國家行政學院楊小軍

① 城市管理從什麼時候正式歸屬住建部

您好！城市管理從2016年1月1日開始正式歸屬住建部。
新華網北京12月30日消息，8條、36款的《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》近日印發，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執法工作做出全面部署。
城管管什麼：「應急部隊」職責瘦身，明確分工
城管執法糾紛背後，多頭執法和職責交叉是突出問題。
記者采訪了解到，目前大部分城市的城管執法范圍沿襲「7+1」模式，「7」是指市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面，「1」大都是臨時的、急茬的、難啃的、棘手的活。
中央政法大學副校長馬懷德說，總共管8件事，按說不算多，但實際上「1」是個遠大於「7」的概念。城管職責目前在地方政府，隨著城鎮化的推進，城市管理范圍不斷擴容，一些難管的、其他部門不願意管的事，如掃黃打非、土地管理、乞討容留、養犬、城區防汛、歷史風貌、強制拆遷等，一股腦給了城管。
不僅如此，一些地方甚至將執法難度大的計劃生育等事項、殯葬、屠宰等與城市管理核心事務無關的事項，以甩包袱形式交給城管。很多地方被迫聘用大量城管「臨時工」「協管員」應急。
對此，意見明確界定了城市管理的職責范圍，將主要職責壓縮為市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。
具體實施范圍包括：市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關、需要納入統一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。
意見強調，城市應重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。
誰來管城管：「地方軍」將有統一行政身份
城管執法糾紛多，還有一個根源在於管理體制沒理順。
在中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳看來，全國各地雖然都在整合城市綜合執法隊伍，但用城管人自己的話說，地方軍處於「無法無天」狀況——沒有《城市管理法》執法依據不充分;沒有上級主管部門，訴求無處表達。
不僅如此，各地城管隊員有來自工商的，有來自質檢的，穿的制服不一樣，職能范圍、經費來源、設備技術、執法流程等都不統一，導致執法水平參差不齊，問題矛盾叢生。
對此，意見為城市綜合管理機構明確了中央和省級主管部門，由國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規范，做好頂層設計。各省、自治區、直轄市政府應當確立相應的城市管理主管部門，加強對轄區內城市管理工作的業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價。
各地應科學劃分城市管理部門與相關行政主管部門的工作職責，有關管理和執法職責劃轉城市管理部門後，原主管部門不再行使。
此外，住房城鄉建設部將會同中央編辦指導地方整合歸並省級執法隊伍，推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。
城市怎麼管：拒絕粗放執法，為人民管好城市
當前，「管」字當頭的執法理念決定了城管執法方式的落後。城管執法，要麼堵，要麼罰，造成游商浮販、黑車車主等與城管執法人員間沖突不斷，雙方打起了「游擊戰」。
意見的這一部署直指當前百姓詬病的簡單粗放城市管理模式：「以群眾滿意為標准，切實解決社會各界最關心、最直接、最現實的問題，努力消除各種『城市病』」
馬懷德說，樹立為人民管理城市的理念，就要求城市管理和執法要多些服務和包容，少些強制和責罵，要在滿足百姓不同需求的同時，將小商小販等納入有序管理之列，如根據不同區域分類管理，非重點核心區可以在固定經營區位和時間的前提下允許有限經營。
從城市管理走向城市治理，是國內外城市管理發展的共同趨勢。意見還從引入市場機制、推進網格管理、發揮社區作用、動員公眾參與、提高文明意識等角度，提出推動形成多元共治的城市治理模式，逐步形成現代城市治理體系。
「城市管理者應當順應城市發展趨勢，摒棄『一刀切』『簡單化』的管理理念，實行分類指導、分類管理。」國家行政學院法學部副主任楊小軍說，城市必須有很強的包容性，城管執法也要轉變理念更接地氣，應倡導公眾參與社區自治，變被動管理為主動服務，真正營造「人民城市人民管」的氛圍。
附：《中共中央 國務院關於深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》(2015年12月24日)
改革開放以來，我國城鎮化快速發展，城市規模不斷擴大，建設水平逐步提高，保障城市健康運行的任務日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地區各有關方面適應社會發展形勢，積極做好城市管理工作，探索提高城市管理執法和服務水平，對改善城市秩序、促進城市和諧、提升城市品質發揮了重要作用。但也要清醒看到，與新型城鎮化發展要求和人民群眾生產生活需要相比，我國多數地區在城市市政管理、交通運行、人居環境、應急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發展和新型城鎮化的順利推進。
深入推進城市管理執法體制改革，改進城市管理工作，是落實「四個全面」戰略布局的內在要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進民生福祉的現實需要，是促進城市發展轉型的必然選擇。為理順城市管理執法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，進一步提高城市管理和公共服務水平，現提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，以「四個全面」戰略布局為引領，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以城市管理現代化為指向，以理順體制機制為途徑，將城市管理執法體制改革作為推進城市發展方式轉變的重要手段，與簡政放權、放管結合、轉變政府職能、規范行政權力運行等有機結合，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，促進城市運行高效有序，實現城市讓生活更美好。
(二)基本原則
——堅持以人為本。牢固樹立為人民管理城市的理念，強化宗旨意識和服務意識，落實惠民和便民措施，以群眾滿意為標准，切實解決社會各界最關心、最直接、最現實的問題，努力消除各種「城市病」。
——堅持依法治理。完善執法制度，改進執法方式，提高執法素養，把嚴格規范公正文明執法的要求落實到城市管理執法全過程。
——堅持源頭治理。增強城市規劃、建設、管理的科學性、系統性和協調性，綜合考慮公共秩序管理和群眾生產生活需要，合理安排各類公共設施和空間布局，加強對城市規劃、建設實施情況的評估和反饋。變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規行為。
——堅持權責一致。明確城市管理和執法職責邊界，制定權力清單，落實執法責任，權隨事走、人隨事調、費隨事轉，實現事權和支出相適應、權力和責任相統一。合理劃分城市管理事權，實行屬地管理，明確市、縣政府在城市管理和執法中負主體責任，充實一線人員力量，落實執法運行經費，將工作重點放在基層。
——堅持協調創新。加強政策措施的配套銜接，強化部門聯動配合，有序推進相關工作。以網格化管理、社會化服務為方向，以智慧城市建設為契機，充分發揮現代信息技術的優勢，加快形成與經濟社會發展相匹配的城市管理能力。
(三)總體目標。到2017年年底，實現市、縣政府城市管理領域的機構綜合設置。到2020年，城市管理法律法規和標准體系基本完善，執法體制基本理順，機構和隊伍建設明顯加強，保障機制初步完善，服務便民高效，現代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。
二、理順管理體制
(四)匡定管理職責。
城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。
具體實施范圍包括：
市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關、需要納入統一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。
城市管理執法即是在上述領域根據國家法律法規規定履行行政執法權力的行為。
(五)明確主管部門。
國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規范，做好頂層設計，加強對省、自治區、直轄市城市管理工作的指導監督協調，積極推進地方各級政府城市管理事權法律化、規范化。各省、自治區、直轄市政府應當確立相應的城市管理主管部門，加強對轄區內城市管理工作的業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價。各地應科學劃分城市管理部門與相關行政主管部門的工作職責，有關管理和執法職責劃轉城市管理部門後，原主管部門不再行使。
(六)綜合設置機構。按照精簡統一效能的原則，住房城鄉建設部會同中央編辦指導地方整合歸並省級執法隊伍，推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。統籌解決好機構性質問題，具備條件的應當納入政府機構序列。遵循城市運行規律，建立健全以城市良性運行為核心，地上地下設施建設運行統籌協調的城市管理體制機制。有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執法工作。
(七)推進綜合執法。重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。
具體范圍是：
住房城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權;
環境保護管理方面社會生活雜訊污染、建築施工雜訊污染、建築施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權;
工商管理方面戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告的行政處罰權;
交通管理方面侵佔城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權;
水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規取土、城市河道違法建築物拆除等的行政處罰權;
食品葯品監管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經營，以及違法回收販賣葯品等的行政處罰權。
城市管理部門可以實施與上述范圍內法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施。
到2017年年底，實現住房城鄉建設領域行政處罰權的集中行使。
上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權及相應的行政強制權，由市、縣政府報所在省、自治區政府審批，直轄市政府可以自行確定。
(八)下移執法重心。
按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區的市和市轄區城市管理部門的職責分工。市級城市管理部門主要負責城市管理和執法工作的指導、監督、考核，以及跨區域及重大復雜違法違規案件的查處。按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，在設區的市推行市或區一級執法，市轄區能夠承擔的可以實行區一級執法，區級城市管理部門可以向街道派駐執法機構，推動執法事項屬地化管理;市轄區不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區和街道派駐執法機構，開展綜合執法工作。派駐機構業務工作接受市或市轄區城市管理部門的領導，日常管理以所在市轄區或街道為主，負責人的調整應當徵求派駐地黨(工)委的意見。逐步實現城市管理執法工作全覆蓋，並向鄉鎮延伸，推進城鄉一體化發展。
三、強化隊伍建設
(九)優化執法力量。各地應當根據執法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執法人員配備比例標准，統籌解決好執法人員身份編制問題，在核定的行政編制數額內，具備條件的應當使用行政編制。執法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調整結構優化執法力量，確保一線執法工作需要。區域面積大、流動人口多、管理執法任務重的地區，可以適度調高執法人員配備比例。
(十)嚴格隊伍管理。建立符合職業特點的城市管理執法人員管理制度，優化幹部任用和人才選拔機制，嚴格按照公務員法有關規定開展執法人員錄用等有關工作，加大接收安置軍轉幹部的力度，加強領導班子和幹部隊伍建設。根據執法工作需要，統一制式服裝和標志標識，制定執法執勤用車、裝備配備標准，到2017年年底，實現執法制式服裝和標志標識統一。嚴格執法人員素質要求，加強思想道德和素質教育，著力提升執法人員業務能力，打造政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實的執法隊伍。
(十一)注重人才培養。加強現有在編執法人員業務培訓和考試，嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，到2017年年底，完成處級以上幹部輪訓和持證上崗工作。建立符合職業特點的職務晉升和交流制度，切實解決基層執法隊伍基數大、職數少的問題，確保部門之間相對平衡、職業發展機會平等。完善基層執法人員工資政策。研究通過工傷保險、撫恤等政策提高風險保障水平。鼓勵高等學校設置城市管理專業或開設城市管理課程，依託黨校、行政學院、高等學校等開展崗位培訓。
(十二)規范協管隊伍。各地可以根據實際工作需要，採取招用或勞務派遣等形式配置城市管理執法協管人員。建立健全協管人員招聘、管理、獎懲、退出等制度。協管人員數量不得超過在編人員，並應當隨城市管理執法體制改革逐步減少。協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作。協管人員從事執法輔助事務以及超越輔助事務所形成的後續責任，由本級城市管理部門承擔。
四、提高執法水平
(十三)制定權責清單。各地要按照轉變政府職能、規范行政權力運行的要求，全面清理調整現有城市管理和綜合執法職責，優化權力運行流程。依法建立城市管理和綜合執法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執法依據、處罰標准、運行流程、監督途徑和問責機制。制定責任清單與權力清單工作要統籌推進，並實行動態管理和調整。到2016年年底，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。
(十四)規范執法制度。各地城市管理部門應當切實履行城市管理執法職責，完善執法程序，規范辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。積極推行執法辦案評議考核制度和執法公示制度。健全行政處罰適用規則和裁量基準制度、執法全過程記錄制度。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。杜絕粗暴執法和選擇性執法，確保執法公信力，維護公共利益、人民權益和社會秩序。
(十五)改進執法方式。各地城市管理執法人員應當嚴格履行執法程序，做到著裝整齊、用語規范、舉止文明，依法規范行使行政檢查權和行政強制權，嚴禁隨意採取強制執法措施。堅持處罰與教育相結合的原則，根據違法行為的性質和危害後果，靈活運用不同執法方式，對情節較輕或危害後果能夠及時消除的，應當多做說服溝通工作，加強教育、告誡、引導。綜合運用行政指導、行政獎勵、行政扶助、行政調解等非強制行政手段，引導當事人自覺遵守法律法規，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩定。
(十六)完善監督機制。強化外部監督機制，暢通群眾監督渠道、行政復議渠道，城市管理部門和執法人員要主動接受法律監督、行政監督、社會監督。強化內部監督機制，全面落實行政執法責任制，加強城市管理部門內部流程式控制制，健全責任追究機制、糾錯問責機制。強化執法監督工作，堅決排除對執法活動的違規人為干預，防止和克服各種保護主義。
七、完善保障機制
(二十九)健全法律法規。加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規范作用。有立法權的城市要根據立法法的規定，加快制定城市管理執法方面的地方性法規、規章，明晰城市管理執法范圍、程序等內容，規范城市管理執法的權力和責任。全面清理現行法律法規中與推進城市管理執法體制改革不相適應的內容，定期開展規章和規范性文件清理工作，並向社會公布清理結果，加強法律法規之間的銜接。加快制定修訂一批城市管理和綜合執法方面的標准，形成完備的標准體系。
(三十)保障經費投入。按照事權和支出責任相適應原則，健全責任明確、分類負擔、收支脫鉤、財政保障的城市管理經費保障機制，實現政府資產與預算管理有機結合，防止政府資產流失。城市政府要將城市管理經費列入同級財政預算，並與城市發展速度和規模相適應。嚴格執行罰繳分離、收支兩條線制度，不得將城市管理經費與罰沒收入掛鉤。各地要因地制宜加大財政支持力度，統籌使用有關資金，增加對城市管理執法人員、裝備、技術等方面的資金投入，保障執法工作需要。
(三十一)加強司法銜接。建立城市管理部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現行政處罰與刑事處罰無縫對接。公安機關要依法打擊妨礙城市管理執法和暴力抗法行為，對涉嫌犯罪的，應當依照法定程序處理。檢察機關、審判機關要加強法律指導，及時受理、審理涉及城市管理執法的案件。檢察機關有權對城市管理部門在行政執法中發現涉嫌犯罪案件線索的移送情況進行監督，城市管理部門對於發現的涉嫌犯罪案件線索移送不暢的，可以向檢察機關反映。加大城市管理執法行政處罰決定的行政和司法強制執行力度。
八、加強組織領導
(三十二)明確工作責任。加強黨對城市管理工作的組織領導。各級黨委和政府要充分認識推進城市管理執法體制改革、改進城市管理工作的重要性和緊迫性，把這項工作列入重要議事日程，按照有利於服務群眾的原則，切實履行領導責任，研究重大問題，把握改革方向，分類分層推進。各省、自治區可以選擇一個城市先行試點，直轄市可以全面啟動改革工作。各省、自治區、直轄市政府要制定具體方案，明確時間步驟，細化政策措施，及時總結試點經驗，穩妥有序推進改革。上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查，重要事項及時向黨委報告。中央和國家機關有關部門要增強大局意識、責任意識，加強協調配合，支持和指導地方推進改革工作。
(三十三)建立協調機制。建立全國城市管理工作部際聯席會議制度，統籌協調解決制約城市管理工作的重大問題，以及相關部門職責銜接問題。各省、自治區政府應當建立相應的協調機制。市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制，加強對城市管理工作的組織協調、監督檢查和考核獎懲。建立健全市、縣相關部門之間信息互通、資源共享、協調聯動的工作機制，形成管理和執法工作合力。
(三十四)健全考核制度。將城市管理執法工作納入經濟社會發展綜合評價體系和領導幹部政績考核體系，推動地方黨委、政府履職盡責。推廣績效管理和服務承諾制度，加快建立城市管理行政問責制度，健全社會公眾滿意度評價及第三方考評機制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執法工作考核獎懲制度體系。加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要參考。
(三十五)嚴肅工作紀律。各級黨委和政府要嚴格執行有關編制、人事、財經紀律，嚴禁在推進城市管理執法體制改革工作中超編進人、超職數配備領導幹部、突擊提拔幹部。對違反規定的，要按規定追究有關單位和人員的責任。在職責劃轉、機構和人員編制整合調整過程中，應當按照有關規定銜接好人財物等要素，做好工作交接，保持工作的連續性和穩定性。涉及國有資產劃轉的，應做好資產清查工作，嚴格執行國有資產管理有關規定，確保國有資產安全完整。
(三十六)營造輿論環境。各級黨委和政府要高度重視宣傳和輿論引導工作，加強中央與地方的宣傳聯動，將改革實施與宣傳工作協同推進，正確引導社會預期。加強對城市管理執法先進典型的正面宣傳，營造理性、積極的輿論氛圍，及時回應社會關切，凝聚改革共識。推進城市管理執法信息公開，保障市民的知情權、參與權、表達權、監督權。加強城市管理執法輿情監測、研判、預警和應急處置，提高輿情應對能力。
住房城鄉建設部、中央編辦、國務院法制辦要及時總結各地經驗，切實強化對推進城市管理執法體制改革、提高城市管理水平相關工作的協調指導和監督檢查。重大問題要及時報告黨中央、國務院。中央將就貫徹落實情況適時組織開展專項監督檢查。
謝謝閱讀！

② 如何監督騙取福利的行為

騙取社會福利行為：新問題當有新對策

張伯晉

本著構建「和諧社會」的發展戰略，我國政府主導建立了一系列的社會福利保障制度，但隨之而來的騙取經適房、騙取低保金等騙取社會福利行為，卻成為新的社會病。因此，亟須加強對相關問題的監督管理，並將騙取社會福利行為懲罰措施法制化，以有效杜絕騙取社會福利行為。
社會福利，是指國家依法為所有公民普遍提供特定資金和服務，旨在保證所有公民一定生活水平和盡可能提高生活質量的一項社會保障制度。社會福利制度自誕生之日起，就帶有鮮明的功利目的，即緩和社會矛盾，增加公民尤其是社會弱勢群體的幸福感。然而，不符合申領社會福利條件的公民，通過提供虛假證明文件、偽造虛假身份、請托關系等不正當途徑，騙取社會福利(典型行為如騙取最低生活保障金、騙購經濟適用房等)的行為，在遭受道德輿論否定性評價的同時，是否應當受到法律的制裁?這尚屬一個新的問題，因而至今未有令人滿意的解答。
一、騙取社會福利行為:一個典型的社會病
改革開放以來，我國經濟飛速發展，國民收入兩極分化日趨嚴重，低收入人群的生活保障面臨困境。本著構建「和諧社會」的發展戰略，我國政府主導建立一系列社會福利保障制度，包括城市最低生活保障、農村最低生活保障、經濟適用房、兩限房、廉租房等福利保障措施。同時，新聞媒體對騙購經適房、騙領低保金的報道屢見不鮮，騙取社會福利行為，已經成為典型的社會病，公眾對此充滿了憤慨和無奈。
一方面，騙取社會福利的行為人，通過不正當途徑或者手段，領取到本無資格享受的國家對弱勢群體的經濟補償，獲得了可觀的經濟利益。以騙購經適房為例，一線城市一套60平米的經適房，售價與普通商品房相差在一半以上，也就是說，騙購者獲取「不當得利」高達數十萬元。如果以詐騙罪進行定罪處罰，騙購者有可能面臨「十年以上有期徒刑或無期徒刑，並處罰金或沒收財產」的嚴厲懲罰。
另一方面，上述的懲罰僅僅停留在假設層面，司法實踐中，騙取社會福利的行為人，大多得到的是輕微行政處罰，例如勒令退回騙購的房產並取消其在5年內再次申請的資格(住建部2010年《關於加強經濟適用住房管理有關問題的通知》)，隔靴搔癢的處罰使得騙取社會福利行為的違法成本近乎為零，而廣大守法公民的守法熱情被嚴重挫傷，以至於造成競相模仿、群體騙取社會福利行為的井噴式爆發。國家立法和司法實踐中的曖昧態度，變相縱容了騙取社會福利行為。例如轟動一時的北京千萬富翁冒領低保8年10萬元一事，就是騙取社會福利行為的極端案例(2010年4月22日《法治周末》)。
二、域外經驗:設立騙取社會福利罪
一些發達國家多為高福利社會，對於預防和懲罰騙取社會福利犯罪，有很多值得我們參考和借鑒的做法。很多發達國家，都設有「騙取社會福利罪」(或類似罪名)。
日本模式:日本的「低保制度」為了避免騙領低保問題的發生，採取了實物津貼制度，即針對特殊的人群主要發放實物，而不是貨幣。
法國模式:嚴格約束政府，使政府嚴格履行審查職責，防止無資格者獲得不應享有的社會福利。法國法律規定，如果政府沒有把嚴「審核門」，出現了騙購的情況，其他申請者有權直接以「瀆職罪」將政府告上法庭。
美國模式:在美國的社會保障法中，對福利欺詐的行為規定了最高25000美元的罰金或者5年以下的監禁，而且兩者可以並科;同時，對福利欺詐構成要件的規定很嚴厲，即使行為人並未獲得預期的不法利益，只要實施了不法行為，就要受到刑事懲處。同時，行為人如拒不向有關部門公開個人收入等信息，也可以治罪。此外，美國有一個關於處理福利欺詐的聯合理事會，專門負責對福利欺詐行為的有效預防和懲處。
三、立法選擇:道德與法律邊界上的進退兩難
法律與道德的邊界難以說清，卻又涇渭分明。本著「法無明文不為罪，法無明文不處罰」的原則，騙取社會福利的行為至今仍遊走於道德與法律邊界。同時，法學界的學者們對騙取社會福利入罪的提議，各持不同態度。盡管沒有一致的觀點，畢竟對於此類社會異化行為的關注已然展開，越是社會陷入制度缺陷與困境之時，法學的「密涅瓦貓頭鷹」越能展翅高飛。
其中，有觀點認為，騙取社會福利行為內涵復雜，不宜由刑罰處罰，更不宜設立「騙取社會福利罪」的新罪名。清華大學法學院副院長黎宏教授認為，騙取社會福利行為種類繁多，不能也沒有必要設立「騙取社會福利罪」的新罪名來概括，而應分別對待。騙取低保金的行為，符合「詐騙罪」的構成要件。但是就騙購經適房的行為，黎宏教授提出不同意見，認為此種行為不符合詐騙罪的構成要件。刑法規定詐騙罪的犯罪客觀要件是「詐騙公私財物」，而騙購經適房主要是騙取一種「資格」，即申購經適房的資格。即使行為人騙取到資格，還要參加搖號，等待中簽，並不必然取得財產性利益。從犯罪形態上講，騙購經適房只是一種犯罪預備狀態，一般不予以刑罰處罰。同時，騙購經適房過程中，偽造證明文件的行為，可以單獨構成「偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪」;賄賂國家機關工作人員違法取得申購資格的，可以單獨構成「行賄罪」，因此單獨設立「騙取社會福利罪」並無必要。而當下騙購經適房行為層出不窮，也有一部分原因是責任部門分工不明、監管不力導致，亦有政策不明等原因進一步助推了騙購者的「野望」。同時，因為騙取社會福利行為的特殊性，不僅涉及騙購者自身的行為，而且涉及相關監管、審核部門的責任，如果單純用刑罰來規范和處罰騙購者，那麼為騙購者出具、審核各種資質文件的相關國家工作人員是否要成立共犯?再如騙取低保金的行為，目前的處罰措施也是取消低保資格，部分地區規定處以冒領金額二倍的罰款，遠未上升到刑罰的層面。
與黎宏教授所持觀點相似，有觀點主張，傳統刑法理論對於財產犯罪中的「不動產犯罪」有嚴格限制，騙購經適房很難認定為犯罪。同時，政府能否成為詐騙犯罪的犯罪對象，也存在很大爭議。貿然引入騙取社會福利罪名，可能引發刑法理論的混亂。
當然，也有學者對此持不同觀點，認為騙取社會福利行為本質上屬於詐騙罪的規范領域，屬於詐騙行為的特定表現形式，應當受到刑罰處罰。國家檢察官學院副教授瀋海平認為，對於騙取社會福利(包括騙取低保金、騙購經濟適用房等)行為，應按照詐騙罪追究刑事責任。例如在騙購經濟適用房案件中，騙購行為實際上侵犯的是社會公共利益，具體說來，那些實際享有購買經濟適用房資格的低收入群體就是被害人，因為福利資源(尤其是土地、房屋之類)是有限的，無資格者獲得了經濟適用房，就減少了有資格者獲得這一資源的機會，損害了其預期應得的利益。從廣義上說，除騙購人之外的其他社會成員都是「被害人」。
還有觀點認為，騙取社會福利行為應當屬於犯罪行為，符合「詐騙罪」的構成要件，但是由目前我國的國情決定，不宜靠刑罰來處罰此類行為。中國政法大學教授阮齊林認為，騙取社會福利行為是一個新的社會現象，涉及到社會財富分配方式、分配渠道、社會公平正義等方方面面，在現階段應先以宣傳、教育為主，窮盡一切手段治理騙取社會福利的行為，並且同步完善社會福利制度，讓更多的人可以享受到社會福利，努力將蛋糕做大、分勻，只有在這個前提下，才可以進一步研究騙取社會福利行為入罪的問題。阮齊林指出，騙取社會福利行為人不構成「詐騙罪」，那麼國家工作人員與其勾結或對其幫助的「共犯」行為，也不能成立「詐騙罪」，分別應以「貪污罪」、「受賄罪」、「瀆職罪」等罪名追究國家工作人員的責任。在西方高福利社會制度下，很多國家設有騙取社會福利(公共福利)罪，但是我國特殊國情下，享受福利的人不多，騙取社會福利者的動機不僅僅是非法佔有，而是迫於生存壓力，因此並不能與西方國家等量齊觀、同樣對待。這已經超出了刑法的規制范圍，而應上升到國家政策的層面來綜合考量。
中國法學會行政法學研究會副會長、國家行政學院教授楊小軍提出了另一條思考和解決進路:無需刑法規制，以行政法來解決騙取社會福利的難題。他提出，對於騙取社會福利的行為，針對其特殊性，應採取經濟領域的行政處罰為主，不宜也無需由刑罰來處罰。很多學者談到國外的騙取社會福利罪設置，然而同樣需要注意的是，很多國家的行政機關沒有處罰權，而是通過到法院起訴，以輕刑罰的方式來懲罰違法者。國外的「輕刑罰」、「保安處分」等措施，其實與我國的行政處罰的性質是同一的，我們對於騙取社會福利行為的處罰完全可以由行政處罰來完成，沒有必要進入到刑罰領域，這也是刑法謙抑性原則的要求。就行政處罰而言，楊小軍教授提出，可以設置取消資格、罰款、沒收等行政處罰措施，同時可以適當科處懲罰性罰款，以騙取社會福利者的既得利益為基數進行加倍罰款。
記者了解到，「基本住房保障法草案」將加強經適房、兩限房、廉租房等申請與發放的監督管理，並有可能建議將騙取社會福利行為入罪。同時，盡早出台「社會救助法」，將騙取社會福利行為的懲罰措施法制化，才是真正的治本之道。杜絕騙取社會福利行為，結束這場法律對道德的怠工劇，刻不容緩。

③ 自治州自治縣的單行條例能否設定行政許可求答案

《行政許可法》規定了地方性法規的行政許可設定權，對自治州、自治縣的單行條例是否可以設定行政許可事項未作規定。有人認為，自治州、自治縣可以參照《行政許可法》關於地方性法規的有關規定設定行政許可；而反對者認為，法律既然未明確授權，設定行政許可就顯得依據不充分。 [代表連線]設定行政許可是實踐發展的需要全國人大代表貴州省黔南州人大常委會 袁承東 實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本地區、本民族內部事務的權力，體現了堅持實行各民族平等團結和共同繁榮的原則。 法律規定，民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權採取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化事業的發展。民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治條例和單行條例可以對法律和行政法規的規定作出變通規定，只是不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。 然而，部分法律未依法賦予自治條例和單行條例一些基本的職能。例如，《行政許可法》規定，法律可以設定行政許可；尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的……該法第十七條規定，除本法第十四條、第十五條規定以外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。據此，很容易片面基於狹義的地方性法規概念，認為自治州、自治縣的單行條例不得設定行政許可。 《行政處罰法》也存在這方面的問題。該法規定，行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰；地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰；國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。我認為，上述規定忽視了自治條例和單行條例。依據《立法法》、《民族區域自治法》而享有寬松立法權和法定變通權的自治州、自治縣的單行條例，卻不能規定行政處罰，顯然與實際不符。事實上，截至２００４年底，民族自治地方共制定自治條例１３３個、單行條例３８４個，民族自治地方根據本地的實際，對婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補充規定有６８件。其中，絕大多數都設定或規定了行政處罰，且至今沒有一件被上級糾正。 綜上所述，我認為，自治州、自治縣的單行條例應當有權設定行政許可。當然，目前需要對有關法律中的「地方性法規」作擴張性解釋；同時，適時對有關法律法規作出相應的完善也十分必要。 [專家觀點]「下放」行政許可設定權有違法之嫌 國家行政學院法學部教授中國法學會行政法學研究會副會長 楊小軍 我認為，自治州、自治縣的單行條例沒有行政許可設定權。主要理由如下： 其一，根據憲法和立法法的規定，單行條例是依照當地政治、經濟、文化特點而制定的。正是因為當地具有民族特點，才在法律上規定了單行條例可以對法律和行政法規的規定作出變通規定。這種變通規定是對已經制定的法律和行政法規的變通。依據《行政許可法》的規定，地方性法規設定行政許可的立法前提是尚未制定法律、行政法規。由此可見，如果已經制定了相應的法律或者行政法規，該法律或者行政法規中沒有設定行政許可，那麼地方性法規就成為了執行性質的地方性法規，無權設定行政許可。單行條例雖然是變通規定，但是，這種變通是在執行性質下的變通，而不是在沒有法律、行政法規存在情況下的自主創設。 其二，自治州、自治縣的單行條例的法律地位不足以使其享有行政許可設定權。雖然自治州、自治縣的自治條例、單行條例最終也是由省、自治區人大常委會批准生效的，但其立法主體並不是省、自治區人大常委會，而仍然是自治州、自治縣人大。根據立法法的規定，法律規范的位階和效力，是由制定機關和頒布機關的地位決定的，不是或不再是由批准機關的地位決定。所以，經過省級人大常委會批準的自治州、自治縣的自治條例、單行條例，並不屬於省級人大的立法，而屬於州級、縣級人大的立法。按照《行政許可法》的規定，州級、縣級人大是沒有行政許可設定權的。 其三，把行政許可設定權「下放」給自治州、自治縣的單行條例，不符合我國行政審批制度改革的精神，也不符合《行政許可法》減少和規范行政許可設定權的立法精神。行政審批制度改革和《行政許可法》的主要目的，就是為了減少和規范行政許可，在行政審批制度改革中，無論是民族自治地方還是非民族自治地方，都一律要貫徹和推行行政審批制度改革，轉變政府職能，放鬆對經濟的過度干預和管制。我認為，將行政許可設定權「下放」給自治州、自治縣的單行條例，有違背《行政許可法》基本原則的嫌疑。 [讀者發言]可以設定行政許可 朱明飛（山東微山） 討論自治州、自治縣的單行條例能否設定行政許可，不能單看我國《行政許可法》條文的規定，還應從我國憲法和法律的精神出發來考慮。因為在上位法有明確規定的時候，下位法就沒有必要再重復。民族區域自治立法作為民族區域自治制度的核心，作為我國地方立法體系中非常重要的一個部分，具有不同於其他地方立法類型的特徵。《立法法》規定，自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作出變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。當然，憲法和法律在賦予了民族自治地方在制定自治條例和單行條例時更多的靈活性、自主性的同時，相應的監督力度也變大了。 肖中偉（重慶渝北）《憲法》和《立法法》都規定了自治州、自治縣的立法權。根據《立法法》的規定，自治州、自治縣的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定單行條例。從這一點來看，自治州、自治縣完全可以根據本民族的政治、經濟和文化的特點立法，也可以根據本民族的政治、經濟和文化的特點設立行政許可。 楊曉東（江西瑞金） 《行政許可法》雖未直接規定自治州、自治縣的單行條例是否可以設定行政許可事項，但我們可以從憲法的立法本意和法律的邏輯性來推斷。憲法設立民族區域自治的目的是鼓勵民族地方按照當地特點制定相應的管理措施；並且，按照法律規定，自治州、自治縣的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效。這樣產生的單行條例同樣代表的是省、自治區、直轄市等地方性法規的制定主體的意志。 不能設立行政許可 沐子（網友） 從現有法律規定看，自治州和自治縣的單行條例設定行政許可沒有法律依據。單行條例同地方性法規在立法依據、程序、層次和構成方面，在與憲法和其他法的關系方面，均有不同，因而不能簡單地歸入地方性法規。法律沒有規定自治州和自治縣的單行條例可以設定行政許可，自治州和自治縣的單行條例就不能設定行政許可。 劉家華（湖南郴州） 第一，自治州、自治縣的單行條例不屬於地方性法規的范疇；第二，《中華人民共和國行政許可法》並沒有規定自治州、自治縣的單行條例可以設定行政許可；第三，根據《行政許可法》規定的設定行政許可的合法原則，自治州、自治縣的單行條例無權參照《行政許可法》關於地方性法規許可權的有關規定設定行政許可。 朱凱（河南永城） 能否設定行政許可，是個法律問題，關鍵是要有法律上的依據。從行政許可法上考查，自治州、自治縣是沒有設定權的；而且，在法理上也缺乏依據，根據法理，任何權力都應當貫徹權力限制原則，沒有被限制的權力，容易導致被濫用，自治權也不能例外。綜上兩點，自治州、自治縣的單行條例不能設定行政許可。

④ 楊小軍的主要科研成果

主編《行政法》，中國經濟出版社1989年版。
主編《行政訴訟法學》，中國人民公安大學出版杜1989年版。
副主編高等政法院校規劃教材《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1994年版。
獨著《我國行政訴訟受案范圍理論研究》，西安交通大學出版社1998年9月版。
主編《行政法學基礎理論研究》，西安交通大學出版社1999年12月版。
主編《行政訴訟法學》，陝西旅遊出版杜1999年版。
主編《行政法治探索》，陝西人民出版社2000年版。
主編《行政強制與行政程序研究》，中國政法大學出版社2000年版。
副主編高等法律職業教育教材《行政法原理與實務》，中國政法大學出版社2002年版。
獨著《我國行政復議制度研究》，法律出版社2002年6月版。
獨著《行政處罰研究》，法律出版社2002年10月版。
合著《法定行政程序實證研究》，國家行政學院出版社2005年6月版。
分主編《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版。
獨著《國家賠償法律問題研究》，北京大學出版社2005年6月版。
獨著《重大行政案件選編》，中國政法大學出版社2006年9月版。
獨著《行政訴訟問題研究與制度改革》，中國人民公安大學出版社2007年3月版。
主編《國家賠償制度的完善》，國家行政學院出版社2008年10月。
「二十世紀西方國家行政權的擴張」，《西北政法學院學報》1986年第2期。
「法院主持行政訴訟中的幾個問題」，《政治與法律》1987年第1期。
「試析行政訴訟和民事訴訟的差異」，《西北政法學院學報》1987年第3期。
「關於檢察機關參加行政訴訟的探討」，《法學與實踐》1988年第2期。
「濫用行政自由裁量權的法律思考」，《法律科學》1991年第2期，該文被《高校文科學報文摘》摘轉。
「內外行政法律關系的理論與實踐」，《法學研究》1993年第1期。該文被人民大學復印資料《法學》1993年第6期全文轉載。
「關於建立與完善行政法學分論體系的思考」，《法律科學》1994年增刊。
「行政訴訟補證問題探析」，《當代法學》1998年第3期。
「析行政訴訟上的授權與委託」，《法商研究》1998年第3期，該文被人民大學復印資料《訴訟法學、司法制度》1998年第11期全文轉載。
「行政處罰量化理論探析」，《法律科學》1998年增刊。
「政府機關推行合同管理應當遵守的若干法律規則」，《經濟改革》1998年第4期。
「我國行政法治的發展——制度與理論」，《人文雜志》1998年增刊。
「關於仲裁與第三人的法律思考」，《經濟改革》1998年仲裁專刊。
「論行政合同的特徵、法律性質」，《行政法學研究》1998年第2期。
「試論行政強制措施與刑事強措施的區別及其與行政訴訟的關系」，《甘肅政法學院學報》1998年第3期。該文被人大復印報刊資料《訴訟法、司法制度》1998年第12期全文轉載。
「依法行政的概念新探」，《東吳法學》1998年號，蘇州大學出版社出版。
「經驗的民主與理性的憲政」，《法治研究》，1998年杭州大學出版社出版。
「正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式」，《中國法學》1999年第6期。該文被人大復印報刊資料《訴訟法、司法制度》2000年第3期全文轉載。
「關於行政認定行為的法律思考」，《行政法學研究》1999年第1期。
「行政強制設定權的原則與規則」，《求是學刊》2000年第4期。
「國家賠償的歸責原則與歸責標准」，《法學研究》2003年第2期。
「怠於履行行政義務及其賠償責任」，《中國法學》2003年第6期。
「行政被告資格錯別「辨析」應該改成「辨析」」，《法商研究》2003年第6期，該文被人大復印報刊資料《訴訟法、司法制度》2004年第3期全文轉載。
「程序違法撤銷與重作行政行為的限制」，《天津行政學院學報》2005年第3期。
「對行政復議書面審查方式的異議」，《法律科學》2005年第4期。該文被在中國人民大學報刊資料復印中心報刊資料《憲法學、行政法學》2005年第10期上全文轉載。
「怠於履行職責的國家賠償責任」，《國家行政學院學報》2005年第1期。
「國家賠償若干理論與實踐問題」，《中國法學》2005年第1期。
「和諧社會與糾紛解決制度」，《中國黨政幹部論壇》2005年5月號
「行政訴訟案件理論的發展與檢討」，《政法論壇》2005年第5期。
「中國國家賠償法的立法與實踐」，《中國法律》2005年12號。
「行政法律規范的沖突」，《國家行政學院學報》2006年第3期。
「『會議紀要』與行政訴訟」，《中國黨政幹部論壇》2006年第6期。
「行政訴訟原告資格：影響與利害關系」，《法治論叢》2006年第4期。
「完善糾紛解決機制，構建和諧社會」，《甘肅行政學院學報》2006年第3期。
「完善糾紛解決機制，構建和諧社會」，載於《和諧社會建設與糾紛解決法律制度的理論與實踐》，中國法制出版社2007年5月版。
「我國行政訴訟被告資格認定標准之檢討」，《法商研究》2007年1期。該文被人大復印報刊資料《訴訟法學、司法制度》2007年第4期全文轉載。
「契約與依法行政」，《法學研究》2007年第2期。
「我國刑事賠償范圍辨析」，《人民檢察》2007年第18期。
「契約對行政職權法定原則的影響及其正當規則」，《中國法學》2007年第5期。
「政府應急法制體系建設的若干問題」，《中國應急管理》2007年第11期。
「從蘭州牛肉拉麵最高限價看政府如何依法行政」，《中國黨政幹部論壇》2008年第2期。
「國家賠償制度革新與國家賠償法的修改」，載於《憲法與行政法治演講集》，中國人民大學出版社2007年12月版。
「堅持科學發展觀，完善行政立法」，載於《加快法治政府建設的思考與探索》，中國法制出版社2008年10月版。
「拒絕簽字致孕婦胎兒雙死亡案件的法律分析」，《國家行政學院學報》2008年第3期。
「從法律視角看服務型政府」，《法治論叢》2008年第6期。
「市民要看政府『賬本』的法律分析」，《中國黨政幹部論壇》2009年第1期。
「試論行政作為請求權」，《北方法學》2009年第1期。
「行政不作為形式及其違法性」，《重慶工業大學學報》2009年第1期。
「行政不作為問責的性質與構成要件」，《國家行政學院學報》2009年第2期，獨著。
「論公民的政府信息知情權」，《甘肅行政學院學報》2009年第3期。
「政府信息公開范圍的若干法律問題」，《江蘇行政學院學報》2009年第4期
「行政訴訟受案范圍之反思」，《法商研究》2009年第4期
「創新體制機制，應對國際金融危機沖擊」，載於《政府法制載應對國際金融危機沖擊中的作用研討會論文集》，中國法制出版社2009年10月。
「校園綁架案引發的『公開』討論」，《人民法院報》2009年12月20日。
參編法學研究生精品教材《行政法與行政訴訟法》第22章，行政賠償，5萬字，中國法制出版社2009年5月版。
「消費券的法律問題」，國家行政學院《送閱件》，2009年3月10日。
「擴大住房公積金用途的法律問題需要認真研究」，國家行政學院《送閱件》2009年4月23日。
「重視使用少數民族語言宣傳教育的建議」，國家行政學院《送閱件》第52號。
「關於新疆少數民族大學畢業生就業難問題的對策建議」，國家行政學院《送閱件》第59號，2009年11月11日。
「積極應對貿易摩擦維護國家經濟權益」，國家行政學院送閱件第46號，2010年5月18日。
「《政府信息公開條例》之』潛伏』性缺陷」，《海峽法學》2010年第1期。
「城管執法機構性質與城管執法體制」，《行政管理改革》2010年第4期。
「『全裸』鄉政府所公開的信息」，《中國黨政幹部論壇》2010年第4期。
「契約與依法行政」，《全球時代下的行政契約》，2010年6月清華大學出版社出版
「契約與行政職權法定原則」，《全球時代下的行政契約》，2010年6月清華大學出版社出版。
「國家賠償法修改問題研究」，《國家行政學院學報》2010年第3期。
「城管執法機構性質與城管執法體制」，《行政管理改革》2010年第4期。
「『全裸』鄉政府所公開的信息」，《中國黨政幹部論壇》2010年第4期。
「官員問責從風暴走向常態 2009年被問責官員超7000」，2010年01月27日人民日報海外版。
「規范執法裁量權的制度建設」，《學習時報》2010年5月3日。
「行政執法體制改革的法律問題」，載於《科學發展與行政改革》，國家行政學院出版社2010年出版。
「積極應對貿易摩擦，維護國家經濟權益」，國家行政學院送閱件第46號，2010年5月18日。
「民族地區矛盾糾紛調處的問題與建義」，國家行政學院送閱件第84號，2010年10月28日。