，而不是一種景觀，市容的美觀只有在方便人們生活的尺度內才是可取的,只有二者有機統一才能相互促進、共同提高。要變單純執法為「執法+管理+服務」三位一體。單純的執法、管理往往只注重了執法效果而忽視了社會效果。工作中，我們要牢記城管執法就是服務、城管執法就要服務、城管執法必須服務的宗旨，堅持「既要城市形象，又要執法形象」、「剛性管理，柔性執法」的執法理念。
2、群管群治，請群眾參與城市管理。城市管理件件關系百姓，事事關系民生，要拓寬社情民意表達渠道，搭建多種形式的與市民溝通的平台，喚起全社會對城市管理工作的重視、理解和支持。一是要搭建與市民群眾交流的平台，適時組建城管志願者隊伍，開展城管志願者活動。二是對城市管理中重大制度和政策的實施，要廣泛聽取群眾意見，提高社會參與度。三是建立群眾意見征詢制度，定期深入管理對象等征詢意見建議，讓群眾知曉城管執法的職能范圍和法律法規，應當遵守什麼樣的規定，什麼樣的行為將受到處罰，對群眾不滿意的事列表建檔、逐一排查解決。

C. 城市治理變遷是什麼意思

意思是城市的管理政策，不斷改革，不斷變化。

D. 城市治理面臨的問題是什麼

城市社區治理中存在的問題
（一）社區居委會自治能力不足 （二）社區多元主體關回系有答待理順 （三）社區工作隊伍不穩定 （四）社區共治網路發展不均衡 （五）社區形態的復雜性、居民需求的多元化與社區管理和服務水平不協調 （六）以行政為主導的社區工作模式還不能適應新形勢發展要求

E. 城市治理變遷什麼意思

城市的治理變遷，主要是說城市的環境地容地貌

F. 全國城市治理，是因為什麼

這是個大氣候大環境說大了我們都生活在地球上如果地球的環境污染了對大版家對所有人都沒好處權，說小了我們生活在中國，必須要把自己的家園治理好了，沒污染了，生活環境都好了才能治理好全人類全地球才會使全人類共同受益，所以要全國各個城市全動員起來全國城市共同治理才能使我們大家的生活更美好。

G. 什麼是城市治理

1980年代末以來，有關「治理」(governance)的討論方興未艾，是當今西方學術研究廣泛使用的理論分析框架，並成為了一種顯思想、主流學術，由此也相應地成為了一種「時髦的詞語」。正由於這種時髦，也就出現了濫用，而在中文文獻中，這種現象似乎更為嚴重。這與我們固有的對「政府」、「管理」等詞的認識及相應的思維定式有關，而在接受外來思想時過分的實用主義(或更多的是功利主義)意識起了作用，總想把別人說的概念與某一種現象聯系起來，以便於進一步使用。在城市規劃領域中出現了兩種最典型的誤讀，一是將治理讀解為是政府的一種管理方式，二是將治理讀成了是對公眾參與的強調。確實，治理這個概念與這兩方面都有關系，但卻不是僅指其中的任何一個，也不是這兩者的簡單加和。
「治理」一詞久已存在，但在現在西語意義上的使用，肇始於世界銀行1989年一份報告，此後在一系列的國際政治、經濟組織中廣泛使用。這種使用有其很深刻的原因。這些國際組織存在和發揮作用的前提是不得干預主權國家的內政，但又對這些國家的社會經濟體制不滿，尤其是以世界銀行或地區銀行為代表的金融機構希望受援國都能遵循它們所確立的制度理念，因此便用「治理」一詞來指代「國家改革」或「社會政治變革」的含義，從而以「一個相對而言沒有攻擊性的論題用技術性措辭來集中討論敏感問題，而不致於讓人認為這些機構越權干涉主權國家的內政」。因此，從這個詞的重新被挖掘出來使用的目的上就可以看到，是為了尋找到一種不同於傳統的政府管制的做法。從這個意義上講，「治理從頭起便區別於傳統的政府統治概念」。
有關治理的概念有多種定義，但相對較為廣泛認同的是全球治理委員會1995年發表的題為《我們的全球夥伴關系》的研究報告中的定義。這份報告對治理作出了如下界定：「治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有4個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動」。從這樣的解釋中，我們可以看到，對治理的理解如果從管理或管制的角度去理解則必然會存在誤差。這一點在有關治理的經典文獻中有一本J.N.Rosenau等主編的書，它的書名就是《沒有政府的治理》(Governance WithoutGovernment)就是明證。
治理的實施需要公眾參與，但公眾參與並不就是治理。從嚴格的意義上講，公眾參與制度的實施與運作，或者說，公眾參與制度的「元制度」才是治理概念的一個組成部分。
從城市規劃的角度來說，將治理引入到城市規劃領域，可以改變我們對城市規劃作用方式的理解，同時也可以使我們通過城市規劃發揮作用的機制發現規劃作用方式的轉變。這種新的理解和轉變要求我們對城市規劃的整體理解及其哲學基礎發生改變。我們應該看到，城市規劃不僅僅是政府行為，更是政治行為，當然，這里的政治是廣義的而不是狹義的，尤其不是中文中的狹義。從這樣的角度去理解，那麼就可以較好地把握治理在城市規劃中的運用。而從另一個角度來看，城市規劃究竟是怎麼得到實施的，其背後的實施機制究竟怎樣，這些問題如果不得到解決，那麼就不可能界定我們的規劃體系，也不可能設計我們的規劃制度。如果我們對城市規劃是如何發揮作用的這一點還搞不清楚，那麼很顯然，我們所設計的規劃體制仍然不可能保證經過法定程序批準的規劃得到實施。
在認識治理的概念的同時，我們有必要分清楚政治的謀略與技術的策略。在一定的意義上，政治的謀略充當著目的的角色，而技術的策略則擔當著手段的作用，但這兩者本身是一個互動的過程。我們不能被技術的策略所迷惑，而應看到在此背後所被遮蔽著的政治謀略。在很多的情況下，政治謀略往往是技術策略發展演變的真正動力。但多少年以來，我們的規劃師只關注技術手段的演變，卻沒有關心過這種演變為什麼會形成，其結果就導致了技術手段的濫用和異化，甚至是一種非常好的手段最終也只能導致沒落。這不僅是我們在考量城市規劃發展中需要注意的，而且，在接受任何新的觀念時也同樣需要注意。
摘自中國城市治理現代化研究院 乾泉 編撰

H. 在城市治理的過程中，各主體分別發揮著什麼作用

我國城市治理中公眾主體作用發揮現狀分析
我國城市化步伐加快，城市人口不斷增加，導致城市公共事務越來越復雜，公共資源和服務也出現緊缺和分配困難，給城市政府帶來巨大壓力，因而必須轉變以政府為單一主體的傳統管理方式，強調公眾參與及公眾主體作用。本章主要論述我國城市治理中公眾主體作用發揮的具體實踐及成效、存在的問題和制約因素。
3.1 我國城市治理中發揮公眾主體作用的具體實踐及成效
我國城市經濟和城市建設取得較大發展，公眾主體意識和政治需求也不斷增加，城市治理中公眾主體地位和作用明顯提升。目前，我國許多城市已經開始為發揮公眾在城市治理中的主體作用進行理論和實踐創新，並取得一定成效。
3.1.1 創新城市治理制度，提高決策民主化程度
南京市於 2013 年 3 月 1 日正式頒布《南京市城市治理條例》，將城市治理的理念制度化，這是國內第一部有關城市治理的地方綜合立法，它在推動公眾參與城市治理上具有大量突破和創新。
首先，突出了民主行政理念。《條例》在第一章總則部分便指出本條例是以「推動公眾參與城市治理，提高城市管理和服務水平，建設宜居城市和幸福城市」為目的， 《條例》明確提出要推動公眾參與城市治理，意在保障公眾參與城市公共事務的權利，體現了從傳統城市管理向更加民主的現代城市治理轉變的新思路。
其次，健全了公眾參與的制度。《條例》第二章專門規定了公眾、社區和社會組織等參與城市治理的多種具體方式，並明確各個參與主體的權利義務，為公眾依法、高效參與城市治理提供有效的制度保障。
再者，創新了城市治理體制。《條例》首創成立了城市治理委員會，並引入公眾參與，且規定公眾委員比例不低於 50%,公眾委員可以通過提案、調查、微博等多種方式建言。可以說城市治理委員會成為了公眾參與的平台，公眾通過這一平台參與城市治理並獲得有力支撐。
《南京市城市治理條例》的頒布，是我國城市治理制度的一次重大創新，它的實施推動了公眾積極有序參與城市治理，並提高城市治理的民主化、科學化、法治化水平，最終將提升城市的發展和公眾生活品質。
3.1.2 培育社會復合主體，整合多方參與力量
社會復合主體是杭州市近年來在經濟社會發展中培育出來的一種新型社會組織模式，它在推進城市大型項目、發展城市文化、帶動城市特色產業發展、打造城市品牌以及調動社會公眾參與方面起到重要作用。所謂社會復合主體，是指以推進社會性項目建設、知識創業、事業發展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、知識界、行業界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關聯而形成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型創業主體①.
近年來，杭州市為了實現構建「生活品質之城」的奮斗目標，開始逐步進行城市治理模式的創新，以更好地發揮社會各群體、各層次之間的良性互動，最大限度地調動社會各界的積極性、主動性和創造性，激發社會發展活力。例如，「杭州城市品牌網群」即是杭州市為了構建「生活品質之城」而積極進行培育的社會復合主體，一大批來自各行各業的專家、學者和媒介人士，以推進城市品牌發展為共同目標，組成了一支高素質、理論扎實、經驗豐富的創業團體，積極開展城市品牌的研究活動，發揮各自優勢、交叉聯動、互相支撐，已經取得了很好的效果。
杭州市社會復合主體的培育，不僅創新了社會組織機構的運行模式，而且開創了政府職能轉變的新的路徑，更在一定程度上革新了城市治理的模式、拓展了公眾參與的形式。社會復合主體的構建和運行，讓不同領域、不同群體、不同層次的城市公眾有序參與城市的規劃、建設和發展，在推進社會民主的同時，有力整合了城市各行各界的各種資源，整合了多方參與力量，最大限度統籌了社會利益。
3.1.3 推行「城管革命」,發揮群眾參與作用
武漢市政府於 2011 年 7 月 1 日開始啟動「城管革命」.它不僅是一場改變城市形象的工程，更是一場革新城市治理理念、提升城市治理水平的重大革命。
第一，從「小城管」向「大城管」轉變。傳統的「小城管」主要是管理城市市容和城市環境問題，而武漢「城管革命」開創了「大城管」概念，不僅要做好城市綜合管理本職工作，還要做好宣傳教育工作，提升城市公眾素質，從而減少違法違規行為。
第二，提升城市管理標准，革新管理體制機制。武漢市《武漢城市綜合管理手冊》首次明確規定了各項城市管理工作的標准、流程，有力推進了城市管理工作的規范化。同時通過組建武漢市城市管理委員會，對城市管理各項職能進行協調，對交叉職能進行重新明確，提升了城市管理效率。
第三，推行柔性化管理，創新執法方式。武漢城管在「城管革命」中積極探索新的執法方式，將柔性執法作為傳統執法的補充方式（如鮮花執法、舉牌執法等），獲得公眾好評，促進了和諧治理，提升了執法效率。
第四，動員群眾參與，加強城管考核。在環境綜合整治方面，武漢各區政府抓住環境治理重點、難點工作，發動市民參與城市管理，鼓勵市民志願者包路段、包路口，構建了全民參與的氛圍。而對於城管執法人員，武漢市則制定了《武漢市城管員工作守則及考核辦法》，對執法人員進行分類考核，增強城管人員責任意識，提升城市管理業績。
在這場「城管革命」中，武漢市政府對外瞄準全國一流，力爭塑造「大武漢」形象；對內力求擺脫武漢「大縣城」、「大工地」形象，表現了解決問題的決心、力度和標准。這場「城管革命」離不開每位公眾的努力，公眾的參與不僅發揮了集體力量，增加了治理效果，也提高了市民自身素質，在整個社會上起到了廣泛的宣傳作用，更使得城市治理的民主理念深入人心。
3.1.4 實施數字化城市治理，拓展市民參與途徑
「數字化城市治理」就是指以信息化手段和移動通信技術手段來處理、分析和管理整個城市的所有部件和事件信息，促進城市人流、物流、資金流、信息流、交通流的通暢與協調①.
北京市作為全國政治文化中心，城市建設取得重大成果，隨著城市功能不斷完善，公眾對城市管理的要求也越來越高，城市精細化管理成為城市治理的新的趨勢。
為此，北京市東城區對「數字城市」理論進行專門研究，提出了數字化城市管理的新模式。具體來說，就是採用萬米單元網格管理法和城市部件、事件管理法相結合的方式，應用、整合多項數字城市技術，通過數字網路和信息平台，實時、全方位收集城市管理信息②.數字化城市管理的實施需要經過信息收集階段、案卷建立階段、任務派遣階段、任務處理階段、處理反饋階段、核查結案階段，在信息收集和案卷建立階段，社會公眾可以利用無線智能終端向監督中心舉報城市管理的一切問題，所有問題會被採集並核實。公眾可以通過這一系統實時反饋信息和提出意見，實現了城市管理信息化、動態化、精細化。
2005 年 7 月，北京「東城區網格化城市管理信息系統」被國家建設部確認為「數字化城市管理新模式」,組織在全國城市推廣。數字化城市治理模式的創建，不僅提高了政府治理效率，整合城市管理資源，節約了職能部門人力和物力成本，而且還拓展了公眾參與方式與途徑，提升了公眾參與熱情和滿意度。
3.2 我國城市治理中公眾主體作用發揮存在的問題
我國正從傳統城市管理向現代城市治理轉型，許多城市已經接受了新的城市治理理念，並為治理過程中發揮公眾主體作用積極進行實踐。但在具體實踐中，公眾主體作用的發揮還存在諸如參與熱情不高、參與層次較低、參與途徑單一、參與法制滯後等問題。
3.2.1 公眾參與熱情不高，主體作用發揮流於形式
近年來，城市政府逐漸認識到公眾參與在城市治理中的重要性，在涉及城市規劃、城市公共服務、城市交通、環境保護等領域中公眾作為參與主體之一擁有越來越多發言權，公眾主體地位明顯提升。但是，市場經濟的發展並沒有使公眾參與城市治理的積極性得到提高，公眾對於自身和國家的關系的認識還不充分。在現實城市治理中公眾參與的自覺性、理性化程度不高，參與熱情普遍較低。大多數人表現的比較冷漠，並認為自身的參與對於決策影響不大或不夠直接，而最終決策權依然掌握在政府手裡，因而更多的是一種形式上的參與。有些人受傳統封建集權思想影響，認為政府是城市治理中的唯一主體，並把城市政府的主導作用簡單理解為「政府說了算」或「與自己無關」.有許多人更是是基於「從眾心理」而參與，並沒有把自己當成城市的主人真正參與到城市治理中，更沒有充分享受公眾應有的權利，使得公眾主體作用發揮流於形式。政府對於公眾參與的重要性和必要性認識不足，對於保障公眾參與城市治理的制度建設投入不足，使得公眾參與的合法性、公正性、公平性得不到保障，也在一定程度上降低了公眾參與的熱情。
3.2.2 公眾參與層次較低，主體作用發揮比較局限
雖然我國正在積極向「小政府、大社會」的方向推進社會管理體制改革，政府也在努力做好職能轉變和簡政放權工作，但是我國目前仍然處於從傳統城市管理向現代城市治理轉型的階段，城市政府依然扮演著「全能政府」的角色，政府主導著城市治理的各個方面。政府在城市治理中的核心地位和優勢致使其依靠行政手段完成治理過程，社會組織和普通民眾在城市治理中的參與形式、內容和參與層次上也基本是聽從政府事先安排，公眾參與的主動性和積極性受到限制，參與作用不明顯。
當前我國公眾參與城市治理的途徑還比較落後，仍然停留在公示、發表意見、咨詢、聽證等較低層次，而且公民參與城市治理的配套制度和機制依然不健全，公眾代表的選擇機制和公眾意見反饋機制建立依舊滯後，公眾在城市治理各項事務中的決策參與權和參與途徑也無配套法律法規來保障，從而使公眾參與層次較低①.另外，雖然我國公眾的受教育程度普遍提高，對城市問題和政府治理目標的理解都有所提升，但是在城市社會中公眾的科學文化水平和政治素養層次不齊，並且隨著經濟和科技的發展城市政府的政策議題不斷更新，公眾參與的門檻也逐漸提高，導致公眾參與層次降低，主體作用發揮受到限制。

3.2.3 公眾參與途徑單一，主體作用發揮缺少渠道
目前公眾參與城市治理的途徑比較有限，在正式途徑中，公眾參與的形式、資格、原則等基本由行政管理者來確定，公眾參與的合法渠道在多數情況下只是一種名義上的權利，難以在決策中表達其意志。實際操作中，公眾參與的范圍、界限也不夠明確。一般只是少數公眾代表來參與，並且公眾代表參與的內容局限在徵求意見階段，是否採納、何時實施都無明確可靠機制來保證。另外，政府和公眾之間的信息不對稱使得公眾無法對政府的管理活動進行有效介入和監督，從而削弱了公眾參與的積極性。在非正式途徑中，公眾往往會通過媒體、網路、社交工具等表達自己參與治理的願望。在非正式途徑中，公眾的參與一般是自發、無組織和無序的，並且許多參與者受教育程度、個人素質和利益相關度影響，對於日趨復雜的城市問題難以做出客觀、公正的分析和正確的判斷；同時由於輿論傳播速度較快，很多人容易受到偏激、不實信息的誤導，難以保持正確立場，加上政府信息公開不徹底，難免有公眾為了個人利益而採取非理性的極端方法表達訴求。我國社會組織發展還比較落後，大多數社會組織難以形成公眾參與的渠道，已有的社會組織在參與城市治理過程中也常常受到政府的各種限制，參與途徑和渠道十分有限。
3.2.4 公眾參與法制滯後，主體作用發揮缺乏保障
我國公眾參與城市治理是政府行政更加民主的表現，也是符合公眾參政議政需求的普遍做法，但公眾參與必須有一套健全的制度體系來保障，否則公眾主體作用難以有效發揮。當前我國公眾參與法制建設同公眾迅速增長的參與熱情和參與意識相比，仍然非常滯後。雖然政府出台了一系列政策法規對公眾參與做出闡述，但是依然沒有比較具體的法律制度對公眾參與的形式、范圍、方法、手段等作出具體規定，公眾應該享受哪些權利、承擔何種義務都無詳細規定。比如現行的《城鄉規劃法》雖然強調了公眾參與和社會監督，卻沒有確立公眾參與的具體原則，這就導致了在城市治理實踐中作出的某些決策可能與公眾的意願和利益相矛盾，從而引起不必要的沖突①.在沒有法律制度的保障情況下，公眾一般難以依法主動爭取或維護自身參與權，其參與積極性會大大降低。更有一些人因為不滿轉而採取非理性表達訴求方式，給社會造成不穩定因素，影響城市政府形象。另外，公眾參與缺乏相應激勵機制。城市中有許多外來人口，經濟能力較差，政治參與需求不高。在城市治理中很少有人代表這部分人發出聲音，為他們爭取利益，長此以往可能使他們成為城市發展的不穩定因素。政府除了完善法律法規保障他們的參與權，還應該出台相應激勵機制鼓勵他們參與城市治理，發揮弱勢群體作用，促進社會公平和諧。

3.3 制約我國城市治理中公眾主體作用的因素

根據上文對我國城市治理中公眾主體作用發揮存在的問題的分析，本節主要論述制約我國城市治理中公眾主體作用的因素：政府支持力度不夠、公眾參與能力欠缺、傳統政治文化的影響。
3.3.1 政府支持力度不夠
從目前全國各城市治理現狀來看，政府對公眾參與城市治理的支持力度不夠。
一是資金投入不足。目前公眾參與城市治理主要是聽證會式參與和活動式參與，但是政府在這方面資金投入不足，導致聽證會和政府舉辦活動只能是由少數市民代表參加的小范圍參與，無法形成廣泛的公眾參與，還導致政府各種公眾參與活動難以形成常態，形式意義大於實際作用。
二是政策宣傳不到位。我國城市人口密度大、流動性強，各類人群受教育程度和生活水平參差不齊，許多人群甚至不會使用網路。而政府在政策宣傳方面主要是通過官方渠道（如電視，網站，社交媒體等）進行傳播，導致一部分人無法了解政策走向；同時，政府在宣傳過程中容易忽略不同人群受教育程度差異，也缺乏對國家政策的人性化解讀來幫助公眾了解與自身利益相關的信息，導致宣傳效果有限。
三是信息公開程度不高。雖然我國大力推行政府信息公開化，但是各級政府在信息公開范圍、領域、級別等事情上基本是自己做主，公開什麼、不公開什麼都是政府一家說了算，普通公眾難以獲取關鍵信息，更無從參與對政府政務的有效監督。
政府在城市治理中也很少以開放的態度回應公眾質疑和需求，導致信息溝通不及時。
四是制度支持不夠。公眾在參與過程中該享受何種權利、該承擔哪些義務都沒有具體法律規定。在實際操作中，也缺乏可用的法律法規保障公眾對政府行政行為的監督權的落實。另外，公眾參與城市治理需耗費一定的物質成本和時間成本，但我國目前並未構建公眾參與城市治理的激勵機制，難以發揮公眾參與積極性。
3.3.2 公眾參與能力欠缺
我國公眾長期以來缺乏對城市治理的參與，雖然公眾生活水平大大改善，參政議政的意識不斷提高，但是大部分公眾並未具備參與城市治理的能力。
一方面，由於政府對公眾參與的認識和重視不到位，目前還未有專門的制度對公眾參與城市治理的操作規范和原則進行規定，包括具體的參與范圍、形式、步驟和路徑等，都無明確說明。這直接導致公眾長期無從了解參與城市治理具體方式和做法，也無相關人員對他們參與城市治理的能力進行培養和指導，因此在實際參與過程中，公眾只能被動接受政府安排，表現為外在參與能力的缺失。
另一方面，雖然我國城市經濟不斷發展，公眾物質生活水平和受教育程度得到提高，但我國人均收入水平較低，貧富差距依然較大。大量農村人口為了改變低收入現狀湧入城市，形成了差異化的城市人群。城市人群文化水平和自身素質方面的差異造成對城市問題的理解層次和參與能力的不同，面對由於社會發展產生的新的城市治理問題和不斷增高的參與門檻，公眾難免感覺力不從心①,表現為內在參與能力的欠缺。
3.3.3 傳統政治文化的影響
傳統「官本位」的思想意識制約了我國城市治理中公眾的參與。我國幾千年的封建文化形成的根深蒂固的「以官為本」的價值取向，以維護封建集權體制為目的，從而禁錮了普通民眾的參與意識。無論在官場還是普通民眾日常生活中，等級思想深入人心，政府行政管理者認為自身是行政決策和執行的領導者，城市治理中的各項事務是自己分內的事，與公眾無關，大部分公眾也沒有能力參與治理，因此更多時候把公眾參與當成是一種形式；普通民眾也逐漸形成了「惟上是從」的價值導向，認為公共事務都是政府的事，政府擁有至高無上的權力，有能力處理好一切，因而沒必要關心。在計劃經濟體制下，國家各級政府依然過分充當「劃槳者」的角色，對於國家各類事務管得過多過細，導致公眾形成了聽從國家和政府安排的習慣。「官本位」思想長久以來影響我國公眾價值取向，導致公眾在國家事務中的參與意識和熱情偏低，多數參與者也比較被動，缺乏對政策的獨到見解。
本章主要介紹了我國部分城市在治理過程中發揮公眾主體作用的具體實踐，如南京市創新城市管理制度、杭州市培育社會復合主體、武漢推行「城管革命」、北京實施數字化城市治理等，這些城市通過不斷創新來提升治理效果，但依然存在公眾參與熱情不高、參與層次較低、參與途徑單一和參與法制滯後等問題。本章結合公眾主體作用發揮存在的問題，分析了制約公眾主體作用發揮的主要因素，為下一章提出具體的對策提供重要依據。
（資料來源：學術堂 所屬分類： 公共管理碩士論文）