參與式行政

『壹』 什麼文化是行政組織文化的至高點

1、行政組織文化既不是文化與行政組織活動的簡單結合拼湊，也不是社會文化在行政領域中的機械表現和作用，而是在社會文化的基礎上，通過行政組織及其成員長期的行政活動、行政行為逐步地形成的。

2、行政組織文化是時代的產物，具有鮮明的歷史性和時代性，不同的時代具有不同的行政組織文化。

3、行政組織文化是一個系統，是多種因素的綜合體，具有豐富的內容。

4、行政組織文化一經形成就將具有極大的制約力和生命力，它將持久的影響組織和成員的行為、態度、情感，並且組織文化能夠隨著時代的前進、環境的變化作出相應的調整。

行政組織文化的類型

1、根據產生的時間，行政組織文化可分為傳統行政組織文化和當代行政組織文化。

2、根據文化在行政組織中所佔有的地位，行政組織文化可以分為主文化和亞文化。

3、根據組織文化的影響力大小，行政組織文化可以分為強文化和弱文化。

4、根據國家的行政職能的側重點，行政組織文化可以分為統治型行政組織文化、社會管理型行政組織文化和社會服務型行政組織文化。

]行政組織文化的特點

1、民族性。行政組織成員總是在一定的民族文化氛圍中成長起來的，他們的價值觀念、行為准則等都受到本國民族文化的影響，必然會將傳統的價值標准帶到組織中。

2、無形性和潛在性。行政組織文化中所包含的共同理想，價值觀念和行為准則是作為一個群體的心理定勢和氣氛存在於組織成員之中的，這種文化是看不見摸不著但又真實的存在於組織最核心的區域的。行政組織文化的影響是潛移默化的，是無法度量和計算的，具體地說行政組織文化是一種信念力量、一種道德力量和一種心理調節力量。

組織文化雖然是無形的，但卻是通過組織中的有形載體表現出來。

3、穩定性和變革性。行政組織文化的形成往往要經歷很長時間，但一旦形成，就將長期影響甚至支配該組織成員的群體行為，成為該組織的靈魂，不會因為日常的細小的外部環境的變化或個別領導和成員崗位的調動而變化。然而，這種穩定性從歷史潮流的角度看卻又不是絕對的。

4、軟約束性和強制性的統一。行政組織文化能夠對組織的管理起作用，主要是靠其核心價值觀對組織成員的熏陶、感染和誘導，使組織成員產生對組織目標、行為准則及價值觀念的認同感，自覺地按照組織的共同價值觀念及行為准則去工作。它對組織成員有規范和約束的作用，而這種約束作用總體來看是一種軟約束。然而，這種軟約束之中又隱藏著強制感，使組織成員個體具有一種如果不遵守組織文化中的某種規范或准則就覺得對不起自己所在組織的心理自責。

5、觀念性和實踐性的統一。行政組織文化屬於主觀意識領域，是對復雜的現實事物的高度抽象。同時，行政組織文化是在組織長期的實踐中形成的，文化必須具有現實意義，用於指導現實行政活動的開展和改進，這就是行政組織文化的實踐性。脫離了現實應用的土壤，行政組織文化便失去了其存在和發展的價值。

行政組織文化的功能

1、目標導向功能。它對行政組織和組織內每個成員的價值取向和行為取向起導向作用，使組織成員的個人目標與組織的整體目標趨於一致，引導組織成員的行為，使人們在文化的潛移默化過程中接受共同的價值觀念，自覺地把個人目標與組織目標有機地結合起來。

2、凝聚功能。一個組織的價值觀一旦被組織成員認同接受，則會形成一股黏合力量，從各方面把組織成員團結起來，使組織產生巨大的向心力和凝聚力，形成組織的共同認知。

3、激勵功能。以組織文化作為組織的精神目標和支柱，可以激勵全體成員自信自強、團結進取。

4、控制功能。行政組織文化形成較為穩定的模式後，就會對行政機構及成員的行為起到規范作用。

5、阻抑功能。行政組織文化中也包含著一定的消極、不良的因素，它們也可以被行政組織內的成員所接受，進而在行政行為和行政活動的過程中體現出來。這些行政組織文化中的消極因素只會給行政組織的活動帶來破壞性的後果，阻抑行政組織的發展和降低行政管理活動的效率。

行政組織文化的建設

]行政組織文化建設的原則

1、目標原則。目標是組織的靈魂，任何組織都必須具備明確清晰的目標。行政組織的活動也同樣是圍繞目標展開的。不同的行政組織，要根據自己本組織的任務和性質來確定自己的組織目標。

2、價值原則。行政組織文化體現組織的共同價值，體現全體成員的信仰、行為准則和道德規范。這些共同的觀念，有賴於行政組織有意識地引導、培養。

3、創新原則。行政組織要保持活力，不斷開拓進取，就必須培養創造精神，要在全體組織成員中培養追求卓越、永不自滿的精神，發揮人的才智，激發人的熱情。

4、參與原則。現代組織文化要求遵循參與原則，讓組織成員參與組織的管理，溝通上下級之間的信息，以促進各方面工作的積極性。實行參與式管理可以鼓勵人們為實現組織目標而進行創造性的工作。

5、以人為中心原則。行政組織文化的重要功能之一就是增強組織的內聚力，促進組織成員之間的合作。這就要求在組織文化的建設過程中，應該把人的因素放在工作的重要位置上，尊重和關心每一位組織成員，創造各種條件使他們的自我價值得以體現。人力資源是第一資源。實現科技進步、經濟與社會發展的關鍵都在於人。

[行政組織文化建設的基本途徑

1、加強行政組織人員道德建設，強化責任意識

2、培養具有核心文化素質的領導，發揮領導在組織文化建設中的作用

3、完善激勵約束機制，形成有壓力感的組織文化氛圍

4、開展團隊建設，營造和諧的工作氛圍

5、創造文明的辦公環境

行政組織文化創建的主要方法

行政組織文化是一種群體文化，是一種無形的管理方式。它是從非計劃、非理性的感情因素和意志力量出發來協調和控制人的行為，既充分發揮每一個行政人員的自主性和創新精神，又使他們的行為自覺地趨向一致，構成團結協作的整體，為實現行政目標而共同努力。因此創建行政組織文化不應只依靠行政和黨的組織去進行，應更多地依靠各級行政組織機構、群眾團體去組織各種活動、培訓和學習。重視行政組織文化的培育和研究工作，使之發揮應有的作用。主要的方法有：

1、示範法。即通過總結宣傳先進模範人物的事跡，發揮黨員和幹部的模範帶頭作用、表彰先進人物等方法，使行政組織文化成為組織成員行政行為的導向。

2、激勵法。即運用精神與物質的鼓勵或者兩者相結合的鼓勵，通過開展評比、獎勵、提口號、提目標、提要求等活動，給先進以榮譽、讓先進得實惠，激發全體組織成員的事業進取心，促使他們主動努力工作，並把自身的行政工作成就建立在有利於國家、社會和組織發展的基礎之上。與此同時，在生活方面關心他們，想方設法解決他們生活上的實際困難，解決他們的後顧之憂。

『貳』 關於行政聽證制度的法律規定在哪裡哪部法哪條

行政聽證制度在《行政許可法》、《行政處罰法》中有所規定。
行政處罰法：
第四十二條 行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。
聽證制度：屬於行政程序中的基本制度，是指在法律規定的條件下，由非本案調查人為主持人，採用准司法的方式聽取利害關系人的申辯的制度。聽證制度是現代行政程序制度的核心，對推進社會主義民主政治建設具有重要意義。

聽證制度體現的是對公民知情權、參與權、表達權、監督權的尊重，有利於行政機關改善與公眾的關系，促進參與式行政、合作式行政等新型模式的確立。

聽證制度的類型分為立法聽證、行政決策聽證及具體行政行為聽證三類。
1、（包括國家法律和地方性法規、自治條例、單行條例的聽證）
2、行政決策聽證（包括行政法規、規章、規劃和其他抽象行政行為、政策的聽證）
3、具體行政行為聽證（包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政徵收、行政給付等行政處理決定的聽證）。

『叄』 什麼是行政聽證制度

行政聽來證制度是指行政源主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據，以及行政主體聽取意見、接納其證據的程序所構成的一種法律制度。

行政聽證的目的主要是查清事實真相，給相對人一個公平合情合理的行政決定，其關鍵環節是質證。

(3)參與式行政擴展閱讀：

行政聽證的適用領域在我國由單行法規定，目前主要適用於行政處罰、行政決策、和行政立法三個領域。

行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標志，它也是規制公共權力行使的一項重要法律制度，體現行政的民主化和法制化。

聽證有廣義狹義之分，廣義的聽證是聽取意見的泛稱。狹義的聽證僅指以聽證會的方式聽取意見的制度。我國目前的法律所指的聽證指的是狹義的聽證，即以聽證會的方式聽取意見的制度。

參考資料：中國法院網-我國行政聽證制度的概述與

『肆』 古德諾主張如何使政治與行政實現協調

從西方行政學的鼻祖威爾遜在其論文《行政學之研究》中提出政治與行政二分法後，古德諾對其進一步闡述與發展，接著眾多學者對其進行反思與批評，比如，「盡管西蒙猛烈地抨擊傳統行政學的政治與行政二分法和所謂的行政原則，並提出一種以決策為中心的行政理論，但他最終並未擺脫傳統行政學框架的束縛。」[1]其後 「新公共管理」理論一定程度上重新提倡政治與行政的分離的意義，掀起一場聲勢浩盪的西方國家行政改革。現今，「新公共服務理論」及「公共治理理論」對政治與行政的關系又進行了重新的定位。在中國的行政學界，對政治與行政的二分法也存在質疑，普遍認為中國政治國情下的政府行政不能脫離政黨政治。如學者胡象明從公共政策的角度指出，「政府行政過程實際上是一個執行政策的過程；而政黨政治過程則是一個制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統一於政策過程。因此，政治必須對行政進行控制，才能夠保障政府行政在政策執行過程與政治價值的協調一致，體現政治的意願。」[2]學者張康之從政治體系的角度闡述了「在我國具體的政治背景下，政治與行政二分的問題實質上關於政黨和行政的關系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結構性分離，從我國政治體系的穩定性和行政系統功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性。」[3]本文試圖對政治和行政的二分法的發展史的簡要回顧，結合中國現實對政治與行政之間的有機聯系進行分析，從而解釋為什麼在中國現實語境下必須堅持政治與行政的協調發展 。
一、政治與行政二分法的提出與發展
行政與政治二分法觀點的主要代表人物是美國學者威爾遜和古德諾，威爾遜在《行政學之研究》一文對行政與政治的差別加以了闡述，他認為：「行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，並且具有與政府本身同樣悠久的經歷。……行政管理是置身於『政治』所特有的范圍之外的。行政管理的問題並不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無須找麻煩地去直接指揮行政管理機構。政治是『在重大而且帶普遍性的事項』方面的國家活動，而另一方面，『行政管理』則是『國家在個別和細微事項方面』的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成』，但行政管理並不因此就是政治。」[4]古德諾第一次從政府功能區分的角度明確提出政治與行政是政府的兩種不同功能。在《政治與行政》一書中，指出「在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，這兩種功能分別就是：政治與行政。」[5]在政治與行政二分法提出的基礎上，韋伯從組織體制的角度提出了官僚制理論，繼而出現了泰勒的科學管理理論和法約爾的一般管理理論，在一定程度上加強了政治與行政二分法的合理性。
從上面的敘述中，我們可以十分明顯的看出，為了提高行政的效率和建立一門獨立的行政學科的需要，他們把政治與行政看成了是相互對立的矛盾，對政治和行政的界限做出了嚴格的區分；而且強調政治與行政的二分是政治體制上的結構性分離，絕對不能將政治與行政合二為一。有個用來象徵性地區分政治與行政的術語是「沒有所謂共和黨人的建造公路的方法」。 [6]追求政府行政行為的價值的中立和行政科學的科學性與獨立性。「這種對政治和行政有點天真的區分一直困擾後來的公共行政學科領域和實踐很多年」。 [7]政治與行政二分法的提出在西方遭到了反駁，著名的公共行政學大師懷特?沃爾多提出：即該領域從來沒有令人滿意的調節對「政治」和制定政策的復雜情況的理論影響。政治與行政二分法缺乏一種經驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執行政策，而且還要制定政策。有學者認為行政職員在政策形成中起作用的明顯事實使學多學者拒絕了政治與行政二分，因為「在所有先進的的國家，行政職員當涉及政治時，可以劃線，但這一條線是波動不定的。」[8]華萊士?塞爾在對公共行政研究的政治途徑曾做過這樣清晰的描述：「從終極意義上講，公共行政是政治理論的一個問題：民主社會中（行政）的基本問題是對大眾控制的責任；行政機關的回應力以及官僚對民選官員的責任；在行政機構的自由裁量權之運用越來越廣泛的今天，這些問題是政府運作的重中之重。」[9] 行政學家戴維?羅森布魯姆和羅伯特?克拉夫在其專著《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》中說道：「像一個多世紀以前的文官改革者一樣，新公共管理者宣稱其改革的目的在於使政府更像企業一樣運作。它們像文官改革者一樣，最終承認改革是政治性的」。 [10]此外， B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中總結出了四種未來政府的治理模式①，其中「參與式政府」模式中就主張對政府管理有更多的參與，強調了政治在政府行政中的作用。又如行政學者詹姆斯?費斯勒和唐納德?凱特爾在《行政過程的政治—公共行政學新論》②的著作中明確將公共行政看作是一種政治過程。從上我們可以看出西方行政學者從不同的角度表達了政治與行政二分的不可能性。
二、政治與行政的關系是密不可分，行政過程充滿政治因素
古德洛在《政治與行政》一書中這樣論述：「所謂政治，是國家意志是表現，也是民意的表現和政策的決定。它是由議會掌握的制訂法律和政策以表達表達國家意志的權力。所謂行政，是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。」[11]這就是著名的政治與行政兩分法的論點。這樣，古德諾就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治與行政的二分法。筆者認為，古德洛的政治與行政兩分法過於理想化，政治與行政之分在於職能及具體操作上，但其本質聯系是不可分的。
第一，政治與行政是一對孿生姐妹，她們源於同一個母親即（政府的原始職能），是管理國家的兩種手段。「政治科學是該領域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲學和規范基礎：也就是民主體制中的官僚體制的現存不是為統治者服務，而是為被統治者服務。」[12]隨著社會業務越來越復雜，政府的職能也適應在復雜的社會事務中不斷分化，逐漸出現執行國家意志的職能即行政。另一類是政治，其職能為表達國家意志。她們的共同目的在於實現國家意志。「行政的理論與實踐同樣是政治的理論與實踐.」 [13]
第二，政治行政職能分離，但其執行機構的分化並不徹底。在所有的政府體制中，存在著兩種主要的或者基本的政府職能，行政和政治在所有國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用她們大部分時間行使著兩種職能中的一種。但並不是全部時間行使著一種職能。也就是說，一個機構有可能行使同時行使兩種職能，只是側重點不同。有的側重在行政，有的側重在政治。因此，把兩個職能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。
第三，國家意志的實現需要國家意志的表達與執行之間協調一致，就好比法律與執行法律之間。法律與執行法律之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。一種行為准則，即一種國家意志的表達，如果得不到執行，實際上就什麼也不是，只是一紙空文。為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要麼執行機構必須服從表達機構，要麼表達機構必須經常受執行機構的控制。只有這樣，在政府才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范。
第四，民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為後者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。像這種聯系，筆者認為應該同時表達。政治應該控制行政的方向，在具體操作上不作行政對政治的反饋。促使國家意志更有代表性和廣泛性。如我國人大有權否定政府的預算報告，這就體現了政治對行政的控制，同時國家立法也可由行政機構工作過程中發現有存在某方面的法律的需要後，提出立法建議，從而影響國家意志的表達。
第五，從政治的視角看公共行政的話，我們可以發現，政府行必須具有代表性、政治回應性和責任等價值。政治途徑的公共行政強調政治多元主義，「政府組織就如一個微型社會，不可避免地反映著現實多元社會的不同價值、力量乃至沖突。那種沒有摩擦的同質性組織結構的理想是一種危險的幻想。」[12]在行政學家羅森布魯姆看來，「由於行政部門成了國家政策指定的中心，行政組織的機構應該建構成能夠使代表不同政治、經濟和社會團體利益的代表相互對抗。……公共行政的結構是政治化的，不同的團體在此追求不同的利益。」[14]因此，我們可以看出，公共行政組織問題的本質就是強調政治價值的政治問題，政治與行政關系非常緊密。
三、正確看待政治與行政之間的關系的若干思考
基於以上分析，我們大體可以知道政治與行政不可能完全分離，它們之間存在有機的聯系，那麼我們應該如何看待和處理它們兩者之間的關系呢？特別是在我們國家的公共行政管理實踐中又應該如何協調它們的關系呢？
（一）政治對行政的適度控制是政治與行政協調的重要基礎。
政治與行政取得協調的基礎是政治必須對行政取得某種形式的控制。這種控制可以通過法定的制度來達到，比如，英國的內閣對議會負責的體制。在英國，人民通過對議會的控制達到他們對國家意志表達的控制後，他們就立刻著手使議會對被委以國家意志執行的政府機構有一種控制權。或者這種控制可以通過法外途徑來實現，比如美國的政黨控制行政的機制。美國是政黨，正像他們熱衷於按照必須以表達國家意志為准則，選舉具有明顯的政治色彩的團體那樣去進行行政和執行官的選舉。政黨制度由此保證了政治功能與行政功能之間的協調，而這種協調是政府成功地開展工作所必須的。不過，我們在認識到政治必須對行政實施控制的同時，也必須注意到這種控制有一定的限度，應該使這種控制擴展到國家意志的表達與執行之間產生非常需要的協調為止。如果控制擴展超出了一定限度的話，它就會立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能實現。
（二）行政的適度集權化是政治與行政實現協調的必要途徑。
協調不僅取決於政治對行政的適度控制是問題，而且還取決於行政權利是必要集中問題。國家的分權，特別是中央和地方的分權，容易造成行政力量統一性的破壞，從而使國家意志表達是執行出現問題。要控制出現這種問題，只有通過行政權的集中這個唯一的途徑。因為只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間的必要協調。
（三）中國的公共行政實踐中必須堅持政治與行政的協調關系。
我國特殊的政治國情和政府行政的實踐決定了政治與行政二分在我國的不可行性並且堅持協調關系。政治上，以公有制為基礎的社會主義制度的建立，確立了中國共產黨領導下的人民當家作主的國家政權以及中國共產黨領導執政地位。這種政治制度意味著共產黨必須支持人民當家作主，保證人民當家作主的權利。在這里我們特指無產階級政黨政府作為黨管理國家各項事務的工具，它必須接受黨的政治領導、組織領導、思想領導。因此具有代表人民利益的政府行政行為不可避免地要遵政治意義上的中國共產黨所推崇的價值觀即代表性、責任性、政治回應性。這種價值觀為增強政府行政行為在行政決策中的透明性和提高公眾的參與程度而提供某些標准。政府實踐上，我國實行的是議行合一的政治體制結構與西方的三權分立體制有著根本的區別，政府內部不存在著根本利益的沖突，共產黨的利益與政府的利益具有高度的一致性。政治是一個歷史的范疇，隨著國家的出現而出現，不同的歷史階段政治會表現出不同的價值索求。如原始社會，道德成為政治的追求，私有制社會，國家政權就成為了政治的追求，而在社會主義社會，政治所要獲取的社會公共利益的最大化。從而決定了政府的行政行為在不同的歷史時期有不同的內容和要求。如在社會主義的革命時期，「公共行政」打擊敵對階級；社會主義建設時期要維護社會秩序的穩定，協調各種利益關系。共產黨合法性的獲得是通過政府執行其正確的制定的路線、方針、政策表達出來。因此，政治只有控制行政才能夠貫徹其價值觀，行政也只有接受政治的領導，才符合公眾的根本利益，它的公共權威才能被人民所接受和認同。
在改革開放的新時期，中國共產黨明確地提出，「立黨為公，執政為民」的重要思想。認為黨離開「為公」就會違背我們黨全心全意為人民服務的宗旨，就會失去立黨之基；離開「為民」就會脫離群眾，喪失執政之體、力量之源，各級政府作為黨實現其政治責任的工具，根本上決定了政府改革中的政治與行政的分開，只能是在職能上的分開，而不能簡單的看作是國家結構性分開。行政的政治性是我們的政府成為「民享的政府」、「民有的政府」、「民治的政府」的根本保證。任何割裂「行政」的政治性，都將會使我國的行政實踐偏離正確的方向。我們在借鑒西方政府治理改革經驗的同時，一定要深刻研究它與本國特定國情的適用性，不能搞「一刀切」。

『伍』 西方地方行政制度改革的主要內容有哪些

復1、放鬆政府管制。制
2、強化地方政府的自治權。
3、轉變地方政府職能。
4、再造地方政府內部體制。
5、強化對地方政府的監督。
當代西方國家行政改革的基本趨勢：
1）重新界定政府的職責，縮小管理范圍，強化宏觀調控和綜合協調功能。
2）調整中央與地方關系，擴大地方政府的權力。
3）精簡機構，改革傳統科層組織制度。
4）注重公務員制度的改革和完善，加強公務員定員管理。
5）簡化行政程序和條例，改進行政管理的方式方法。

『陸』 環境法論文，我該寫什麼好啊，我們才上了三四節課就要寫論文了！毫無頭緒！求推薦好寫的題目！

參考例文：

《環境法基本原則與環境行政許可制度建構》

姜敏

來源：《中國政法大學學報》2011年第4期

摘要:在現代社會，許可證制度是防範環境風險最主要的法律制度。目前學界對行政許可的一般立法原則（法律保留原則、便民效率原則、信賴保護原則、公開公平原則等）探討甚多，而對環境法基本原則在環境行政許可制度建構中的運用作系統探討的尚不多見。環境行政許可具有風險品性、科技背景、利益權衡、代際平衡、國際關聯等五個特徵，因此環境行政許可的制度建構，除了須遵循行政許可的一般立法原則外，還須遵循預防、謹慎行事、合理開發利用、污染者負擔、科技促進、公眾參與、協同合作、國家環境資源主權與不損害國外環境等八項環境法基本原則。這八項原則對環境行政許可制度的建構均有各自明確的要求，並在特定情況下使許可舉證責任發生轉移。

關鍵詞:環境風險；環境行政許可；環境法基本原；制度建構

從世界各國的環境立法來看，許可證制度是防範環境風險最主要的法律制度。由於這一制度便於把影響環境的各種開發、建設、排污活動納入國家統一管理的軌道，把各種影響環境的活動嚴格限制在國家規定的范圍內，使政府能夠有效進行環境管理，因而其在現代環境法上得到廣泛運用，有學者甚至將其稱為環境風險控制的「支柱性」制度。{1}

任何制度的建構都必須遵循一定的法律原則。自《行政許可法》頒行以來，學界對行政許可的一般立法原則（包括法律保留原則、比例原則、便民效率原則、信賴保護原則、公開公平公正原則等）探討甚多，而對環境法基本原則在環境行政許可制度建構中的運用作系統探討的尚不多見，難以有效指導環境行政許可的立法實踐。近年來發生的吉林石化分公司雙苯廠污染松花江案、深圳西部通道環評審批案、北京「西一上一六」輸電線路工程環評審批案、北京地鐵四號線工程振動妨害爭議案等典型案例，都不同程度地反映出我國環境行政許可制度建構的不足，這與理論准備的不充分不無關系。本文從分析環境行政許可的特色出發，對環境法基本原則在環境行政許可制度建構中的運用作一研討，以期為具體的立法提供有益的指導。

一、環境行政許可的特色

明晰環境行政許可相對於其他行政許可的特色，對於探討環境法基本原則在環境行政許可制度建構中的運用尤為重要。從環境行政管制的整體結構來看，環境行政許可相對於其他行政許可，具有以下特色：

（一）風險品性

可能對生態環境造成損害的活動、行為，是環境行政許可管制的對象。與一般的損害相比，環境損害具有治理難、恢復難的特徵。在經濟上，與採取預防措施相比，恢復與治理費用相當高昂。例如，泰晤士河的治理就花了一百多年的時間，耗費巨額資金。據經濟學家測算，預防污染費用與事後治理的費用比例高達1:20。{2}而且，在大多數情況下，環境污染和生態破壞是不可逆轉的，很難消除和恢復。例如，重金屬的污染、土壤沙漠化均很難消除。自然景觀的破壞、物種的滅絕、熱帶雨林和原始森林的消失均無法恢復。以上特徵決定了環境行政許可的決策必然具有高度的「風險品性」，一旦決策失誤，往往造成無可挽回的損失。這種「風險品性」，客觀上要求環境行政許可法律制度的建構必須以預防環境損害的發生為宗旨。

（二）科技背景

環境行政許可的最大特色在於其涉及高度的科技背景。許多環境上的危害行為或產品往往是在經年累月後才被發現。例如，農葯DDT在被發現對環境生態的危害之前，幾乎被視為神葯般膜拜。在對臭氧層探測的結果尚未發布之前，人們根本無法體會用途廣泛的氟氯化碳（CFCs)竟是罪魁禍首。此外，環境問題在因果關系的認定上亦格外困難，時常牽涉到科學上的極限，無法立即給予一個肯定的答案，以作為認定責任或採行相應措施的依據。我國三峽工程的環境影響評價，便是一個在科學上都難以有定論的例子。再者，理想環境品質的設定、環境影響的評估、環境改善的認定等，亦涉及科技水準的考量，在立法政策上應作出與現行科技水準相等的做法，或作出超越現行科技水準的要求，由企業努力去跟進。由於此種高度的科技背景，使得環境行政許可更具決策風險，所作的許可決定在日後有可能被證明是錯誤或偏差。然而，雖然涉及科技與資訊上的未定，環境決策卻不能停擺，在許多情況下往往決策於科技未知之中。{3}

（三）利益權衡

環境行政許可的決策往往與自然資源的利用息息相關，用與不用或者是如何使用現存的資源，時常引發產業者的經濟利益與受害人的健康權、生存權的沖突，間接觸動消費者的消費權益、從業勞工的健康權與工作權以及相關企業的競爭優勢等廣度的利益糾葛。即使在環境保護的領域內，亦有不同環境價值之間的沖突。例如，鼓勵多用紙製品以減少對塑膠容器的依賴，雖然有助於垃圾的處理以及減低化學製品製造過程中污染源的產生，但卻對森林的砍伐帶來壓力。此外，環境行政許可所帶來的利益沖突也可能表現在國際上。臭氧層破壞、溫室效應、酸雨、油污等問題都有待國際性或區域性的解決。但是，在國際上，各國對這些問題的形成負有相當不同的責任，不同發展階段的國家對這些問題的緩急定位也頗不相同，因而引發國際間的利益沖突。

由於環境行政許可的決策在性質上容易引發廣泛的利益沖突，因而在決策過程中往往必須作利益衡量或輕重緩急次序的排定，而難以對某一利益作絕對式的定論。此種「利益權衡」的性質，使得環境行政許可決策的政治意味提高，進而加強民主理念的比重。{4}

（四）代際平衡

環境保護的核心問題，乃是資源的使用與配置。由於現今通行的資源使用與配置方法，有許多是不可回復或者回復困難的，因而造成這一代人作決策，而由下一代人承擔後果的問題。因此，在環境行政許可的實施過程中，容易衍生代表性危機的發生（即下一代人由誰作代表參與許可決策）以及倫理意味濃厚等現象。針對此一特色及衍生現象，在環境行政許可程序的設計上，應當強調對下一代價值的關照，根據信託法理論設計下一代代表的參與，並強化對資源使用後果的預測與控制，適度節制現今的量化性決策。在實體上，則應從「善後」的觀點，往前移至「預防」的觀點，在許可決策的過程中，盡力去考慮、保障下一代人對自然資源的權益。{5}

（五）國際關聯

地球生態系統（生物圈）是一個流動的物質和能量循環體，它們不以對國家或地區疆界的人為劃分而分割。因此，一個國家、一個地區對人類環境利用行為所實施的法律控制，必然會在一定的程度上對其他國家或地區產生積極或消極的影響。例如，一個國家為防治大氣污染而採取高煙囪化措施，就可能使該大氣污染物質隨大氣循環而污染其國家或地區；地處河流上游國家的水污染物排放許可，可能會導致地處河流下游國家發生水污染損害；各國大量排放二氧化碳導致全球氣候變暖，等等。因此，雖然環境行政許可在法律性質上是一國內部的管制措施，但在許多情況下，往往具有國際關聯性。最典型的例子就是溫室氣體排放許可制度的國際化。因此，一國在設計環境行政許可法律制度時，必須做好國際義務與國內規劃的協調，避免自絕於國際社會的封閉制度。

二、環境法基本原則在環境行政許可制度建構中的運用

根據上述環境行政許可的特色，筆者認為，環境行政許可的制度建構，除了須遵循行政許可的一般立法原則外，還須遵循以下八項環境法基本原則。這八項原則對具體的制度建構均有明確的要求。

（一）預防原則

預防原則是指一國的環境行政許可法律制度，應當以制止、限制、控制可能引發環境損害的活動為宗旨。該原則的核心思想是避免或減少環境損害。它包括三個要素：第一，預防的對象是環境損害。對這種損害的預防往往表現為對具有環境危害性的活動或行為的避免，但在危害性的活動或行為發生後的及時控制措施也屬預防範疇。第二，該原則追求避免危害行為或事件的發生，但在危害行為或事件已經發生或不可避免的情況下，該原則要求防止危害的擴大，並將其控制在盡可能小的范圍內。也就是說，預防原則的目標具有層次性，只有在首要目標無法實現時，才能退而求其次。第三，其具體措施應當是積極的、預防性的事前措施，而不是消極的、反應性的事後補救。{6}

預防原則是國際社會公認的環境法原則。許多國際環境法律都對預防原則做了明確規定。例如，1992年建立歐洲聯盟的《馬斯特里赫特條約》將預防原則作為歐共體環境政策的基礎之一。它規定：「共同體環境政策應以高層次的保護為目標」，「應以預防原則為基礎，必須採取預防措施，必須優先從污染源上矯正環境損害」。學界通常把預防原則稱為環境法的「黃金規則」，因為這一原則追求無害（盡管無害是難以實現的）和降低危害。與其他行政許可相比，「預防理念」在環境行政許可中體現得最為突出，這是與現代環境管理的「源頭控制」理念相契合的，這也是許可證制度在現代環境法上得到廣泛運用的一個根本原因。

預防原則對環境行政許可制度建構的要求主要有四項：一是對於避免環境損害，如果通過許可方式比其他管制方式更為合理的話，那麼，立法機關有義務及時設定許可，而不得怠於行使立法權。二是環境行政許可的設定方案必須有助於避免環境損害。目前我國的環境立法在這方面還存在不少缺陷，亟需完善。例如，按照現行立法，在建設項目管理程序中，環評審批為投資主管部門（現為發展改革部門）審批、核准建設項目的前置條件。而按照《城鄉規劃法》第36條的規定，如果一個建設項目需要以劃撥方式提供國有土地使用權的（《土地管理法》第54條規定：國家機關、軍事機關、城市基礎設施、公益事業、能源、交通、水利等項目可以劃撥方式供地），須先取得規劃部門的選址意見書，才能申請投資主管部門審批、核准，但是，現行立法卻沒有規定建設項目應當在選址階段就進行環評，客觀上造成建設項目大多是在選址確定後再作環評（因為建設單位通常是按照自己的設想進行選址，獲得官方的選址意見書後非特殊情況不會被撤銷，而環評卻是對開發建設活動的一種制約）。這種立法方案就使得環評審批難以有效發揮預防功能，同時也忽視了選址所在地居民的環境權益。深圳西部通道環評審批案、北京「西一上一六」輸電線路工程環評審批案、北京地鐵四號線工程振動妨害爭議案、珠海拱北變電站環評審批案均系項目選址所引發的爭議。{7}三是要以避免環境損害的發生為目標，完善許可的申請條件、審查標准與附款，以保證環境行政許可發揮預防功能。四是強化許可機關的後續監管責任，當被許可人不正確履行許可證所規定的義務時，許可機關除採取行政處罰外，還應當採取有效措施以避免發生環境損害，當環境損害成為不可避免時，許可機關有責任防止損害的擴大，並努力將損害控制在盡可能小的范圍內。

（二）謹慎行事原則

這一原則是指一國在設定和實施環境行政許可時，應當謹慎小心，周密計劃和安排，遇有嚴重或不可逆轉的損害環境的潛在性威脅時，不得以缺乏科學、充分、確實證據為理由，延遲採取本國能力范圍之內的，符合成本效益的合理措施以防止環境惡化。根據《里約宣言》的規定，謹慎行事原則包含三個要素：(1)威脅的嚴重性或不可逆轉性。即存在巨大的環境風險，學界把這種風險程度稱為「風險閾值」。不同法律文件對這個閾值的表述並不一致。《里約宣言》的要求是「嚴重或不可逆轉的威脅」；《卑爾根可持續發展宣言》要求的是「出現嚴重或不可逆破壞的威脅」；《跨界水道公約》的規定是「可能導致重大的不利跨界影響」；《氣候變化框架公約》的規定是「存在造成嚴重或不可逆轉的損害的威脅」；《生物多樣性公約》規定的是「生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅」。上述法律文件使用的「嚴重」、「重大」、「不可逆轉」看起來提出了嚴格的標准，但究竟何謂「嚴重」、「重大」、「不可逆轉」，在這些法律文件中卻找不到答案。因此，這一原則在實際使用中還存在如何判斷危險程度的問題。(2)科學上的不確定性。即沒有充分、確實的科學證據證明某種行為與危險後果之間是否存在因果關系。在謹慎行事原則中，缺乏科學上充分證據，不構成不採取有效防止措施的理由。換句話說，即使科學上證明某種行為或事件不一定會造成環境損害，也應當採取防止措施。(3)採取符合成本效益的防止措施。在謹慎行事原則中，成本效益所對應的主體是人類整體，即擬實施的防止措施是否符合成本效益，不是看它是否對一國或一群體有利，而是看它在總體上是否對人類有利。需要指出的是，與經濟領域的成本效益估算不同，環境領域的成本效益估算相對復雜。財產方面的損失和收益估算相對容易，而社會、心理、自然生態方面損失的估算卻比較困難。如吉林化爆炸案所造成的松花江污染問題，它在人們心中造成的恐慌及由此引發的對政府的不信任、對松花自然生態的損害以及污染帶流入俄羅斯境內後所引發的國際問題，這些都是不好用「量」計算的。{8}

科學上的不確定性是謹慎行事原則與預防原則最主要的區別。不把科學上的確定性作為採取防止措施的必要條件，反映了人類在防止環境危害上更加積極的態度。按照預防原則，人類環境保護事業的開展要以科學證據為依據，無論是環境損害的預防還是治理，都始終把科學證據作為行動的必要根據。這種做法的好處是，行動更具針對性和目的性，也能帶來預期的效果。但以化學風險、生物風險為主要內容的環境風險的存在給人類提出了新的課題：在人類無法掌握充分科學證據的情況下，我們是否也應有所作為？謹慎行事原則給人們提出的要求是，只要存在一定的證據證明損害發生的可能性，即使證據並不十分充分，也應當採取有效措施。這不僅是一種理念上的更新，更體現了對生命的尊重。{9}

不遵循謹慎行事原則而導致環境惡化的典型實例便是全球氣候變暖問題。在過去很長的一段時間內，不少國家以溫室氣體引起氣候變暖缺乏科學證據為由，延遲採取有效措施控制溫室氣體排放（這也是布希政府拋棄《京都議定書》的理由之一），結果導致全球氣候日趨變暖。

謹慎行事原則對環境行政許可制度建構的要求是：

第一，當某類活動、行為對環境存在嚴重或不可逆轉的威脅，且沒有充分、確實的科學證據證明該活動、行為與危險後果之間是否存在因果關系時，一國應當針對這類活動、行為設定行政許可（如建立溫室氣體排放許可制度），或者將其納入環評許可程序以控制環境風險，不得懈怠履行相關的立法義務。這是因為，行政許可首先是對某類活動、行為予以禁止，其次才是在一定的條件下解除禁止，屬於「一枚硬幣的兩面」。

第二，在許可的實施上，立法應明確規定，當沒有充分、確實的科學證據證明上述活動、行為不會造成環境上的危險後果時，行政主體應當通過拒絕許可、控制許可證數量或許可證附款等措施，以控制環境風險。

第三，建立許可舉證責任轉移制度。在傳統的行政許可中，當許可機關不同意相對人所申請的事項時，必須說明理由。若相對人不服而訴至法院時，由許可機關對「不準予許可的決定」的合法性承擔舉證責任{10}，若法院不採納許可機關提出的證據，可判決撤銷「不準予許可的決定」而由許可機關重新審查，甚至可直接判決許可機關向相對人頒發許可證。而在適用謹慎行事原則的環境行政許可中（至於哪些環境行政許可適用謹慎行事原則，則應當由立法作明確規定），許可機關只需授引立法規定說明此類事項存在科學上的不確定性{11}，即可不同意相對人所申請的事項，若相對人不服而訴至法院時，由相對人承擔證明「不準予許可的決定」違法的舉證責任，即相對人必須提出充分、確實的科學證據證明其擬從事的活動不會造成危險後果，方可使法院作出對其有利的判決。事實上，舉證責任轉移作為一項程序性制度在國際環境法上早就存在。如1972年《斯陸公約》規定的事先正當程序要求，只有十分肯定在陸地上沒有實際可行的替代處置方法時，才能向海洋傾倒廢物，當向海洋傾倒廢物導致的危害無法確切加以證明時，由傾倒者證明其行為在環境上是安全的。{12}

（三）科技促進原則

葉俊榮教授認為，環境立法上的科技促進原則，是指政府在制定環保標准或作其他管制性要求時，不以既有的科技水準為限，甚至要求污染者設法做到當今科技所做不到的。從靜態面上看，在環境決策的過程中，決策者必須隨時考慮依現今的科技水準所作出的管制要求，污染者是否做得到，因此，當立法機關或主管機關「強人所難」超越現今科技水準作管制要求時，恐怕在法理上站不住腳。然而，在環境領域，必須考慮促進科技發展的動態需求。葉俊榮教授舉例說，美國早期進行環境立法時，國會議員明白宣示，將要求業者做他們目前所做不到的，目的是要企業把污染防治工作扛起來，尤其是污染防治技術的創新開發。{13}學者王文革比較了我國與歐美國家的能效標准後指出，我國能效標准屬於現狀標准，從發布到實施大約需要半年的時間。能效限定值一般低於近期市場產品的平均能效水平，以淘汰一定比例的低效產品為原則。這種標準的制定模式對引導產品的更新換代作用不夠明顯。而超前性能效標準是國外所普遍採用的標准模式。超前標准中的產品能效限定目標值，通常高於目前市場平均能效水平，一般企業要達到目標值必須進行技術改造。標准從出台到實施有一個較長的准備期，一般3年一5年，以便企業對目前產品的節能技術和生產工藝進行改進。他認為，在我國加強超前標準的研究，革新能效標準的制定模式，實施超前性能效標准，對於引導企業創新節能技術具有重要意義。{14}

筆者認為，環境行政許可的制度建構也應當堅持科技促進原則，具體而言：第一，在立法上設計許可標准時（許可標准往往包含了環境標准），應當有助於促進某一產業提高污染治理技術，不得在現今所普遍採行的污染治理技術之下設計許可標准。值得注意的是，我國環境立法在設定行政許可時大多沒有規定許可標准。例如，《環境影響評價法》第22條只規定「審批部門應當自收到環境影響報告書之日起60日內，收到環境影響報告表之日起30日內，收到環境影響登記表之日起15日內，分別作出審批決定並書面通知建設單位」，卻沒有對審查標准作規定。這種狀況是與《行政許可法》的要求不相符合的（當然，這與大量環境法律、法規是在《行政許可法》頒布前制定的有關）{15}。第二，以總量控制下的許可證為基礎，建立排放權交易和節能指標交易制度，通過市場機制，引導企業進行節能減排的技術研發。

（四）合理開發利用原則

合理開發利用原則是指一國在設定和實施環境行政許可時，應當把自然資源、能源的開發利用與保護結合起來，以達到永續發展之目的。該原則體現的是人類生態利益與經濟利益、當代人利益與後代人利益的平衡，其理論基礎是環境資源的稀缺性。

在環境行政許可制度建構上，合理開發利用原則主要體現在三個方面：一是在設計許可的審查標准時，要根據自然資源、能源的可更新或不可更新的特點，對化石能源以及野生動植物、森林、草原等自然資源的開發利用，嚴格控制在合理的限度內，同時鼓勵開發可再生能源以替代化石能源，確保環境資源的可持續利用。二是根據生態環境的消納能力，依託許可證制度，建立污染物排放（包括溫室氣體排放）總量控制制度，以確保節能減排目標的實現。三是由於環境資源具有稀缺性，其屬於全體人民的財產而由國家代為管理，因此，應當注重通過招標、拍賣、掛牌等公平競爭方式實施許可（即通過特許方式），確保環境資源配置給最優的使用者。

（五）污染者負擔原則

污染者負擔原則（PolluterPaysPrinciple）又稱PPP原則，也稱「污染者負責原則」。在環境行政許可領域，這一原則是指取得許可證的污染者，應當承擔治理環境污染並賠償損失的責任。該原則的理論基礎是環境問題的外部性「內部化」。1972年，經濟合作與發展組織（OECD）首先提出了「污染者付費」（Polluterpayprinciple)，即由污染者承擔治理的費用。該原則一經提出，很快為國際社會廣泛接受，很多國家將其確定為環境法的一項基本原則。1992年的《里約環境與發展宣言》第16條規定：「各國政府應努力促進環境成本的內在化和經濟手段的利用，考慮原則上應由污染者承擔污染成本，適當尊重公眾的利益且不扭曲國際貿易和投資。」

對於PolluterPaysPrinciple，目前國內的環境法教材中有多種不同的譯法，比較常見的有「污染者付費原則」、「污染者支付原則」、「污染者自付原則」、「污染者負責原則」和「污染者負擔原則」等。從表面上看，這些不同的譯法並無不可，但仔細分析，它們之間還是存在差異，而這些差異對理解PolluterPaysPrinciple的本意會產生重大的影響。

「污染者付費」的理論根據是經濟學上的「使用者付費」理念。將PPP原則譯為「污染者付費原則」最初是基於「誰損毀他人之物須負損害賠償之責」的法理。「付費」體現的是將環境損害的代價課加於引起環境問題的一方。環境保護實踐的發展表明，當前的PPP原則要求污染者承擔的絕不僅僅是一種損害賠償責任，而是包含了預防、控制、減少污染在內的綜合責任，這種責任絕不僅限於「付費」。污染者有時需要將污染排除並恢復原狀，有時還要承擔行政責任和刑事責任。很明顯，將PPP原則譯為「污染者付費原則」是不全面的，它不能完整反映該原則的內涵。

「污染者支付原則」雖沒有明確提出「付費」，但「支付」通常都是和一定的費用聯系在一起的。很少有人會說「支付」某種金錢以外的責任。「污染者支付」和「污染者付費」在內容上基本相同，二者都不能全面體現PPP原則的含義。

對「污染者自付原則」這種譯法，從文義上理解，我們可能得出這樣一個結論，那就是污染者必須自行承擔已經或者可能造成的環境污染、損害的全部治理和賠償責任。這種觀點從公平合理的角度來看似乎並無不妥，但在實際應用時，要求污染者自行承擔全部責任在多數情況下是行不通的。這與環境損害的特徵有關。環境損害的產生往往是多種因素綜合作用的結果。實踐中能夠要求污染者承擔的和污染者實際承擔的都不可能是其行為造成的全部或完全的責任，而只能是一種適當的或適當比例的責任。環境損害還具有時間長、范圍廣、影響大的特點。一些環境事故造成的大范圍、長時段、高強度的損害使肇事者根本無法承擔。為了使受害者得到適當的救濟，在國內環境領域，有環境稅、環境保險等制度，而在國際環境領域，也有專門用於特定領域環境損害的環境基金和發達國家提供給發展中國家用於環境治理的國際援助基金。這些都說明，將PPP譯為「污染者自付」也是不恰當的。

因此，PPP原則最恰當的譯法是「污染者負擔原則」或者「污染者負責原則」。這兩種譯法在含義上並無不同。「污染者負責原則」多為港台地區學者所採用，而「污染者負擔原則」在大陸被較多地採用。{16}

在環境行政許可的制度建構中，污染者負擔原則主要體現為與許可證有關的環境費制度、強制保險制度以及環境治理、恢復、補救制度。例如，台灣地區《核子損害賠償法》第25條規定：「核子設施經營者應維持足供履行核子損害賠償責任限額之責任保險或財務保證，並須經行政院原子能委員會核定，始得運轉核子設施或運送核子物料。」{17}我國《森林法》第35條規定：「採伐林木的單位或者個人，必須按照採伐許可證規定的面積、株數、樹種、期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數不得少於採伐的面積和株數。」

（六）公眾參與原則

公眾參與原則是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與到環境行政許可的決策、監督之中，並有權受到相應的法律保護和救濟，以防止環境管理的違法和盲目，維護公眾的環境權益。在現實中，由於環境問題經常涉及復雜的科技背景，因而部分論者主張環境管制最適宜專家政治。然而，環境管制也經常涉及利益的沖突，需要借用民主理念尋求解決。在環境行政中，參與式民主的觀念並不在於以投票的方式解決所有的問題，而是由受影響民眾通過適當管道參與決策過程，藉以調和利益沖突，促進民主政治的發展，從而改善政府的決策品質。

在環境行政許可領域，公眾參與原則主要體現在：第一，行政主體在作出許可決定前，應當聽取環境權益受影響者（通常為相鄰權人以及開發建設活動所在地的居民）的意見，主要是通過許可聽證程序來完成。第二，公民提起與環境行政許可有關的行政公益訴訟，以維護環境公益。從世界范圍來看，主要有兩類：一是撤銷訴訟，即請求法院撤銷許可機關違法頒發的環境許可證；二是課予義務訴訟，即被許可人不履行或不正確履行許可證所規定的義務而有關主管機關又怠於執法時，公民請求法院責令主管機關積極採取執法措施。{18}第三，公民通過行政系統內部的檢舉、控告管道，請求上級行政機關督促下級行政機關正確履行職責，或改變、撤銷下級行政機關違法、不適當的許可決定。上述三個方面都需要在立法上作出相應的制度安排。

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