行政合同訴權

1. 北京市海淀區行政訴訟的步驟，需要怎麼做

行政訴訟流程

1、起訴

(1)起訴的條件。①原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織;②必須有明確的被告。即起訴需明確指出實施具體行政行為的行政機關或者法律、法規授權的組織;③有具體的訴訟請求和事實根據。即起訴必須有明確具體的請求以及提出這些請求的事實根據，包括案件事實和證據;④屬於人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄;⑤法律、法規規定應先向行政機關申請復議的案件，必須先經過復議程序;⑥必須在法定期限內向人民法院起訴。我國法律規定的起訴期限主要有以下幾種：

不必經過復議的案件，原告直接向人民法院起訴。具體法律、法規如沒有規定起訴期限，應在知道具體行政行為之日起三個月內提出;具體法律法規如規定了起訴期限，應在該期限內起訴;行政機關在作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過二年;公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過二十年、其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

經過行政復議再起訴的案件，具體法律、法規如沒有規定對復議不服的起訴期限，原告可在收到復議決定書之日起十五日內起訴;具體法律、法規規定了對復議決定不服的起訴期限，依照具體法律、法規規定起訴。

對於上述法定期限，如果當事人因不可抗力或其他特殊情況而耽誤，在障礙消除後10日內，可申請延長期限，是否准許，由人民法院決定。

(2)起訴的方式。根據我國行政訴訟法的規定，起訴應以書面形式進行，即應書寫起訴狀，才能引起行政訴訟程序的開始。起訴狀的主要內容有：①當事人的情況。原告的姓名、性別、年齡、民族、職業、住址。原告是法人或組織的，要寫明名稱、住址、法定代表人(代表人)的情況。與原告相對應，還要寫明被告行政機關的全稱、地址、法定代表人的情況;②訴訟請求和所根據的事實和理由;③證據和證據來源，證人姓名與住址。此外，起訴狀還要寫明接受起訴狀的人民法院名稱和起訴的具體日期，並由原告簽名蓋章。

起訴狀所載事實若有欠缺，人民法院可要求起訴人限期補正。

2、受理

受理是指人民法院對公民、法人或其他組織的起訴進行審查，認為符合法律規定的起訴條件而決定立案審理的訴訟行為。起訴是受理的前提，但受理並非起訴的必然結果。是否受理，是人民法院依據國家審判權對起訴行為進行審查的單方面行為的結果。

人民法院收到原告的起訴狀後，應予以審查。審查的內容包括：①起訴是否符合法定條件;②起訴是否符合法定起訴程序，即審查行政復議是否必經程序;③是否重復起訴;④起訴手續是否完備，起訴狀內容是否明確。

經過審查，人民法院可作如下處理：(1)決定受理。對符合受理條件的，人民法院應在接到起訴狀之日起七日內立案，並及時通知當事人。(2)認為所接受的案件有欠缺或基本證據不足的，要求當事人補正。補正後符合受理條件的，從當事人補正後交人民法院之日起七日內立案，當事人無法補正或逾期不補正，因而不符合受理條件的，在七日內裁定，通知原告不予受理。(3)人民法院認為起訴不符合受理條件的，在接到起訴狀之日起七日內作出裁定不予受理。原告對不予受理裁定不服的，可以提起上訴。人民法院在七日內不能決定是否受理的，應當先予受理;受理後經審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。

二、行政訴訟第一審程序

行政案件的第一審程序是指一審法院對行政案件進行審理應適用的程序，包括審理前的准備、開庭審理、合議庭評議和判決等階段。

審理前的准備工作主要有：①人民法院應在立案之日起五日內將起訴狀副本發送被告。被告應在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，並提出答辯狀，人民法院應在收到答辯狀之日起五日內將答辯狀副本發送原告;②將開庭的時間、地點通知當事人和其他訴訟參與人;③應公開審理的案件，公告當事人姓名、案由和開庭時間、地點。

法庭審理開始階段的工作有：書記員查明當事人及其他訴訟參與人是否到庭並報告審判長;審判長核對當事人、宣布案由，宣布審判人員、書記員名單，告知當事人訴訟權利和義務，並詢問是否申請迴避。

法庭審理過程一般按下列順序進行：按原告、被告、第三人的順序陳述行政爭議;舉證、質證;辯論;當事人最後陳述等。

合議庭評議是在上述審理基礎上，合議庭人員進行評議，對如何判決提出各自的觀點，達成一致意見後，報院長審批。合議庭評議應不公開進行，實行少數服從多數的原則，有不同意見應允許保留並記入筆錄。

判決是指人民法院對行政案件經過上述審理及合議庭評議後，以事實為根據，以法律為准繩進行裁判的行為。人民法院宣告判決，應一律公開進行。宣判時，應告知當事人享有的上訴權利以及上訴期限和上訴法院。

在第一審程序中應注意：①審判應組織合議庭，可由審判員或審判員、陪審員組成，其成員應當是三人以上的單數;②應開庭審理的不能書面審理;③審結期限為立案之日起三個月內，如有特殊情況需延長的，由高級人民法院批准，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批准。

三、行政訴訟第二審程序

第二審程序又稱上訴審程序，是指上級人民法院對下級人民法院就第一審案件所作的判決、裁定，在發生法律效力以前，基於當事人的上訴，依據事實和法律，對案件進行審理的程序，其特點主要是：第二審程序由當事人上訴而引起，該程序由第一審人民法院的上一級人民法院適用，二審法院作出的判決、裁定是終審判決、裁定。

在第二審程序中應注意：①第二審程序是獨立的審判程序，但並非每一個行政訴訟案件都必須經過這一程序;②第二審程序既可適用開庭審理，也可適用書面審理。適用書面審理的條件是該上訴案件事實清楚。③審結期限，人民法院應在收到上訴狀之日起兩個月內作出終審判決，有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批准，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批准。

四、審判監督程序

審判監督程序又稱再審程序，是人民法院對已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規的規定，依法再次審理的程序。

提起審判監督程序的條件：①必須具有法定理由，即發現已發生法律效力的判決、裁定違反法律、法規;②必須由享有審判監督權的組織或專職人員提出，即上級人民法院、人民檢察院或者本級人民法院院長。

提起再審的程序有三種情況：①原審人民法院院長提起的，必須報經審判委員會決定;②上級人民法院提起的，可以自己審理，也可指令下級人民法院再審;③人民檢察院抗訴的，人民法院必須進行再審。

再審案件適用的程序根據案件原來的審級不同而不同：已經生效的裁判，原來是第一審人民法院作出的，再審時按照第一審程序審理，所作裁判當事人不服可以上訴;原來是第二審人民法院作出的的，再審時按照第二審程序審理，最高人民法院或上級人民法院提審的案件，也按照第二審程序審理，二審法院作出的裁判為終審裁判，不得上訴。

2. 行政合同的訴權問題

賦予行政機關訴權的法理分析
行政機關在合同中具有行政主體與合同當事人的雙重身份，且行政合同不同一般具體行政行為，具備雙向性的特點。從民事訴訟法角度來看，行政機關理應擁有訴權。
而現行行政訴訟法，沒有規定行政主體一方可以提起訴訟程序，而是從保障相對人權益出發，出於平衡權力的目的，設定了單向性結構，即只由行政相對一方提起行政訴訟。在這種框架中，除了出於公共利益必需以外的契約履行中的問題，行政機關不能以自己的單方意志強加於相對一方。這就要求突破現行訴訟框架，賦予行政機關相應的訴權。
賦予行政機關訴權的現實需要
第一，是保護行政機關依法行政的需要。在行政合同被普遍納行政訴訟後，如果不賦予行政機關訴權，那麼保護行政機關依法行政，將成為一句空談。
第二，是保護當事人合法權益的需要。如果行政機關的依法行政不能通過行政訴訟得到保護，行政機關自身便會選取對自己有利的途徑進行操作，可能就會出現更加不利於行政相對人的情況。這就要求在審理案件的過程中，也應根據原告的訴訟請求而對有關的雙方行為進行審查，而不是現在的只審查行政行為的合法性；審查的結果也不應只是對行政行為的處理。
調解原則在行政合同訴訟適用的法理分析我國行政訴訟法明文規定，「行政訴訟不允許調解。」通說認為行政訴訟不同於民事訴訟，民事訴訟中所涉當事人的民事權利義務，系當事人意志自由設定，當事人具有完全的處分權。而在行政訴訟中，行政機關的權力義務系由法律明確規定的，行政機關本身不具備處分權，行政法律關系當事人不能任意放棄權利或相互免除義務，否則會侵害國家和公共利益。所以不能實施調解。但行政訴訟法本身也規定了例外。在行政賠償之訴中，針對賠償數額，可以進行調解。
在行政合同之訴中,也可以進行調解。基於行政合同的雙重屬性，它具有合同性。外在表現為，行政合同本身的內容是系行政機關及行政相對人雙方合意達成的，雙方行政合同當事人雙方至少有部分權利義務是由雙方約定產生的，這就為調解打下了基礎。
調解在行政合同中適用的現實需要行政合同的出現，就是為了弱化矛盾、調和矛盾、化解矛盾的需要。而調解本身的功效也正是如此。二者之間並不矛盾，且相互需要。但調解應在合法、自願的原則上進行，並且僅限於行政合同中行政主體與行政相對人雙方約定的部分。

3. 行政合同爭議該怎麼解決

有關成文的行政法抄關於行政合同的具襲體規定比如主體、目的、內容等非常模糊，甚至可以說比較混亂。我贊成你對行政合同內涵的理解。
首先區分是個難題，目前只能從常見的幾種行政合同進行列舉；
其次普遍認為行政合同以行政性為主合同性為輔，並由此將行政合同劃為行政機關的具體行政行為；
至於你提到的糾紛解決方式，特定的行政合同糾紛解決方式散見於《行政復議法》（如「農業承包合同」等），即可通過行政復議來救濟，但大多數的行政合同糾紛只能嘗試參照有關規定解決。
關於行政合同糾紛能否通過仲裁方式解決以及能否賦予行政機關訴權（基於契約平等原則）則更為模糊。

4. 行政協議產生爭議，能不能提起行政訴訟

根據《行政訴訟法》第12條規定,當事人對下列事項起訴人民法院不予受理：\x0d1.國防、外交等國家行為.\x0d2.行政法規、規章或者行政機關制定,發布的具有普遍約束力的決定、命令.這類案件可以向復議機關提出行政復議.\x0d3.行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定.\x0d4.法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為.\x0d公民、法人或其他組織對行政機關的具體行政行為不服,可以先向上一級行政機關或者法律法規規定的行政機關申請復議,對復議不服的,再向人民法院提起訴訟,也可以直接向人民法院提起訴訟.法律法規規定應當先向行政機關申請復議,對復議不服再向人民法院起訴的,應按照法律法規規定.\x0d行政訴訟和行政復議是兩個並行的法律救濟制度.對公民、法人和其他組織而言,行政訴訟和行政復議都有對其合法權益保護的救濟功能.但兩者有著區別,行政復議是行政機關內部的監督制度,是在行政訴訟之前進行的.而行政訴訟是司法救濟,由人民法院作出訴訟裁決,是最終的解決辦法,也被稱作「司法最終救濟」原則.兩者比較而言,第一,在效力上看,行政訴訟優於行政復議.行政復議機關根據行政復議申請人的申請對具體行政行為進行審查,行使的只是行政復議權,而不能替代司法機關對行政爭議行使高效力的司法裁決；第二,依賴行政復議機關處理行政爭議,存在其自身難以完全克服的不足.因為行政復議機關和被申請人都是行政機關,容易陷入先入為主的境地,從而影響對事實的正確判斷和對法律法規的正確理解.在某種情況下,行政機關由於與被申請人存在密切關系,或者因行政爭議本身存在牽連關系,出於包庇牽就被申請人的錯誤思想出發,可能出現有錯不糾的現象.因此,規定行政復議決定原則上要接受人民法院的司法審查,這體現了法律對保護復議申請人訴權的價值取向,也體現國家重視權力之間的制約機制,將行政權充分置於司法監督之下,有利於促使行政復議機關依法公正處理行政復議案件,也有利於監督被申請人依法行政職權.

5. 行政訴訟第三人的幾種情形和行政訴訟舉證和民事訴訟舉證制度的不同

關於行政訴訟第三人的概念，理論界比較通行的看法是，所謂行政訴訟第三人是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系，通過申請或法院通知的形式；參加到訴訟中來的公民、法人或者其他組織。①

對於行政訴訟第三人的解釋，學者們的觀點則不盡一致。有的將其歸納為三條：1、第三人與本訴所爭議的訴訟標的--具體行政行為有直接的利害關系。2、第三人須是參加到他人訴訟中來的公民、法人或其他組織。3、第三人在法律上有獨立的法律地位。②也有學者將其歸納為：1、與提起訴訟的具體行政行為有利害關系；2、相對於原告、被告而言，是與被訴具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織以及行政機關；3、在訴訟期間參加訴訟；4、申請參加訴訟或者由法院通知參加訴訟。③還有的學者將其表述為：1、行政訴訟第三人參加訴訟的根據，是同提起訴訟的具體行政行為有利害關系（包括直接的利害關系和間接的利害關系
）；2、行政訴訟第三人參加訴訟的目的是為了維護自己的合法權益；3、行政訴訟第三人參加訴訟的時間，必須是在他人訴訟已經開始，終局判決作出之前；4、行政訴訟第三人參加訴訟的方式。是由自己申請或人民法院通知而參加。④

以上學者的觀點，在如下問題上的認識是一致的：一是第三人與被訴具體行政行為有利害關系，二是第三人是在他人訴訟已經開始且尚未結束前參加訴訟，三是第三人有獨立的訴訟地位，四是第三人參加訴訟的方式是由自己申請或人民法院通知而參加。爭議則集中在如下三個方面，而這三個方面基本概括了學界的分歧。
（一）行政訴訟法所稱的"利害關系"是否僅限於直接利害關系？

認為這種利害關系僅指"直接利害關系"的學者認為，由於第三人與被訴具體行政行為有法律上的權利義務關系，即該具體行政行為已經在客觀上調整或涉及到了作為第三人的權利義務，所以該具體行政行為在法律上的存在與變動，就直接決定了被行政行為所調整或涉及的第三人的權利義務變化。所謂直接聯系，就是指該具體行政行為直接調整或涉及第三人的權利義務，而不是通過其他法律關系作為中介予以調整。且這里所形成的法律關系只能是行政法律關系，而不是其他法律關系如民事法律關系。⑤
毫無疑問，對利害關系
的這種定性將縮小第三人的范圍。對於非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個人、組織⑥來說，顯然是十分不利的。這種解釋與我國行政訴訟法中最大限度保護個人、組織合法權益的價值目標，顯然是相悖的。最高人民法院《關於貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第21條規定："行政訴訟法第27條中的'同提起訴訟的具體行政行為有利害關系'，是指與被訴具體行政行為有法律上的權利義務關系。"可見，司法解釋沒有把"利害關系"局限在"直接"利害關系的范圍以內。其實，在審判實踐中，人民法院也沒有把第三人范圍局限於與被訴具體行政行為有直接利害關系、而是作了擴張性解釋和應用，即把與被具體行政行為有間接利害關系的個人、組織也納入第三人的范疇。間接利害關系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關系和與判決結果有利害關系、以及與被訴行政主體的相對方有民事法律關系的個人、組織等。

下述案件可以說明這個問題。原告袁某到商店購物，與店主發生爭吵、撕打，幫工王某出手毆打了袁某。事後，該縣公安局認定袁某擾亂公共秩序，作出罰款100元的行政處罰；認定王某毆打他人，作出罰款150元的行政處罰。袁某復議後又提起訴訟。王某未提起復議和訴訟。法院認為王某與原告起訴被告的處罰裁決有利害關系，通知其作為第三人參加訴訟。但是判決結果未改變第三人的權利義務。有人認為，被告分別對袁某和王某作出處罰，是兩項互相獨立的具體行政行為，因而，王某與被訴的具體行政行為沒有關系，至少沒有直接利害關系。將其列為第三人是不合適的。但是，法院認為，王某雖然與被告處罰原告的具體行政行為沒有權利義務上的利害關系，但是存在事實認定上的利害關系，即法院審查被告對原告處罰所認定的事實的同時，實際上在很大程度上又要審查被告對王某處罰所定的事實。如果法院否定被告對原告所認定的事實，將可能對王某帶來同樣的結果，這種認定事實上的利害關系，也屬於法律上利害關系。⑦顯然，它不是所謂的"直接的利害關系"。

在另一個案件中，人民法院把與判決結果有利害關系（而且是通過民事法律關系作為中介形成的利害關系），與具體行政行為沒有直接利害關系的組織當作第三人。某建安公司與縣公路局簽定了修築一座公路橋的行政合同，之後，某建安公司又與某水泥廠簽定了供應1000噸425號水泥的民事合同，明確規定該水泥將用於前行政合同指稱的公路橋。修橋工程開工後，縣公路局以工程質理要求較高為由，不同意建安公司簽定的供貨合同，要求建安公司購買另一水泥廠的名牌425號水泥，建安公司不同意。縣公路局單方面解除行政合同，導致某建安公司與某水泥廠的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政訴訟，某水泥廠要求作為第三人參加行政訴訟。理由是縣公路局單方面
解除行政合同的行為侵害了其民事合同權益。法院認為，判決結果將影響民事合同的履行，故准許了某水泥廠的請求。⑧本案中，第三人與被具體行政行為的關系，並不是直接利害關系，而是間接利害關系（與判決結果有利害關系），並且這種利害關系是通過民事法律關系為中介。此外，在行政確權引發的行政訴訟案件中，原權屬爭議以外的他人主張權利的，因其權利將受到判決結果的
影響，故可以作為第三人參加訴訟。由於行政主體的確權行為具有行政法上的公定力，對確權雙方和他人都具有法律上的確定力，從而使原來的民事法律關系轉化為行政法律關系，利害關系人因此而喪失提起民事訴訟的訴權，只能提起行政訴訟。⑨
所以，理解行政訴訟法關於第三人與被具體行政行為的"法律上的利害關系"的規定，應以被訴具體行政行為對
個人、組織的權利義務已經或將會產生實際影響為標准，無需區分利害關系是直接還是間接，更不能將其限制為"以行政法律關系為中介。"
（二）行政主體能否作為行政訴訟的第三人？

當一個行政主體以另一個行政主體的管理相對人，即以民事主體身份出現時，在不涉及裁判職權爭議的前提下，行政主體可以作為行政訴訟的第三人。但是，在行政主體越權爭議的訴訟中，情況會是怎樣呢？請看下面的案例：

1997年3月，張某經某市某區文化局批准，辦理了文化部統一印刷、蓋有文化部套紅印章的"音像製品出租經營許可證"，並經該區工商局登記後領取了"營業執照"。某日，市廣播電視局以張某未經該局批准，擅自在文化局辦理執照，違反了省政府及有關部門的有關規定，限其在7日內到該局接受處理。處理時，該局通知張某須交出區文化局辦理的證件，並要辦新的許可證，否則將採取措施禁止經營。張
某認為市廣播電視局違法要求履行義務，向市中級人民法院提起訴訟，受訴法院認為，雙方爭議涉及兩個職能部門的職權劃分，要想審查廣播電視局具體行政行為的合法性，關鍵要廣播電視局與文化局的職權范圍，誰是法定音像製品經營管理的適格行政主體，這可以通過審查廣播電視局提供的法律依據來確認，不必將文化局作為第三人，這樣，也不影響案件的審理。此外，將文化局作為第三人，就要裁判行政機關之間的職權糾紛，這不屬於行政訴訟的審查范圍，憲法和法律也沒有授予人民法院此種裁判權。因而沒有將文化局列為第三人。⑩

在另一個案件中，某縣林業局批准原告砍伐公路邊的林木，縣公路局為此對原告作出處罰決定。由於林業局與公路局的行政行為相矛盾，所以當原告起訴公路局時，公路局的處罰決定和林業局之間就形成了特殊的權利義務關系。如法院維持了公路局的處罰行為，就意味著林業局所作出的批准行政行為錯誤的；如人民法院撤銷了公路局的處罰決定，就意味著林業局的批准行政行為是合法正確的。正是基於這種利害關系，所以越權的林業局可以作為本案的第三人參加訴訟。⑾

這兩個案件的共同點是兩個沒有相互隸屬關系的行政機關，作出了相互矛盾的具體行政行為，即一個行政機關的批准行為，導致了另一個行政機關的處罰行為，他們的不同點在於，從實體上看，前一個案件屬於在前的批准行為合法，在後的處罰行為越權；後一個案件屬於在前的批准行為越權，在後的處罰行為合法。當處罰行為被提起訴訟後，批准行為的主
體在訴訟中充當何種角色，當然不可能依據實體問題（即行政機關的行政行為是否越權）作出判決，因為在案件審判以前，我們無法預知實體問題的結果。那麼，究竟以什麼標准來確定批准機關在訴訟中的角色呢？

一般而言，批准機關主動要求參加訴訟的情況並不多見。只要他主動要求參加訴訟，毫無疑問，他將要求以第三人的身份出現。依據行政訴訟法的原理，他必然維護自身的利益，提出自己的訴訟請求。其請求要麼是請求法院確認其批准行為的合法性。要麼是請求法院確認處罰行為的違法性。就第一個請求而言，如果相對人起訴，任何行政機關都無權直接要求人民法院確認其行為的合法性。就第二個請求而言，由於法院沒有審查行政機關職權爭議的法律依據，因而也是不可行的。所以，批准機關主動要求作為第三人參加訴訟，於法無據。

另一種情況則比較復雜。當法院認為需要通知批准機關參加訴訟時，批准機關是否可以作為第三人呢？如果法院通知他以第三人的身份參加訴訟，只要批准機關提出有關職權問題的主張⑿，法院就要審查裁判行政機關的職權爭議。正如我們剛才論及的，在邏輯上形成了一個悖論，這顯然是不妥當的。所以，法院通知其作為第三人的唯一依據，就是他與處罰行為有事實上牽連，便於法院認定被訴行政主體的具體行政行為是否屬於越權。第三人自己無權提出有關職權問題的訴訟主張。

因此，可以得出結論：涉及兩個行政主體作出互相矛盾的決定，導致相對人對其中一個行政機關起訴的，另一機關主動要求以第三人的身份參加訴訟的，應當裁定駁回；法院通知其作為第三人參加訴訟的，該行政主體也不能提出與職權有關的基本訴訟主張，⒀他只能支持原告的主張（因為不是共同被告，行政訴訟的性質決定了他不能支持被訴行政主體的主張
），並在必要的時候，（即有可能被判決承擔義務的時候）證明自己行為的合法性。其理論依據在於，他有可能因原告的敗訴而承擔相關的實體訴訟義務。這時，第三人正好相當於民事訴訟法中無獨立請求權的第三人。
下一問題就是：行政訴訟第三人可不可以被判決承擔義務？這個問題我們將在後面討論第三人的權利義務時進行探討。
（三）參加訴訟的時間是在一審判決作出前還是在終審判決作出之前？

在民事訴訟中，如果有獨立請求權的第三人或需要承擔實體義務的無獨立請求權的第三人，由於特殊情況，未在一審判決作出前參加訴訟的，是否喪失了訴權？根據最高人民法院的司法解釋，他仍然可以參加二審訴訟。通過兩種方法解決，一是能通過調解結案的，通過調解結案，原審法院的判決視為被撤銷；二是不能調解結案的；裁定撤銷原判，發回重審。鑒於行政訴訟不適用調解結案，不能機械地套用民事訴訟法的做法。

應該說，一審程序和二審程序只是同一完整訴訟程序的兩階段，只要一審判決沒有生效，第三人隨時可申請參加二審訴訟。這樣做有利於二審人民法院查清案件事實，對一審判決作出客觀正確的評價，避免損害第三人的利益。行政訴訟法第61條對二審判決規定了三種結案方式；1、駁回上訴，維持原判；2、依法改判；3、撤銷原判，發回重審。第一種方式顯然不能採用，第二種方式等於剝奪了第三人的上訴權，對其訴訟主張，實際上形成了一審終審，違背了我國行政訴訟二審終審的原則，也不能採用。唯一的辦法就是以一審法院認定事實不清為由，裁定撤銷原判，發回重審。這樣就保證了第三人享有上訴權，實際上是保護了其合法權益。但是，對於行政賠償訴訟，因為行政訴訟法第67條規定"可以適用調解"，因而，可比照民事訴訟的辦法加以解決。

通過以上討論，我認為，行政訴訟第三人的基本特徵有四個：第一，第三人是與本訴所爭議的訴訟標的--具體行政行為有直接或間接的利害關系。這也是第三人參加到訴訟中來的法律根據。第二，第三人是在訴訟已經開始、判決作出以前參加到他人本訴中來的個人或組織（當然應當包括與被訴具體行政行為有利害關系的行政主體）。第三，第三人在訴訟中有獨立的訴訟地位。第四，第三人通過個人申請或者由法院通知的方式參加訴訟。
二、關於行政訴訟第三人的種類

我國行政訴訟第三人制度雖然借鑒了民事訴訟第三人制度的原理，但是並未作有獨立請求權和無獨立請求權的劃分。這是由行政訴訟自己的特點決定的。有的學者認為，在行政訴訟中不存在有獨立請求權的第三人。這是因為第三人與原告同為公民、法人或者其他組織，因而不能把本訴中的原告和被告都作為行政訴訟的被告（把本訴中的原告作為被告時，則不成其為行政訴訟）。實踐中，後參加訴訟的人既不同意原告的訴訟主張，也不同意被告的訴訟主張，而提出自己的訴訟主張是可能的。在這種情況下，如果後參加訴訟的人具備起訴條件，可以列為共同原告。⒁依筆者之見，這種觀點是站不住腳的。因為該觀點以民事訴訟法中關於有獨立請求權的第三人理論為依據，自然不會得出正確的結論。

事實上，行政訴訟第三人制度和民事訴訟第三人制度是兩種不同的訴訟制度，當然會有同的運作方式。行政訴訟第三人既不同於民事訴訟中有獨立請求權的第三人，也不同於無獨立請求權的第三人。民事訴訟中有獨立請求權的第三人參加訴訟的依據，是"自己認為"對他人爭議的訴訟標的，不論全部或部分，享有獨立的實體權利人的資格。他以起訴的方式參加訴訟，既不同意原告的主張，也不同意被告的主張，把原被告都當作被告。無獨立請求權的第三人參加訴訟的依據是他與爭議的一方有利害關系，但他對他人爭議的訴訟標的沒有獨立的實體權利，他站在原告或被告的立場上，間接維護自己的合法權益，只要他支持的一方敗訴，就有可能承擔某種法律義務。行政訴訟第三人參加訴訟的依據，則是他與他人爭議的標的----被訴具體行政行為的合法性有直接或間接的利害關系，他提出的主張有兩種可能性：1、既不同意原告主張，也不同意被告的主張；2、同意原告或被告的主張。當然，他也有可能不提出任何主張。當他支持的一方當事人敗訴以後，也有可能被判決承擔某種義務。可見，機械套用民事訴訟第三人制度的"兩分法"來劃分行政訴訟第三人的種類是不合適的。

當前，很多學者在學理上對行政訴訟第三人主要採取列舉式的分類方式，難免掛一漏萬，而且極易引起爭論。我們認為，通過對行政訴訟第三人的科學分析，進行概括式的分類是十分必要的。在這方面，有人已經做了有益的嘗試，如以"利害關系"為標准，有的學者將行政訴訟第三人分為直接利害關系第三人和間接利害關系第三人。⒂也有的學者將行政訴訟第三人分為三種類型：必然性利害關系第三人、或然性利害關系第三人和預決性利害關系第三人。⒃這種分類方法，存在不夠直觀、語意不確定、可操作性不強等缺點。還應探索更科學的分類方法。
根據行政訴訟的基本原理，結合行政訴訟實際特點，以第三人與被訴具體行政行為的利害關系為標准，可以對行政訴訟第三人作如下分類：
（一）權利關系第三人；（二）義務關系第三人；（三）事實關系第三人；
（一）權利關系第三人
權利關系第三人是指由於其權利受到了被訴具體行政行為不利益處分的消極影響，參加到行政訴訟中來，提出自己獨立訴訟主張的個人、組織。

之所以把這種第三人定義務"權利關系第三人"，是因為當行政主體所做具體行政行為被確認違法時，該第三人可能會因此而獲得、恢復或增加某種實體性權利。從這個角度看，行政主體因為行政職權爭議參加訴訟，不可能成為權利關系第三人。只有當他以"個人、組織"的身份參加訴訟時，才有可能成為權利關系第三人。

依照行政法學原理，具體行政行為的不利益處分包含兩種情況：一是指行政主體通過具體行政行為使相對一方的個人、組織被剝奪已有某種權利的行為；二是行政主體通過具體行政行為使相對一方的個人、組織承擔一定義務的行為。這兩種具體行政行為使相對方受到了不利益處分的消極影響，具體表現為以下幾種情況。

1、治安行政處罰案件中的受害人、被行政主體處罰的一方。如果被處罰人對行政處罰起訴，則受害人為權利關系第三人。如果受害人不服行政處罰作為原告起訴，則被處罰人為權利關系第三人。
2、行政處罰案件中的共同被處罰人。如果只有一部分被處罰人作為原告起訴，另一部分被處罰人屬權利關系第三人。

3、行政確權案件的權屬爭議人。如果一部分權屬爭議人不服行政確權決定而向法院起訴的，沒有被確定為權利主體的權屬爭議人都屬於權利關系第三人。而被確定為權利主體的一方，屬於義務關系第三人。
4、行政裁決案件中強制性補償案件、賠償裁決案件的一方不服 裁決而向法院起訴的，另一方屬於權利關系第三人。

5、行政處罰案件被處罰的利益波及人，即被處罰人租憑他人房屋、租借（租用）他人交通運輸工具、播放工具等實施某種行為被採取查封、扣押、凍結、拍賣等措施的，其利益波及的人，在被處罰人不服處罰行為而向法院起訴時，屬於權利關系第三人。

6、行政許可（一般為排他性行政許可）案件中的未起訴的許可爭議人。如果一部分許可爭議人不服行政許可行為而向法院起訴的，另一部分許可爭議人為權利關系第三人，被許可人為義務關系第三人。
7、行政合同被行政主體單方解除或變更的，如果相對方向法院起訴的，因行政合同解除或變更受到不利影響的利益波及人，為權利關系第三人。

8、行政徵收、行政徵用案件中，被徵收或徵用的人之外對徵收、徵用行為主張權利的他人。如果被徵收、徵用的個人、組織不服而向法院起訴的，該他人屬於權利關系第三人。
9、其他受到不利益處分消極影響的其他人。
（二）義務關系第三人

義務關系第三人是指由於其權利受到了被訴具體行政行為授益處分的積極影響，或者參與了不利益具體行政行為，而未被列為被告或不具備被告資格，參加到行政訴訟中來，提出自己獨立訴訟主張的個人、組織。

之所以把這種第三人定義為"義務關系第三人"，是因為當行政主體所做具體行政行為被判決違法時，該第三人可能會因此而被判決承擔某種實體性義務，即被剝奪、喪失或減少某種實體性權利。

從概念可以看出，義務關系第三人包括兩類：第一類是由於受到了授益處分的積極影響，而參加到訴訟中來；第二類是由於參與了對原告的不利益具體行政行為，而未被列為被告或根本不具備被告資格，而參加到訴訟中來。

6. 關於我國行政訴訟的問題！

【內容提要】現行《行政訴訟法》已遠不能適應現實需要，其修改勢在必行。《行政訴訟法》的修訂目標是解決行政訴訟實踐中存在的問題、實現人權公約的承諾、滿足入世的要求及擴充行政訴訟的功能。在具體制度上，應從訴訟類型、受案范圍、審級制度、當事人制度、審理程序、庭審方式、審理標准、證據規則至判決制度等方面進行全面修改。此外，對《行政訴訟法》的修訂還需要關注制度的外圍環境和配套制度的建立健全。
1989年《行政訴訟法》的制定是我國民主進程的一個重要里程碑。但行政訴訟制度並非源自我國本土文化，而是對西方制度的移植，因此在《行政訴訟法》實施的十多年中，遭遇了比其他法律更為嚴重的問題。這里既有《行政訴訟法》條文之外的制度、文化原因；也有《行政訴訟法》自身規定的不足。隨著我國的入世，《行政訴訟法》規定的欠缺愈加突出，因此，對《行政訴訟法》的修訂已勢在必行。《行政訴訟法》的修改是一龐大工程，需要全方位的研究論證。本文將從《行政訴訟法》修訂的目標、行政訴訟具體制度的完善以及《行政訴訟法》修訂要注意的問題等方面進行探討。
一、《行政訴訟法》的修訂目標
按照什麼思路來修訂《行政訴訟法》，直接影響到行政訴訟制度的發展。《行政訴訟法》的修訂目標既不能過於理想，也不能太遷就現實。目標過高，難於實現；目標太低，將失去修訂的意義。我們認為，《行政訴訟法》的修訂至少要實現以下四個目標：
1.解決行政訴訟實踐中存在的問題
現行《行政訴訟法》存在許多問題。如受案范圍方面，不僅受案范圍過窄，而且法律規定不清晰。《行政訴訟法》第2條規定具體行政行為具有可訴性，但究竟何為具體行政行為，沒有界定。雖然最高人民法院在有關的司法解釋中拓展了行政訴訟的受案范圍，但仍有許多模糊地方，如事實行為是否可訴，證明行為是否可訴，純程序性的行為是否可訴等，都不十分清楚。實踐中，由於法律規定的局限，導致大量行政爭議案件無法進入行政訴訟程序，行政訴訟制度的功能得不到充分發揮。再如行政訴訟中的原告資格，審查標准，裁判制度等都有許多不足。另外，現行的行政訴訟僅限於對國家行政的監督，而將其他的公共行政（註：公共行政是指對公共事務的管理。國家行政只是公共行政的基礎部分，此外，在我國還有大量的公共機構承擔公共管理的職能，如國立大學、行政組織、社區組織等。在我國，由於公共行政不發達，人們常把公共行政等同於國家行政，是對公共行政的片面理解。）排除在監督之外，這一范圍的局限也值得人們檢討。
修訂《行政訴訟法》，就是要解決行政訴訟實踐中存在的各種問題。當然，這些問題不僅源於法律規定的不完善，還有許多法律條文之外的原因。但凡是通過立法能解決的，要盡可能在修訂法律條文時解決。
2.實現人權公約的承諾
中國簽署的兩個人權公約——《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》，（註：中國於1997年10月27日簽署《經濟、社會、文化權利國際公約》，於1998年10月5日簽署《公民權利和政治權利國際公約》。）規定締約國應保障個人的生命權、人身自由權、遷徙選擇住所權、自決權、工作權、受教育權等。而我國現行行政訴訟主要限於對人身權和財產權的保護，行政訴訟對其他權利的保護有很大局限。有權利必有救濟，中國保障人權的措施應在司法救濟途徑中體現，凡是法律法規和簽署的國際公約中規定的權利，都屬於行政訴訟的保護范圍。因此，《行政訴訟法》的修訂要盡可能符合人權公約的承諾。
3.滿足入世的要求
《中國入世議定書》中對司法審查制度的承諾與《行政訴訟法》的修訂直接相關。其承諾主要包括以下幾項：第一，受到司法審查的行政行為是指執行涉及WTO事項的法律、法規、有普遍約束力的司法判決和行政決定的全部行政行為；第二，受司法審查的行政行為種類包括進出口許可證、審批和配額的獲得和發放，以及任何在WTO協定范圍內的其他措施；第三，執行知識產權協定和服務貿易總協定的行政行為也屬於司法審查的范圍；第四，審查程序應當包括給予當事人最後上訴至司法機構的機會，即司法最終原則；第五，受到被復審的任何行政行為影響的個人或者企業有權提起上訴；第六，審查機構獨立於行政機關，且成員國可以通過其本國政府直接在WTO爭端解決機構尋求救濟。（註：參見《中國入世議定書》及於安《行政法是中國履行WTO義務的核心法律機制》，載《政法論壇》2002年第1期。）
我國政府承諾的以上六項內容，影響行政訴訟以下幾方面具體制度的修正：第一，受案范圍。我國承諾的受案范圍包括部分具有普遍約束力的行政行為和貿易保護行為等。我國目前司法審查范圍遠遠小於承諾范圍。一些單行法律法規已相應作出擴大司法審查范圍的修改，（註：如《中華人民共和國反補貼條例》第52條規定，對終裁；是否徵收反補貼稅的決定以及追溯徵收的決定；復審決定不服可以提起復議或訴訟。《中華人民共和國反傾銷條例》第53條規定，對終裁；是否徵收反傾銷稅的決定以及追溯徵收、退稅、對新出口經營者征稅的決定；復審不服，可提起行政復議或訴訟。《中華人民共和國貨物進出口管理條例》第71條規定，對行政機關發放配額、關稅配額、許可證或自動許可證明的決定；對確定國營貿易企業或指定經營企業資格的決定；或對行政處罰決定不服，可提起復議或訴訟。《中華人民共和國技術進出口管理條例》第53條規定，對國務院外經貿主管部門作出的有關技術進出口的批准、許可、登記或行政處罰決定不服，可提起復議或訴訟。）《行政訴訟法》也應擴大受案范圍。第二，原告資格。中國承諾的原告資格包括受到行政行為影響的個人或企業。我國現行法律關於原告資格的規定是法律上有利害關系，包括行政行為指向的對象，以及通過《若干解釋》列舉了行政行為可能影響相對人權益的幾種情形。此種規定小於承諾的范圍，對此《行政訴訟法》應作出放寬原告資格的修改。第三，審查標准。WTO規則將司法審查稱為「上訴」或「復審」，意味著法院對行政行為的審查不同於民事訴訟的初審[1]。法院在審查時要尊重行政機關的初次判斷，主要是法律審，事實問題的審查針對的是證據事實。我國現行《行政訴訟法》沒有規定審查標准，實踐中法院照搬民事訴訟全面審查標准，既不能實現行政訴訟的功能，又不符合WTO規則。《行政訴訟法》的修改應當根據司法審查作為「上訴」審的性質，並結合我國現實國情規定審查標准。此外，為適應WTO規則的統一要求，一系列配套制度也要相應改革，如審判機關獨立原則就要求改革現行的審判組織，擺脫司法地方化的困境。
4.擴充行政訴訟制度的功能
行政訴訟制度不僅是保障相對人權利的救濟手段，還承擔著維護公法秩序的重要功能。通常情況下，當行政機關的行為侵犯特定相對人的利益時，受影響的相對人可以提起行政訴訟。但在有些情況下，行政機關的行為並不造成對特定相對人利益的損害，而是對一國的公法秩序和公共利益有不利影響。傳統的行政訴訟功能單一性把訴權僅賦予了受影響的特定相對人，使公共利益受損時缺少啟動主體，造成公共利益受損時無從救濟的局面。我國現行行政訴訟制度功能單一不僅表現在公益訴訟、監督訴訟沒有確立，執行訴訟（註：我國目前還沒有建立完整意義上的執行訴訟，對生效行政行為的執行是通過非訴的方式完成的。）也極不健全。因此，有必要將行政訴訟制度的功能從保障公民權利的單一性，擴充至不僅對相對人權利提供救濟，也維護公共利益，保障公法秩序的安定。而且，從法治發達國家的經驗來看，將涉及公共利益納入司法的保護范圍是不可逆轉的世界潮流。修訂《行政訴訟法》，要在可行的基礎上，盡可能地擴充行政訴訟制度的功能。
二、《行政訴訟法》具體制度的完善
在行政訴訟中，有許多方面需要完善與發展。主要有以下幾個方面：
（一）拓展行政訴訟類型
我國現行行政訴訟的類型單一，限於對相對人的救濟。雖有撤銷、變更、履行、確認、賠償訴訟和非訴執行等種類的劃分，但主要是以判決種類為依據，並沒有超出對相對人救濟的范疇。筆者認為，我國行政訴訟類型應以行政訴訟兩大功能為標准，除個人救濟訴訟外，還應增加公法秩序訴訟。
1.個人救濟訴訟
個人救濟訴訟是為個人及其延伸組織合法權益提供救濟的訴訟類型，其根據行政爭議的性質、訴訟標的、法院的審理規則和方式等又可分為以下兩類：
(1)行政行為訴訟。這里僅指對行政行為（註：我國目前對行政行為的認識很不一致，這里的行政行為從狹義理解，僅指行政機關或公法機構單方面作出的影響相對人權利義務的有法律效果的行為。不包括事實行為和抽象行政行為，也不包括行政合同行為。）不服引起的訴訟。其訴訟標的僅僅是單方行政行為，不包括民事權益或行政合同權益。法院在審理這類案件時要嚴格遵循行政訴訟的特殊審理規則，舉證責任一般由被告承擔，且法院的司法權受到較為嚴格的限制。根據訴訟請求的不同，行政行為訴訟可作如下細分：
第一，撤銷之訴。撤銷之訴指原告認為行政行為違法訴請法院撤銷的訴訟。撤銷之訴的標的應限定在直接對相對人權益進行處理的行為，不包括行政裁決等行為。
第二，變更之訴。變更之訴是原告請求法院對行政行為予以變更的訴訟。變更之訴中，法院行使完全的審判權，可以直接改變原行政行為。我國的變更之訴應從顯失公正的行政處罰擴展至一切影響公民人身自由權及重大財產權的行為。
第三，履行之訴。履行之訴是原告請求法院責令行政機關履行法定職責的訴訟。我國履行之訴存在的主要問題是其履行判決的明確程度，是僅要求履行義務還是明確如何履行義務。從保護相對人及節約司法資源考慮，法院應根據行政機關或其他公共機構在具體案件中享有自由裁量權的大小，規定履行的具體要求。
第四，確認之訴。確認之訴是原告請求法院確認行為違法或無效的訴訟。確認之訴僅存在於行政行為無效，或行政行為違法但不可撤銷或撤銷已無意義的情況。
第五，禁止令之訴。禁止令之訴是英國行政法中普通救濟訴訟中的令狀請求之一，主要用來阻止、禁止或停止行政機關某種違法的命令，也可用來阻止行政機關擬將越權的行為[2](P.237)。從保護相對人合法權益的角度考慮，有必要增加禁止令之訴。
(2)非行政行為訴訟
非行政行為訴訟相對於行政行為訴訟而言，其訴訟標的並不在於行政行為，而是行政行為影響的民事權益或其他權益。法院在審理非行政行為訴訟時不必完全拘泥於行政訴訟特殊的審理規則，可部分適用行政訴訟的規則，部分適用民事訴訟的規則。非行政行為訴訟主要存在以下四類：
第一，當事人訴訟。當事人訴訟是日本行政訴訟中特有的訴訟類型，指關於確認或形成當事人之間法律關系的處分或裁決的訴訟，是以該法律關系的一方當事人作被告以及有關公法上法律關系的訴訟。[3](P.255)日本的當事人訴訟對我國解決行政裁決案件有借鑒意義。我國應增設當事人訴訟，以民事法律關系的另一方當事人為被告，裁決主體作為特殊身份的人參加訴訟。法院既要解決民事爭議，適用民事訴訟程序，也要一並解決裁決行為的合法性問題。
第二，行政合同訴訟。法院在審理行政合同案件時，對行政合同中公權力部分的審查要適用行政訴訟的特殊規則，如行政合同締結程序的合法性，行政機關單方面中止合同的理由等，但合同的履行等方面應適用民事訴訟的程序和規則。
第三，事實行為訴訟。事實行為雖然不直接改變當事人的權利義務，對當事人也不具有法律上的約束力，但事實行為違法也會侵害相對人的合法權益。對事實行為的合法性，也可納入法院的監督范圍。對事實行為，主要適用確認判決。
第四，行政賠償訴訟。行政賠償訴訟的特點是適用對象廣泛，不僅包括行政行為侵權，還包括事實行為侵權。（註：我國《國家賠償法》第3條已規定行政賠償的范圍包括部分事實行為。）行政賠償訴訟作為非行政行為訴訟的一種，在涉及賠償問題時也適用類似民事訴訟的程序。
2.公法秩序訴訟
這類訴訟的功能是保障公法秩序的安定。在我國主要包括以下兩類：
(1)公益訴訟
公益訴訟的增設是維護公共利益和公法秩序的必然要求。考慮到我國公民訴權意識薄弱，公民個人不具有與行政機關抗衡的實力，公益訴訟的啟動主體應由檢察院代表國家提起行政公訴，在檢察院不作為的情形下，可由普通公民提起民眾訴訟。（註：民眾訴訟是日本行政訴訟的類型之一，指以選舉人資格或其他與自己無法律上利益關系資格提起，請求糾正國家或公共團體機關的違法行為的訴訟。）至於行業組織、利益團體能否成為公益訴訟的原告，需要進一步研究。
(2)執行訴訟
我國的強制執行權由法院和行政機關分享，且以申請法院執行為原則，行政機關自行執行為例外，在實踐中存在大量的非訴執行案件——行政機關對生效具體行政行為申請法院執行。筆者認為應設立執行訴訟，作為獨立的訴訟類型，專門受理行政機關申請執行生效行政行為的案件，法院對執行訴訟案件進行實質性審查，這既可避免法院地位不中立之嫌，又能很好地保障相對人的合法權益。
（二）擴大受案范圍
受案范圍過窄是《行政訴訟法》最為突出的問題，也是學者們討論的重心。行政訴訟的受案范圍需要擴大，這在學界和實務界已達成共識，問題在於作多大程度的擴展。從理想的角度看，行政訴訟的受案范圍越寬，越有利於對相對人權利的保護，但受案范圍的設定必須考慮各種制約因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素質和權力，社會對法院的認可程度等；行政訴訟外其他救濟渠道的發達與否；公民的權利意識和社會的需求；入世的承諾；判例法的作用和違憲審查制度的完備程度等。
綜合上述各種因素，行政訴訟的受案范圍可擴展到部分抽象行政行為、部分內部行政行為、事實行為、證明行為、部分純程序性的行為、公共機構的行為以及入世承諾中有關國際貿易方面的行為等。在規定方式上，可採用概括加排除的做法。除了應排除的行為不可訴外，原則上所有的行政行為都具有可訴性。
（三）改革審級制度
我國的審級和審判組織設置不科學，一是一審法院級別過低，二是二審終審不盡合理，難以擺脫地方干預。世界上大多數國家實行三審終審，幾乎所有的案件都能上訴至最高法院。我國兩審終審在實踐中造成審判質量不高，再審案件比例大，是對司法權威的一種破壞。再者，行政案件涉及一國法律法規的統一適用，不宜由中級法院終審。因此，我國行政訴訟也應採用三審終審制，並且第三審為法律審。
（四）完善當事人制度
1.放寬原告資格
放寬原告資格已經成為學者們的共識。對個人救濟訴訟而言，原告資格應從「法定權利之訴」發展到「利益之訴」，凡是受行政機關行為不利影響的人都賦予其原告資格。對公法秩序訴訟，其公益訴訟的原告可為檢察院以及有監督利益的公民、行業組織或利益團體等。
關於原告的確認規則主要涉及當一個組織或該組織部分成員受行政機關行為侵害時，原告如何確定。在該組織的法定代表人不願代表部分成員起訴時，應賦予受害成員自身原告資格。
2.簡化被告制度
國外行政訴訟被告制度多是出於訴訟便利，存在大量的形式被告，一般由作出行為的機關或官員作被告，無法確定時由行政主體作被告。（註：如美國《聯邦行政程序法》704節規定司法審查的訴訟可對美國、對機關以機關的名稱、或者對有關的官員提起。）
我國行政訴訟被告與行政機關對應，被告制度過於煩瑣，不利於相對人訴權的行使。筆者建議，我國的被告確認制度也可採取形式被告的作法，讓原告選擇由作出行為的機關或機構作被告，或由同級政府作被告；在被告無法確定的情況下，由同級政府作被告。這樣就可以避免在訴訟中確定被告的困難和無被告局面的出現，而且行政機關行為的責任歸屬於同級政府，也便於強化政府對下設部門的監督。
（五）改革審理程序
行政案件不分復雜程度一律適用普通程序的做法，往往導致司法資源的浪費，並無法給予當事人及時迅速的救濟。因此，增設行政訴訟簡易程序十分必要。《行政訴訟法》的修改應當對不同案件的程序進行分流處理，對案情簡單、標的較小的行政訴訟案件，可以適用簡易程序，由審判員一人獨任審理，審理過程不必完全遵循普通程序的步驟，審限也應縮短。
在普通程序中，法院不分法律與事實、是否屬於訴訟請求范圍一律全面審查的做法也需要檢討。司法權作為消極中立的權力，不應主動審理訴訟請求之外的內容；且訴訟的基本功能在於解決爭議，只要案件審理到可以裁判的程度即完成審理任務，不必將案件所有問題都由法院審查清楚。（註：如撤銷判決，只需滿足一個條件即可撤銷，不必將所有條件都審理清楚。）再者，為了便於法院集中、有效率的解決爭議，可以借鑒英美國家審前會議的做法，對案情簡單的案件可直接進入開庭審理，比較復雜、爭議較大的案件，在開庭前交換並固定證據，形成爭點，雙方無爭議的事實法院不再審查，以便開庭時圍繞爭點集中審查。
和審理程序相關的是受理程序。行政案件在進入行政審判庭審理之前，須通過法院立案庭的審查，對符合起訴條件的案件法院才予受理。立案庭的審查直接涉及原告訴權的行使。由於實踐中起訴條件的規定模糊，許多概念在理論界仍爭論不休，難以判斷，（註：如具體行政行為、行政行為、事實行為等概念，關系著現行行政訴訟受案范圍的界限，但在理論和實踐中一直沒有形成統一的觀點和標准。）將如此復雜困難的問題交由法官自行判斷，難以確保判斷的公正。因此，增設簡易審理程序來審查起訴是十分必要的。原被告可以在法庭上就該案是否屬於行政訴訟受案范圍、是否符合起訴條件等進行陳述和辯論，法院在充分聽取雙方意見和理由的基礎上判斷其是否應當受理，以便更公正的保護行政訴權的行使。
（六）轉變庭審方式
我國行政訴訟庭審職權主義色彩濃重，庭前進行實質審查，開庭只是形式，這樣既加重法院負擔，又不利於突出被告對其行為的合法性承擔舉證責任的特點，容易造成法院與被告一同審原告的局面。在原告、被告和法院三方關系中，法院應當是中立的第三方，根據原被告各自的舉證來判斷案件的勝負。因此，轉變庭審方式的方向應當是淡化職權主義色彩，向當事人主義發展。但鑒於行政訴訟原被告實力的不平等，法院可以在保障相對人權益方面採取一些職權主義的做法。
（七）明確審查標准
審查標准即法院審查行政案件的程度或深度。我國現行《行政訴訟法》對審查標准沒有明確規定，從而給法官的審查留下了太大的自由裁量空間。從確保行政審判權的正確行使和合理架構行政權和司法權的關系來看，需要通過立法明確審查標准。
確定審查標准，要考慮以下因素：首先，要區分法律問題與事實問題，對不同部分採用不同審查標准。因為每部分問題的性質不同，決定了法院的不同審查程度。區分法律問題與事實問題，並對其適用密度不同的審查標准，在西方國家已成為一種慣例。其次，根據行政機關自由裁量權的大小確定不同的標准。行政機關自由裁量權可分為低度自由裁量權，中度自由裁量權和高度（或政策性、高度人性化判斷）自由裁量權。法院相應對其審查也適用嚴格、合理到尊重（明顯違法）的不同標准。再次，根據不同的訴訟類型確定。在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權。完全審判權的基礎來自對事實問題的全面認定。因此，對行政行為訴訟中的變更之訴、履行之訴和非行政行為訴訟適用完全審查標准；其餘行政案件一般適用合理性標准。最後，應考慮到我國行政行為實施的具體情況，行政程序和案卷制度的缺乏使我國不能完全照搬美國尊重行政機關決定的標准，而應更多地對行政行為進行監督。
筆者認為，我國行政訴訟應確立如下審查標准：
1.事實結論
事實部分根據訴訟類型及行政自由裁量權大小可以確立三個不同的標准。
(1)合理性標准：適用於一般的行政案件。合理性標準是審查事實裁定的一般標准，即只要行政機關作出事實裁定有合理的證據支持，法院就應尊重行政機關的事實結論。
(2)明顯違法標准：適用於高度專業性及人性化判斷等事項。在這類案件中，如環境污染指數評定、考試成績評定等。法院的審查受到專業技術性的影響，只進行明顯違法審查，即不審查事實決定內容的合理性，除非其決定明顯違法。法院在此類案件中可轉向程序審查，審查行政機關作出判斷的過程是否合法。
(3)完全審查標准：適用於行政行為訴訟中的變更之訴、履行之訴和非行政行為訴訟。完全審查標准即法院可以不顧行政機關對事實的認定，以自己的判斷代替行政機關的判斷。完全審查標準的採用源於法院在此類案件中享有完全的審判權。
2.法律適用
法官是法律問題的專家，對行政機關適用法律是否正確有最終的發言權。因此，法律適用原則上應採用完全審查標准，但對技術性、專業性的法律問題，要尊重行政機關的意見。
3.處理結果
處理結果部分包含以事實裁定為依據並適用法律作出處理結果的過程，是事實與法律的混合問題。處理結果應適用與事實結論同樣的審查標准。
（八）完善證據制度
我國現行《行政訴訟法》對證據問題的規定簡略，雖然最高人民法院於2002年6月4日通過了單獨的證據規則——《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》，但仍需要在修訂《行政訴訟法》時對證據規則作全面規定。除了司法解釋的規定外，證據制度還要解決兩個問題：
一是舉證責任的進一步細化。不同類型的行政訴訟，應確立不同的舉證規則。如行政行為訴訟，應由被告承擔舉證責任。從行政行為與證據的關系來看，被告應在行政程序中完成舉證義務，由被告承擔舉證責任，符合行政訴訟的救濟本質。而對非行政行為訴訟，則應原則上適用誰主張誰舉證的規則。非行政行為訴訟與民事案件類似，適用民事訴訟的舉證規則。
二是明確證明標准。證明標準是為了實現法定證明任務，法律規定在每一個案件中訴訟證明必須達到的程度[4](P.167)。我國三大訴訟法都規定了統一的證明標准——案件事實清楚、證據確實充分。統一嚴格的證明標准抹煞了三大訴訟的差別，難以滿足行政訴訟的實際需要。最高法院關於證據規則的司法解釋並未提及證明標准問題，不能不說是一個重要缺失。筆者認為，行政案件的特殊性和多樣性不能僅為其設定證明標准，還可以根據訴訟類型的不同，分別適用不同的證明標准。
(1)明顯優勢標准：適用於一般行政案件。一般行政案件中，行政機關的行為對相對人權利的影響介於民事、刑事案件之間，因此應適用介於二者之間的證明標准。
(2)排除合理懷疑標准：適用於限制人身自由、責令停產停業、吊銷執照等嚴重影響相對人權利的行為，以及經過聽證程序作出的行為。限制人身自由等嚴重影響相對人權利的行為，基於其影響相對人權利的深度，應適用與刑事訴訟相同的證明標准。經過聽證程序的案件，在爭議進入訴訟前已經過辯論、質證等准訴訟程序，其證明標准也應達到排除合理懷疑的程度。
(3)證據優勢標准：適用於非行政行為訴訟。非行政行為訴訟類似於民事訴訟，訴訟標的主要是民事權益，適用民事訴訟的審理規則，因而其證明標准也採用民事訴訟的證據優勢標准。
（九）重構行政判決制度
我國現行行政判決種類有維持、撤銷（包括撤銷後重作）、履行、變更、確認、賠償判決和駁回訴訟請求判決等。總的來說，我國的行政判決種類設置不科學，如有些行政判決與訴訟請求相脫節，違反不告不理原則，禁止令判決欠缺等。現行的行政判決制度無法為當事人提供完整的救濟，因此，有必要重構行政判決制度。
在指導思想上，行政判決制度的重構要考慮原告的訴訟請求，不同訴訟類型的實體處理要求，司法權與行政權的關系以及合理解決糾紛和完善救濟的需要。具體地說，我國行政判決種類應重構如下：
1.主體判決
主體判決根據原告訴訟請求設置，不同的訴訟請求適用不同的判決。主體判決根據訴訟請求可分以下六類：第一，撤銷判決。適用於行政行為已完成時，法院通過撤銷判決使違法的行為自始無效。第二，履行判決。適用於行政機關不履行義務時，出於保護相對人權益及訴訟經濟考慮，法院可以根據自由裁量權的大小，規定履行的具體條件。在自由裁量權縮減為零時，（註：即行政機關在具體案件中選擇餘地可能壓縮到一種處理方式，只有這一種處理方式沒有裁量暇疵。參見〔德〕哈特穆特·毛雷爾著《德國行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第132頁。）法院可以明確規定行政主體應如何履行。第三，禁止令判決。用於禁止行政機關實施一定的行為。該判決主要適用於前文所述之禁止令之訴，對正在進行的違法行為起到阻止作用，防止違法行為完成後適用撤銷等判決救濟的滯後。第四，確認判決。即判斷某種法律關系是否存在或行政行為是否違法。一般而言，只有在行政行為不可撤銷或撤銷已無意義，或履行判決也無意義時才適用。確認判決的適用范圍較廣，包括部分事實行為，其往往是賠償的前提。第五，變更判決。適用於需要法院直接改變當事人行政法上的權利義務，變更判決不僅適用於變更之訴，在非行政行為訴訟中都存在適用變更判決的空間。第六，賠償判決。賠償判決是對違法行為造成損害進行救濟的判決方式，一般以確認或撤銷判決為前提，且其適用范圍廣泛，包括部分事實行為。
2.輔助判

7. 行政合同中行政主體一方的權利有哪些

行政合同中行政主體一方的權利有：行政權力、對合同履行的行政優益權。

行政合同的當事人必有一方是行政主體，享有行政權力。行政合同是行政主體為了實現行政管理目標而簽訂的，因此，當事人中必有一方主體是行政主體。沒有行政主體的參加，不能稱為行政合同。行政合同必須有行政機關參加並不意味著凡有行政機關的合同都是行政合同。

在行政合同之中，行政主體並非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對人訂立關於民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在其間行政主體享有行政優益權。

(7)行政合同訴權擴展閱讀：

行政合同的相關要求規定：

1、行政合同的公開競爭原則。公開競爭原則，是指行政合同一般應當在公開招標、投標，公開競爭的基礎上訂立。 該原則不僅是民事合同訂立的原則，也是行政合同訂立時應遵循的原則。由於行政合同 的行政性，該原則對合法的行政合同的達成至關重要。

2、行政合同的全面履行原則。全面履行原則，是指行政合同依法成立之後，行政主體和行政相對人雙方必須根據行政合同規定的權利和義務全面履行行政合同的條款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然結果，並構成行政合同法律效力的核心內容和行政合同消滅的主要原因。

3、行政機關在合同中具有行政主體與合同當事人的雙重身份，且行政合同不同一般具體行政行為，具備雙向性的特點。從民事訴訟法角度來看，行政機關理應擁有訴權。

8. 行政訴訟的原告資格有哪些條件如何認定

1、原告資格

《行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。

有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。

2、認定條件

（1）主體條件，即公民、法人或者其他組織；

（2）可訴的具體行政行為；

（3）主張的權益是合法權益；

（4）主張的權益受到損害；

（5）主張的權益受到損害和行政行為有因果關系。

(8)行政合同訴權擴展閱讀

符合法律規定條件的其他非法人組織，可以作原告。其主要包括：

1、個體工商戶（包括起字型大小和未起字型大小的兩種）。

個體工商戶是在法律允許的范圍之內，依法經核准登記，從事工商業經營的自然人。個體工商戶的權利能力與行為能力開始於營業執照的取得，終止於營業執照的繳銷或吊銷。

2、農村承包經營戶。

農村承包經營戶是指在法律允許的范圍內，按照承包合同的規定從事商品生產經營的農村集體經濟組織的成員。農村承包經營戶享有對外訂立合同的權利，自由處分其投入承包經營的自有資產和合法收益。

3、合夥組織（包括起字型大小和未起字型大小的兩種）。

合夥組織，指是兩人以上共同出資、共同經營、共擔風險的共同體。合夥人對合夥的債務承擔連帶責任，法律另有規定的除外。

4、法人分支機構。包括：

①法人依法設立並領取營業執照的分支機構；

②法人非依法設立的分機構，或者雖依法設立但沒有領取營業執照的分支機構；

③中國人民銀行、各專業銀行設在各地的分支機構；

④保險公司設在各地的分支機構。

5、其他。包括：

①依法領取營業執照的私營獨資企業；

②依法領取營業執照的合夥型聯營企業；

③依法領取營業執照的中外合作經營企業、外資企業；

④經民政部門核准登記的社會團體或者其他行政管理機關核准登記的社會團體；

⑤依法領取營業執照的鄉鎮、街道、村辦企業；

⑥法律法規特殊規定的未領取營業執照的協作型聯營體、破產清算組、業主委員會等。

9. 行政訴訟法司法解釋中第四十一條所規定的知道或應當知道具體行政行為內容包括那些方面的內容如簽訂的協議

行政訴訟法司法解釋中第四十一條所規定的知道或應當知道的是訴權或者起訴期限，是對行政機關作出的具體行政行為後的。

10. 刑事、民事、行政訴訟的訴訟時效分別是多長時間呢

刑事案件，不同案情有不同的訴訟時效（追訴時效），《刑法》規定犯罪經過下列期限不再追訴：
（一）法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經過五年；
（二）法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經過十年；
（三）法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經過十五年；
（四）法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經過二十年。如果二十年以後認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核准。

民事案件，一般訴訟時效為2年，下列案件訴訟時效為一年：
（一）身體受到傷害要求賠償的；
（二）出售質量不合格的商品未聲明的；
（三）延付或者拒付租金的；
（四）寄存財物被丟失或者損毀的。
均自知道或者應當知道權益受侵害之日起計算。

行政案件，《行政訴訟法》規定公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。同時最高人民法院作出司法解釋：

行政機關作出具體行政行為時，沒有製作或者沒有送達法律文書，公民、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要能證明具體行政行為存在，人民法院應當依法受理。

行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。
復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定。
公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。