執法朝令夕改

① 現代法治政府執法人員樹立哪些執法理念

一、建設法治政府，必須進一步深化行政管理體制改革
認真落實綱要提出的各項任務，是各級國家行政機關的重要政治責任。當前，需要結合實際，在深化行政管理體制改革、提高制度建設質量、確保法律實施、提高行政機關工作人員尤其是領導幹部的法律素養等方面取得扎扎實實的成效。 進一步深化行政管理體制改革是推進依法行政、建設法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項工作：
第一，轉變政府職能，落實「三個優先」原則。「三個優先」原則是行政許可法確定的重要原則，其基本內涵是：凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不要通過行政管理去解決。落實「三個優先」原則，首先需要認識三個問題：（1）人民的政府，並不意味著人民群眾的一切事情都要政府通過行政管理去解決。（2）政府堅持以經濟建設為中心，並不意味著政府要成為一個「經濟人」。在市場與政府的關繫上，市場是第一位的，政府是第二位的，盡管市場中的一些問題有時需要超市場的力量——政府權力去解決，但總的來說，政府不能凌駕於市場之上，更不能試圖改變市場的運行規則。政府和政府工作人員要善待各類市場主體。（3）社會中介組織通過自律來解決某些問題,比政府通過行政權力來解決更有效、成本更低廉、副作用更小、更具親和力。我們的政府要大力培育中介組織，克服兩個「不放」：不放心、不放手。
第二，恪守信賴保護原則。信賴保護原則是現代憲政的重要基礎，主要是指：行政機關公布的信息必須全面、准確、真實；行政機關發布的政策和作出的決定要保持相對穩定，不能朝令夕改；確需改變的要盡可能給相對人合理的預期，由此造成相對人損害的，行政機關要依法予以補償。落實這個原則，要求政府想問題、辦事情務必縝密、周到、慎重，切忌出爾反爾。做到這一點，實踐中會有難處，也要付出一定代價。但是，該負的責任、該承擔的風險、該付出的代價是躲不過的。分散風險、分別解決矛盾總比積攢風險、集中解決矛盾要好得多。因此，遵守信賴保護原則說到底就是化解風險、分散責任的有效辦法。
第三，公開透明。凡是需要老百姓知曉、執行的政策、決定，都要公開；凡是老百姓比較關注且需要他們遵守執行的政策，在制定和執行中應當多聽老百姓的意見。這是確保決策科學合理的保障，是決策得到老百姓認同並執行的社會基礎。公開透明還有一個要求，就是行政機關的信息資源應當盡量共享。這是樹立規則權威（由服從組織到服從規則的轉變）、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。
第四，創新管理方式。我國現行行政管理方式主要是以權力導向型管理為特徵的，這種管理方式的缺點是隨意、沒有預期、強調命令，而且副作用大。規則導向型的管理方式的優點是比較穩定、規范、有預期且副作用小。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態管理和動態管理之間，重在動態管理；在事前管理和事後管理之間，重在事後管理；在管理與服務之間，強調服務。總之，規則導向型的管理方式要求具有間接、選擇、協商的特點。政府管理方式體現這一特點，就會最大程度地減少因管理方式不當而引起的問題。
二、建設法治政府，必須提高包括立法在內的制度建設質量
（一）對制度建設要有科學認識。制度建設是一門科學。制度建設是國家機關的權力活動，具有權力的一般特性；但它又不同於一般的國家權力，它屬於決策權范疇，具有決策的一般特性和理論基礎。從認識論上講，制度建設是一種認識活動，制度建設的過程是一個認識過程。從事制度建設工作，研究制度建設問題，必須善於認識、把握制度建設的基本規律和內在規律。
第一，制度建設是主觀性與客觀性的統一。這是認識、把握制度建設規律的認識論前提。從根本上說，制度是人的主觀見之於客觀的反映，一方面，制度是依據人的主觀認識來制定的，一項制度制定的好與壞，與制度建設者的認識水平和能力有很大關系；另一方面，制度所調整的社會關系（所要解決的問題）又是客觀的。因此，制度建設必須從實際出發，深入調查研究掌握第一手材料，不能從本本、概念出發，不能搞土教條，也不能搞洋教條。
第二，制度建設是應然性與實然性的統一。應然性是指所確立的制度應當是什麼樣，實然性是指所確立的制度實際上是什麼樣。制度建設的應然性要求：所確立的制度必須符合事物的本質和規律，必須符合人們本來的價值追求，具有公認的道德基礎。制度建設的實然性要求：一切制度必須符合客觀現實的需要與可能，對客觀條件不具備或者目前還過高的一些要求，在制度建設中就要注意加以避免，否則，所確立的制度就會行不通，改革時期制度建設的應然性與實然性矛盾非常突出。理想與現實是一對永恆的矛盾，也正是這一矛盾，制度才不斷發展，不斷完善。因此，做好制度建設工作必須善於發現問題和矛盾。一方面，要力求實現制度建設的科學性，使制度符合事物的本質、規律和發展方向；另一方面，對一些問題由於實踐經驗不足，人們的認識還難以統一，可以暫不予規定，待條件成熟時再作補充。
第三，制度建設是普遍性與特殊性的統一。制度所規范的社會現象是紛繁復雜的。做好制度建設工作，首先，必須善於對復雜的社會現實及個案進行全面的分析和把握，以從中抽象出普遍使用的規則。其次，任何普遍規則都有例外，要在確立普遍規則時，妥善地規定例外，以保持制度的適用性。第三，在研究、確定規則時，對重大原則問題必須是非分明，態度明確，敢於堅持，同時又要注意照顧各種具體情況和不同意見，實事求是地靈活處理各種矛盾。

② 法律實施的阻礙因素有哪些怎樣促進法律更好的執行

阻礙律實施的因素有：
1、不符合大多數被統治階級的利益。
2、不利於統治階級一小部分人的利益。
3、在法律實施過程中，需要軍隊、警察、法官、檢察官等的具體職能的部門和權力行使人實施表現出來。而由於現實的人際關系等諸多因素，這多部本的一個或多個執行環節出問題，就阻礙了法律的實施。
4、法律明確規定人們的權利和義務，只有以國家強制力作後盾，並通過國家強制力依法制裁侵權行為和拒不履行義務的行為，才能使人們享有的法定權利得以切實履行，免遭非法拒絕。
5、行政的執行性、法治進程背景、執法體制這些都關繫到行政執法困境與法律實施目標的實現。
6、某些方面法律與道德的沖突。
7、法律實施屬於上層建築的范疇，還需立法保障法律的實施。
8、法律實施成本、法律實施效益等問題。
9、民眾的法律意識、素養等；
10、某些特殊的因素。
在解決了上述的這些問題以及未列出的相關的阻礙因素之後，就能促進法律更好的執行。

實現法律實效的立法對策
要使法律實效得到充分的實現，需要做一系列的工作，如加強法制宣傳和教育，提高全民的法律意識和法律知識水平；加強執法機關和司法機關隊伍建設，建立一支高素質、專業化的執法、司法人員隊伍；完善法律實施的監督體系和制度；改革和完善司法工作的領導和管理體制等等。要使法律實效獲得充分的實現，當然也應完善法律自身，建立良好的完善的法律體系。就立法工作而言，應採取如下對策：
1、立法要從實際出發。從實際出發，實事求是，是我們黨的思想路線。立法工作從實際出發，是辯證唯物主義思想在立法工作中的運用。立法工作者應當通過深入的調查研究，進行科學的論證，去發現和把握客觀規律和社會客觀現實需要，將其反映到法律上來。同時，當制定法律的現實基礎發生重大變化，對立法提出了新的要求時，應及時地對法律進行修改、補充或制定頒布新的法律。當然，法律並不總是被動地反映客觀規律和現實需要，立法活動是一種能動的活動，體現了立法者的主觀的能動的創造。法律是客觀性與主觀性的對立統一體，法律的客觀性是指法律反映了客觀規律的要求，其調整對象是客觀的，並且一經制定出來就獨立存在於人們的意識之外。法律的主觀性是指法律由人們依據其意志和願望以及他們自己對客觀事物的認識和把握而制定出來的。為使法律具有一定的穩定性，不因客觀現實的發展變化而朝令夕改，立法活動應有一定的科學的創見和預見。這就要求立法者正確認識和把握客觀規律及其發展變化的趨勢，把現時雖尚未明朗，客觀現實尚未提出立法需要的問題事先在法律中加以規定。立法活動中，應辯證地處理好反映客觀現實需要和適度的超前性、預見性的關系。
2、立法要體現民主精神和原則，走群眾路線。為了使法律能夠符合客觀存在的「事物的本質」，馬克思提出了一條非常重要的原則，他說：「要能達到這一點，只有使法律成為人民意志的自覺表現，也就是說，它應該同人民的意志一起產生並由人民的意志所創立。」立法工作走群眾路線，不僅僅由我國政治制度的性質所決定，同時也是保證立法科學性的必然要求。立法工作只有體現民主精神和原則，走群眾路線，才能真正體現和反映人民的意志，法律才能深得人心、深入人心，才能得到人民群眾的自覺遵守和維護。也只有這樣，才能集思廣益，吸取群眾的經驗和智慧，使法律符合客觀規律和社會現實需要。立法工作中，應特別注意徵求專家學者和實際工作部門的要求和意見。
3、建立嚴格的完善的立法程序。立法活動是一項嚴肅的工作，立法活動從立法動議的提起到法律文件最終通過頒布往往要經過一系列的環節，經過很長的一段時間。嚴格而完善的立法程序，一方面使法律的制定經過充分的醞釀和斟酌，使法律的規定具體、詳細、完整，並切實反映客觀實際。另一方面，它提供了一種程序的機制，讓各種社會力量參與討論，協調他們的意見，避免法律體現部門利益的偏面規定，充分反映廣大人民群眾的意志，體現民主精神的原則。因此，嚴格而完善的立法程序，能夠在很大程度上保障立法的科學性。
4、法律結構的科學化。法律結構的科學化有三個方面的要求，一是要求法律規定具體、嚴謹、完整；二是要求法律規定之間、法律文件之間協調一致；三是要求法律文件互相銜接、互相配套。近二十年來，我國制定頒布了大量的法律法規，初步建立了較為完備的法律體系，但不可否認，法律規定交叉重復，法律文件間互相矛盾、互相沖突的情況也大量存在，從而影響了法律整體實效的實現。因此有必要對現行的法律文件進行清理、修訂，消除其中的重復規定以及互相矛盾、互相抵觸的內容，按照法律自身嚴密的邏輯結構，形成完善的統一的法律體系。法律文件間的銜接配套的問題也值得重視，法律一般只規定和解決基本的問題，不可能也不應該在法律條文中規定和解決細小的問題。因此，在法律公布之後，需要適時地制定和公布有關的實施細則，各地也可根據立法許可權，結合本地的實際情況，制定具體的實施辦法或補充規定，同時就其他相關的問題也應另外製定配套的法律文件，從而使各種法律文件間互相銜接和配套，形成統一有機的整體，保證法律的有效實施和實用效果。
5、重視立法監督。我國的各種立法機構有其各自的立法許可權，只能在其立法許可權內制定有關的法律文件。由於立法機構不同，法律文件的效力層次也不同，低效力層次的法律文件不得與高效力層次的法律文件相抵觸。但在實踐中，越權立法，低效力層次法律文件的內容與高效力層次法律文件的內容相抵觸的情況也往往有之。因此應重視立法監督工作，下一級立法機構制定的法律規范性文件應按法定的程序報上一級立法機構備案或批准，由上一級立法機構對立法許可權、法律文件的內容等方面問題加以審查，對不符合規定的法律文件有權要求解釋、責令修正甚至予以撤銷，以保證法制的統一。
6、加強法律解釋。法律規定雖然應當具有明確性，應當具體、肯定、完整，但抽象性、模糊性、原則性的規定有時也往往在所難免。這一方面源於語言文字表達本身的局限性，另一方面，有時也是立法技術方面的要求。因法律文件應避免龐雜繁瑣，法律規定不可能窮盡一切事理，模糊性和原則性的規定則留有一定的餘地，以利司法機關根據實際情況自由裁量，實現個別正義。但法律的模糊性、原則性的規定往往又給法律的實施造成困難，並有令法官肆意，妨礙法的安全的危險。為此，法律解釋實屬必要。同時，客觀現實總是變動不居，而法律制定後在很長一段時間內總是保持穩定，這就有可能造成法律落後於現實的狀況，一味強調嚴格執法，無異於削足適履。法律要適應變化的社會情勢而保持原有的形式和結構，可以採用解釋的方式。解釋就是通過類推及運用法律的方法來發展法律。 通過解釋，賦予法律條文以新的含義，以適應變化了的客觀現實，實現法律之實效。應當說明的是，法律解釋不僅僅是立法機構的工作，司法機關作為立法者的助手，對法律進行司法解釋，即所謂「法官造法」，是立法活動的延伸，對於充分實現法律的實效也具有重要的意義。

③ 法治的局限性

法律局限性的論證

陳衛東

【關鍵詞】法律局限性
【全文】

毫無疑問，法律作為一種不可或缺的社會生活制度，已經為當今大多數現代國家所普遍接受。但正如陽光下的陰影，法律作為一種人定製度也有其自身的局限性或謂之缺陷。美國法律哲學家埃德加·博登海默曾指出，「法律的缺陷部分源於它所具有的守成取向，部分源於其形式結構中所固有的剛性因素，還有一部分則源於與其控制功能相關的限度」1 。筆者試通過對法律涵蓋社會生活的有限性、法律對社會生活反映的延遲性、法律執行過程中的妥協性等方面的討論，論證法律的局限性。
對於法律是否是治理社會的最佳手段問題，早在古希臘就有以柏拉圖為代表的人治論和以亞里士多德為代表的法治論之爭。柏拉圖認為，人生來就是不平等的，而這種不平等是建立一個等級制共和國的依據。這樣的共和國依靠最出色的人的自由智慧來管理，而不是靠法律來管理。人類個性的差異、人們行為的多樣性、所有人類事務無休止的變化，使得無論是什麼藝術在任何時候都不能制定出絕對適用於所有問題的規則。因此，「最佳的方法並不是給予法律以最高權威，而是給予明曉統治藝術、具有才智的人以最高權威。」2 。同柏拉圖的"人治"理論相對立，作為柏拉圖的學生，亞里士多德盡管也承認法律確實存在著缺陷，這種缺陷主要表現為"法律不能完備無遺，不能寫定一切細節"，但他認為人在達到完美境界時，是最優秀的動物，然而一旦離開了法律和正義，他就是最惡劣的動物。凡是不憑感情因素治事的統治者總比感性用事的人們較為優良，而法律恰正是全沒有感情的。因此，"法治應當優於一人之治" 3 。通過人治論與法治論之爭——我們暫且不論兩者孰優孰劣——可以看出，即使是法治論者也承認，法律無論如何細致，也不可能涵蓋社會生活的各個方面。
在本質意義上講，法律是包含所有經濟、歷史、文化和其他成分的社會生活的產物和反映，而社會生活是不斷發展變化的；同時，法律又具有相對穩定性特徵，一部法律制定出來後不能朝令夕改。因此，相對不斷發展的社會生活而言，法律一旦制定出來就已經變成了「昨天」的法律，成為社會發展的保守力量。在這一意義上，法律的局限性就表現為對社會生活反映的延遲性，它在捍衛既定秩序的同時，也越來越成為社會發展的阻力，直到新生的社會力量不斷強大，迫使舊有的法律體系進行修改甚至土崩瓦解。
如果說制定法是應然意義上的法律，那麼落實到社會生活現實中的法律可以稱之為實然意義上的法律。無論多麼完備的法律仍然需要人來執行，所謂「徒法不足以自行」。由於人類主觀認識世界的有限性、歪曲性，法律的體系和概念本身就存在不周延性，加之各種社會利益、社會力量的干預，法律作為一門專門技術，在執行過程中往往會發生扭曲，從而違背立法的初衷。在這個層面上，法律的局限性表現為對社會現實力量的妥協。
法律的局限性本身是一個價值判斷命題，它常常表現為多面性，如同莫斯科大學一位教授所說：法在自己的任何部分既可以成為自由的生命，也可以成為奴役和專橫的工具；既可以成為社會利益的妥協，也可以成為壓迫的手段，既可以成為秩序的基礎，也可以成為空洞的宣言；既可以成為個人權利的可靠支柱，也可以使專制的暴政和無法無天的局面合法化。也許．每一種法學概念的益處和社會意義就在於通過對其他法學概念的薄弱方面的批判來闡明法本身的消極性和危險傾向。4 這是對具體法律制度的作用所作的價值評判。而我們對法律局限性的探討，是在抽出其具體法律制度的本質屬性中的價值內容之後，在一般抽象理論的層面上，將法律僅僅視為治理社會的一種方式的前提下來探討其利弊的。
法律既是社會現實的反映，也是人類主觀認識的產物，是人類文化的表現形式，這是法律產生、存在、變化、發展不可缺少的主客觀基礎。從歷史長河來看，人類認識客觀世界的能力是無限的，只要人類存在一天，這種認識就不會終止。但對歷史長河中的特定社會發展階段來講，其認識能力和水平又是有限的。正是由於人類認識能力的這種無限性和有限性的矛盾，成為法律局限性產生的認識論根源，法律的局限性來源於人類認識的局限性。只要人類認識的有限性和無限性的矛盾及人類社會不斷變化發展進步的現實這兩大導致法律局限性的主客觀根據存在一天，作為它們的反映物——法律的局限性也就存在一天。因此，法律局限性可能是法理學的一個「永恆的」主題。

【注釋】1. E.博登海默：《法理學—法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年出版，第419頁。
2. The Statesman,transl.J.B.Skemp(New York,1957),294b.轉引自上書第11頁。
3.[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第168頁。
4.[俄]O·3·列依斯特：《三種法律思想》、《外國法譯評》1993年第1期，第83頁。

【論文標題】法律局限性探討
【論文來源】《法學天地》
【論文期號】199601
【論文頁號】1-5
【論文分類】法理學·法史學
【論文作者】胡水君

法律的局限性是指法律在其創制和實施過程中所表現出來的弊端和不足。它是法理學中經常被人關注的一
個問題。美國法律哲學家埃德加·博登海默在其名著《法理學——法哲學及其方法》一書中曾從法律的保守傾
向，法律的僵化形式以及法律規范控制的限制等方面分析了法律的弊端；徐國棟教授在其博士論文《民法基本
原則解釋——成文法局限性之克服》中則從法律自身屬性出發把成文法局限性歸結為不合目的性、不周延性、
模糊性及滯後性等。盡管二位學者在論述上略有不同，但他們都認為法律並非十全十美，而是有缺陷的則是不
爭之事實。本文擬在以上二著的基礎上，從法律的創制，法律自身及法律的運行等角度對法律的局限性進行探
討，以資實踐。
一、法律創制過程中表現出的局限性
法律的創制是立法者為分配和協調社會中的各種利益而對人們權利義務進行設定的一種活動。法律的創制
以立法者認識社會中的各種利益關系為前提。在認識論上，辯證唯物主義認為，世界是可知的，人能獲得關於
無限發展的物質世界的正確認識。但是，它同時也並不否認世界上存在未知之物，也不認為人獲得的關於物質
世界的認識是絕對正確的。相反，它認為人的認識活動無不受到認識客體（自然客體、社會客體、精神客體）
，認識中介（認識工具、知識工具、語言工具等）以及認識主體自身的制約。因而，人對整個世界的認識只是
對其某些領域、某些事物和某些過程的一定范圍的正確把握。人對特定的具體事物也只是對其一定程度，一定
層次的近似正確的反映。這便是認識的非至上性，非終極性。這種認識論同樣貫穿於立法者對社會中各種利益
關系的認識活動中。法律作為立法者創制活動的產物，也因立法者認識上的非至上性、非終極性而表現出以下
兩種局限性：
1、非全真性。馬克思指出：「無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。
」〔1 〕這句話道出法律之刻的經濟根源，但它並不否認，法律是人們自覺、有意識活動的結果。從哲學上講
，物質第一性，意識第二性，物質決定意識，意識又具有相對的獨立性，它能動地反映物質世界。因而法律就
是主觀能動地參與客觀的結果，它必然帶有人的主觀印跡。認識社會生活中各方面的利益關系是法律創制的必
要前提，然而立法者作為認識主體，在認識上是有局限的：其一，作為認識客體的社會關系具有變動性和復雜
性，它們互相交錯，雜亂難辨，並在人的需要以及滿足需要的各種活動推動下不斷變遷。其二，立法者在認識
上還受到其知識、閱歷豐富程度、有限的生命、意識中的非理性因素以及技術條件、語言工具等的制約，其認
識能力、預見能力以及表現能力等都是有限的，其三，賦予流變的社會關系以固定的法律形式，對立法者來說
無異於以方畫圓，立法者將感到困難重重，棘手無比。其四，立法者作為一定階級的代表，總表現出一定的階
級傾向和階級情感。所有這些都將影響到立法者對客觀的「經濟關系」的正確反映。總之，法律作為設定的存
在，它不可能完全正確地體現經濟關系的要求，它也不可能完全正確的地對各種社會關系施以調整，在此意義
上，法律不是始終完全正確合理的。換言之，法律是非全真的，是為法律的非全真性。
2、不周延性。 所謂法律的不周延性是指應受法律調整的社會關系，沒有能夠完全被法律所調整。如果說
非全真性是法律在認識論上表現出的質的局限，那麼不周延性則是法律在認識論上表現出的量的局限。對法律
是否具有不周延性，歷來有兩種看法。否定法律具有不周延性的，是為否定說。否定說以自然法學和概念法學
為代表。自然法學認為，在實在法上存在著一個無所不包的自然法體系，因而法律無所謂不周延，人們能夠在
理性分析的基礎上建立一個完善的，良好的法律體系。概念法學也認為實在法律制度是「無缺陷」的，法律由
一系列不同層次的概念組成，這些概念經過邏輯演繹推理足以解決一切具體事務。肯定法律具有不周延性的，
是為肯定說。肯定說以利益法學、自由法學和社會法學為代表。他們認為任何認為法律無所不包的觀點都是虛
幻的，不切實際的。他們指出，立法者認識能力有限，不可能預見將來的所有事情，即使預見到將來的一些事
情，立法者也可能由於表現手段有限而不能把它們完全納入法律規范，因而法律必然是不周延的。肯定說與否
定說各持一端，筆者認為否定說是有失中肯的。認為靠理性能制定包容一切的法律的觀點只是一個幻想，說人
能窮盡對整個世界的認識更是武斷。同時，作為法律要素之一的概念本身就存在局限，活生生的物質世界有些
是很難用概念表達的。利益法學運動的發起者赫克就指出，任何一種實在法律制度必然是不完全的，有缺陷的
，而且根據邏輯推理過程，也並不總能從現存法律規范中得出令人滿意的結論。〔2〕歷史證明， 任何想要用
法律涵蓋一切社會關系的企圖都註定要失敗的。由於立法者認識能力和預見力的有限，立法者疏忽或出於謹慎
的考慮，人類創造的實在法很難盡善盡美，它必然是不周延的。這就是法律的不周延性，它使得應該受到法律
調整的社會關系得不到法律的調整。
二、法律自身屬性上的局限性
馬克思指出：「法律是肯定的、明確的和普遍的規范。」〔3 〕這是對法律屬性的概括。法律自其產生後
，作為一種相對獨立的存在，就具有其自身屬性，它們體現著人們對法律的要求。但是，伴隨著這些屬性，法
律也表現出背離人們願望的情況，這便是法律自身屬性上的局限性。它們具體表現為法律的滯後性、不確定性
和法律形式結構的僵化性。
1、滯後性。 法律是對統治階級的根本利益和有利於統治階級的社會秩序的肯定，統治階級如果不是為自
己的特殊利益是不會輕易容許廢除和改變法律的。法律作為肯定現存利益關系的工具，當變更某些利益關系時
，往往遭到現有利益者的反對。這些都構成了法律發展的阻力。同時，作為一種設定人們權利義務的制度，法
律也必須具有穩定性。這是樹立法律權威的必然要求。如果法律朝令夕改，極度缺乏穩定性，人們將無所適，也就無法預見到自己的行為後果，法律的安全價值也會喪失殆盡。鑒於此，亞里士多德告誡人們寧可忍受不
合理的穩定的法律，也不要隨便任意改變法律。法律必須具有穩定性，它意味著法律是一種不可以朝令夕改的
規則體系。然而，法律所調整的社會生活中的各種利益關系卻是不斷發展的，而且社會關系的發展往往比法律
的變化快，立法者對此是極難作出敏銳反應的。這樣便產生了法律的穩定性和社會發展的矛盾。「法律必須是
穩定的，可是它又不能靜止不動。因此所有的法學家都為了協調法律穩定性和法律變遷性而苦思冥想。」〔4
〕法律的發展跟不上現實社會發展要求的這種局限性，我們把它稱作法律的滯後性。其實，法律的滯後性產生
的原因還可以追溯到立法者的認識局限上。值得一提的是，由於受階級傾向和階級情感的影響，立法者在立法
時常排斥形式上不符合本階級意志的東西，以致於犯「連臟水帶孩子一起潑掉」的錯誤。我國過去較長一段時
期認為市場經濟是資本主義的東西便是如此，這體現到立法上往往會阻滯現實社會關系的發展。法律的滯後性
總體上是不利社會發展的。如果立法者總是只把成熟的東西才制定為法律，那麼法律將只能在經驗上被動地爬
行，這是不利社會發展的，國家、社會和人民將為此付出沉重的代價。
2、不確定性。法律具有穩定性，同時，法律也必須是明確的， 法律的穩定要求和明確要求共同構成法律
的確定性。「法律的確定性意味著法律規定了一定行為與一定後果之間穩定的因果關系，將人類一定行為模式
固定化，法律化了。」〔5 〕法律的確定旨在使公民的權利義務明確無誤，足以讓人有所適從，從而正確評價
和預測自己的行為及其後果，指引人們的行為。法律的確定性也常常被人們認為是法律的一大屬性，有人還將
列為法治要素之一。然而，法律的確定性的法理基礎是岌岌可危的。有人甚至這樣說：「人們可以原諒一位外
行關於法律確定性的信念，卻不能原諒一位律師所持的這種虛假觀念。」〔6 〕為什麼法律又不具有確定性呢
？我們可以從法律的語言形式和法律的歷史內容來分析法律的不確定性。其一，法律是以語言文字表現出來的
，而作為法律載體的語言文字本身又是有限的，有歧義的，而且其真正意義往往只在使用中才能被理解，即有
人說的「意義即用法」，鑒於此，有人甚至認為語言文字「狡黠如蛇」。既然表現法律的形式——語言文字如
此不確定，其所表現的法律內容當然也就難以確定，有時甚至模稜兩可，模糊不清。其二、讓我們來看一看美
國現實主義法學代表人物之一弗蘭克的看法。弗蘭克指出：「在很大程度上，法律過去是、現在是、將來永遠
是模糊和多樣化的。」〔7〕為什麼？第一， 法律所調整的人類關系變化不定；第二，人們從來沒有能夠制定
出一整套預料一切，包羅萬象的規則。弗蘭克的觀點雖然帶有某些「規則懷疑主義」傾向，但其說法並不是完
全沒有道理。總之，盡管人們還在不斷朝法律的確定性方向努力，但法律的語方形式和歷史內容又使得法律的
確定性只能在有限程度上達到，法律的不確定性在所難免。這無疑會損傷法律的安全價值和法律的權威。
3、僵化性。法律的僵化性是就法律的形式結構而言的， 它由法律的普遍性引起。法律的普遍性是指法律
作為抽象性規范對在其效力范圍內的主體都具有約束力。它包含著兩層含義：一是指法律規范的抽象性，即法
律只注意對典型的、重要的社會關系作類的調整，而舍棄個別社會關系的特殊性和次要性。二是指法律規范的
一般性，即法律對象的普遍性，法律對其調整范圍內的所有人或事具有同等效力。法律的普遍性是法治的要求
，它使每一社會成員都能享受到最低限度的自由和權利，它也防止法律變為具體命令而為某些人開專斷之門。
但法律的普遍性也帶來了其不利的一面。「法律始終是一種一般的陳述」，它只是由一些抽象、概括的術語所
表達的行為規則，這就使得法律在形式結構上表現出僵化性：它只能規定一般的適用條件，行為模式和法律後
果。法律是普遍的，然而法律所解決的卻是特殊的、具體的案件，用概括的法律規范去處理解決各種具體的，
千差萬別的行為、事件、關系，這可能嗎？柏拉圖認為不可能，因而他輕視法律而主張人治。法律所規定的是
社會關系的共性問題，法律所要解決的卻是各富個性的單一問題，把共性適用於個性，把個性歸結為共性，這
並非一件容易的事。如果說把流變復雜的事實關繫上升為法律關系是立法的一大難題，那麼把形式結構僵化的
法律適用於具體的單一案件則又是司法操作上的另一大難題，這種概括的、抽象的法律與具體的、特殊的現實
生活脫節的缺陷，我們可歸之為法律形式結構的僵化性。
三、法律運行過程中表現出的局限性
法律的運行過程就是法律功能的發揮過程。過程的功能是法律作用於個人和社會的能力。功能與作用從不
同角度表述同一過程，就事物本身而言是指它具有什麼能力，就事物與它物關系而言是指它具有什麼作用。因
而法律的功能也可以說成是法律對社會生活的作用。事物的功能往往又體現一定的價值要求，法律功能的發揮
也旨在實現法律自身的價值。如果法律達不到既定的價值目標，滿足不了社會的需求，那麼我們說法律在功能
上是有局限的。法律的功能象其它事物的功能一樣，受到其自身要素的性質、數量及其結構體系的決定，從而
也表現出一定的局限性。這也就是法律運行過程中表現出的局限性。下面從法律的規范功能、組織功能、階級
統治功能上對此逐一加以剖析。
1、法律的行為規范功能上的局限性。 法律的行為規范功能是指法律對社會關系中的個人行為的作用和影
響。它通過評價、指引、預測、保護、強制、思想教育等方法和途徑來完成。由於法律自身屬性上的局限以及
社會系統結構對法律功能的決定，法律的行為規范功能往往受到限制。具體表現在：其一，法律的不周延性、
不確定性使得法律評價、指引、預測人們行為及其後果的作用難以實現。法律的非全真性、滯後性也使其難以
全面保護人們的權利和自由。這里著重談一下法律形式結構的僵化性對法律功能正確發揮的影響。如前所述，
法律是普遍的，法律為所有人都設定一個硬性標准，對所有人一視同仁，在這一點上，法律形式上是正義的。
但是，社會生活千差萬別，把普遍的硬性標准一律加於不同情況，又難免會喪失法律的正義價值。比如：違反
某規定將受到罰款1000元的處罰，這對某些貧窮的農民來說，無疑過於苛刻，而對某些富裕者而言，1000元的
罰款不過是九牛之一毛，這無異於賦予了那些富裕階層某些特權。公平、正義要求同等情況同等對待，不同況不同處理，然而「任何權利都是把同一標准運用在不同的人上、運用在事實上各不相同、各不等同的人身上
，因而「平等權利就是不平等、就是不公平」〔8〕。其二，法律作為一種特殊的社會調整方式， 它是社會調
整系統中的一個構成要素，其功能又受到其它社會調整方式和整個社會調整系統的制約和影響。法律規范必須
與其它社會規范（如道德規范、社團規范、習慣等）相配合、相協調，其功能才能充分地發揮出來。比如：法
律是訓誡，不是勸說，它通過強制性的外在法律形式規范人們的外在行為，因而，法律只能對人們的外在行為
產生作用和影響，它不能深入到人的內心世界，這就需要道德的輔助與補充。從以上分析我們可以看出，法律
不是萬能的，法律的功能是有限度的，在某些情況下，它還表現出一定程度的不公正性。
2、法律的社會組織功能上的局限性
法律是由各種性質、對象、效力不同的規范建構起來的有機結構體系，它除了具有規范人們的一般行為功
能外，還擔負著巨大的社會組織功能。法律的社會組織功能就是通過法律有計劃的社會中各種不同的要素或部
分組合為一個有機統一的整體。社會關系客觀上需要法律對之施以一定的調整，以擺脫單純的偶然性和任意性
，在秩序中求進步。但社會關系對法律調整的需要又有質和量上有限度。如果法律對社會關系給予過多或過大
的干預，就會把管理變為限控，束縛社會關系的發展，導致社會系統的超組織性；如果法律對社會關系的干予
過少或不力，又會使法律秩序達不到社會的要求，使社會生活缺乏組織性。無論是超組織性還是缺乏組織性，
都不利於社會發展。現代社會由於社會事務紛繁復雜，法律的社會組織功能大多體現在行政機關的執法活動中
，因而社會關系對法律調整質和量上的需求限度常集中表現為國家賦予行政機關權力的質和量的限度。行政機
關權力過小，社會秩序將得不到有效維護，人民權利也得不到保障；行政機關權力過大，往往又會侵害公民的
正當權利，影響社會關系的有效發展。這一點在政府對市場的宏觀調控上表現得尤為突出。在我國以前的單一
計劃經濟體制下，政府對經濟控製得過多、過死，故在一定程度上損傷了市場主體的積極性，限制了市場的正
常運行，社會經濟發展也受到一定限制。當前，我國實行社會主義市場經濟，政府運用法律手段對經濟的宏觀
調控同樣要適度。法律作為上層建築，始終應為其經濟基礎服務，應根據社會經濟發展的要求發揮其組織功能
，然而，人們對社會經濟關系的客觀需要往往是難以恰當把握的，因而，法律在社會組織功能上也就常表現出
在某些領域的超組織性和缺乏組織性。
3、法律的階級統治功能上的局限性
法律是掌握國家政權的階級共同意志的體現，當然具有階級統治的功能。和法律的社會組織功能一樣，法
律的階級統治功能的發揮也應有個限度。它依一國階級斗爭狀況而定，否則，超過限度必將產生諸多弊端。一
，法律的社會組織功能和法律的階級統治功能在社會發展的不同時期應有所側重。在階級斗爭表現很突出的時
期，法律的階級統治功能應加強；在和平的大氣候下，在階級斗爭表現緩和的時期，則應加強法律的社會組織
功能。如果在任何時期都不合時宜地突出法律的階級統治功能，這不僅會破壞人類社會的整體文明，而且會阻
滯統治階級的經濟基礎的發展。其二，階級統治的對象是敵人，而非人民，如果在廣在的人民內部也實行階級
統治，這顯然又是錯誤的。其三、法律作為一種制度，應當是相對獨立的，在一個法治國家，法律應具有權威
性，任何集團、機關和個人無不處在法律的權威之下。但法律的階級統治功能又常常會突出法律的政治因素，
有些時候甚至會使法律從屬於政治，這對法治是極其有害的。同時，法律作為一定價值的載體，總追求著法律
自身內在的價值，但統治階級的意志必總與這些價值相一致，當無知、邪惡的階級利用法律來為少數統治者謀
利益時，人類共同價值又將會喪失殆盡。
注釋：
〔1〕《馬恩全集》第4卷P122
〔2 〕E ·博登海默：《法理學——法哲學及其方法》華廈出版社1987年版P137
〔3〕《馬恩全集》第1卷P71
〔4〕〔美〕羅斯科·龐德《法律史解釋》華廈出版社1989年版P1
〔5 〕徐國棟《民法基本原則解釋——成文法局限之克服》中國政法大學出版社1992年版 P136
〔6〕張乃根《西方法哲史綱》中國政法大學出版社1993年版P291
〔7〕張乃根《西方法哲史綱》中國政法大學出版社1993年版P291
〔8〕《列寧選集》第1卷P250
（作者單位：中南政法學院）＊

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④ 依法行政的必要性

一、依法行政是中國歷史發展的必然。

在我國這樣一個歷史上封建統治時間較長、經濟文化發展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家，要實現法治這一宏偉任務，就必須在中國共產黨的領導下，堅持以經濟建設為中心，認真總結我國法制建設的經驗教訓，積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法，大膽探索，勇於實踐，整體實施，全面推進依法治國、依法行政這一復雜的系統工程。

二、依法行政是依法治國的關鍵

「依法治國」作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在於行政機關能否做到依法行政。

（一）從法治原則的角度而言，依法行政是依法治國的關鍵環節。

依法治國的核心應該是立法機關依法立法，政府依法行政，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權。在這三者之中，依法立法是基礎，獨立司法是保障，依法行政才是依法治國的關鍵所在。據統計，改革開放20年來，全國人大及其常委會制定了280多部法律，國務院制定了700多部行政法規，地方政權機關制定了4000多部地方性法規，其中大約有80％的法律法規是要由行政機關去貫徹落實的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決於能否依法行政。必須加強依法行政的法制建設，使各級領導幹部在日常公共事務中嚴格做到依法辦事，做到政令暢通，執法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領域。

（二）從權力制約的角度來看，依法行政也是依法治國的關鍵所在。

法治的核心是有效地約束公共權力。依法治國的重點是依法治權，治權的重點又在於治行政權力，確保依法行政。依法制約國家機關的權力，依法保護公民的合法權益，既是現代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機關極其廣泛的權力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。行政權是國家權力中最為活躍的權力，行政權最易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權力必然需要依法制約，也最需要公眾監督。從行政權力的性質來看，行政權力也是最難制約的，行政權與立法權和司法權不同，可以為被管理者設定義務，可以獨立實施行政處罰，在管理中具有較大的自由裁量權，被濫用的可能性就大。因此，如何實現依法行政，應該是依法治國的關鍵所在。

（三）從民主政治建設的目標來看，依法行政是建設社會主義法治國家的關鍵。

建設社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設的目標。只有在整個社會范圍內形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍，領導幹部依法辦事，公民依法盡義務保護自己的合法權益，使法律法規能夠在國家和社會生活各個領域得到普遍切實的遵守，才能實現依法治國。而要做到這一切，關鍵還在於依法行政。

依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本准則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯系，權力的行使以人民制定的法律為依據和評判標准。依法行政原則的確立，對於象我國這樣缺乏法制傳統的國家，具有劃時代的意義。

1．保證行政管理為人民服務的目標

人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權益的事，也時常出現。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。

2．保證行政管理的統一性、連續性和穩定性

依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統一性、連續性和穩定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統一，有了統一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿，甚至不穩定的重要因素。「依法治國」作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在於行政機關能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權並依據法律規定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標准。據統計，國家頒布的法律、法規，百分之八十需要行政機關去執行。行政機關的施政行為與公民息息相關，直接為公民所感受，因而行政機關能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。然而，目前我國的行政執法現狀卻不容樂觀，有法不依、執法不嚴，違法不究，甚至越權執法、執法犯法、徇私枉法的現象還時有發生。這種現象不僅損害了廣大公民的合法權益，而且極大地損害了法律的權威性，敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關注的焦點，而解決問題的關鍵在於行政機關的依法行政。

連續性與穩定性，同樣是社會穩定的重要條件。市場經濟之所以必須是法治經濟，就是由於法治所帶來的統一性和連續性。要保持行政管理的連續性和穩定性，也只有依靠依法行政。

3．保證提高行政效率

依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。

4．保證對行政管理的監督有統一的標准和程序

要使監督取得成效，必須解決監督什麼和如何監督的問題，也就是需要有監督的標准和程序。所謂監督的標准，就是對行政行為是否違法的評判標准。而能夠提供是非評判的唯一標准，是法律；所謂監督程序，即進行監督要經歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規則。遵循法定程序進行監督，才能保障監督順利、有效、正確地進行。

目前，我國社會正處於一個轉型時期，人治社會應當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決於依法行政的實現程度。實踐證明，實行依法行政，保障決策的科學性和合理性，才能避免首長負責制下產生的主觀隨意性和盲目性，實行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，並有助於提高行政效率。

⑤ 政府職能轉變的法律依據

轉變政府職能建設服務型政府的思考

通州市機構編制委員會辦公室 陸衛華

政府職能，是指政府對國家和社會經濟的發展應具有的職責和功能，它揭示了政府在社會經濟中的基本方向和基本作用，回答了政府在社會經濟活動中「應該做什麼，不應該做什麼」的問題。轉變政府職能是一項復雜的系統工程，總的原則應該是有利於鞏固社會主義制度，有利於發展社會主義生產力，有利於發揚社會主義民主，調動廣大人民群眾的積極性。近年來，各級十分重視政府職能轉變，在構建「小政府，大服務」方面取得了可喜的進步。但要真正建設服務型政府，還必須進一步轉變政府職能，提高工作效率。筆者就轉變政府職能、建設服務型政府等問題作如下淺析。

一、目前政府職能存在的問題

在市場經濟條件下，為促進區域經濟發展，在創造條件改善硬環境的同時，注重優化軟環境以贏得生產要素市場競爭的主動權，再以生產要素的聚集促進硬環境建設，實現經濟發展的良性循環。近年來，各地雖下大力氣進行專項整治，力圖優化發展環境，但收效不夠穩定、持久。究其原因，最重要的一個方面，就是政府職能沒有從根本上得以轉變，部門管理體制不配套，依法行政意識沒有真正落實到位。主要表現有：

（一）政企不分，集權審批，市場基礎性作用難以充分發揮。

「管理就是審批」、「重權力輕責任」的觀念一直在很多部門單位同志的頭腦中根深蒂固，習慣、留戀於計劃經濟的管理方式和手段，出現問題，就要求加大審批力度，增加審批事項，甚至越俎代皰，把本該由市場、企業和社會調節管理的事統統包攬過來。同時還存在著審批事項法律依據不充分，審批條件不公開，審批程序不健全，「暗箱操作」；審批責任不明確，審批監督機制不健全，審批與收費掛鉤等問題。由於政府機構行政審批事項過多過濫，不僅造成部門推諉、扯皮、辦事效率低下，更直接影響到市場對資源配置的基礎性作用，干擾企業自主經營，有的已成為腐敗滋生的「溫床」。

（二）體制不順，因權設事，「三亂」現象難以全面禁止。

按照現行的財稅管理體制，社會公共事業的一部分投入採取稅外加費的辦法解決。長期以來對這些行政事業性收費沒有納入預算管理，缺乏必要的監控管理措施，這就使一些政府部門大權在握，為其利用公共權力謀取小集體或個人私利提供了方便。「亂收費、亂罰款、亂攤派」現象屢禁不止。一些部門在利益的驅動下，總是不遺餘力來爭取審批收費權。存在著增設「門檻」，增加辦事環節，借加強管理之名，行收費牟利之實。職能交叉的部門之間你爭我奪，互不相讓，造成多重管理，重復收費。更有甚者，擅自設立收費項目，提高收費標准等現象。多年來黨和政府一直十分重視減輕企業、農民負擔，實行嚴格的監督檢查和責任追究制度，但由於沒有從財稅管理體制上來治本，沒能達到預期的效果。

（三）執法不嚴，侍權干預，地方保護和行業壟斷難以徹底根治。

根據市場經濟的基本法則，行政管理的主要精力應放在維護社會公正、保障經濟秩序、實行公平競爭上。行政管理和執法部門的主要職能是當好社會、市場賽場上的「裁判員」。現實情況是，政府部門的管理和服務仍停留在計劃經濟時代，直接插手經濟事務過多過細，從市場准入到資源配置，部門對企業的干預可以說是無處不在。同時，由於市場經濟轉軌，法律法規還不夠健全，行政執法制度不夠規范，監督約束機制不夠有效，在這種情況下，由於利益的驅動，出現種種明顯有悖市場經濟規律的行為，如各種地方保護，限制資源流出、商品流入等現象。這些現象的出現導致了嚴重的社會信任危機，影響社會投資和消費的積極性，最終阻礙市場經濟的健康發展。

二、市場經濟條件下，政府應當承擔的職能

1、計劃職能。政府的計劃管理職能是宏觀調控的重要手段，它為引導國民經濟發展和高層運行規定方向。政府在市場經濟體制下必須運用計劃等宏觀調控手段補充市場的缺陷與不足，確定總體經濟發展目標和產業、產品結構的調整優化導向。

2、調控職能。政府在市場經濟體制下，應當把主要精力用於制定經濟政策、運用經濟杠桿、採用經濟措施、運用法律手段、採用必要的行政手段和進行收入再分配等調控措施，將中長期發展規劃和產業調整由政府化變為企業的自覺行動，不能靠行政命令。

3、服務職能。發展社會主義市場經濟要靠經濟主體強化內部管理，但也離不開政府有力的服務和支持。政府轉變職能很重要的是增強服務職能。一是要培育和完善市場體系。作為政府，有責任為企業提供一個良好的公平的市場環境。二是大力發展社會公共事業。政府要加大對市政建設、公共設施、公共交通、郵電通訊、科技、教育、水電及煤氣設施與社會管理方面的投入，提高社會公共事業的服務水平。三是建立健全社會保障體系。四是發揮行動協調功能。五是控制人口增長。六是保護自然和生態環境。

4、監督職能。政府必須採取各項措施強調監督檢查職能，制止違法經營和不正當競爭，確保經濟建設健康運行。

5、穩定職能。政府要保一方平安，必須堅持嚴格執法，推進依法治國，確保市場經濟健康、有序發展。

三、轉變政府職能應注意的幾個問題

1、政府職能轉變要與健全市場機制相協調。

政府職能轉變要把一些原由政府承擔的職能交給市場。這種轉變成敗的關鍵在於市場能否有效地承擔政府讓渡的職能。如果市場發育不健全，市場不能有效發揮資源的配置作用，政府職能的轉變仍然不能實現。政府的宏觀調控職能，只有藉助於市場機制這個紐帶的中介效應，才能達到微觀經濟領域。也只有以市場為中介才能全面地調節社會經濟活動，對企業產生指導作用。所以在將企業推向市場，市場對企業起引導作用的條件下，加強政府對市場的管理，建立市場秩序，規范市場主體，健全市場組織，完善市場機制，不斷提高市場的組織程度，是政府職能轉變的關鍵環節。因此，轉變政府職能與培育市場機制是相輔相成的，市場這只「看不見的手」還得要由政府這只「看得見的手」來創造和引導。只有形成了健全的市場機制，政府職能轉變才可能真正到位。

2、政府職能轉變要與健全社會組織相協調。

政府職能轉變也使許多職能從政府轉移到社會，如果沒有相應的社會組織承擔政府讓渡的職能，必然導致大量社會事務無人管轄。因此，建立健全社會組織同樣是實現政府職能轉變的基本保障。在一定意義上，現代化是一個社會功能分化的過程，政府簡政放權、社會自我管理空間的形成，為實現這種分化提供了前提條件和推動力量。社會組織是政府管理社會的一個非常重要的中介和有效途徑，是政府管理社會的有力杠桿，政府通過這個杠桿放大管理的效應。因此，政府不能對社會組織放任不管，要積極予以引導和管理，促使不斷健全和完善，從而有效地分擔傳統體制的部分政府職能。

3、政府職能轉變要與建立現代企業制度相協調。

政府職能轉變的一項重要內容是給國有企業更多的自主權，讓企業成為自主經營、自負盈虧的獨立法人實體。政府轉變職能，不再直接干預企業的生產經營活動，並不意味著政府不再管理國有企業，而僅僅是管理方式的轉變，從直接干預轉向間接調控。同時，政府職能的轉變應該以國有企業有效自主經營為前提條件，如果國有企業缺乏自我發展的能力，國有企業擁有自主權後不能產生比原來更好的經濟效益，政府職能轉變就沒有達到預期的目的。因此，轉變政府職能、改變計劃體制下的政企關系，不僅僅是政府職能的轉變，而且必須完善國有企業的自我管理體制，建立現代企業制度，真正實現企業搞活的目的。可見，政府向企業放權應該與企業建立現代企業制度同步進行，要建立有效的機制保障企業在獲得經營自主權後，能以高度的責任感和科學的精神有效地行使政府讓渡的權力。

四、轉變政府職能，建設服務型政府的主要對策

優化發展環境、建設服務型政府，主導權在政府，主動權在政府，關鍵環節在政府職能的轉變。在市場經濟的框架體系內，政府充當「守夜人」不行，充當「保姆」更不行。政府只有從直接微觀管理轉向間接宏觀調控，從重審批重管理轉到重執法服務上來，規范行政行為，提高行政效率，經濟發展環境才能真正實現長治久安。

1、改革管理體制，減少行政審批。通過對政府各部門所有行政審批事項進行一次從上至下、全面的、深入的清理，最大限度地減少行政審批事項。對不符合市場經濟發展要求，能通過市場機制調節的審批項目一律予以取消；對確要保留的審批事項予以精簡、規范；對部門之間重復、多頭交叉的審批予以歸並。同時建立健全行政審批的監督約束機制，推進行政審批的政務公開和民主監督。以此理順政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用和社會自身功能在社會事務管理中的調節作用，把不屬於政府職責范圍的事項還權於市場調節和社會中介組織，使政府部門從過去繁瑣的事務性工作中解脫出來，集中精力搞好公共行政，加強公共服務，逐步建立與市場經濟相適應的「廉潔高效、協調運轉、行為規范」的行政管理體制。

2、嚴格依法行政，提高服務水平。法制是發展環境的基礎，堅持依法行政，執法是政府的職責，執法不嚴、違法不究是政府的失職。建立行政執法責任制，對國家機關中與犯罪分子相互勾結，包庇、縱容違法犯罪活動的人員，要從嚴查辦；領導失察、失職的一律追究領導責任。加強行政執法機構和執法隊伍建設，保證必要的執法經費，堅決糾正各種形式的收支掛鉤現象，努力提高行政執法人員的業務素質和執法水平。把依法行政與提高政府部門服務水平有機結合起來，以有法必依求效率，以執法必嚴保公正，以違法必究順民心，以法制意識和執法水平論幹部，從嚴懲治並清除行政執法隊伍中的腐敗分子。

3、更新執政理念，轉變職能取向。要轉變政府職能，就必須更新執政理念，實現「六轉變」。一是實現從全能政府向有限政府的轉變。在市場經濟條件下，政府應當改變自己是「萬能之主」的觀念，收縮權力，擺正自己的位置。二是實現神秘政府向透明政府的轉變。加大政務公開力度，充分保證社會公眾對政府及其行為的知情權。三是實現任性政府向守信政府的轉變。進一步轉變工作作風，提高行政效能，改變朝令夕改、任意行政的狀況，確立誠信、守信政府新形象。四是實現權力政府向責任政府的轉變。改變過去政府權力與責任相脫節的現象，以法治取代人治，進一步增強責任意識。五是實現利益政府向中立政府的轉變。各級政府在經濟管理過程中要保持「中立性」，避開利益紛爭的漩渦，實現行政行為的公正性。六是實現命令政府向服務政府的轉變。現代政府應摒棄「官本位」觀念，通過引導、協調等方式，承擔起為市場和企業、公眾提供服務、協調社會秩序的角色，實現管理型政府向服務型政府的轉變。

4、提高服務質量，提升政府形象。要建設服務型政府就必須進一步提高服務質量。一是提高工作效率。簡化辦事程序，提供優質服務，著力改善軟環境。完善「一站式」服務，做到「進一家門辦成、蓋一次章辦好、交規定費辦完、按承諾日辦結」。二是增強為民意識。牢記黨的宗旨，立足本職，盡心盡責，心繫群眾，扎扎實實幫助群眾解決實際問題，實實在在為群眾謀利益。堅持在服務經濟、服務基層、服務群眾中塑造政府新形象。三是大興學習之風。加強學習政治理論、業務知識及科學技術知識，努力提高綜合素質，不斷改善政府部門的服務質量，建設學習型政府。四是大興調研之風。調查是謀事之機，成事之道。面對新時期出現的新情況、新問題，各級政府部門要不斷改進工作方式方法，擺脫文山會海，擠出更多的時間，集中更多的精力，開展調查研究，深入基層、深入群眾、深入實際，傾聽群眾的意見和要求，把各項決策建立在群眾意見的基礎上，真正代表人民的利益，樹立起新時期政府部門良好形象。

⑥ 如果法律不是萬能的，那法律主要的弊端在哪

您好！法律是統治階級制定的、以國家強制力保證實施的社會行為規范。法律屬於上層建築的重要組成部分。法律在國家職能作用的發揮方面不可或缺。一個國家、一個社會缺乏法律是不行的。但是，法律不是萬能的。不能依靠法律解決所有社會問題。
首先，法律本身的作用是有限的。法律是以列舉的方式，規定人們應該做什麼、不應該做什麼，違反了就要受到相應的處罰。法律的原則是：法無明確禁止即可行。或者說法律條文中沒有明確規定不能做的都可以做，都不犯法。但是，法律不能窮盡列舉所有社會行為，人們的行為是千奇百怪的，都是以個性、個別的形式發生，而法律總是進行一般的概括。而且在社會不斷進步中，不斷地發生新的社會行為，法律的規定總是滯後的。為了便於社會成員遵守和國家機關的執法，法律必須保持相對穩定性。不能為了新行為未列入規范而朝令夕改。
其次，成熟的法治社會是全社會法律意識的確立。也就是人人一事當前，要先想到法律，想到是不是合乎法律規范，想到法律是如何規定的，想到要依法辦事。如果社會缺乏法律意識，那立再多的法也沒用。
第三，法律的制定是要人遵守。遵守的前提是知法。要讓全社會成員知法就要做到既簡單又通俗。如果法律疊床架屋、紛繁復雜，又晦澀難懂，即多且亂，人們學不通、知不明，人們不知法律規范如何，也就無法遵守法律。
第四，法律是以國家強制力保證實施的社會行為規范，因此必須做到法律面前人人平等，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。如果有法不依、執法不嚴，不能做到法律面前人人平等，有的人犯法不會受到法律規定的制裁，有些人凌駕於法律之上，或者貪贓枉法，法律缺乏剛性和權威，也就失去了震懾和警戒教育作用。
第五，法律屬於上層建築領域的重要組成部分，是國家統治的其中一種工具。上層建築中政治制度、軍隊、警察、法庭監獄等國家機器，還有哲學、價值觀、世界觀、道德、風俗習慣、宗教、信仰、文化等社會意識形態。法律的制定必須和這些方面有機統一、有機結合形成合力，才能發揮應有作用。如果法律與上述某方面相矛盾、不一致，那麼法律就不會很好地執行。
如能提供更多信息，則可給出更為周詳的法律意見。

⑦ 為什麼說法律不是萬能的（謝謝、解釋一下）

法律是統治階級制定的、以國家強制力保證實施的社會行為規范。法律屬於上層建築的重要組成部分。法律在國家職能作用的發揮方面不可或缺。一個國家、一個社會缺乏法律是不行的。但是，法律不是萬能的。不能依靠法律解決所有社會問題。
首先，法律本身的作用是有限的。法律是以列舉的方式，規定人們應該做什麼、不應該做什麼，違反了就要受到相應的處罰。法律的原則是：法無明確禁止即可行。或者說法律條文中沒有明確規定不能做的都可以做，都不犯法。但是，法律不能窮盡列舉所有社會行為，人們的行為是千奇百怪的，都是以個性、個別的形式發生，而法律總是進行一般的概括。而且在社會不斷進步中，不斷地發生新的社會行為，法律的規定總是滯後的。為了便於社會成員遵守和國家機關的執法，法律必須保持相對穩定性。不能為了新行為未列入規范而朝令夕改。
其次，成熟的法治社會是全社會法律意識的確立。也就是人人一事當前，要先想到法律，想到是不是合乎法律規范，想到法律是如何規定的，想到要依法辦事。如果社會缺乏法律意識，那立再多的法也沒用。
第三，法律的制定是要人遵守。遵守的前提是知法。要讓全社會成員知法就要做到既簡單又通俗。如果法律疊床架屋、紛繁復雜，又晦澀難懂，即多且亂，人們學不通、知不明，人們不知法律規范如何，也就無法遵守法律。
第四，法律是以國家強制力保證實施的社會行為規范，因此必須做到法律面前人人平等，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。如果有法不依、執法不嚴，不能做到法律面前人人平等，有的人犯法不會受到法律規定的制裁，有些人凌駕於法律之上，或者貪贓枉法，法律缺乏剛性和權威，也就失去了震懾和警戒教育作用。
第五，法律屬於上層建築領域的重要組成部分，是國家統治的其中一種工具。上層建築中政治制度、軍隊、警察、法庭監獄等國家機器，還有哲學、價值觀、世界觀、道德、風俗習慣、宗教、信仰、文化等社會意識形態。法律的制定必須和這些方面有機統一、有機結合形成合力，才能發揮應有作用。如果法律與上述某方面相矛盾、不一致，那麼法律就不會很好地執行。