古德諾的行政學研究

1. 古德諾行政學思想的社會歷史背景

古德諾從法律角度研究市政機構和管理，研究20世紀初期美國城市政治，是政治與行政分離理論的倡導者之一。他在代表作《政治與行政》中，率先系統闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現國家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。它反映了當時美國社會反對政黨分贓制，進行行政改革，實行科學管理的要求，對美國的行政實踐和理論研究都產生了深遠的影響，並成為第二次世界大戰以前行政學研究的出發點。戰後，由於行政職能在經濟領域內的擴大，行政學的研究開始注意行政在國家政治進程中的作用，古德諾的理論逐漸受到批評。古德諾的理論對戰後行政學有一定影響。

2. 怎樣論述「古德諾如何論政治與行政的協調」

古德諾，認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。而他的突出貢獻在於提出政治行政的協調發法，有三條途徑，一個是政治對行政的適度控制，二是行政的適度集權，三是一種特殊的調節方法——法外調節。

3. 古德諾如何看待「政治與行政」二分法

他在代表作《政治與行政》中，率先系統闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現國家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。它反映了當時美國社會反對政黨分贓制，進行行政改革，實行科學管理的要求，對美國的行政實踐和理論研究都產生了深遠的影響，並成為第二次世界大戰以前行政學研究的出發點。戰後，由於行政職能在經濟領域內的擴大，行政學的研究開始注意行政在國家政治進程中的作用，古德諾的理論逐漸受到批評。古德諾的理論對戰後行政學有一定影響。

4. 如何評價威爾遜與古德諾的政治與行政二分的思想

從西方行政學的鼻祖威爾遜在其論文《行政學之研究》中提出政治與行政二分法後，古德諾對其進一步闡述與發展，接著眾多學者對其進行反思與批評，比如，「盡管西蒙猛烈地抨擊傳統行政學的政治與行政二分法和所謂的行政原則，並提出一種以決策為中心的行政理論，但他最終並未擺脫傳統行政學框架的束縛。」[1]其後 「新公共管理」理論一定程度上重新提倡政治與行政的分離的意義，掀起一場聲勢浩盪的西方國家行政改革。現今，「新公共服務理論」及「公共治理理論」對政治與行政的關系又進行了重新的定位。在中國的行政學界，對政治與行政的二分法也存在質疑，普遍認為中國政治國情下的政府行政不能脫離政黨政治。如學者胡象明從公共政策的角度指出，「政府行政過程實際上是一個執行政策的過程；而政黨政治過程則是一個制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統一於政策過程。因此，政治必須對行政進行控制，才能夠保障政府行政在政策執行過程與政治價值的協調一致，體現政治的意願。」[2]學者張康之從政治體系的角度闡述了「在我國具體的政治背景下，政治與行政二分的問題實質上關於政黨和行政的關系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結構性分離，從我國政治體系的穩定性和行政系統功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性。」[3]本文試圖對政治和行政的二分法的發展史的簡要回顧，結合中國現實對政治與行政之間的有機聯系進行分析，從而解釋為什麼在中國現實語境下必須堅持政治與行政的協調發展 。

5. 提出政治行政二分說的行政學家古德諾是哪裡人

美國政治學家教育家 。1859 年1月18日生於紐約市布魯克林，1939年11月15日卒於巴爾的摩。1913 年曾到版北京任中權國政府的法律顧問，於1915年發表《共和與君主論》，認為共和制度不適宜中國，為袁世凱的復辟製造輿論。著作有《比較行政法 》、《 政治與行政 》、《 美國的市政府》、《美國行政法原則》等。

6. 古德諾主張如何使政治與行政實現協調

古德諾在代表作《政治與行政》中，率先系統闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現國家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。它反映了當時美國社會反對政黨分贓制，進行行政改革，實行科學管理的要求，對美國的行政實踐和理論研究都產生了深遠的影響，並成為第二次世界大戰以前行政學研究的出發點。戰後，由於行政職能在經濟領域內的擴大，行政學的研究開始注意行政在國家政治進程中的作用，古德諾的理論逐漸受到批評。古德諾的理論對戰後行政學有一定影響。

7. 古德諾對行政學研究的主要貢獻在哪對後人的影響如何

貢獻： 1對政治—行政二分法的進一步闡釋 2 對政治與行政應如何協調的回途徑的探討答 3政治對行政的適度控制，行政的適度集權 4在美國政治與行政協調的獨特道路：法外調節 5美國加強民主和效率協調的主攻方向：政府體制的改革 影響: 古德諾從法律角度研究市政機構和管理，研究20世紀初期美國城市政治，是政治與行政分離理論的倡導者之一。他在代表作《政治與行政》中，率先系統闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現國家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。它反映了當時美國社會反對政黨分贓制，進行行政改革，實行科學管理的要求，對美國的行政實踐和理論研究都產生了深遠的影響，並成為第二次世界大戰以前行政學研究的出發點。戰後，由於行政職能在經濟領域內的擴大，行政學的研究開始注意行政在國家政治進程中的作用，古德諾的理論逐漸受到批評。

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8. 行政管理 名詞解釋 古德諾

古德諾是早期公來共行政學研究的先自驅人物、行政學的奠基人之一。古德諾對於公共行政學的研究推動了行政學的發展，使行政學在獨立發展的進程中邁出了意義重大的一步。古德諾對公共行政學發展的貢獻可以歸納為以下兩個方面：
①將政治與行政兩分法發展成為系統的理論。政治是國家意志的表現，也是民意的表現和政策的決定。是由議會掌握的制定法律和政策以表達國家意志的權力。行政是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。其是由行政部門掌握的執行法律和政策的權力。這樣，古德諾就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法。
②確立了行政學的研究范疇。古德諾將行政學與傳統的政治學區分開來，認為行政學的主要任務不是研究政治問題，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標准。為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，並規定常務官在政治上中立。

9. 古德諾如何論證政治與行政的協調

從西方行政學的鼻祖威爾遜在其論文《行政學之研究》中提出政治與行政二分法後，古德諾對其進一步闡述與發展，接著眾多學者對其進行反思與批評，比如，「盡管西蒙猛烈地抨擊傳統行政學的政治與行政二分法和所謂的行政原則，並提出一種以決策為中心的行政理論，但他最終並未擺脫傳統行政學框架的束縛。」[1]其後 「新公共管理」理論一定程度上重新提倡政治與行政的分離的意義，掀起一場聲勢浩盪的西方國家行政改革。現今，「新公共服務理論」及「公共治理理論」對政治與行政的關系又進行了重新的定位。在中國的行政學界，對政治與行政的二分法也存在質疑，普遍認為中國政治國情下的政府行政不能脫離政黨政治。如學者胡象明從公共政策的角度指出，「政府行政過程實際上是一個執行政策的過程；而政黨政治過程則是一個制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統一於政策過程。因此，政治必須對行政進行控制，才能夠保障政府行政在政策執行過程與政治價值的協調一致，體現政治的意願。」[2]學者張康之從政治體系的角度闡述了「在我國具體的政治背景下，政治與行政二分的問題實質上關於政黨和行政的關系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結構性分離，從我國政治體系的穩定性和行政系統功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性。」[3]本文試圖對政治和行政的二分法的發展史的簡要回顧，結合中國現實對政治與行政之間的有機聯系進行分析，從而解釋為什麼在中國現實語境下必須堅持政治與行政的協調發展 。
一、政治與行政二分法的提出與發展
行政與政治二分法觀點的主要代表人物是美國學者威爾遜和古德諾，威爾遜在《行政學之研究》一文對行政與政治的差別加以了闡述，他認為：「行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，並且具有與政府本身同樣悠久的經歷。……行政管理是置身於『政治』所特有的范圍之外的。行政管理的問題並不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無須找麻煩地去直接指揮行政管理機構。政治是『在重大而且帶普遍性的事項』方面的國家活動，而另一方面，『行政管理』則是『國家在個別和細微事項方面』的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成』，但行政管理並不因此就是政治。」[4]古德諾第一次從政府功能區分的角度明確提出政治與行政是政府的兩種不同功能。在《政治與行政》一書中，指出「在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，這兩種功能分別就是：政治與行政。」[5]在政治與行政二分法提出的基礎上，韋伯從組織體制的角度提出了官僚制理論，繼而出現了泰勒的科學管理理論和法約爾的一般管理理論，在一定程度上加強了政治與行政二分法的合理性。
從上面的敘述中，我們可以十分明顯的看出，為了提高行政的效率和建立一門獨立的行政學科的需要，他們把政治與行政看成了是相互對立的矛盾，對政治和行政的界限做出了嚴格的區分；而且強調政治與行政的二分是政治體制上的結構性分離，絕對不能將政治與行政合二為一。有個用來象徵性地區分政治與行政的術語是「沒有所謂共和黨人的建造公路的方法」。 [6]追求政府行政行為的價值的中立和行政科學的科學性與獨立性。「這種對政治和行政有點天真的區分一直困擾後來的公共行政學科領域和實踐很多年」。 [7]政治與行政二分法的提出在西方遭到了反駁，著名的公共行政學大師懷特?沃爾多提出：即該領域從來沒有令人滿意的調節對「政治」和制定政策的復雜情況的理論影響。政治與行政二分法缺乏一種經驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執行政策，而且還要制定政策。有學者認為行政職員在政策形成中起作用的明顯事實使學多學者拒絕了政治與行政二分，因為「在所有先進的的國家，行政職員當涉及政治時，可以劃線，但這一條線是波動不定的。」[8]華萊士?塞爾在對公共行政研究的政治途徑曾做過這樣清晰的描述：「從終極意義上講，公共行政是政治理論的一個問題：民主社會中（行政）的基本問題是對大眾控制的責任；行政機關的回應力以及官僚對民選官員的責任；在行政機構的自由裁量權之運用越來越廣泛的今天，這些問題是政府運作的重中之重。」[9] 行政學家戴維?羅森布魯姆和羅伯特?克拉夫在其專著《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》中說道：「像一個多世紀以前的文官改革者一樣，新公共管理者宣稱其改革的目的在於使政府更像企業一樣運作。它們像文官改革者一樣，最終承認改革是政治性的」。 [10]此外， B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中總結出了四種未來政府的治理模式①，其中「參與式政府」模式中就主張對政府管理有更多的參與，強調了政治在政府行政中的作用。又如行政學者詹姆斯?費斯勒和唐納德?凱特爾在《行政過程的政治—公共行政學新論》②的著作中明確將公共行政看作是一種政治過程。從上我們可以看出西方行政學者從不同的角度表達了政治與行政二分的不可能性。
二、政治與行政的關系是密不可分，行政過程充滿政治因素
古德洛在《政治與行政》一書中這樣論述：「所謂政治，是國家意志是表現，也是民意的表現和政策的決定。它是由議會掌握的制訂法律和政策以表達表達國家意志的權力。所謂行政，是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。」[11]這就是著名的政治與行政兩分法的論點。這樣，古德諾就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治與行政的二分法。筆者認為，古德洛的政治與行政兩分法過於理想化，政治與行政之分在於職能及具體操作上，但其本質聯系是不可分的。
第一，政治與行政是一對孿生姐妹，她們源於同一個母親即（政府的原始職能），是管理國家的兩種手段。「政治科學是該領域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲學和規范基礎：也就是民主體制中的官僚體制的現存不是為統治者服務，而是為被統治者服務。」[12]隨著社會業務越來越復雜，政府的職能也適應在復雜的社會事務中不斷分化，逐漸出現執行國家意志的職能即行政。另一類是政治，其職能為表達國家意志。她們的共同目的在於實現國家意志。「行政的理論與實踐同樣是政治的理論與實踐.」 [13]
第二，政治行政職能分離，但其執行機構的分化並不徹底。在所有的政府體制中，存在著兩種主要的或者基本的政府職能，行政和政治在所有國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用她們大部分時間行使著兩種職能中的一種。但並不是全部時間行使著一種職能。也就是說，一個機構有可能行使同時行使兩種職能，只是側重點不同。有的側重在行政，有的側重在政治。因此，把兩個職能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。
第三，國家意志的實現需要國家意志的表達與執行之間協調一致，就好比法律與執行法律之間。法律與執行法律之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。一種行為准則，即一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上就什麼也不是，只是一紙空文。為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要麼執行機構必須服從表達機構，要麼表達機構必須經常受執行機構的控制。只有這樣，在政府才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范。
第四，民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為後者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。像這種聯系，筆者認為應該同時表達。政治應該控制行政的方向，在具體操作上不作行政對政治的反饋。促使國家意志更有代表性和廣泛性。如我國人大有權否定政府的預算報告，這就體現了政治對行政的控制，同時國家立法也可由行政機構工作過程中發現有存在某方面的法律的需要後，提出立法建議，從而影響國家意志的表達。
第五，從政治的視角看公共行政的話，我們可以發現，政府行必須具有代表性、政治回應性和責任等價值。政治途徑的公共行政強調政治多元主義，「政府組織就如一個微型社會，不可避免地反映著現實多元社會的不同價值、力量乃至沖突。那種沒有摩擦的同質性組織結構的理想是一種危險的幻想。」[12]在行政學家羅森布魯姆看來，「由於行政部門成了國家政策指定的中心，行政組織的機構應該建構成能夠使代表不同政治、經濟和社會團體利益的代表相互對抗。……公共行政的結構是政治化的，不同的團體在此追求不同的利益。」[14]因此，我們可以看出，公共行政組織問題的本質就是強調政治價值的政治問題，政治與行政關系非常緊密。
三、正確看待政治與行政之間的關系的若干思考
基於以上分析，我們大體可以知道政治與行政不可能完全分離，它們之間存在有機的聯系，那麼我們應該如何看待和處理它們兩者之間的關系呢？特別是在我們國家的公共行政管理實踐中又應該如何協調它們的關系呢？
（一）政治對行政的適度控制是政治與行政協調的重要基礎。
政治與行政取得協調的基礎是政治必須對行政取得某種形式的控制。這種控制可以通過法定的制度來達到，比如，英國的內閣對議會負責的體制。在英國，人民通過對議會的控制達到他們對國家意志表達的控制後，他們就立刻著手使議會對被委以國家意志執行的政府機構有一種控制權。或者這種控制可以通過法外途徑來實現，比如美國的政黨控制行政的機制。美國是政黨，正像他們熱衷於按照必須以表達國家意志為准則，選舉具有明顯的政治色彩的團體那樣去進行行政和執行官的選舉。政黨制度由此保證了政治功能與行政功能之間的協調，而這種協調是政府成功地開展工作所必須的。不過，我們在認識到政治必須對行政實施控制的同時，也必須注意到這種控制有一定的限度，應該使這種控制擴展到國家意志的表達與執行之間產生非常需要的協調為止。如果控制擴展超出了一定限度的話，它就會立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能實現。
（二）行政的適度集權化是政治與行政實現協調的必要途徑。
協調不僅取決於政治對行政的適度控制是問題，而且還取決於行政權利是必要集中問題。國家的分權，特別是中央和地方的分權，容易造成行政力量統一性的破壞，從而使國家意志表達是執行出現問題。要控制出現這種問題，只有通過行政權的集中這個唯一的途徑。因為只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間的必要協調。
（三）中國的公共行政實踐中必須堅持政治與行政的協調關系。
我國特殊的政治國情和政府行政的實踐決定了政治與行政二分在我國的不可行性並且堅持協調關系。政治上，以公有制為基礎的社會主義制度的建立，確立了中國共產黨領導下的人民當家作主的國家政權以及中國共產黨領導執政地位。這種政治制度意味著共產黨必須支持人民當家作主，保證人民當家作主的權利。在這里我們特指無產階級政黨政府作為黨管理國家各項事務的工具，它必須接受黨的政治領導、組織領導、思想領導。因此具有代表人民利益的政府行政行為不可避免地要遵政治意義上的中國共產黨所推崇的價值觀即代表性、責任性、政治回應性。這種價值觀為增強政府行政行為在行政決策中的透明性和提高公眾的參與程度而提供某些標准。政府實踐上，我國實行的是議行合一的政治體制結構與西方的三權分立體制有著根本的區別，政府內部不存在著根本利益的沖突，共產黨的利益與政府的利益具有高度的一致性。政治是一個歷史的范疇，隨著國家的出現而出現，不同的歷史階段政治會表現出不同的價值索求。如原始社會，道德成為政治的追求，私有制社會，國家政權就成為了政治的追求，而在社會主義社會，政治所要獲取的社會公共利益的最大化。從而決定了政府的行政行為在不同的歷史時期有不同的內容和要求。如在社會主義的革命時期，「公共行政」打擊敵對階級；社會主義建設時期要維護社會秩序的穩定，協調各種利益關系。共產黨合法性的獲得是通過政府執行其正確的制定的路線、方針、政策表達出來。因此，政治只有控制行政才能夠貫徹其價值觀，行政也只有接受政治的領導，才符合公眾的根本利益，它的公共權威才能被人民所接受和認同。
在改革開放的新時期，中國共產黨明確地提出，「立黨為公，執政為民」的重要思想。認為黨離開「為公」就會違背我們黨全心全意為人民服務的宗旨，就會失去立黨之基；離開「為民」就會脫離群眾，喪失執政之體、力量之源，各級政府作為黨實現其政治責任的工具，根本上決定了政府改革中的政治與行政的分開，只能是在職能上的分開，而不能簡單的看作是國家結構性分開。行政的政治性是我們的政府成為「民享的政府」、「民有的政府」、「民治的政府」的根本保證。任何割裂「行政」的政治性，都將會使我國的行政實踐偏離正確的方向。我們在借鑒西方政府治理改革經驗的同時，一定要深刻研究它與本國特定國情的適用性，不能搞「一刀切」。