執法效能評估

1. 淺談如何提升海警官兵的執法效能

作者：遼寧公安邊防總隊海警第二支隊 趙明明 隨著改革開放和經濟社會的不斷發展，沿邊沿海地區的經濟日趨繁榮。因而增加了執法工作的難度，使得執法工作面臨著嚴峻的考驗。筆者結合執法執勤工作的實際，從增強執法參謀法律素質著手，針對當前執法工作中存在的問題進行分析，要牢牢把握三個方向，提高執法效能，達到全面推進執法規范化建設的目的。 一、端正執法思想是前提 思想是行為的先導，思想出現偏差會導致行為偏離軌跡。錯誤的執法思想直接影響執法工作的正確進行，特別是近年來少數警官在執法過程中發生的嚴重違法違紀行為，不僅侵犯了公民的合法權益，在社會上產生了強烈反響，而且嚴重地破壞了我們隊伍的形象。糾其根源，除了個別警官素質差，法律意識淡薄外，更重要的是受到傳統法律思想的影響，執法思想不夠端正。要立足工作實際，積極採取措施端正執法思想，進一步推進執法規范化建設。一是從思想教育入手，牢固樹立服務意識。以政治教育為依託，定期開展執法思想教育，採取分組討論的形式，針對日常執法執勤過程中存在的問題進行廣泛的交流，並結合自身執法執勤工作的實際撰寫心得體會，進一步鞏固教育成果。二是從日常執法入手，提高執法規范化水平。在日常執法執勤工作中，強化制度落實，規范執勤禮儀，嚴格上下勤制度，完善執勤服務用語；規范工作生活秩序，嚴格執行條令條例、五條禁令和各項規章制度加強對警官執法執勤工作的管理，從而達到「理性、公正、文明、規范」的執法要求。三是從日常管理入手，注重日常養成。充分發揮監督作用，通過現場督察、錄像倒查、問卷調查等形式，對轄區碼頭各執勤崗位落實職責、服務態度和群眾滿意度定期進行監督和績效考評，督促執法人員日常勤務的規范化養成，並將考評結果與個人績效掛鉤。 二、增強法律素質是基礎 作為海上的執法者，海警官兵在執法過程中，需要具備一定的法律素質，法律素質的高低直接影響到執法工作的好壞。因此，作為海警官兵必須把學習法律，應用法律作為一種習慣，從本職工作需要出發自學習掌握與執勤工作相關的法律法規，然後應用到實際工作檢驗學習效果，對工作中需要的法律知識進一步學習，在應用於執法實踐中，形成良好的循環，不在斷提高法律素質的同時提高執法質量和執法水平，更好地完成各項執法執勤工作。通過採取有利措施，增強官兵的法律素質，提高執法執勤水平，推動執法規范化建設落實到實處。一是加強法制教育，提高執法水平。針對海警所涉及的相關法律法規採取由專業人員集中授課的方式開展法制教育。制定法制學習流程，定期開展相關法律授課，並就日常工作中遇到的法律法規進行分析講解，使全體官兵懂法、守法、能夠熟練運用法律知識解決工作中遇到的困難，遵循「干什麼、練什麼，缺什麼、補什麼」的原則，建立學習教育制度。二是落實培訓制度，提高執法素質。通過開展案件點評、基層執法人員業務交流，法律文書專項培訓等學習培訓活動，採取檢查執法檔案、評議執法案卷、發放調查問卷等方式，對執勤業務科的行政執法工作進行檢查指導。進一步增強基層執法人員解決執法疑難問題的能力和水平，切實提高辦案效率和質量。三是嚴格考試制度，提高執法效能。根據部局和總隊有關執法規范化建設的部署和要求，就執法執勤工作中涉及的相關法律法規等內容每月進行一次考核，針對考核中存在的問題及時地進行反饋，並根據考試結果及時進行調整學習方案，確保全面提高執法參謀的執勤水平。 三、強化執法監督是關鍵 執法監督是對官兵依法履行職責，行使職權和遵守紀律情況所實施的監察和督促，是保障海警官兵依法履行職責、行使職權的重要手段，是維護人民群眾合法權益的重要保障，是加強部隊建設的重要措施和途徑。一是認真落實責任制。按照「誰辦理誰負責，誰審核誰負責，誰審批誰負責」的原則，層層簽定執法責任書，形成了一級抓一級，環環抓責任的執法責任制體系。二是嚴把案件審核關。對辦理的各類行政執法案件，既遵守實體、又重視程序，切實把好證據關、定性關、適用法律關與量罰關，始終把案件質量的審核放在首位，使辦理的每一起案件均達到事實清楚、證據充分、定性准確、程序合法的標准。三是加強執法監督。

2. 簡述行政執法的生效要件

生效要件是指已經成立的合同，只有具備法律規定的條件才能夠發生法律效力。這些條件，也就是合同有效的條件，是判斷合同是否具備法律效力的標准。

成立要件是指構成民事法律行為所必要的要件，亦稱構成要件，包括一般與具體兩種。一般成立要件是指為構成所有的民事法律行為而需要普遍具備的條件。

生效要件和成立要件區別：

1、合同成立與生效的要件合同的成立，是指當事人經由要約、承諾，就合同的主要條款達成合意，即合同當事人意思表示一致而建立合同關系，表明合同訂立過程的完結。

2、合同法第25條規定，承諾生效時合同成立，同時合同法第26條、第32條、第33條分別規定了承諾通知到達要約人、對方當事人簽字蓋章和當事人簽訂確認書等承諾生效的具體方式，而無論何種方式，其核心都是當事人意思表示的一致。

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法律行為的設立和效力存在以下差異：

其一是它們發生在不同的時間。法律行為的成立和生效的時間依次劃分。只有已確立的法律行為才能生效。因此，從理論上講，即使在法律行為的設立與生效同時發生的情況下，法律行為的設立與生效也具有時間順序。在附條件、期限等特殊法律行為中，其設立與生效的時間差是明顯的。

二是價值取向不同。法律行為成立的問題是私法的主題的意圖表達是否符合意圖表達的元素，和它的本質是一個事實判斷，而法律行為的效力是一種效能評估建立了法律行為的法律和價值判斷。

它是法律根據維護社會總體秩序和促進社會發展的需要而作出的一種價值判斷。已經確立的法律行為符合法律行為的生效條件的，該法律行為有效；否則，為無效或效力有待確定。但是，由於不同國家對法律行為效力的價值判斷內容不同，法律行為的效力、待決效力和無效的內容也不同。

即使內容相同的法律行為也會產生不同的效果。如果德國民法和我國法律以欺詐手段誘使對方向有限行為能力人簽訂合同，則該合同因未成年人採取欺詐手段而被宣告無效。但與我國台灣地區、法國、日本民法規定不同。

在這些國家或地區，有限行為能力人以欺詐手段簽訂合同，並不因合同主體一方是有限行為能力人而無效。這與這些國家或地區對未成年人保護程度的價值取向不同。

第三，它在私法自治中具有不同的功能。法律行為的確立是對私法自治基本含義表達內容的補充，還是對私法自治含義表達內容的完整提供。如果缺乏法律行為的要素，那麼就沒有辦法糾正法律行為的內容。不完全意義無效或有效性可疑的結果。

在實踐中，會出現大量無效的法律行為。從私法自治的功能來看，法律行為的效力是由法律來補充的，從而使私法自治的秩序得以順利進行。

第四，從合同的角度解釋，法律行為的成立是一個事實判斷，因為這是事實，這一事實沒有一方可以糾正，法院維護當事人的利益，滿足正常交易當事人的需要，在尊重當事人的意願的前提條件是可以糾正的。

然而，由於法律行為的有效性是一個評估的有效性的黨派的表達將由國家法律，法院不能正確根據其職權，而且當事人只能使的表達是否撤銷和批准范圍內現有的法律規定。

3. 試論如何構建交通行政執法績效考核體系

行政執法責任制從提出到現在已有十多年時間。目前，為貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，國務院辦公廳出台了《關於推行行政執法責任制的若干意見》，要求建立起權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體系，全面推進依法行政。為了切實實施行政執法責任制，需要將行政執法績效評估和責任追究機制引入行政管理過程，建立考核評價體系，突出執法效能評估，完善行政責任制追究機制，方能全面改善我省的交通管理，為社會經濟發展提供良好的交通環境。 一、目前交通行政執法績效考核存在的主要問題和思考 目前，對我省交通行政執法部門的考核有省、市、縣政府機關做出的綜合評價，也有交通部門行業內部的考核；有針對部門機構的目標考評，也有針對公務員和執法人員的人事考核；有交通行業整體檢查考核，也有各個分管部門對業務工作的綜合評價。考核的內容主要集中在交通建設、規費徵收、復議訴訟等目標上，包括公路、航道、港口、客貨運站樞紐等建設情況，交通建設「四項制度」以及工程質量管理，依法行政、文明收費等規章制度的執行情況，各項交通規費徵收、解繳任務完成情況。其中重要的否決類項目有治理「三亂」、廉政建設、安全管理、行政執法工作、信訪和穩定工作等。考核的方法，就行業內部而言，主要在每年年初，由交通主管部門與下屬機構簽訂年度工作目標責任書；每年年底，由交通主管部門和公路、航道、運管、海事及有關重點工程建設指揮部聯合組成考核小組，對目標任務的完成情況進行綜合測評打分；對否決類考核項目，只要其中一項未通過考核的，實行一票否決制，取消年度評獎資格；最後按計分類項目的評分高低，確定名次和獎勵。 對於交通行政執法人員考核，主要參照《中華人民共和國國家公務員法》、省交通廳《江蘇省交通行政執法人員管理辦法》，以執法工作實績、職業道德、執法業務和理論水平、執法風紀等為主要考核面內容，並把考核結果，劃分為優秀、合格、不合格三個檔次，作為考評後按分數實行末位淘汰制和實施獎懲的依據。上述這些傳統的考核方式，存在很大的弊端。具體說來，有以下表現形式： 一是工作質量標注難以衡量。行政執法機構的工作成果不同於企業產出，甚至不同於一般的政府部門，其工作量和工作質量的確定與度量都十分困難，尤以工作質量指標的確定更為困難。如我廳海事局的業務考核系統，採用了基礎分+系數的方式，較為合理的解決了工作數量標准和指標的核定，但對於質量指標，只能採用是否合規這一模糊的概念進行評價，從實際的運作結果看，這樣的考核標准不能准確地反映執法人員的工作效率和成果。由於執法門類眾多，各個不同的執法部門的目標呈現多樣性和彈性。目標的多樣性表現在不同的部門追求不同的價值內容的目標，例如規費徵收看重徵收數量，而行政許可則重視許可規范；目標的彈性即軟目標，表述籠統、抽象且難以量化為硬性指標，很難用統一的指標體系來衡量工作績效。例如運輸管理執法，只有依靠每月上路檢查次數、行政訴訟敗訴、規費徵收任務完成、舉辦講座培訓以及文字案卷規范可以作為量化指標，而人性化執法、文明執法則一般較難具體衡量。這些都為績效考評帶來了一定的難度。 二是考核方法不夠科學。在考核方法的選用上，各機關考核普遍採用的是粗放型的「領導與群眾相結合」的方法。事實上這一方法的有效性往往受到很大的質疑。通常領導在當面很難真正聽到群眾的心聲。正因為此，「領導與群眾相結合」的考核方法就很容易蛻變為「主管首長直接決定法」。其更加難以做到客觀公正，而這顯然又嚴重違背了考核必須遵循的原則，偏離了考核的目的。而與此相對的另一種方式，萬人評議的考核方法，作為一項評價政府工作情況的制度，充分體現了政府為民服務的理念，但在實際過程中，百分之百地依賴社會評議來衡量政府工作的成效，定也會有失公允。事實上，許多群眾對機關工作作風的不滿，其實也是對某些不合時宜的現行政策、現行體制的不滿，這些不滿卻不是由於政府各基層部門本身工作疏忽所在造成，因此公眾的評議和領導的直接決定的評價產生誤差是不可避免的，不能採用任何一種評價作為唯一的考核方式。 三是考核標准缺乏質量指標。我國目前現行的公務員考核制度中規定「德、能、勤、績」四項標准只是原則性的規定。由於我國公務員隊伍龐大，職務層級復雜，所以公務員的考核標准要達到公正、合理，就必須具體化，以此適應各個層級的各類公務人員。然而，績效考核標准過於籠統，雖然有的部門出台了一些細則，但是由於部門之間差異較大，被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從。而且我國公務員年度考核的結果僅僅分為優秀、稱職和不稱職三個等次，在實際工作中造成了絕大多數公務員的考核結果都集中到了稱職這一層級上，這就大大削弱了考核制度的激勵作用。過於籠統的考核標准，等次偏少往往導致考核結果的失真，因此而影響考核的公正性和有效性。同時，在機構和人員的考核中，由於定量指標難以確定，因此過於偏重選擇了以定性為主的考核，主觀隨行性較大，在考核評分中難免極少數人受個人利益與利害關系的影響，給與明顯歪曲事實的評價，甚至可能產生影響評議結果的不規范做法。例如向基層打招呼、拉選票等錯誤行為，這就造成了考核及缺乏科學性，又難以避免隨意性和片面性，很難保證考核工作的全面公正。 四是考核結果的缺失和使用不當。績效考核結果公布後，對優秀者的獎勵太輕，而對不稱職者機構領導人員的處理又太重，影響評估的公正性和合理性。年度考核中被確定為優秀和被確定為稱職的機構和公務員，在物質獎勵、職務晉升、晉級增資和獎金發放等方面實際上沒有多少區別，如根據《國家公務員考核暫行規定》「國家公務員連續三年被確定為優秀等次或連續五年被評為稱職以上等次的，在本職務對應級別內晉升一級。」但如果某執法人員在五年考核中分別被確定為優秀、優秀、稱職、優秀、優秀，那麼，按照此規定也只能晉升一級，與連續五年被確定為稱職的沒有什麼差別，顯然起不到激勵先進的作用。同時，對年度考核中不稱職者的處理，在某種意義上甚至終於受行政處分。這樣考核的結果便助長了不少工作人員甘心在這樣平淡而又無可奈何的制度下混日子、等年頭，考核評估的激勵作用得不到體現，缺乏激勵，缺乏動力。 五是考核時間集中於年末，不利於全面評價。目前執法部門的考核，如政府目標考核、參照公務員的執法人員考核，多數都安排在年末進行。而年末正是政府機關年終事務繁忙之時，大量的考核都集中在這個時段，「個人自評、相互評議、民意測驗、領導決定」的考核程序最終就演變成為僅僅是個人的工作小結，考核工作流於形式，更加缺乏反饋和改進，不能使考核產生應有的成效。這樣的一次次考核制度難以操作和公平全面評價機構和個人全年的工作情況，因此績效考核是要注意平時考核，平時工作中的指標提取最能反映本質。 二、構建交通行政執法績效考核體系的基本對策和思路 針對行政執法績效考核存在的諸多問題，積極構建新的行政執法效績考核體系，就成了目前擺在我們面前的一項重要而緊迫的課題。根據我們前一階段作出的大量調查與思考，我們感到應從以下幾方面構建新的考核體系： （一）科學確立交通行政管理職能及執法機構和人員的工作目標 從我省交通行政執法機構和人員的權責劃分來看，交通行業管理職能集中在直屬局、站和下屬管理機構，行政的主要職能為：公路路政管理、公路養路費等公路規費徵收、稽查，公路養護行為及質量監管，此項職能由公路機構負責。航道航政及船閘管理、養護費等航道規費的徵收、稽查，此項職能由航道機構負責。公路、水路運輸管理、搬運裝卸業管理、汽車維修管理、駕駛員培訓及駕校管理、運輸服務業管理、運輸管理費、客貨附加費徵收、稽查等由運輸管理機構負責。內河交通安全、交通秩序管理、事故處理，船員考試發證、船舶檢驗、船舶港務費等規費的徵收、稽查由地方海事局和船舶檢驗機構負責。交通建設工程質量監督有質量監督機構負責。交通建設項目招標投標監管由招投標管理機構負責。上述機構執法人員的工作目標主要依據各所在機構的執法職能履行各自的職責，並按照職務等級和分工來完成各自的工作指標。總之，對於我省交通行政執法機構和人員來說，未來的工作目標就是通過合理規范的行政執法，保證交通行政執法職能的有效行使，並做到依法行政。 （二）制定交通行政執法機構和人員基本績效考核指標 制定績效考核指標，關繫到交通行政執法部門管理的方方面面，需要各級領導及各個機構的積極配合、參與。在充分調研、了解交通行政執法機構和人員工作目標和職責的基礎上，選取執法機構和人員考核的共性指標。制定績效指標的步驟可分為； 羅列指標、篩選指標。首先，制定績效考核指標的第一步是按照指標的不同來源羅列指標，可按照平衡記分卡的四個角度：崗位職責、執法成效、執法數量和質量、執法隊伍建設來進行，從執法主體、執法許可權、執法程序、執法依據、執法決定等交通行政執法相關內容入手。具體可分為： 1、崗位職責（依法履職）指標。各執法機構、各執法人員對於自身的崗位職責履行應該是放在首位的，只有做到了依法履職，完成各自的崗位職責，交通行政執法整體的工作任務、目標才能得以完成。因此，年度目標任務完成情況，法定職責的履行情況，突發事件處理等就成為考核執法機構和人員履職情況的指標。 2、執法成效（公眾滿意度）指標。這類指標主要用於考核執法工作的社會效果。社會效果包括兩個方面，一是執法職能目的的實現，一般是指執法機構和人員所管理的領域是否達到了該領域法律、法規、規章所規定的次序和狀態；二是社會公眾對執法工作的評價和衡量。據此，執法效果可以羅列的指標有：管理對象違章率、管理主體被投訴率、行政復議被變更撤銷及行政訴訟被變更、撤銷等敗訴率、評議滿意率、執法差錯率、差錯影響程度及不久難度等。這些指標既反映了執法工作對社會的貢獻大小，也反映了管理相對人對執法工作的社會評價。 3、執法數量（執法效率）、質量指標。一是執法投入，表現為佔用執法人員的數量和工作時間，而是執法產出，表現為解決糾紛，處理案件的數量。從執法案件的數量要求來看，可以列出的執法效率指標包括收結案件比、佔用人員數量、機構人員數、人均結案數、規費徵收數等；從執法案件的時間要求來看，可以羅列的指標由處理案件數量、法定或合理期限內結案率、依法延長期限結案率、佔用工作時間、案件平均處理天數等。執法質量的考核指標，主要應當著眼於執法結果及關鍵性的、可量化的執法環節。具體而言，可以羅列的指標有，執法主體合法、執法程序合規、文書製作規范、歸檔情況、執法認定事實准確、執法證據充分、法定依據正確性、自由裁量適當、執法計劃下達情況、執法統計情況、行政執法公示制度等。 4、執法隊伍建設指標。主要包括：執法機構中人員知識技能符合條件、執法證件持有符合規定、崗前培訓、年度更新知識業務培訓、轉崗培訓、年度執法考核、編制符合要求、執法人員獎懲制度建立、執法人員奉公守法、廉潔自律的程度等。 （三）優化組合交通行政執法績效考核方法 縱覽世界各地政府、企業的績效考核經驗可得出這樣的結論，任何一種考核方法都有其優勢和缺陷，要用一種單一的方法對復雜的行為和環節作出全面正確的評價顯然不現實，因此不能簡單地套用某一種現成方法，應從多種方法中找到適合構建交通行政執法機構績效考核體系的科學成分。目前國際上普遍推行的是平衡記分卡法、目標管理法與關鍵成功因素法（KPI）的特點、優劣及應用。平衡記分卡的優點是它既強調了績效考核與組織工作目標之間的緊密關系，又提出了一套具體的指標框架體系，弱點主要是沒有能進一步將績效指標分解到業務單元及基層管理和執行人員。目標管理法是對機構主要使命和工作目的任務進行總評，評估標的明確，結果針對性強，弱點則是不全面，重結果，輕過程。關鍵績效指標（KPI）的精髓，或者說是對績效考核的最大貢獻，是把總目標分解具體可操作的工作目標，弱點是沒能提供一套完整的、對操作具有指導意義的指標框架體系。因此，可綜合運用平衡記分卡、關鍵成功因素法（KPI）與目標管理法構建各機構普遍適用的基本考核指標體系框架，而結合目標管理與關鍵績效指標（KPI）來選擇特殊及重要指標。 （四）積極推動交通行政執法績效考核體系全面實施 要注重明確績效考核的主體。績效考核需要從高層到低層的全面協作和溝通，績效指標體系設計也是如此，因此不能將這個任務看成僅僅是政工部門的職責，而是需要主管領導的支持和全體人員的參與。政工部門的主要職責就是績效考核系統的開發、培訓、實施監督和考核檔案的管理工作，而考核則是由上級機構、社會公眾、同事、下屬以及自身共同開展的。績效考核主體的多元化保證執法部門績效考核有效性的一個基本條件，應該逐步建立多重評估體制，既包括機構自我評價、上級評價、政工部門和下屬的評價，也包括行政管理和服務對象的評估、社會（含輿論）評價，通過這樣一個「360度」的績效評估，使之具有代表性、適宜性、廣泛性、公正性和經濟上的合理性。 要注重把握績效考核的周期。績效考核的周期，即考核的時間間隔。目前，大多數政府部門的人事考核是實行年度考核。實際上，平時的績效考核應該隨時進行，包括月度考核、季度及年終進行績效綜合考核，以及年終的匯總。尤其要加強平時的考核。為了避免所有人員在同一時間都專注於考核，也可實行交錯考核。 要注重製定績效考核的計劃和制度。確定績效考核的主體和對象、准備績效考核的工具，如表格等，將績效考核的有關工作信息予以公布，使考核者與被考核者做好思想准備與工作準備，積極參與績效考核。根據我省交通行政執法部門的特點，績效考核組織常設機構為政工科或辦公室，負責考核工作的安排，考核制度的制定、實施、運行，考核結果的匯總，考核資料的收集、整理、上報、歸檔，以及人員的培訓、溝通。具體考核則需要成立領導小組，負責對全體考核工作的領導和實施。小組成員必須經過群眾評議後確定，以保證考核機構的公正性和權威性，確保考核的客觀公正性。 要注重編制績效考核的標准。績效考核標准包括績效考核的指標以及指標所對應的標准值。針對機構來說，是以機構職責履行、執法成果等為基礎制定的考核標准；對個人而言，則是以職務分析中的職務說明與職務規范為依據，因為這是對執法人員所應盡之責的正式要求，包括個人崗位職責、執法業績等。在每次的期末績效考核中，可以將機構或個人初期制定的工作計劃、目標等作為績效標准，並參照這些標准對考核者進行評估。同時，要注意收集和績效考核標准有關的資料。對考核對象認識的科學性是考核合理性的前提，認識和判斷都是建立在對其相關信息的了解基礎上。所以在對我省交通行政執法部門進行考核時，必須取得詳細豐實、有說服力的相關資料，使得考核過程有據可依。 要注重做好績效考核實施中的溝通與評估工作。考核者要與被考核者就執行績效計劃進行不斷溝通。在這一過程中，非常強調雙方之間的溝通以及考核者對被考核者的監督和指導，但不能一旦計劃擬訂就萬事大吉，只等年底或者績效周期結束時進行評價和考核。實施績效考核時，要根據所收集的信息，對被考核者的工作績效進行考核、測定和記錄。並根據考核體系總的指標權重和標准計算總分值，得出該機構或人員的所得評分。 要注重處理績效考核的結果。績效考核的結論通常應反饋給被考核者。績效反饋一般有兩種形式：績效考核意見認可和績效考核面談。同時，針對績效考核中發現的問題，採取糾正措施。因為績效是主、客觀因素的綜合結果，所以糾正不僅是針對被考核者的，也許針對環境條件做相應的調整。績效考核結果必須公開公示，這不僅僅是考核工作民主化的反映，也是組織管理科學化的客觀要求，對績效考核結果的保密，只會引起被考核者的不信任和不合作的後果。因此考核告一段落之後，應公開考核過程，宣布考核結果，兌現獎勵。通過合理運用考核結果，讓執法機構和人員感到考核結果與其切身利益密切相關。 要注重績效考核的監督與控制。考核完成後，首先要對整個交通行政執法部門的績效考核情況進行審核，處理績效考核中雙方較大的異議和某些績效異常的問題，同時對績效考核後的各類部門管理和人力資源管理活動提出建議性意見。其次要設置考核申訴程序。考核申訴產生的原因，一是被考核者對考核結果不滿，或者認為考核者在評價標準的掌握上不公正；二是被考核者認為對考核標準的運用不當，有失公平。因此，要設立考核申訴的程序，從制度上促進績效考核工作的合理化。再次，要建立一個監督控制機制，從我省交通行政執法部門績效考核監督控制機制來看，主要是由主管部門和管理人員來實施監督和控制。但作為績效考核本身，其監督主體是多樣的，包括上級監督、部門之間監督、自我監督診斷等，因此，改進績效考核的監督與控制，也是績效考核的題中應有之義。江蘇省交通廳政策法規處

4. 安全防範系統效能評估的原則有哪些

一是確定評估目標；這里的目標是指建設使用方要求系統達到的目標能力內、系統或各子系統本身指標容達到要求目標的能力、達到國家、行業技術標准規范規定的基本目標能力等等。
二是建立評估指標；根據上述評估目標要求，建立此次評估的具體技術性指標體系，建立指標要有大的安防體系的概念，要充分考慮物防系統、技防系統和安保管理系統的有機融合。
三是編制調查方案；
四是編制實施計劃；
五是分析與評估；
六是提出調整與改進意見；
七是編制評估報告。

5. 執法裝備對執法效能的影響

效能，往往需要一定的技術手段來支撐，加強執法裝備，充分利用先進技術手段，有利於執法效能進一步提高。今年以來，監察大隊配備了高倍數碼相機、手提電腦，攜帶型彩色列印機、錄音筆等先進調查取證設備。在開展水行政執法過程中，執法人員問詢違法當事人時，利用手提電腦製作詢問筆錄，預先設置固定格式，現場列印出責令停止、限期整改通知書，大大提高了工作效率。同時，由於水法律法規沒有賦予我們強制性措施的權力，在辦案過程中，常常遇到違法當事人拒不承認違法事實，又不配合調查取證的情況，對於掌握確鑿證據的案件，充分利用先進技術手段，採取拍照、錄音、攝像等方法，把現場或事實真實地記錄下來，作為案件證據資料，從而大大提高了執法效能。

6. 效能辦屬於紀檢委執法室嗎

辦公廳和監察綜合室屬於綜合部門，接觸面較廣，但文字工作較多，實際業務工作較少；第一至第六紀檢監察室屬於案件室，主要是辦案，辦案時權力大，但常年辦案很累；法規、執法監察、黨風和效能是專向業務室，在所轄領域許可權較大；信訪室是苦活；幹部管理室對內地位不錯，但對外實權較少；

嚴格上講效能應該是屬於行政部門的監察部門。紀委是黨的機構。但紀委和監察是一家。互相抽調也正常。

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紀委，又稱紀檢委，是「紀律檢查委員會」的簡稱（ commission for discipline inspection）。屬於中國共產黨的紀律檢查機關，不屬於政府部門。中央紀委是紀律檢查部門，不隸屬於任何部門，但服從中共中央委員會領導。

黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。

黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。

上級紀律檢查委員會有權檢查下級紀律檢查委員會的工作，並且有權批准和改變下級紀律檢查委員會對於案件所作的決定。如果所要改變的該下級紀律檢查委員會的決定，已經得到它的同級黨的委員會的批准，這種改變必須經過它的上一級黨的委員會批准。

黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會如果對同級黨的委員會處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀律檢查委員會予以復查；如果發現同級黨的委員會或它的成員有違犯黨的紀律的情況，在同級黨的委員會不給予解決或不給予正確解決的時候，有權向上級紀律檢查委員會提出申訴，請求協助處理。

7. 選擇性執法的執法缺陷

選擇性執法因為其先天性病灶和運行過程中多種對策的缺陷，因而更需要尋找更有效的彌補方法。對人大而言，作為立法機關、監督機關和最高權力機關，恰是應盡的責任。
1、匹配執法資源，減少選擇性執法現象。
徒法不足以自行，執行是法律的生命。只有執法資源匹配，法律才能得到更嚴格的執行，有法不依、違法不究現象才能減少，權力尋租的機會才會降低。要推進依法治國，在立法時必須統籌考慮執法問題特別是執法資源匹配問題。但在中國法制實踐中，執法資源的匹配一般由各級人事編制部門掌控而不是由立法機構統籌，客觀上容易讓執法資源始終處在不足或者不適的境地，影響法律的執行效果。隨著依法治國進程的推進，這個責任更多的應由享有立法權和監督權的各級人大承擔，也只有這樣立法和執法才能實現良好對接，依法治國方略才能有效落到實處。
2、減少自由裁量、規范自由裁量，縮小權力尋租空間。
立法機關在立法時要盡可能細化處置規定，減少自由裁量的范圍。人大應該收回讓渡給政府和部門的部分立法權力，盡可能在人大體系內讓法律得到完善，克服立法部門化、權利化、自由裁量化傾向。對於因經濟社會發展不平衡而必須差異對待的，可以賦予省、市人大一定許可權，按照本地區的實情進行細化規定。就現行立法體制而言，市級沒有立法權（有立法權的較大的市實為副省級城市），這需要進一步探索。
3、加強對執法工作的監督，防止執法過程中的權力尋租。
應逐步分離執法機構的選擇權和執法權，建立高效透明的執法指揮中心，提高執法的隨機性和均衡性，削弱執法權力尋租的能力。應增強人大查處執法違法的能力，主張人大對執法個案進行事後剖析，增強人大監督的威懾效應，遏制權力尋租的沖動。應主張人大對整體執法情況進行效能評估，督促執法機關勤於執法，在時間和空間上增加執法密度。
4、減少「破窗現象」，減輕執法需求。
當破窗現象較少出現時，可以減輕執法資源的壓力，使有限的執法資源應用到重要的「易感」部位上，從而逐漸實現社會治理的良性循環。反之，執法會疲於應付，違法不究會逐漸普遍，從而產生惡性循環。當然，減少「破窗現象」是一種策略性選擇，在技術上還有賴於其他各項手段，包括自由裁量、運動執法、重典治亂。但必須把握的是，當治理達到一定水平後，執法就應該回歸常態，通過在時間和空間上增加執法密度來減少「破窗現象」。而督促和支持執法者在時間和空間上增加執法密度永遠是人大監督的重點。

8. 延伸監察觸覺提升執法效能

———寧陵縣國土資源局推行「3+1」執法監察新機制

寧陵縣位於豫東平原西部，區域面積798平方千米，耕地80.64萬畝，基本農田69.2萬畝，轄15個鄉鎮，364個行政村，1052個自然村，總人口59.8萬人，人均耕地1.34畝。

2006年2月以來，在聘用村級執法監察協管員的基礎上，構建「3+1」執法監察新模式，緊緊抓住「理思路」、「強素質」、「打基礎」、「增效能」四個主要環節，使全縣凈增耕地2240.2畝，各類土地違規違法案件從2005～2009年由852起依次降至356起、234起、37起和8起，涉地信訪量大幅減少，最近兩年實現了赴省進京的零上訪。先後被國土資源部評為國土資源知識培訓工作先進單位和耕地保護工作先進單位，被河南省國土資源廳評為信訪穩定工作先進單位，被商丘市人民政府評為國土資源管理工作先進單位和執法監察工作先進單位。

在困惑中理思路

隨著國土資源管理體制改革的逐步深入，2005年底，寧陵縣15個鄉(鎮)國土資源所全部改革到位，都是新班子、新人員、新場所。但是，他們在執法監察中遇到了一些新情況、新問題。一是工業化、城鎮化步伐的加快，同時也加劇了建設用地的供需矛盾，各類土地違法案件層出不窮，特別是以政府部門為主導的違法用地沖動，使國土人員左右為難，力不從心;二是土地升值空間的擴大，使涉地信訪量居高不下，影響社會和諧穩定;三是由於土地違法點多面廣形成了監管難，查處時群眾不理解出現了配合難，辦案時干擾阻力大導致了執法難。

這些新情況、新問題，使局領導班子陷入了困惑和迷惘，同時也開啟了他們智慧的閘門，使他們清醒地認識到，這些迷惘和困惑，其實孕育著新的機遇和突破。於是，他們通過討論、分析和論證，理清了思路，辨明了方向，開闊了視野。著手轉變過去的管理模式，由「一家管、多家用」變為「多家管、多家用」，使國土部門從「孤軍奮戰」的困境中解脫出來，實行全社會「齊抓共管」。特別是要把村黨支部書記或村委會主任聘用為執法監察協管員，讓農民直接參與管理，才能夯實群眾基礎，做到地動我知，取得事半功倍的效果。

於是，報請上級國土部門和縣委、縣政府同意，於2006年2月，從在職的主要村幹部中，按照工作負責、辦事公道、年富力強、文化程度較高的要求，採取群眾推薦、鄉鎮黨委、政府把關、縣國土局頒發聘書的程序，組建一支498人的土地執法監察協管員隊伍，其中村支書佔84%，村委會主任佔16%，每個行政村達到1～2人。同時，又從縣委、縣人大、縣政府、縣政協四大班子退居二線和外地返回原籍的處級幹部中，聘請一批土地執法監督員，從而形成了「縣、鄉、村和縣級土地執法監督員」四位一體的「3+1」執法監察新機制，保證了國家土地法律法規在寧陵的貫徹落實，促使耕地保護工作不斷邁上新的台階。

從培訓中強素質

強化國土人員和執法監察協管員的培訓學習，是提升執法監察水平的有效途徑。為此，他們採取了單獨與聯合兩種形式相結合的培訓。

執法監察協管員走馬上任後，熱情高、干勁足。他們每天活躍在全縣各個角落，遇到土地糾紛就調解，看見土地違法現象就制止。但是，由於缺少法律知識，底氣不足，往往是這邊勸勸，那邊哄哄，講不出道道，只能暫時控制事態發展，不能從根本上解決問題。有時甚至被當事人弄得張口結舌，感到無奈與尷尬。

針對上述情況，他們認真開展了上崗前的專門培訓，集中一周時間，採取講課與討論相結合、理論與實踐相結合、輔導與自學相結合，深入進行了對《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》和《宅基地管理辦法》等法律法規的學習。縣局還特意編印了《協管員工作手冊》、《寧陵縣國土知識讀本》，並為他們訂閱了《資源導刊》和《中國國土資源報》。

與此同時，縣委、縣政府對農村基層幹部開展了大規模培訓，縣委書記親自擔任培訓工作領導組組長。主要領導帶頭備課講課，縣國土局長動手撰寫講稿，輪流到各鄉鎮輔導，縣、鄉黨校把國土知識培訓納入年度培訓規劃。據有關資料顯示，全縣先後培訓基層幹部100多萬人次。

除了對協管員單獨培訓外，他們還把這支新生力量納入鄉鎮國土所序列，跟國土人員一起參加雷打不散的「二·五」學習，並且建立學習檔案，每兩周開展一次業務研究，每月組織一次集中學習。通過專家講座、業務輔導、案例分析，不斷提高大家分析問題和解決問題的能力。去年7月，該縣柳河鎮閆庄行政村某養殖大戶，看到豬肉價格一路攀升，私下與農戶簽訂協議，在「310」國道南側和陳兩河西岸，以每畝千元租地80畝，擬建一處大型養殖場。村執法監察協管員閆明章知道後，認為這是一起典型的以租代征土地違法案件，隨即報告當地國土所，並幫助國土人員逐戶做工作，廢止了協議，退出了租金，保護了耕地安全。

在普法中打基礎

堅持預防為主方針，深入廣泛地普及土地法律法規知識，提高全體公民依法保護耕地的自覺性，是從源頭上控制違法案件發生的基礎工程。

寧陵是一個內陸平原縣，人均耕地低於全國平均水平，且後備資源少、中低產田較多，耕地保護壓力大。必須加大普法宣傳力度，創新宣傳載體。他們從利用每年「4·22」地球日、「6·25」全國土地日、「12·4」法制日等應時宣傳，發展到以會代訓、進行電視講話等經常性的宣傳;從簡單的辦壁板、張A標語，懸掛橫幅，發展到設立咨詢服務台，散發宣傳資料進行面對面的宣傳;從組織宣傳車、運用大喇叭、在縣電視台開設專題欄目等直觀式的宣傳，發展到編排文藝節目和在中、小學生中舉行有獎徵文活動等潛移默化的宣傳;從單純在街道、集市宣傳，發展到去工廠、入農戶、進課堂等寬領域的宣傳。通過各種形式的宣傳，使土地違法者懂道理不再違法，知法度不敢違法，相互監督不能違法，真正從源頭上防止土地違規違法現象的發生。

執法監察協管員在普法宣傳中也起到了不可替代的作用。該縣邏崗鎮和樓行政村執法監察協管員李秀旺，把村裡的大喇叭綁在自己院中大樹上，每天早晚定時為村民解疑釋惑，受眾達50多萬人次。石橋鄉萬集行政村執法監察協管員王興義，把預防土地矛盾、化解土地糾紛、制止土地違法等各個環節編成「七言真經」，使矛盾糾紛不出村，被群眾譽為「調解王」。

從轉型中增效能

執法監察是強化國土資源管理的重要保障，也是震懾土地違法行為、確保耕地安全的必然選擇。

為了提升執法監察的質量和效能，他們認真制定了執法監察責任制。按照「屬地管理、有案必查」的原則，將縣執法監察大隊、各鄉(鎮)國土人員和村級協管員捆綁在一起，編織網路，凝聚力量，上下聯動，左右配合，實行「一票否決」和責任追究，形成人人都是執法員，個個屬於執法隊，真正做到了「全員執法、全面覆蓋、全程監管」，了解在一線，制止在萌芽。據不完全統計，先後有1200多件土地糾紛被化解在群眾家門口，950多起土地違法行為被消滅在初始階段，從而大大降低了執法和違法成本。

值得稱道的是，該縣不斷探索執法監察的新模式，在三個「轉型」中增強執法監察效能。一是改變以前重查輕堵的被動局面，實行由事後查處向事前監察轉變，以防為主，加大巡查的密度和力度，做到巡查「無假日、無死角、全天候」。發現違法行為，採取口頭警告、下發《責令土地違法行為通知書》，當面予以制止，當事人不聽勸告或陽奉陰違的，實行暗中監視、蹲守等措施，把各類土地違法行為確保在第一時間發現和制止。二是由平面執法監察向平面與立體執法監察並重轉變，將查處的重點不僅放在農田取土、違法佔地，以及改變土地用途和超占面積上，同時兼顧耕地拋荒、建設用地閑置、建築系數、容積率是否達標等方面。三是實行從單一執法監察向聯合執法監察轉變，徹底改變執法監察的缺位、錯位和不到位現象。他們同公安、法院、電力、交通、水務、城建等單位建立聯合協同執法機制，採取提前介入，綜合運用停水、停電、不發准建證等多種手段，使制止難、執法難、執行難得到了有效解決。

(原載《資源導刊》2009年第11期)

9. 什麼是執法效能

執法效能指的是行政執法的效果和作用，是實現政府職能的重要因素。它能否有效發揮，是衡量一個國家法制化的重要標准，是體現一個國家經濟和社會發展的主要因素。執法效能越高，政府以低成本實現管理職能的能力就越強。為了提高中國環境監察的執法效能，美國環保協會和環境保護部一起開展了「中國環境監察執法效能研究」項目。該項目開展的目的，是探索解決「執法、守法成本高，違法成本低」問題的途徑，從而加大環保執法力度，提高環境監察執法效能。為分別研究環保部門和企業兩方面反映出的執法情況，項目分為「環境監察機構執法效能研究」和「企業環境經濟行為研究」兩個子題。

「中國環境監察執法效能研究」項目第一階段和第二階段分別於2005年和2008年啟動。其中項目第二階段被納入到環境保護部與美國聯邦環保局簽訂的「中美環境法律制定、實施與執法合作」備忘錄下。

2005年6月，中國環境與發展國際合作委員會「環境執政能力」課題組啟動。環境執政能力課題組是中國環境與發展國際合作委員會2006年「小康社會與科學發展觀」主題下的核心課題組，承擔為落實科學發展觀、提升黨和政府的環境執政能力提供建議的重任。2005年11月，由人大環資委組織、美國環保協會和世界銀行等機構支持的《環境立法與可持續發展國際論壇》在北京舉行。此次研討會加深了中美兩國環境法律體系的相互了解，對雙方進一步合作起到了推動作用。

2007年9月17日，國家環保總局環境監察局與美國環保協會聯合在北京主辦了「中國環境監察執法效能研究」一期總結會暨《水污染防治法》「按日計罰」處罰方式研討會。會議對「中國環境監察執法效能研究」課題組第一期的研究成果進行了總結，發布了《中國環境監察執法現狀、問題與對策研究報告》，並就課題組的兩項研究成果《關於修訂〈水污染防治法〉中經濟處罰方式的建議》和《關於在〈水污染防治法〉中規定的按日累計處罰法則的論證報告》進行了研討。調查顯示：受諸多因素制約，環境執法效能尚待進一步提高。

10. 如何提升行政執法效能

一是抓業務培訓，促進隊伍執法水平提高。旗局於每周五下午開設學習班，由業務骨幹為執法人員講授綜合業務、法律法規應用等方面的知識，全面提升了執法隊伍的整體能力素質。 二是抓制度建設，促進執法行為進一步規范。針對日常執法工作中查扣、罰沒物品管理工作中存在漏洞等問題，旗局結合實際制定出台了《公物倉管理制度》，指定專門的倉庫保管員，設立《罰沒(暫扣)物品出入庫台賬》，由法制股、人事股、辦公室、保管員定期核查，全程規范查扣罰沒物品的管理和處理。 三是抓網上辦案，促進執法效能不斷提升。旗局對自治區工商局「綜合業務管理系統」中的「執法管理業務」模塊，進行了培訓，並嚴格網上辦案制度，按照「誰辦案、誰錄入」的原則，將立案、調查取證、定案、結案、執行5項網上辦案流程進行統一規范，使案件辦理的每個程序都能夠在規定的期限內辦結，同時確保了執法程序的規范，增加了執法辦案的透明度。 四是抓執法監督，促進依法行政落實到位。加大執法監督檢查力度，切實做到權力與制約相結合。建立回訪制度，加強執法的事後監督。通過向當事人回訪，調查了解經辦人在案件承辦過程中是否有吃、拿、卡、要等違紀違法行為。 （陳瑞）