行政劃界

㈠ 行政區域勘界的全國省、縣兩級陸地行政區域界線勘定

中國共有65條省級陸地行政區域界線，總長為5．2萬多公里，縣級行政區域界線約47萬公里。經國務院批准，民政部會同有關部門從1989年起已試點性地勘定了6條，尚有59條省際線約4．9萬公里、縣際線約44萬公里還沒有勘定。
1995年國務院決定，從1996年起用5年時間完成全國省、縣兩級行政區域界線勘定任務。1996年，勘界工作被正式列入「九五」計劃。至此，中國全面勘界正式步入實施進程。全面勘界工作的開展將永遠結束中國行政區域界線管理粗放的狀況，從而步入依法治界的新階段。
1996年9月，全國第一條長達1559公里的省界線──西藏、新疆兩自治區行政區域界線全部勘定。藏新邊界線，東起布喀達板峰，西接中印邊界，平均海拔5000米。
到2001年4月，全國68條、6萬多公里的省界劃界工作基本結束，近40萬公里縣界劃定工作也即將完成。在這次勘界工作中，各地民政部門與有關部門密切合作，順利解決了一批勘界的難點問題，甘青線、藏青線、甘新線三條「老大難」線全部劃定，子午嶺、老爺嶺等歷史上遺留的問題也得到妥善解決。
到2002年1月，除個別歷史遺留問題正在協調之外，中國68條、6．2萬公里省界和6300多條、41．6萬公里縣界的勘定工作已經完成。至此，中國結束了2000多年來中華大地省與省、縣與縣的行政區域沒有明確分界線的歷史，被專家稱為「千年一劃」。
2004年5月18日，國務院召開全國勘界和界線管理工作電視電話會議，總結勘界工作，表彰全國勘界工作先進集體和個人，部署行政區域界線管理工作。全國勘界工作歷時14年，勘定省界6．2萬多公里，縣界41．6萬多公里，完成了全國省、縣兩級陸地行政區域界線勘定任務。國務院副總理回良玉代表國務院向受到表彰的全國勘界工作先進集體和個人表示熱烈祝賀。他說，我國行政區劃具有悠久的歷史，但全面勘界在我國行政區劃管理史上還是第一次。通過這次全面勘界，解決了一大批老大難邊界爭議問題，消除了引發新的邊界爭議的隱患，維護了邊界地區群眾的切身利益，促進了改革發展穩定的大局，功在當代，利在千秋。

㈡ 周字的來歷

造字本義：名詞，封地而建、劃界而種的圍牆。

文言版《說文解字》：周，密也。從用、口。

白話版《說文解字》：周，密合。字形採用「用、口」會義。

二、片語釋義：

1、周遊[zhōu yóu]

到各地游歷；游遍：周遊世界。孔子周遊列國。

2、周恤[zhōu xù]

周濟，憐恤；同情別人，並給予物質的幫助。

3、抓周[zhuā zhōu]

舊俗，嬰兒周歲時，父母擺上各種物品任其抓取，用來試探嬰兒將來的志向、愛好等。

4、周折[zhōu zhé]

指事情進程中的反復和曲折（多用來形容事情不順利）：大費周折。

5、周至[zhōu zhì]

（做事、思考）周到：叮嚀周至。

㈢ 村委會與村委會發生邊界爭端該由哪級政府劃界確權

看這兩個村委會是否隸屬同一個縣級政府,若隸屬則第一位答復是對的,如果是分屬不同的縣級政府,就要兩個縣級政府民政部門解決了.

㈣ 以美國總統為例，分析現代西方國家行政權利擴大的趨勢

許多國家現實的政治體制，其形成和發展總是以特定的歷史條件為背景，並且與各國的政治文化傳統、執政當局的統治需要以及多黨制的具體實行情況都有著很大關系。

據不完全統計，目前世界上在憲法中明確規定實行行政、立法、司法分立政治體制的國家有50多個，既有西方發達國家，也有許多發展中國家。作為一種政治理論，強調行政、立法、司法權力的制約與平衡，但是在政治實踐中，卻幾乎從未真正實現過。首先，在不同國家，行政、立法、司法的具體表現形式、結構和權重是不同的。美國的政治體制堪稱行政、立法、司法的標本，但目前，以總統為首的行政權力已經成為國家權力的核心，超越甚至部分取代了其他兩權。例如，美國85%以上的國會立法都由行政部門動議和起草，形成「委任立法」現象，國會更多的是對總統和政府行為進行監督，而法院的制衡作用也僅僅體現於具體的訴訟中。

在英國的政治體制中，議會地位最高，是最高的立法機關和司法機關，政府由議會中佔多數席位的政黨組成，執政黨領袖出任政府首相。從這個意義上講，英國的行政、立法、司法不但全部來自議會，而且實質上只能算作「兩權分立」，行政權、立法權是合一的。

在法國，行政、立法、司法權分立也有完全不同的內涵。由於普通法院屬於司法機關，而行政法院被列入行政系統，司法職能與行政職能截然分開了。實際上，法國的司法獨立意味著普通法院或法官不能幹預立法和行政事務，這與行政、立法、司法權分立所追求的權力制衡完全無關。

二戰後，日本雖然確立了行政、立法、司法權分立的政治體制，但也存在著行政權力過大，而立法權、司法權相對較弱的情況。可以說，實行行政、立法、司法權分立的國家基本上都存在三權失衡、難以有效制約的情況。

其次，政治體制是特定歷史條件和發展階段的產物。歐洲封建統治者濫用權力的種種弊端，引起歐美資產階級的極大警惕，是其謀求建立分權、制衡權力體系以防止濫權、專權的初衷。

行政、立法、司法權分立政治體制的發展演變，也反映著國家經濟社會的變化和轉型。美國在19世紀末之前的一個較長時期里，政治體制中「立法至上」的特點十分突出。然而，在19世紀末20世紀初，美國社會逐步從傳統的農業社會向現代工業社會轉變，自由資本主義也過渡到壟斷資本主義階段，全國性的經濟問題、階級矛盾和社會對立日益增多，而缺乏效率、各行其是的國會卻難堪大任。在這一歷史背景下，以總統為首的行政權上升為權力的中心，形成了新的權力格局。

第三，行政、立法、司法權分立政治體制的形成和發展受到各種特定因素的影響。一是傳統政治文化因素不可忽視。歐洲憲政歷史悠久，美國早期的公民多為歐洲移民，歐美國家多有尊重法律、崇尚民主、認同權力有限和主張分權的政治文化傳統，這是三權分立政治體製得以形成的社會政治文化基礎。

二是反映利益集團的政治需要。美國總統權力不斷上升的過程，也是壟斷資本與行政權力緊密結盟的過程。從20世紀初開始，壟斷資產階級不斷發展壯大，並為掌握全美市場和面向世界擴張而尋找政治代言人，他們成功地操縱兩黨競選，以確保總統和政府維護其利益。

三是取決於多黨制的具體實施情況。以日本為例，自民黨長期執政、「一黨獨大」，不但把持行政權，而且憑借優勢控制議會特別是眾院。執政半個世紀，直到今年才被民主黨取代。

長於監督短於效率

一方面，三權分立的體制一定程度地防止了權力濫用，有利於對權力的監督。由於對國家權力進行了分工，使得任何一種權力都是有限的。三權分立突出了立法、行政、司法職能的差異，做到了機構分離、職能劃界，以保證權力運行的過程中相互形成牽制，從而「以權力制約權力」。因此，當尼克松總統試圖動用國家行政機構為個人利益服務的「水門事件」發生之後，國會可以立即啟動彈劾程序，迫使尼克松辭職。

同時，三權分立「以權制權」的原則，也為實現對權力的監督提供了可行的機制。目前，多數西方國家都建立和形成了以議會監察和司法監察為外部監督、以政府內部行政監察和人事監察為自律監督的系統化權力監督機制，較好地防止了國家權力為某個利益集團所壟斷。

但另一方面，三權分立的制度設計存在明顯缺陷，權力的分立有餘而協調不足，低效、扯皮和責任推諉現象層出不窮。首先，三權分立沒有從根本上解決資產階級國家權力凌駕於社會之上的基本矛盾，難以形成人民和社會對國家權力監督制約的制度化機制。

其次，三權分立體制最受人詬病之處，就在於其重權力的分工與分立、輕協調合作，這常常導致權力間的相互牽制，造成行政效率低下。特別是與多黨制結合在一起，三權分立的政治體制及其原則甚至淪為黨派斗爭工具。在兩大政黨輪流執政的美國，三權制約的效果常常富有戲劇性。在民主黨總統柯林頓當政期間，共和黨控制國會，行政權與立法權分屬不同的兩黨。這一時期，立法權對行政權的監督與制衡過程中被注入了政黨政治因素，柯林頓政府的施政動議經常被共和黨控制的國會阻撓，甚至政府因年度財政預算案無法通過而幾度關門。

行政權的膨脹與修正

二戰結束以來，出於治國理政的各種需要，西方國家行政權的發展日益穩定而集中，逐漸取代了立法權在三權中的主導地位，出現了行政權膨脹、其他兩權削弱的情況。從20世紀中期以後，世界上越來越多的國家認識到這種發展趨勢的嚴重後果，開始採取各種措施限制行政權，限制和縮減行政權力行使的范圍。

其主要思路包括：一是轉變和縮減政府的行政職能，限制行政權力。通過轉變和縮減政府職能，既提高了政府效率，也一定程度地避免了因行政權過度擴張而產生的腐敗問題。二是規范行政行為，控制行政權。三是加強社會自治，轉化行政權。引入社會力量，把一部分原本屬於政府的行政權力轉化為社會權力，使公民參與國家事務的管理和監督。

在具體的調整和修正中，一般採用了以下一些做法：

一是通過立法等法律手段對行政權力進行修正性、補充性的約束和重新界定。如美國國會在羅斯福連任四屆之後提出了憲法修正案，規定總統任期不得超過兩屆，防止無限連任可能導致的個人專權。丹麥在1953年通過憲法修正案，引入國會監察使制度，監督軍隊和行政系統，旨在修正行政權對立法權的侵蝕，防止和治理行政權膨脹帶來的貪瀆腐敗行為。

二是以嚴格的程序防止行政權力的過度使用。20世紀40年代以後，行政程序作為約束行政權力的一個手段受到人們越來越多的重視，美國制定了《聯邦行政程序法》，德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國等也相繼制定行政程序法。行政程序的興起導致了控權機制的變遷，對行政權的約束從傳統的事後司法審查，轉變為對行政行為的事前、事中控制。

三是加強社會對行政權力的監督。一方面，通過立法將一部分行政權力交由介於國家與公民之間的社會組織行使，使行政權力向社會轉移。另一方面，讓公民通過多種途徑和形式參與政府的行政管理，如通過座談會、論證會、聽證會或提交書面資料、書面意見，或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政決策；通過陳述、申辯、取得行政咨詢和聽證等形式參與實施各種具體行政行為。

需要認清以下一些問題：

首先，不能簡單認定西方國家的政治體制就是三權分立的。一是西方國家政治體制也是多樣化的。如瑞士就沒有實行三權分立，而是採取了委員會制。

二是三權分立是相對的，沒有絕對的三權分立體制。即使在三權分立最具典型意義的美國，也從未做到過三權的真正分立。三權之間相互滲透的情況十分普遍。如美國的總統擁有否決立法的權力，擁有立法倡議權，可以通過委託立法部分地行使議會的立法權；最高法院可以通過憲法解釋權、違憲調查權參與行政機構的政策制定；國會則能夠利用撥款權廣泛地參與行政決策等。

三是三權分立體制在西方國家也不是一成不變的。如前面提到的行政權膨脹傾向。

其次，三權分立並不能完全有效制約權力，更不是制約權力的唯一途徑。經歷了從立法至上到行政權力膨脹等不同的發展階段，美國至今也沒有很好地解決行政權力缺乏有效制約的問題。小布希當政期間，以莫須有的證據瞞騙國會與公民，發動伊拉克戰爭；授權情報機關，無須法院許可，即可竊聽收看任何嫌疑人的電話、電傳，使立法、司法兩權對行政權的制約和監督形同虛設。

制衡也不應局限於三權制衡，既可以兩權，也可以是四權、五權，核心是確保權力受到制約和平衡。如葡萄牙憲法規定，總統、議會、政府和法院是國家權力機構。

與此同時，制衡既可以在政治體制內形成，也可以藉助體制外的力量完成。如西方一些國家的社會制約力量就來自政治體制之外，不屬於三權中的任何一權，因此制衡是超越三權分立而存在的。

現階段，之所以制衡在一些國家以三權分立的面目存在，是社會變遷、政治力量斗爭演變的結果，具有一定的歷史必然性，因此也將隨著形勢發展而繼續演變。這決定了三權分立不會是制衡的終極範式，更不會等同於制衡。

㈤ 我國行政區劃分的特點

有利於社會主義現代化建設，有利於行政管理，有利於民族團結，有利於鞏固國防的原則

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國務院關於行政區劃管理的規定
雙擊自動滾屏 出處：中國行政區劃網 發布時間：2006-4-7 閱讀：2377次

(1985-1-15)
第一條 為了加強行政區劃的管理，根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 的有關規定，制定本規定。

第二條 行政區劃應保持穩定。必須變更時，應本著有利於社會主義現代化建設，有利於行政管理，有利於民族團結，有利於鞏固國防的原則，制訂變更方案，逐級上報審批。

第三條 省、自治區、直轄市的設立、撤銷、更名，報全國人民代表大會審議決定。

第四條 下列行政區劃的變更由國務院審批：

（一）省、自治區、直轄市的行政區域界線的變更，省、自治區人民政府駐地的遷移；

（二）自治州、縣、自治縣、市、市轄區的設立、撤銷、更名和隸屬關系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；

（三）自治州、自治縣的行政區域界線的變更，縣、市的行政區域界線的重大變更；

（四）凡涉及海岸線、海島、邊疆要地、重要資源地區及特殊情況地區的隸屬關系或行政區域界線的變更。

第五條縣、市、市轄區的部分行政區域界線的變更，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批；批准變更時，同時報送民政部備案。鄉、民族鄉、鎮的設立、撤銷、更名和行政區域界線的變更，鄉、民族鄉、鎮人民政府駐地的遷移，由省、自治區、直轄市人民政府審批。

第六條 行政公署、區公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移，由依法批准設立各該派出機關的人民政府審批。

第七條 變更行政區劃向上級人民政府報告的內容應包括：變更的理由、范圍，隸屬關系，政治經濟情況，人口和面積數字，擬變更的行政區域界線地圖，以及縣級和縣級以上人民政府（含行政公署）的報告或意見等。

第八條各級民政部門分級負責行政區劃的管理工作。各級民政部門在承辦行政區劃變更的工作時，應根據情況分別同民族、人事、財政、外事、城鄉建設、地名等有關部門聯系洽商；在承辦民族自治地方的行政區劃變更的工作時，應同民族自治地方的自治機關和有關民族的代表充分協商擬定。各級民政部門，應建立完整的行政區劃檔案。

第九條 本規定由民政部負責解釋。

第十條 本規定自發布之日起施行。

㈥ 如果中俄以烏拉爾山脈重新劃界中國怎樣行政區劃分

首先外蒙古能回來，就是喀爾喀蒙古自治區，其次外東北和庫頁島能回來，叫做奴兒干省(參考明朝奴兒干都司)，然後再往北，俄羅斯的亞洲部分就是嶺北省(參考元朝嶺北行省)。當然咱們一時也消化不了那麼多地方，就拿其中一些和哈薩克等中亞國家以二比一的面積換我們丟失的外西北。最後，大元版圖復興。

㈦ 海南屬於哪個省份

海南屬於海南省。

海南，簡稱「瓊」，中華人民共和國省級行政區，省會海口。海南省位於中國最南端，北以瓊州海峽與廣東省劃界，西臨北部灣與廣西壯族自治區和越南相對，東瀕南海與台灣省對望， 東南和南邊在南海中與菲律賓、汶萊和馬來西亞為鄰。

省內的三沙市是中國地理位置最南、總面積最大（含海域面積）、陸地面積最小且人口最少的地級區劃。海南省下轄4個地級市，5個縣級市，4個縣，6個自治縣；截至2017年末，全省常住人口925.76萬人。

(7)行政劃界擴展閱讀

中國共有34個省級行政區域，包括23個省，5個自治區，4個直轄市，2個特別行政區。

1、省

河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、雲南省、陝西省、甘肅省、青海省、台灣省。

2、民族自治區

內蒙古自治區，廣西壯族自治區，寧夏回族自治區，新疆維吾爾自治區，西藏自治區。

3、直轄市

北京市，天津市，上海市，重慶市。

5、特別行政區

香港特別行政區，澳門特別行政區。

㈧ 我國古代各個朝代的地方行政制度是什麼

古代行政區劃沿革
古代行政區劃沿革

節選自《中國古代文化史》第八章

行政區劃，是指一個國家行政管理的區域組織系統。國家為了行政管理的方便，有效地控制各個地域，通常在其所轄的領土范圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分布、歷史的傳統以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區，這種劃分叫做行政區劃。世界各國的行政區劃的級次和名稱是互不相同的。如根據《中華人民共和國憲法》的規定，我國現階段的行政區劃主要是，在中央政府之下實行省、縣兩級制；美國主要是州（Prefecture）、縣（County）或市（City）；蘇聯主要是州（ОбласТъ）、區（PaЙОH）；法國主要是省（Province）、區或縣（District）；英國主要是郡（Shire）、縣（County）。即使在一個國家，不同歷史時期的行政區劃的級次和名稱也不是一定相同的，中國古代行政區劃的沿革充分說明了這一點。

中國是世界上最古老的文明國家之一，有著幾千年光輝燦爛的文明歷史，所以行政區劃的歷史也十分悠久。從春秋初期，公元前688年開始置縣，中國的行政區劃至今已有2500多年的歷史，而且兩千多年來不斷發展，從未間斷。據筆者目前掌握的材料，可以說中國的行政區劃是世界上歷史最悠久、也是保存最完整的行政區劃。

中國古代的行政區劃大致可以劃分為以下五個時期：萌芽時期（先秦）、郡縣制時期（秦、漢）、州制時期（魏晉南北朝、隋）、道（路）制時期（唐、宋）、行省制時期（元、明、清）。

第一節 萌芽時期

這個時期約從公元前21世紀至公元前3世紀，即從建立我國歷史上第一個國家政權——夏朝開始，到秦始皇統一中國、確立郡縣制為止。

國家的產生，是形成行政區劃的先決條件。在原始社會，人們按氏族、部落進行生產和生活，根本不需要行政區劃，也沒有地域區劃的概念，正如《禮記·禮運》篇所述，那時是「大道之行也，天下為公」。隨著生產力的發展，社會的進步，逐步出現了私有制，產生了階級，形成了國家。統治階級為維護其統治地位，有效地控制被統治階級，需要實行分區分級管理，於是產生了形成各種各樣行政區劃的可能性。但是，並不是產生國家的同時也必然出現行政區劃。一些同志認為：夏朝的「地方行政區劃單位，是在原始公社部落基礎上形成的『小邦』或『方國』」；「商代的行政區劃採用分封制的形式」，(1)是不對的。夏、商兩代和西周，都還沒有完善的地方行政制度，當時也不可能對整個國家進行全面的行政區劃，無論是「方國」，還是「諸侯國」，都是一個個獨立的國家，與夏、商、周王朝之間都只是鬆散的臣屬關系。春秋以後，縣、郡的出現才是我國古代行政區劃的肇始。(2)(3)

一、傳說中的州服制

在本世紀以前，人們普遍認為夏、商、西周王朝存在著「十二州」、「九州」、「五服」等行政區劃。最典型的如《漢書·地理志序》所雲：「昔在黃帝，……方制萬里，畫野分州。……堯遭洪水，懷山襄陵，天下分絕為十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。」即說黃帝時已有州制，堯因洪水之災，分中國為十二州，禹治水後更改為九州，以後又把中國分為五服。實際上，所謂夏、商、周代的「十二州」、「九州」、「五服」之說都僅是種種傳說而已。

1.「十二州」說

它是傳說中的堯舜氏族社會時代的行政區劃制度，起於《尚書·堯典》的「肇十有二州」。西漢學者谷永（前？—前4年）最先把「肇十有二州」解釋為「堯遭洪水，天下分絕十二州」。(4)東漢史學家班固（32—92年）撰《漢書》即從其說。他們認為這「十二州」是堯舜時代的行政區劃制度，而且在禹設置「九州」之前。可是，東漢馬融（79—166年）認為「十二州」產生於禹治水之後，它是由當時氏族首領舜在禹置「九州」的基礎上，增置幽、並、營三州而成。後世的釋經家多從馬融之說。自顧頡剛（1893—1980年）在20世紀30年代以確鑿證據考證《尚書·堯典》乃漢人之作，「十二州」說是漢人影射漢武帝所置刺史部十三州而起，馬氏所敘的十二州名只是調和了《禹貢》、《爾雅》、《職方》「九州」之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)現代的秦漢史和先秦史學者都從顧氏之說，否定了「十二州」說是堯舜時代行政區劃制度的觀點。

2.「九州」說

它是傳說中大禹時代的中原地區的行政區劃制度，起於春秋、戰國時代。在西漢以前，都認為「九州」系禹治水後劃分的，但具體的說法各書所載互不相同，大致有四種說法：(1)《尚書·禹貢》記載九州為冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍；（圖1）(2)《呂氏春秋·有始覽》有幽州，無梁州；(3)《周禮·職方》有幽州、並州，無梁州、徐州；(4)《爾雅·釋地》有幽州、並州、營州，無梁州、青州、徐州（見表1）。各地所載各州的地域亦不盡相同，如泰山以北、以東地區在《禹貢》中屬於青州，在《職方》中屬於幽州；《職方》中的青州相當於《禹貢》中徐州的大部分和豫州的一部分。

這些「九州」說實際上是春秋、戰國時期學者對當時所知周朝領土所做的地理區域的劃分，並不是某個朝代的行政區劃。然而，在歷史上把它們長期地誤認為是行政區劃。在西漢以前，誤認為《禹貢》是大禹治水後所劃分的九州，代表夏朝的行政區劃制度；《漢書·地理志》最先把《周禮·職方》中的九州誤稱為代表周朝的行政區劃制度；三國時期魏人孫炎在注釋《爾雅》時，又把《爾雅·釋地》中的九州牽強附會地解釋為代表商朝的行政區劃制度；以後的經學家進一步推而廣之，把「九州」誤稱為夏、商、周三代的行政區劃制度。(7)(8)

3.畿服說

它最初見於《國語·周語》。《周語》曰：「夫先王之制：邦內甸服，邦外侯服，侯衛賓服，夷蠻要服，戎狄荒服。」即說周王實行「甸服」、「侯服」、「賓服」、「要服」、「荒服」的五服制度。《尚書·禹貢》中也說了五服，只是用「綏服」替代了《周語》中的「賓服」；並認為每服皆有一定的范圍，都為五百里。《周禮·夏官·職方氏》更將「五服」擴展為「九服」：「侯服」、「甸服」、「男服」、「采服」、「衛服」、「蠻服」、「夷服」、「鎮服」、「藩服」。在《周禮·夏官·大司馬》中，則把「服」改稱為「畿」，認為有侯、甸、男、采、衛、蠻、夷、鎮、藩九畿。以上敘述的「五服」、「九服」、「九畿」等記載，都是後人杜撰的先秦時代的行政區劃，事實上它們只是戰國時代或稍後人們地理視野不斷開闊的反映。(9)(10)

二、縣、郡的起源

前面已述，商、周王朝實行的是分封制，即「封邦建國」，各個領主在自己的封國內獨立為君主，整個商、周王朝無所謂任何行政區劃。但是，到了春秋時期，周室衰微，一些諸侯國逐漸強大，開始發展中央集權制度。他們在新開拓的疆土上不再進行分封，而由君主直接統治，為了便於統治，開始萌生了縣、郡等行政區劃的單位。

1.縣的出現

縣是我國最早出現的行政區劃單位名稱，始於春秋初期，最初設置在邊地，帶有國防作用。據現有文獻記載，最早設縣的是西方大國秦。《史記·秦本紀》曰：武公十年（前688年）「伐邽、冀戎，初縣之」；武公十一年（前687年）「初縣杜、鄭」。就是說在春秋初，秦武公在新開拓的疆域首先設立邦縣（今甘肅天水市）、冀縣（今甘肅甘谷縣），第二年又設置杜縣（今陝西杜陵縣）、鄭縣（今陝西華縣）。接著，楚、晉等國亦置縣。《左傳》載哀公十七年（前478年），子谷曰：楚文王「實縣申、息」；《左傳》載僖公三十三年（前627年）晉襄公以先茅之縣賞胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晉襄公在位是前627至前621年。可見，在春秋前期即前7世紀，秦、楚、晉等大國已先後在新兼並的土地上置縣。（圖2）在古文中，縣是古懸字。因這些新拓的疆域，遠離諸侯國的國都，懸於諸侯的采邑之外而命名。

春秋後期，各諸侯國普遍置縣，且從邊遠之地發展到內地。據《左傳》記載，宣公十一年（前598年）楚子「伐陳，……縣陳」；第二年楚伐鄭（國），鄭伯對楚子說，「使改事君，夷於九縣」（如果讓鄭國奉事君王，等同於楚國諸縣）；宣公十五年（前594年）晉侯以瓜衍之縣賞士伯；成公六年（前585年），「敗楚之二縣」；襄公二十六年（前547年），「晉人將與之縣，以比叔向」；昭公三年（前539年），「晉之別縣（把一縣劃分為二）不惟州」；昭公五年，「韓賦七邑，皆成縣也」，「因其十家九縣……，其餘四十縣」；昭公二十八年（前514年）晉吞滅祁氏、羊舌氏，「分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣」。吳國當時也已在今江蘇鎮江市設置朱方縣。正如顧炎武在《日知錄·郡縣條》所述：「春秋之世，滅人之國者，固以為縣矣。」

戰國時期，縣已成為較普遍的地方行政區劃單位。不過，春秋戰國時期的縣與以後的縣並不完全相同：一是保留著分封制的殘痕，如君主可以把縣賜送給臣子，縣尹可以世襲等；二是縣的規模相差懸殊，大的如秦、楚滅了一國置一縣，甚至滅了陳、蔡這樣的中等國家以後也以一國置一縣，小的如齊國的縣，大致是一鄉置一縣。當然，那時最多的還是以一邑之地置一縣。

2.郡的出現

現在看到的最早的關於郡的記載見於《國語·晉語》。晉國公子夷吾對秦公子摯講，「君實有郡縣」。意思是說，晉國猶如秦國的郡縣。這是魯僖公九年（前651年）的事，說明秦國在公元前651年即春秋前期已置有「郡」，所以一些書說，「春秋末年以後，各國開始在邊地設郡」，(11)「戰國時期開始出現郡」，(12)都是不確切的。據《左傳》記載，魯哀公二年（前493年）趙簡子曰：「克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。」以上是春秋時代僅見的「郡」名兩例，表明當時郡名還很少見。當初主要為滿足軍事防衛之需要，各諸侯國開始在邊遠地區置郡，由國君的重臣率軍駐守。

戰國時代，郡的設置增多。《史記·秦本紀》記載，惠文王十年（前328年）「魏納上郡十五縣」；惠文王更元十三年（前312年）「攻楚漢中，取地六百里，置漢中郡」。《史記·樗里子甘茂傳》記載，秦武王三年（前308年）甘茂對秦王說：「宜陽，大縣也，……名曰縣，其實郡也。」《史記·春申君傳》楚考烈王十六年（前247年），春申君對楚王說：「淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。」《史記·匈奴傳》說，「魏有河西、上郡」，「秦有隴西、北地、上郡」，趙「置雲中、雁門、代郡」，燕「置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡」。可見，戰國時各國已普遍置郡，且多置於各國的邊遠地區。（圖3）

3.縣和郡的關系

郡、縣均出現在春秋前期，但是設郡晚於設縣，而且在春秋時代郡的地位低於縣，所以才有趙簡子「上大夫受縣，下大夫受郡」之語。這並不是縣大郡小的緣故，因為那時縣的大小懸殊，且在春秋時代郡的大小至今難以詳考。主要是由於郡置於邊遠荒僻之處，地廣人稀，經濟開發程度低於縣，不如縣那麼富裕。(13)

戰國時代，七雄爭霸，遍地烽火，邊地和內地、荒僻地區和富庶地區的差異縮小，而且幾個強國不斷向外拓展，所以邊郡日益增大，地位不斷提高。邊地郡大，逐步地在郡下分置數縣；內地事多，在數縣之上逐步地置郡統轄，漸漸地形成都統縣的兩級行政區劃。「魏納上郡十五縣」，春申君報請楚王在淮北12縣置郡，「宜陽、大縣也，……名曰縣，其實郡也」等，都是確鑿的證據。看來，郡統縣制的形成不會晚於戰國中期。戰國後期，郡縣制在各國已經較為普遍地實行。可是，在整個戰國時代郡縣制始終是分封制的附庸，至秦始皇統一中國後，郡縣制才正式成為全國劃一的行政區劃。(14)

綜上所述，商、周時期實行「分封制」，不存在行政區劃的制度，所謂「十二州」、「九州」、「五服」、「九畿」並不是當時的行政區劃，而是戰國時期和以後的一些學者的設想。中國最早的行政區劃是郡縣制，它萌生於春秋，演進於戰國，正式確立於秦代。

第二節 郡縣制時期

從秦始皇統一中國，正式確立郡縣制為全國統一的行政區劃，到魏晉時期實施州制行政區劃制度，郡縣制經歷了秦、漢四百多年。

一、郡縣制的確立

公元前221年，秦始皇二十六年吞滅六國、統一中國，建立了中國歷史上第一個統一的、多民族的、高度中央集權的大帝國。秦始皇認為，「周制微弱，終為諸侯所喪」（《漢書·地理志》），因此採納廷尉李斯的建議，「不立尺土之封，分天下為郡縣」（《漢書·地理志》），徹底廢除分封制，實行中央集權制，是年即分天下為36郡，把郡縣行政區劃制度推行到全國。這是郡縣制在中國確定的標志，也是中國和世界行政區劃史上一個劃時代的事件。

1.秦郡

《漢書·地理志》雲：「秦京師為內史，分天下作三十六郡。」內史為秦國都所轄的地區，當時唯有它不稱為郡。始皇二十六年置36郡，其後陸續有增置，最後秦郡究竟有多少？當年所置的36郡，是否包括內史？對此前人有多種說法，直至今天仍有分歧。現按較多學者認可的全祖望在《漢書地理志稽疑》中的考據，摘錄秦郡如下：

內史，領京畿諸縣，不在36郡內。

隴西、北地、上郡、漢中、蜀郡、巴郡、邯鄲、巨鹿、太原、上黨、雁門、代郡、雲中、河東、東郡、碭郡、三川、穎川、南郡、黔中、南陽、長沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、東海、會稽、齊郡、琅邪、廣陽、漁陽、上谷、右北平、遼西、遼東。以上為始皇二十六年所置36郡。

南海、桂林和象郡三郡，為始皇三十三年（前214年）南平百越後置設。

九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40餘縣（今河套一帶），置九原郡，當不在始皇二十六年所建36郡內。但具體置郡時間至今未見有力證據。

閩中郡，始皇置，不知具體置年。但從地理位置而言，當在始皇三十三年南平百越後所建。

《漢書·地理志》所雲36郡中，少楚郡、黔中（這兩郡見於《史記》）、東海（見於《水經注》）、廣陽（見於《漢書·地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。這就給秦郡的歷史分歧留下了根子。事實上，始皇統一中國時分設36郡中，沒有南海、九原、桂林和象郡，當時南海等郡地還未納入秦王朝的版圖。所以，《漢書·地理志》載始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，應按《史記》等書補充楚郡等4郡。

以上共為42郡（包括內史）。譚其驤先生主編的《中國歷史地圖集》認為秦王朝共有47郡(15)。（圖4）

2.秦縣

各郡所轄的縣，據嚴耕望考證如下：內史約含40縣；北部雲中、雁門、代郡、上谷、漁陽、右北平、遼西和遼東8郡，以及西北部九原、上郡、北地和隴西4郡，每郡平均轄十五、六縣，共近兩百個縣；內地各郡及南方諸郡近30郡，每郡各轄25縣，共約700縣左右。因此，嚴氏認為「秦縣的總數當在900以上至1千有餘，約言之當在1千縣左右也」。(16)

秦王朝的郡、縣劃分，不僅注意了社會、經濟的發展情況和不平衡性，而且較充分地考慮了自然條件，使行政區盡可能地與自然地理單元相吻合。如珠江三角洲設南海郡，太原盆地置太原郡，南陽盆地置南陽郡，渭河平原置內史等。秦時政治、經濟和文化的中心在黃河流域，該地域經濟較發展、人口較稠密，因此設的郡多，共有30郡或30郡以上，數郡相當於現在的一省；淮河——秦嶺以南地區，當時多草茅之地，人口稀少，因而僅置11個郡或稍多些，一郡多相當於現在的一省。如會稽郡相當於今浙江省，桂林郡相當於今廣西壯族自治區，九江郡相當於今江西省等。

二、郡縣制的發展

漢初，劉邦鑒於秦王朝孤立而亡的教訓，廣建王侯。先封「異姓七國」（韓、趙、楚、淮南、燕、長沙、梁），繼而在消滅異姓六國（長沙除外）的過程中建立「同姓九國」（楚、荊、代、齊、趙、梁、淮陽、淮南、燕），實行了郡、國並存制。

1.漢郡國

漢初的王國不但統率侯國或數縣，而且常常兼數郡之地，嚴重地威脅和阻礙了中央的統治權。據《漢書·地理志》記載，高祖於秦郡外增置26郡（譚其驤《漢百三郡國建置始考》的考證較精，指出高祖實增為19郡），其中三分之二的郡是在諸侯王國內；且諸侯王國多「兼數郡之地，……吳王濞封有四郡五十餘城」，(17)「大者或五、六郡」，(18)因而漢初60郡中，同姓九個諸侯王國和異姓僅剩的長沙國共有40餘郡，漢帝自領的郡只有15個。

以後，文帝、景帝、武帝多次削藩，令諸王不得自治其國，所屬官吏皆由天子授予。景帝時，一諸侯國便只領一郡，王國和郡自此在行政區劃上才處於同一級別。（表2）根據《漢書·地理志》記載，至西漢末年有郡國103，其中除三輔（沿京畿地區的三郡）外，有郡80、國20；大郡領縣三、五十個，大國領縣最多十餘個，小國僅領縣三、四個。可見，西漢末年郡和國級別雖相同，實際上是郡大國小。

王莽時，郡數增至125。東漢初，光武帝考慮到連年戰爭、國空民虛的情況，為減少官役，與民休息，對郡、縣曾大加並合。《後漢書·光武帝紀》記載：建武六年（30年）「並省四百餘縣」，約相當於當時縣數的四分之一；繼而累並郡、國13，占當時郡、國總數的十分之一強。以後，又遵西漢之制，至順帝永和五年（140年）共有郡、國105，並成為較穩定的行政區劃，直到東漢末。

2.漢縣

郡下統縣，戰國已然，秦王朝推行全國。漢承秦制，仍在郡下轄縣，並有所發展。《漢書·百官表》雲：縣「列侯所食縣曰國，皇太後、皇後、公主所食曰邑，有蠻夷曰道。」表明西漢的縣級行政區劃，已有縣、國、邑、道之別。

據《漢書·地理志》載，西漢在元封年間有一百零三郡，下轄「縣、道、國、邑，千五百八十七」；據錢大昕在《二十二史考異》中根據郡、國所轄的縣統計，西漢實有縣級行政單位1578個，其中：縣1344、侯國188、道30、邑16。王莽時，全國125郡，國下領縣、邑2203個。東漢永和五年時，全國105個郡，國下轄「縣、邑、道、侯國千一百八十」，(19)較西漢末幾乎少去三分之一。

三、州的萌芽

如第一章所述，把中國劃分為州，起源於戰國時人們的理想。但是，「十二州」、「九州」、「五服」、「九畿」都停留在學者們所著作的書上或人們的傳聞中，並未成為中國的行政區劃。在中國行政區劃中真正地出現「州」一級，始於西漢武帝。

1.西漢的州

《漢書·武帝紀》說，元封五年（前106年）「初置刺史，部十三州」。漢武帝用《禹貢》、《職方》中的11個州名（冀、兗、徐、揚、荊、豫、幽、並、梁、雍、青）（見表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰涼，加上新開辟的邊地「南置交趾、北置朔方」(20)兩個刺史部，共為13刺史部，又名13州。但《漢書·地理志》正文與序所載大異：正文的13州名中無朔方、涼州，卻有司隸（京師地域），將交趾稱為交州。顧頡剛在《兩漢州制考》中，根據較充分的事實指出《漢書·地理志序》較正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京師置司隸校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隸不在13州之列，如加司隸應統稱為14州；「北置朔方」，屬13州，是確切的，正文把朔方歸並州乃是東漢之制，非武帝所為；稱交趾為交州，是王莽和東漢時制，非西漢之稱；而且《漢書·地理志》正文還遺漏了涼州。應當指出當時的州刺史僅代表漢王朝監察所轄的郡、國，並無固定駐所，還沒有形成一級行政區劃。

2.東漢的州

西漢末年王莽專權，企圖實現《堯典》中所謂「肇十有二州」的古制，於元始四年（公元4年）廢除朔方、司隸兩部，全國變成12州；據《堯典》中無交趾而有「宅南交」的話，改交趾為交州；據《禹貢》中有雍州、無涼州，改涼州為雍州。(21)

東漢光武曾恢復西漢舊制，復置司隸部，復改雍州為涼州。但不久，在建武十一年（35年）又參用王莽之制置州。以後東漢的州制與西漢有以下不同：(1)降司隸校尉部為全國13州之一；(2)廢朔方，歸入並州；(3)改交趾為交州。(22)

靈帝中平元年（184年）爆發黃巾起義，朝廷為有效地鎮壓各地的農民起義，於中平五年（189年）改刺史為州牧，命朝中九卿任州牧，執掌一州軍、政大權，州逐漸成為郡、縣以上的一級結構。於是，全國的行政區劃由虛的三級制演變為實的三級制，由郡縣制演變為州郡縣制。東漢末，曹操又倡復「九州說」，廢幽、並兩州，合入冀州；省去司隸校尉部和涼州，並為雍州；棄交州，分入荊、益兩州。全國僅有兗、豫、青、徐、荊、揚、冀、益、雍9州。

總之，漢代的行政區劃承襲了秦制，基本上實行的是郡縣制。與秦王朝不同的是：(1)漢代有郡、國並存的局面。漢初，實行的是郡—縣二級制和國—郡—縣三級制並行的行政區劃制度；景帝平定「七國之亂」之後，實行的是郡或國統縣的二級制，（表2）直到東漢末大致如此。

所以，更確切地說，漢代的行政區劃實行的是郡、國並存的制度。(2)漢代的縣級區劃單位的形式多樣化，除縣以外，還有邑、道、侯國。(3)漢代的行政區劃單位中出現了「州」。武帝首創行政監察區，在郡、國之上增設十三刺史部，即十三州。東漢末年，州由虛的行政監察機構變為一級政區實體，開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度，表明中國的行政區劃演進到了一個新的階段。（表3）

第三節 州制時期

東漢中平五年，「州」開始成為一級行政區實體。自此，中國的行政區劃進入到州制的新時期，經三國、兩晉、南北朝，直至隋代，州一直成為中國最高的行政區劃單位。時間延續了四百年左右。

一、三國至西晉的州制

1.三國州制

漢獻帝時，曹操「挾天子」、「今天下」，改漢十三州為九州。不久，魏文帝曹丕又改為十二州。當時，曹魏占據黃河流域，置有司隸、豫、兗、青、徐、雍、涼、冀、並、幽、荊（漢荊州北部）、揚（漢揚州北部）12州；(23)領郡101、縣731。(24)孫吳佔有長江中下游、珠江流域，置有荊、揚、交、廣4州，領郡44、縣337；(25)蜀漢佔有今四川和陝西漢中盆地，僅置益州一州，領郡22、縣138。(26)因此，三國時共有州17（其中荊、揚各有二州），郡167，縣1206。

事實上，那時魏國的行政區劃與吳、蜀兩國的並不完全相同：(1)魏在州下分郡或王國，吳、蜀在州下僅有郡；(2)魏在郡或王國下，置縣、縣王國、縣公國與侯國，吳、蜀在郡下僅轄有縣和侯國。與漢制的縣級單位不同，三國時已無道、邑之稱，但在魏國有縣王國、縣公國等設置。(27)

2.西晉州制

曹魏滅蜀漢後，從益州中分置梁州；西晉初，又從雍州分出秦州，由益州分出寧州，再由幽州分出平州。至280年晉武帝平孫吳、統一全國，將南、北荊合一，南、北揚合一，全國共有州19，統郡、國173，縣1232。(28)西晉後期，由荊、揚兩州分置江州，從荊、廣兩州分置湘州，共有21州。(29)

此時，可以說已集州制之大成，為州制最完善的階段。首先，從州名而言，《禹貢》、《職方》、《爾雅》、《呂氏春秋》等提及的州名，除少《爾雅》中的營州外，都有了實際地域；其次，從設州的歷史來看，自漢武帝以來所設置的州，除西漢的朔方外，均已有設置；第三，從當時設置的實際地域來說，也遠較過去的合理，如由原益州分出今陝西西南部和四川東部置梁州，分出今雲南為寧州，從荊、揚兩州分出今福建、江西為江州，自荊、廣兩州分出今湖南東部、東南部和廣東東北部置湘州等。

西晉後，天下大亂，州制陷於混亂。

二、東晉、南北朝的州制

西晉末年永嘉之亂後，晉室南遷，偏安江左，宋、齊、梁、陳先後承襲，社會局勢一直不安寧，正如《宋書·州郡志》所說的：「境土屢分，或一郡一縣割成四、五，四、五之中亟有離合，千回百改，巧歷不等。」北方在十六國統治之下更是兵戈擾攘，各國在統治所及的較小區域中分置了許多州，並且變幻無常，州制又陷於混亂。

據《通典·州郡典》等記載，東晉時南方有十多個州，南朝宋、齊時增至20多個州，到梁朝後期竟增至一百零七州。以疆域相差無幾的南朝陳國和三國吳相比較，（表4）陳國的州數是吳國的16倍。北魏統一北方後，太武帝真君元年（440年）有實州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年則達80餘州。(31)至北周大象二年（580年），北方的州竟達211個。(32)州置如此之濫，郡、縣的設置也就可想而知，據《南齊書·州郡志》記載：南朝後期的郡達380餘個。真是「百室之邑，便立州名，三戶之民，空張郡目」。(33)

三國初行州制時，一州一般轄有十個上下的郡，每郡統有一、二十個縣。到南北朝後期，不少州只轄一、二個郡，不少郡只統一、二個或二、三個縣。有的州竟然無縣所轄，僅存空目。南朝齊在漢中地區有45個郡是「荒或無民戶」；有的兩州或兩郡合治一地，稱為「雙頭州郡」。實行了四百年左右的州郡縣三級制，此時已有相當一部分名存實亡。

在東晉、南朝還實行一種特殊的行政區劃制度，即僑州、僑郡、僑縣。永嘉之亂以後，中原人民大批南遷。東晉、南朝為籠絡人心、安置大族，便就地按流民原來籍貫在南遷之地設置原籍州、郡、縣。如圖5所示，當時僑州、僑郡、僑縣集中在長江流域，特別在建康（今南京）和荊州（今湖北江陵）附近。在南齊時，國都建康附近的青州、冀州、北兗州、南兗州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是僑州。這些僑州、郡、縣與實州、郡、縣形成較為復雜的統領關系，主要的方式有四種。（表5）如東晉的揚州統領實郡11、實縣93；統領僑郡6、僑縣13；實郡中又統僑縣3。如徐州僑置於京口（今江蘇丹徒縣），為僑州；統領實郡6、實縣20；又統僑郡和僑縣若干；實郡中也有統領僑縣的。(34)

三、隋代州制

南北朝