行政訴訟原告主體資格

A. 在民事和行政訴訟中，不具有原告主體資格的組織有哪些比如合夥、業主大會、股東大會這種。

對工商行政管理部門能否直接對違法的企業法人分支機構作出行政處罰及該法人分支機構能否以自己名義提起行政訴訟問題，在司法實踐中，認識不一。本文擬從一典型案例出發，就企業法人分支機構在行政訴訟中原告資格問題作一探討。

A股份有限公司（下稱A公司）的分支機構B分公司（系依法設立並取得營業執照）因違法經營被C市工商行政管理局（下稱C市工商局）給予行政處罰，B分公司不服該處罰決定，於是一紙訴狀將C市工商局告上法院，請求撤銷該行政處罰決定。對於B分公司是否具備原告主體資格及C市工商局直接將B分公司作為行政違法主體作出處罰是否得當問題，合議庭意見不一。

第一種意見認為，B分公司不具有法人資格，不能獨立承擔民事責任，不具備行政訴訟的原告主體資格；B分公司不屬於《中華人民共和國行政訴訟法》規定的能提起訴訟的「公民、法人和其他組織」中的「其他組織」，其屬於法人內設機構，應由A公司行使訴權，故C市工商局對不能承擔民事責任的B分公司直接處罰屬認定違法主體錯誤。

第二種意見認為，對分公司只要行政機關直接對其作出具體行政行為，該分公司就可以自己名義起訴，本案中C市工商局直接對B分公司作出處罰，故該分公司有行政訴訟原告主體資格，C市工商局直接認定B分公司為違法主體正確。

第三種意見認為，B分公司不具有原告訴訟主體資格，但C工商局認定其為違法主體，並直接作出違法主體正確。

一、不能獨立承擔民事責任就無原告主體資格？

民事責任作為民法學上的概念，它是指民事主體（即民事法律關系主體）因違反合同或者不履行其他法律義務，侵害國家、集體的財產，侵害他人財產、人身權利，而依法承擔的民事法律後果。民事責任主要是財產責任，以補償性為主。能夠獨立承擔民事責任是民事主體之民事行為能力的一種特殊表現形式，實為民事主體能以己之能力對己之違反民事義務的行為承擔不利法律後果，主要表現形式是財產賠償。

如上文所言，能否獨立承擔民事責任其實與有無民事行為能力相對應。譬如在民事立法上，就自然人而言，無民事行為能力和限制民事行為能力人不能獨立承擔民事責任，完全民事行為能力人要獨立承擔民事責任。就組織體而言，只有有無民事行為能力之分，而無是否為限制行為能力之說，對於法人（即具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享民事權利和承擔民事義務的組織），有民事行為能力，能獨立承擔民事責任；對於非法人組織（如企業法人分支機構），無民事行為能力，不能獨立承擔民事責任。

在《中華人民共和國民法通則》中，僅規定了公民和法人作為民事主體，且將個體工商戶、農村承包經營戶、個人合夥列在「公民」一章，作為公民的特殊表現形式，並未承認非法人組織（如企業法人分支機構）的民事主體地位。大概就是因為考慮到非法人組織沒有民事行為能力，不能獨立承擔民事責任。

但是，盡管立法上以列舉方式排除了非法人組織（如企業法人分支機構）不能獨立承擔民事責任或者說無民事主體資格，不意味著實踐中非法人組織從事的民事活動就是無效的，如合夥企業、企業法人分支機構在法律許可范圍內的民商事活動是受法律保護的，其在民商事交往中出現了糾紛，在立法上（如《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》）其能並且實踐上也是以訴訟當事人的身份參加訴訟的，無論是作為原告還是作為被告。也即是說，民事主體資格與民事訴訟主體資格不完全對應，非法人組織（如企業法人分支機構）取得訴訟主體資格不以其能否獨立承擔民事責任為前提條件。

所以說，認為不能獨立承擔民事責任就無民事訴訟主體資格，是沒有事實和法律依據的；同樣，在行政訴訟中，以作為行政相對人的企業法人分支機構不能獨立承擔民事責任為由，而否認其原告主體資格，同樣於法於事無據；《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十七條規定：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外可以參照民事訴訟的有關規定。依之，不能獨立承擔民事責任不影響其訴訟主體地位，所以，企業法人分支機構可以作為原告提起行政訴訟。

二、有無原告主體資格關鍵看什麼？

起訴一方要想取得行政訴訟原告資格，必須具備的基本條件是什麼？也即其憑據什麼成其為原告？

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟；第四十一條規定：提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織……《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條規定：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案范圍；第十二條規定：與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

可見，只要行政相對人認為行政主體的行政作為或不作為侵害或影響了其合法權益時，其就能提起行政訴訟。也即該提起訴訟的一方必須與被訴一方的行政作為或不作為存有法律上的利害關系時，才能將對方訴諸法院，由是取得行政訴訟原告主體資格。

《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》通篇沒有規定「起訴人必須能夠獨立承擔民事責任才能具備原告主體資格」。而作為參照規定的《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，其也是規定：原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織……可見民事立法上的原告資格也僅以「有法律上利害關系」為已足，並未要求起訴一方必須能夠獨立承擔民事責任才可成其為原告，或說才能取得原告主體資格。

所以，起訴方取得原告資格不以能夠獨立承擔民事責任為必要條件，起訴時有法律上利害關系為已足。民事責任的承擔問題在很大程度上是財產賠付或支付能力的反映，這在組織體承擔民事責任上表現尤其突出。我們不能因為疑慮起訴一方因敗訴而無力承擔不利法律後果而不予認可其原告主體資格，置原告的訴訟利益於不顧，這樣對其不公平。

況且，不能獨立承擔民事責任者如企業法人分支機構，未必會敗訴；即便其敗訴，民事責任的承擔也未必由其直接承受，譬若民事訴訟中的無民事行為能力人和限制民事行為能力人的民事責任，多由其法定代理人或監護人代為承擔，企業法人分支機構敗訴時，作為設立方的企業法人承擔補充責任。

同理，在行政訴訟中，即便作為起訴方的企業法人分支機構如分公司敗訴，不能獨立承擔責任時，作為設立方的總公司應該就行政責任（此時該企業法人據以承擔民事責任的財產化作承擔行政責任的物質基礎）承擔補充責任。這點在《國家工商行政管理局關於認定違法主體有關問題的答復》（工商企字[1999]第233號）得到驗證：「……各類企業法人設立的不能獨立承擔民事責任的分支機構，均屬於從事經營活動的經濟組織（企業和經營單位），依照《行政處罰法》等現行有關規定，該經濟組織可以作為行政處罰案件的當事人，當該經濟組織不能完全承擔有關行政責任時，應由其所隸屬的企業法人承擔。」

三、企業法人分支機構是否屬於「其他組織」？

在《中華人民共和國行政訴訟法》中，涉及訴權、原告、起訴條件的有：第二條，第二十四條、第四十一條；在《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中，涉及受案范圍和訴訟參加人的有：第一條、第十二條。這些條款中的行政相對人均為「公民、法人或者其他組織」，那麼，法人分支機構到底是法人內設機構，還是屬於其他組織呢？

如上所言，法人分支機構雖然在民事立法上未取得民事主體資格，但現實生活中，其擁有可以支配的財產、經費、名號、組織機構，其是以實際民事主體的身份存在著，能對外為意思表示，從事民事活動，唯一不同於法人的是不能獨立承擔民事責任。所以，法人分支機構已不能說是法人的內設機構，說是「外設機構」較妥。

1991年制定且實施並於2007年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第三條規定：人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定；第四十九條規定：公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人；第一百零八條規定：起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織……也就是說在《民事訴訟法》中也無一例外地採用「公民、法人和其他組織」的說法，民事訴訟如何界定「其他組織」的內涵外延，對行政訴訟有一定的參考和借鑒作用。

B. 行政訴訟法中」原告訴訟主體資格「是什麼意思

簡單理解就是，一個人能不能做原告，符合資格的才可以當原告。

C. 行政訴訟原告主體資格如何認定

我國現行法律對行政訴訟原告的要求是適格，即構成原告資格的條件是：
第一，起訴人認為其合法權益受到具體行政行為侵害。
第二，起訴人與具體行政行為之間存在法律上的利害關系。法律上的利害關系即法律上的權利、義務關系，「與具體行政行為之間具有法律上的利害關系」是指行政機關的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響。因此，公民、法人、其他組織只要具備上述兩種情形中的一種，便可認定其符合行政訴訟的原告主體資格，即上述兩條件為選擇關系。

D. 行政訴訟被告主體如何確定

被告主體的確認

1、作出具體行政行為的行政機關作被告。

2、改變原具體行政行為的復議機關作被告。

3、由法律、法規授權的組織所作的具體行為，該組織是被告。

4、委託某一組織作出具體行政行為的，委託的行政機關是被告。

5、行政機關的內設機構、派出機構作出具體行政行為的，該行政機關是被告

6、行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

(4)行政訴訟原告主體資格擴展閱讀：

被告：defendant

刑事被告人享有辯護、最後陳述、拒絕回答與本案無關問題的權利，申請通知新證人到庭、調取新物證、重新鑒定或勘驗的權利，使用本民族語言文字的權利，申請迴避、提起上訴、要求再審的權利，對於審判人員、檢察人員、偵查人員侵犯其訴訟權利和侮辱其人身的行為提出控告的權利等。

人民法院、人民檢察院和公安機關應充分保障被告人行使其法定訴訟權利，同時有權依法對被告人採取強制措施和搜查、扣押等。

在人民法院審理民事案件的過程中，可更換不符合當事人條件的被告，即通知符合條件的被告參加訴訟。如果被告不符合當事人條件，而原告又不同意更換，人民法院應該裁定駁回起訴。被告可以承認或者反駁訴訟請求，有權提起反訴。此時被告即成為反訴的原告，本訴的原告即成為反訴的被告。

在行政訴訟中，被告與原告法律地位平等。

是指被訴稱侵犯了原告的民事權益，或者與原告發生了民事權益爭執，而依法被人民法院傳喚應訴的人。

E. 行政訴訟主體資格

1.實施具體行政行為的主體不一定具有行政主體資格.法院會形式上審查！
2.如果社會主體的行為是行政主體的授權,那麼,可以以授權主體為被告,提起行政訴訟;如果是以自已的名義行為,那麼,可以社會主體的名義為被告,提起民事訴訟. 法院也不會主動審查訴訟時效的！

F. 行政訴訟的原告資格有哪些條件如何認定

行政訴訟原告資格是指行政訴訟的身份條件，在本質上是指起訴人與行政主體的行為或不作為或所爭議的行政法律關系的利害關系。我國法律、司法解釋有關行政訴訟原告資格的規定主要有兩條，一是《中華人民共和國行政訴訟法》(以下稱《行政訴訟法》)第四十一條第(一)項規定：「原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。」二是《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下稱《若干解釋》)第十二條規定：「與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。」根據上述規定，行政訴訟原告資格的核心要素可以概括為三個：一是「認為「;二是「法律上的利害關系」;三是「合法權益」，而司法實踐中的分歧主要體現在「法律上的利害關系」上。
「法律上的利害關系」是指起訴人與被訴行為之間存在直接利益關系，這種直接利益關系是基於具體的法律關系而產生的。可見，利害關系的前提是有具體的法律關系。
「無利益則無訴權」是行政訴訟法的重要理念。對法律上的利害關系不能孤立地理解。《若干解釋》第一條將「對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為」排除在可訴的具體行政行為之外，意味著可訴的具體行政行為必定對相對人的權利義務從產生實際影響。因此，筆者認為，可以將「具有法律上的利害關系」解釋為對行政相對人權利義務產生實際影響。這種實際影響，應當包括積極(不利)影響和消極(有利)影響兩種情況。也就是說，如果行政主體的行為對行政相對人的合法權益造成了不利影響，原告資格方可具備。
同時，根據《行政訴訟法》第四十一條和《若干解釋》第十二條規定，起訴人必須與被訴具體行政行為有行政法上的利害關系，否則不具備原告主體資格。同行政訴訟法規定的「有事實根據」的要求不同，法院必須首先對起訴人有無主體資格予以嚴格審查。「與具體行政行為有法律上利害關系」，是指行政機關的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響。可見，這種利害關系必須是一種已經或者必將形成的關系，不能僅是事實上、不確實的，而必須是法律上、已經確定或者必將形成的權利義務關系。

G. 於韜文：舉報人是否具有行政訴訟原告主體資格

根據《行政訴訟法》第二條、第二十五條第一款及《最高人民法院關於適專用《中華人民共和國行政訴訟法屬》的解釋》第十二條規定，舉報人就舉報處理行為提起行政訴訟，必須與該行為具有法律上的利害關系。《最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》對「與行政行為有利害關系」作了列明。
《最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》
第十二條有下列情形之一的，屬於行政訴訟法第二十五條第一款規定的「與行政行為有利害關系」：
（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；
（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；
（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；
（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；
（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；
（六）其他與行政行為有利害關系的情形。

H. 如何理解行政訴訟法規定的"利害關系"暨如何認定原告主體資格問題

最高法案例: 如何理解行政訴訟法規定的「利害關系」暨如何認定原告主體資格問題

1.行政法上的利害關系。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關系的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關系」仍應限於法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系並非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

2.行政法上利害關系的判斷。

公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標准多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標准，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標准。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地「只見樹木不見森林」，而應堅持從整體進行判斷，強調「適用一個法條，就是在運用整部法典」。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬於法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，並承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。

3.法律上保護的權益。

⑴將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，並不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標准。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬於行政實體法保護的權益，故並不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的後果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益並不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也並不會侵犯其任何權益。對於僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價後，可能會間接有利於保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對於事後形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事後受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。

⑵將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利於法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標准等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格範圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特徵；但在原告主體資格上，一般仍然限於提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，並存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。

4.審理方式。

人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對於原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基於職權，不經言詞辯論，直接不予支持。

【案件基本信息】

案號：（2017）最高法行申169號行政裁定

案由： 行政復議

審理法院： 最高人民法院

審理程序： 再審復查與審判監督

【當事人信息】

再審申請人(一審原告、二審上訴人)：劉廣明。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)：張家港市人民政府。住所地：江蘇省張家港市楊舍鎮人民中路33號。

法定代表人：黃戟，市長。

【訴訟記錄】

再審申請人劉廣明訴被申請人張家港市人民政府（以下簡稱張家港市政府）行政復議一案，江蘇省蘇州市中級人民法院於2016年9月13日作出（2016）蘇05行初59號行政判決，駁回劉廣明的訴訟請求。劉廣明不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院於2016年12月21日作出（2016）蘇行終1415號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。劉廣明仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長並主審、審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

【案件基本情況】

一審法院審理查明，2015年11月24日，張家港市發展和改革委員會（以下簡稱張家港市發改委）向江蘇金沙洲旅遊投資發展有限公司（以下簡稱金沙洲公司）作出張發改許備〔2015〕823號《關於江蘇金沙洲旅遊投資發展有限公司金沙洲生態農業旅遊觀光項目備案的通知》（以下簡稱823號通知）。該通知內容涉及項目名稱、主要功能及建設內容、項目選址、項目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉廣明於2016年1月通過信息公開的方式取得了上述通知，認為該通知將其位於江蘇省張家港市錦豐鎮福利村悅豐片一、二組擁有承包經營權的土地納入其中，該通知存在重大違法情形，遂向張家港市政府提起行政復議，要求確認違法並予以撤銷。張家港市政府經審查認為，劉廣明與823號通知不具有利害關系，遂於2016年3月21日作出〔2016〕張行復第2號駁回行政復議申請決定，並於2016年3月22日送達劉廣明。劉廣明不服，向一審法院提起行政訴訟。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十八條第二項的規定，申請人提起行政復議申請，應當與具體行政行為有利害關系。《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》第十七條規定，項目申報單位憑項目備案機關出具的項目備案通知書，依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續後方可開工建設。本案中，823號通知系對建設項目的備案行為，是職權機關就申請人申請備案的項目是否符合項目備案條件依法進行審查後作出的行政行為，該行為產生實體影響的利害關系人是備案申請人金沙洲公司，對其他人的合法權益並不產生直接影響。金沙洲公司僅憑該通知是不能實施開發建設的，還必須依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續後方可開工建設。故劉廣明與823號通知並不具有利害關系，其提起的行政復議申請不符合《實施條例》規定的受理條件。根據《實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，行政復議機關受理行政復議申請後，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的，應當決定駁回行政復議申請。因此，張家港市政府作出駁回行政復議申請決定符合法律規定，遂判決駁回劉廣明的訴訟請求。

劉廣明不服一審判決，上訴至江蘇省高級人民法院。江蘇省高級人民法院以基本相同的事實與理由，駁回上訴，維持一審判決。

劉廣明向本院申請再審，請求：1.依法撤銷一、二審判決，並依法改判；2.一、二審訴訟費由張家港市政府承擔。其申請再審的事實和理由為：823號通知具有行政審批效力。該通知是涉案地塊進入徵收程序的必備文件。唯有該通知通過，涉案項目才能啟動其他程序。因此，823號通知並非隻影響到備案申請人金沙洲公司，還直接對用地范圍內的土地承包經營權人產生影響。823號通知將再審申請人的土地納入項目選址范圍，對再審申請人的權利義務產生了重大影響。由於823號通知的作出，導致再審申請人的土地因涉案項目需被徵收的法律後果，且再審申請人作為相關地塊地上附著物所有權人，仍未獲得合法補償，再審申請人的合法權益受到了嚴重侵害，故再審申請人與823號通知有重大利害關系，再審申請人有權提起行政復議，張家港市政府理應受理並履行行政復議職責。二審法院並未就案件情況向再審申請人進行任何詢問即決定進行書面審理，嚴重違反法律規定。

【裁判分析過程】

本院認為，本案的爭議焦點是如何理解行政訴訟法規定的「利害關系」暨如何認定原告主體資格問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關系的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關系」仍應限於法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系並非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標准多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標准，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標准。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地「只見樹木不見森林」，而應堅持從整體進行判斷，強調「適用一個法條，就是在運用整部法典」。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬於法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，並承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，並不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標准。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬於行政實體法保護的權益，故並不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的後果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益並不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也並不會侵犯其任何權益。對於僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價後，可能會間接有利於保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對於事後形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事後受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利於法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標准等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格範圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特徵；但在原告主體資格上，一般仍然限於提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，並存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。

就本案而言，根據《國務院關於投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）、《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《政府核准投資項目管理辦法》、《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》等規定，發展改革部門對政府投資項目的審批行為和企業投資項目的核准和備案行為，主要是從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面，判斷某一項目是否應予審批、核准或備案（以下統稱項目審批行為）。考察上述一系列規定，並無任何條文要求發展改革部門必須保護或者考量項目用地范圍內的土地使用權人權益保障問題，相關立法宗旨也不可能要求必須考慮類似於劉廣明等個別人的土地承包經營權的保障問題。發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無需審查項目用地范圍內的征地拆遷、補償安置等事宜，無需考慮項目用地范圍內單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，並不具有申請人或者原告主體資格。具體到本案中，張家港市發改委作出823號通知即使涉及劉廣明依法使用的土地，劉廣明也不能僅以影響其土地承包經營權為由申請行政復議。張家港市政府以再審申請人的行政復議申請不符合《實施條例》第二十八條第二項的規定為由，作出駁回其申請之決定，符合法律規定。一、二審法院判決並無不當。再審申請人劉廣明如認為項目建設過程中行政機關的土地徵收與補償等行為侵犯其合法權益,應當通過其他法定途徑解決。

另外，人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對於原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基於職權，不經言詞辯論，直接不予支持。因此，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條以及《最高人民法院關於行政訴訟應訴若干問題的通知》的相關規定，對於一審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，對於二審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。因本案的主要爭議是法律適用問題，二審法院未開庭審理而採用書面方式審理，系法院職權所在且不違反法律規定。再審申請人有關二審法院未經詢問即書面審理違法的再審理由，亦不能成立。

綜上，再審申請人劉廣明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

【裁判結果】

駁回再審申請人劉廣明的再審申請。

【文尾】

審 判 長 耿寶建

審 判 員 白雅麗

審 判 員 汪 軍

二〇一七年四月二十六日

法官助理 孫輝妮

書 記 員 周 萍

I. 如何正確認定原告人資格條件~~~急

原告資格是指公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，在主體上獲得法律認可的條件。原告資格是起訴條件的一部分.

概括地講，行政訴訟原告的主體資格，是指哪些人可以以自己的名義向人民法院提起訴訟，請求法院審查被訴行政機關的行政行為並作出相應裁判。在審查中，認定原告主體資格時，除考慮全面理解有法律上利害關系，正確掌握原告資格的實質標准；審查標准與案件階段性相配套；受侵或影響的合法權益分屬不同的權利對原告主體資格的影響；法律上利害關系的間接影響與可能的影響等因素外，還要對影響原告訴訟主體資格的相關因素作深入的探討。

治國方略進程的不斷推進，公民的主體意識。法律素養不斷得到提高，政府職能部門依法行政的能力及行政管理制度不斷增強和規范。同時在這一進程當中，行政管理者與相對人之間因行政行為產生的意見分歧及矛盾在量上會有所增加，在表現形式上也會呈現出一定的復雜性。這種情況產生的直接結果，就是行政訴訟事件會不斷的湧入司法程序。這樣，就為司法實務界提供了新的課題和任務。在司法實踐中，如何界定行政訴訟的原告主體資格是解決種類行政訴訟案件的首要問題，因此，對問題進行探討和研究，無疑會給我們正確處理行政訴訟案件有怕裨益。現結合司法實踐及相關法律規定，粗淺地談一下行政訴訟的原告的主體資格。
一、 原告的主體資格概念。
概括地講，行政訴訟原告的主體資格，是指哪些人可以以自己的名義向人民法院提起訴訟，請求法院審查被訴行政機關的行政行為並作出相應裁判。只有具備主體資格，並具備符合法院受案范圍，訴訟期限等法定條件，才能啟動行政訴訟程序。因此，確定行政訴訟的主體資格對於解決行政訴訟事件是一首要的問題。
那麼，在何種情況下，公民、法人或者其他組織才能夠提起行政訴訟？我國《行政訴訟法》第二條和第四十一條作出規定。第二條規定「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。」第四十一條規定：「提起訴訟應當符合下列條件：（一）、原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；（二）、有明確的被告；（三）、有具體的訴訟請求和事實依據；（四）、屬於人民法院受案范圍和受訴訟人民法院管轄。
對於上述規定有不同的理解和解釋。有一種觀點主張凡是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，都有資格提起行政訴訟。（1）另一種觀點認為，認為自己的合法權益受到侵犯顯然是一種主觀認識，如果對這種主觀認為不加限制，可能會導致濫訴，因此，起訴人對具體行政行為與其合法權益之間存在的聯系應付舉證責任。對於不能證明的應不予受理，在程序上有效防止濫訴。
對於司法實踐中存在的洞庭湖認識問題，最高法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》進一步明確了行政訴訟的原告的主體資格問題。該司法解釋將相鄰權人和競爭權人，與被訴的行政復議決定有法律上的利害關系的人，在復議程序中被追加為第三人的人，要求主管機關追究加害人法律責任的人，與被撤銷和變更行為有法律上利害關系的人，都視為與被訴的具行政行為有法律上利害關系的人。（2）進一步對「有法律上利害關系」這一標准作出了解釋。
綜合上述法律規定，我們可以看出「有法律上利害關系」是司法實踐中判斷原告有無主體資格的主要依據。也可以說，有法律上利害關系是原告主體資格的特徵。那麼怎麼要利用這一標准判定原告主體資格？我認為應從以下方面：
二、 全面理解有法律上利害關系，正確掌握原告資格
的實質標准。
「與具體行政行為有法律上的利害關系，」是判定有無原告主體資格的基本標准，其主要具有三層含義：一是具體行政行為侵犯或影響的合法權益存在；二是侵犯或者影響自己已經發生或必然發生；三是具體行政行為與侵害成影響之間存在因果關系。根據上述三層含義，我們可以從以下三個方面來把握原告主體資格的實質標准。
1、看起訴者認為被侵犯或者影響的合法權益是否客觀存在，如果所謂的合法權益根本不存在，則談為上被侵犯或影響的問題，也就不可以有法律上的利害關系。
2、看侵犯者或者影響是否真的已經發生，或者發生的可能性是否必然。如果侵犯或影響沒有發生或發生的可能性不大，那麼損害事實就具有現實性，也就不存在法律上的利害關系。
3、看看侵害或者影響與被訴的具體行政行為之間是否存在有利害關系，如果不存在因果關系，則不具有法律上的利害關系。
在理解和把握了「有法律上的利害關系的三個判斷標准後，我們還要在司法實踐中結合具體案情准確把握、運用。對於不同時具體三個標準的，可以直接在立案環節不予受理或者在審理環節中駁回起訴。
在當前的司法實踐中，由於對有法律上利害關系含義的理解有偏差，在原告主體資格的認定上出現了一些不恰當的做法。一是對原告主體資格的審查流於形式，或者降低審查標准，在起訴人所稱的合法權益根本不存在的情況下，基於增加行政訴訟條件的目的，作為行政案件予以受理；二是有的審查訴訟主體資格時超大型出法律規定，對於一些構成對合法權益有影響的，應當納入行政訴訟范圍的案件不予受理。這些不正確的做法都會給法院的行政審判帶來不利影響，進而影響到審判的社會效果，應當以「三個標准「來審查原告的主體資格，擯棄以上錯誤做法。
三、審查標准與案件階段性相配套。
在行政訴訟的審查起訴階段和決定受理階段，由於被起訴的行政機關還沒有進入訴訟程序，因此，與起訴人之間不可能存在抗辯，使法院對起訴人合法權益是否受到侵犯的審查失去客觀基礎，很難做出有無法律上利害關系的判斷。如果勉強作出判斷，會存在無孔先入為主的傾向，在程序階段對當事人合法權益過的審查，給人一種程序階段審查實體問題之嫌。如何把握好審查起訴分階段的這個「度」，成為審判實踐中的一大困惑。基於以上原因，在原告示主體資格問題上，應當採取分階段審查的審查方式，即審查的標准與階段相適應。（3）
1、在審查起訴和決定是否受理階段，採取寬松的形式審查標准。只要形式上有利害關系存在即可受理，對於根本沒有利害關系，或沒有足夠利害關系的案件不予受理。如原告主張的是他人的權利而不是自己的權利，或者對徵收行為提起人身損害賠償請求，由於原告明顯合法權益，或行政行為與權益損害之間不可能有因果關系，對於此類訴訟在起訴階段自然可以判定起訴人無原告資格。
2、在審理階段，對原告是否具備行政訴訟主體資格進行實質審查。當原告不能就其合法權益，合法權益被侵犯或影響的事實，合法權益與被訴具體行政行為之間是否存在因果關系完成舉證責任時，則裁定駁回其起訴。