綜合執法制度
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革
【閱讀提示】城市管理綜合行政執法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結經驗得失，繼續把城市管理綜合行政執法體制改革向前推進。專題組通過總結各地的成功經驗，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執法體制；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創新執法模式。
全國政協社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，並與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調研，深入基層考察，充分聽取意見建議。
城市管理綜合行政執法體制改革工作情況及存在的突出問題
上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。
兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出台了《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，並於2012年根據新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執法條例》，在理順體制、規范行為、提高效能、完善監管等方面作出了具體而明確的規定。南京市經過近兩年時間深入細致的調研，於2012年出台《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執法涵蓋的內容，規范了執法行為，構建了綜合行政執法體制。
兩地在認真開展執法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執法人員的行為，努力打造政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城管綜合行政執法隊伍。上海市專門聘請政風監督員對城管綜合行政執法工作進行明察暗訪，並定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區縣績效考核的重要依據。南京市先後細化了23項制度和工作規范，對執法隊伍的許可權、身份、責任等事項進行較為全面系統的規定，同時市總隊堅持每天督察，對各區大隊、中隊的執法績效和隊伍管理定期檢查。
兩地城管綜合行政執法部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，杜絕野蠻執法、暴力執法。積極開展社區走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執法工作。
全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。
（一）城市管理綜合行政執法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執法的依據主要是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，城管綜合行政執法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執法的法律依據和法律地位經常被質疑。《行政處罰法》和《行政強製法》對執法的規范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執法效率，催生了以罰代改現象。
（二）城市管理綜合行政執法機構和其他部門之間的執法許可權配置不合理。一是執法職責劃轉不規范。一些地方對如何劃分綜合執法機構與職能部門的職權，並未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執法機構。二是城管綜合行政執法部門的執法事項過多，內容龐雜，使執法人員感到力不從心。城管綜合行政執法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執法涉及300餘項，上海市城管綜合執法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。
（三）城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道。城管綜合行政執法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。一是有些管理領域雖然採取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將相關執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，但其中某些執法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建築案件的查處通常都需要規劃部門、公安部門等的配合，而在日常執法中，這種請求往往被視為「麻煩」而被推諉或拒絕，影響了執法效能。
（四）城市管理綜合行政執法隊伍建設和整體素質有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規定，城管綜合行政執法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘請協管人員，但協管人員幾乎沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革的建議
隨著我國經濟社會的飛速發展，城市化進程逐漸加快，城市的規模不斷擴大，人們的生活方式和思想觀念正發生著深刻的變化，這些都對城市管理綜合行政執法提出了更高的要求，需要我們認真總結各地經驗，深入分析存在問題的原因，進一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執法體制。
（一）提高城市管理綜合行政執法的立法層次。城市管理具有相當的綜合性、復雜性和艱巨性，但改革十餘年來，一直沒有統一的立法，造成城管綜合行政執法的法律地位尷尬、職權混亂，產生眾多的矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地積累了一定的立法經驗，國外也有許多立法可資借鑒，因此制定國家統一規范的城管綜合行政執法的專門法律或行政法規，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執法機構的性質、編制、職能、協調機制和執法手段、標准，建立執法行為的規范、責任追究制度，消除城管執法法律缺位的窘境。
（二）完善城市管理綜合行政執法體制。一是明確中央有關部門作為城管綜合行政執法工作的主管部門，以便統一研究相關政策，推動和規范工作。二是科學界定市、區（縣）、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城管綜合行政執法網路，形成既縱橫交錯，又緊密聯系、反應迅速的執法體系。三是合理劃定城管綜合行政執法的職權范圍。具體而言，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；金融、海關、國稅等垂直管理部門的職責，政府部門基本的、固有的職責，法律明確規定只能由某行政機關行使的職責不能劃轉。除此以外的其他城市管理職責應當劃轉給綜合執法機構。四是建立和完善公務合作制度，主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等，加強相互之間的協調配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。
（三）加強城市管理綜合行政執法機構及隊伍的規范化建設。一是明確城管綜合行政執法機構的法律地位。城市管理屬於社會管理的重要組成部分，城管綜合行政執法機構履行行政職能，行使執法權力，屬於政府的執行性行政機構。二是加強對城管綜合行政執法隊伍的建設和管理，實行統一的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流與迴避制度。加強業務培訓，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，並配備與執法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城管綜合行政執法專項經費，嚴格執行罰款與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規范執法、文明執法的良好形象。
（四）解放思想，創新機制。一是突出以人為本，建立公眾參與的工作機制。充分發揮社區居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民群眾參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監督權，實現城市管理工作由政府部門、社會組織、市民群眾共同參與的機制。正視協管人員存在的合理性，明確其作為城管綜合行政執法的輔助執行力量的法律地位，並將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現，同時堅持嚴格篩選、強化執法培訓。二是轉變執法理念，正確處理管理與服務的關系，通過服務於群眾、服務於被管理對象，從而達到管理的目的，以服務促管理，以管理強服務。三是創新執法模式。逐步推行行政執法方式的多樣化，嘗試引入體現相對人與執法主體雙方合意的柔性執法方式和工作機制，盡可能通過指導、引導、協商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題，從源頭上更有效地預防和減少違法行為的發生。
（資料來源：《人民政協報》）
② 如何統籌城市執法體制改革和鄉鎮綜合行政執法改革
為了釐清各級執法許可權、推動執法重心下移、整合執法隊伍等舉措，徹底破解「權責交叉、多頭執法、重復執法」等難題，貫徹政府出台《關於推進綜合行政執法體制改革的指導意見》(下簡稱《意見》)。
改革後，部門負責政策標准制定、監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協調工作，市縣實行屬地管理，強化行政執法職能。《意見》要求，能夠直接承擔執法職責或執法職能弱化、具體執法任務較少的部門，不再保留具有獨立法人資格的執法隊伍；沒有法律法規依據設立的執法隊伍予以撤銷；一個部門設有多支執法隊伍的，整合為一支隊伍。
在綜合行政執法方面，《意見》提出，實行部門領域內綜合執法。要結合實際對職能相近、執法內容相近、執法方式相同的部門進行職能和機構整合，繼續推進大部門體制改革。對執法職責分散、設有多支執法隊伍的交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等部門要加大改革力度，實行一支隊伍執法。此外，《意見》還提出探索縣級跨部門、跨領域綜合執法，建立健全基層執法體系。
在執法隊伍建設方面，《意見》提出，根據執法層級和部門執法職責調整情況，精簡歸並部門原有執法隊伍，按照「人隨職能走」的原則，相應劃轉執法人員編制。
綜合行政執法體制改革是一項系統工程，為此《意見》提出，建立由政府領導擔任召集人的綜合行政執法體制改革工作部門聯席會議制度，加強對改革的統籌協調和指導，研究解決改革遇到的重要問題。政府也要建立相應的領導和工作機制。
《意見》要求，設區的市要按照先行試點、逐步推開的原則，明確改革的時間表和路線圖。從實際出發，選擇1－2個縣(市、區)開展試點，針對不同情況，採取不同模式，分階段、有步驟、因地制宜抓好試點，確保改革穩步推進、取得實效。
③ 鄉鎮的綜合執法大隊工作職能
工作職責
各鄉鎮綜抄合執法中隊為賀蘭縣城市管理綜合執法局的派駐機構，代表縣城管局統一行使城市管理綜合執法權。其主要職責為：
（一）依據相關法律、法規的規定，在轄區范圍內開展城市管理綜合執法，具體實施城市管理綜合執法事項。
（二）負責轄區內重大活動、重要工作的城市管理執法保障，做好相關應急突發事件處置工作。
（三）參與轄區內部門聯動，配合鎮其他職能部門開展聯合執法及專項整治工作。
（四）按照賀蘭縣城市管理綜合執法局的統一安排，參與全縣重大執法行動。
（五）監督環衛外包公司，牽頭組織對轄區內城鄉環境精細化考核進行考評。
（六）完成縣城管局交辦的其他工作。
(3)綜合執法制度擴展閱讀：
1、管理體制。鄉鎮綜合執法中隊實行雙重管理體制，業務上接受縣城管局指導，日常管理和考核以鄉鎮為主。
2、規范運行。統一執法流程、執法文書格式、執法責任制度，實施全過程監督，確保全縣綜合執法公平、公正。
3、事業改革之後也會對現有人員進行一定的安排。
④ 城管綜合執法局由哪些部門組成
城管綜合執法局，作為城市管理綜合行政執法監察主管部門，其職能主要是依法對城市管理法律關系主體執行和遵守城市管理相關法律、法規的情況進行監督檢查，並對違法者實施行政處罰的行政執法活動。
城管綜合執法局組成部門
城管綜合執法局一般由內設機構（機關處室）、政治部、直屬機構、直屬事業單位組成。以北京市城管綜合執法局為例，包括辦公室、法制處、執法規劃處、執法協調處、執法監督考核處、專業執法指導處、宣傳處、裝備財務處等18個部門：
北京市城市管理綜合行政執法局組織機構
城管綜合執法局的兩方面職能
城管綜合執法局，即城市管理綜合行政執法監察局，是在城市管理領域推進相對集中行政處罰權及相關的監督檢查權（即行政執法鏈條末端的執法監察，一般不含前端的行政許可等行政執法權）的產物，一般包括兩方面職能：
①對城市管理法律法規的實施情況進行監督檢查，即巡查監察職能；
②對違反城市管理法律法規的行為實施法律制裁，即處罰懲戒職能。
城管綜合執法局的職能范疇
城管綜合執法局以城市綜合管理領域為切入點，是將過去城市各政府機構所擁有的各自范疇內的城市執法監察職能，即行政處罰懲戒與綜合監督檢查職能集中到一個機構，即綜合執法局行使，這些職能一般覆蓋以下范疇：
市容環境衛生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法佔路處罰）、工商行政管理（無照經營處罰）、市政管理、公用事業管理、城市供水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游等各方面開展巡查檢查及實施行政處罰的職能。
綜合執法不是簡單多部門的聯合執法（物理聯合），而是將多部門交叉的執法監察權綜合到一個機構（化學整合），成立專門的綜合執法局。隨著綜合執法改革的深入，綜合執法監察的范圍還在不停的擴大，強化綜合監管，以減少多頭執法、職能交叉、推諉扯皮、執法擾民等行政執法監察領域的突出問題，同時形成綜合規劃決策、到專業運行服務管理、到綜合執法監察「兩頭收斂、激活中間」的橄欖型城市綜合管理現代城市治理結構。
城管綜合執法局機構的來源及其制度演變
城管綜合執法局是城管執法監察制度演變的產物，是強化城市綜合管理、依法管理的產物。《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》一文以城管執法監察制度為例，介紹了從城建管理監察、到城市管理監察、到城市管理監察綜合執法、到城市管理執法監察的發展脈絡，指出執法監察的二重性，即執法監察的一體兩面。城管執法監察制度的探索經歷了從城建監察大隊，到城市管理監察大隊，到城市管理監察辦公室，到城市管理綜合行政執法局，再到城市管理綜合行政執法監察局的發展。主要經過了以下三個階段的發展：第一階段，城建管理監察制度的誕生（1978—1995）；第二階段，城管監察綜合執法制度的探索（1996—2012）；第三階段，城管綜合執法監察的探索與發展（2012至2019） 。
參考資料：
宋剛, 王毅, 王旭. 城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察[J]. 城市發展研究, 2018, 25(12):119-127.
本刊編輯部. 綜合執法改革與大數據環境下的橄欖型城市治理結構[J]. 北京城管科技信息動態, 2019, (9):3-5.
本刊編輯部. 以執法監察一體化推進城市法治共治精治[J]. 北京城管科技信息動態, 2019, (5):3-4.
城管簡史：城市綜合管理、城管監察與綜合執法發展演進[EB/OL]. 城市管理與復雜性, 2018.
北京市城管綜合執法局官網：網頁鏈接
⑤ 簡述行政執法監察制度
行政執法監察是關於監察的一個特定概念，是指執法監察行政主管部門依法對法律關系主體執行和遵守法律、法規的情況進行監督檢查，並對違法者實施行政處罰的行政執法活動。
執法監察的內容包括兩個方面：①對法律法規的實施情況進行監督檢查，即通常所說的巡查監察；②對違反法律法規的行為實施法律制裁，即通常所說的執法處罰。
由於行政執法監察制度的創制與發展源自經濟社會快速發展的需求，呈現出一種自下而上的自發實踐探索過程，且各行業的執法監察實踐長期領先於該領域的理論研究，缺乏對執法監察二重性的正確認識，造成了在執法監察實踐及隊伍名稱中，長期將執法監察與行政執法、行政處罰、監察執法以及監察長期混用（如城市管理執法監察隊伍就有城管監察大隊、城管監察執法大隊、城管執法大隊、城管執法監察大隊等多種名稱），甚至將執法監察與紀檢監察、行政監察錯誤混淆，產生執法監察是行政監察的分支等錯誤認識（當然行政監察領域的執法監察確實是行政監察的一個組成部分）。
《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》一文以城管執法監察制度為例，介紹了從城建管理監察、到城市管理監察、到城市管理監察綜合執法、到城市管理執法監察的發展脈絡，指出執法監察的二重性（Duality of Law Enforcement and Supervision），即執法監察的一體兩面。執法具有監察的意涵，監察具有執法的屬性。執法是指行政執法，主要強調行政處罰；監察是監督和檢察的簡稱，也是廣義執法的一部分，強調督促政府、市場、社會各方主體依法履責，其中的監督是指察看並督促，檢察是指制約與糾察。
執法監察既包括城市管理行政執法監察、環境行政執法監察、土地執法監察、民政執法監察、勞動執法監察、海洋執法監察、規劃執法監察等行政管理領域的執法監察，也包括紀檢監察、行政監察等國家監察領域的執法監察。
行政管理領域的行政執法監察，通過執法巡查監察和行政處罰的實施，推動政府、市場、社會各方主體依法行事，達到社會共治。
行政監察領域的執法監察，主要對國家機關及其工作人員的違紀違法進行監督檢查和行政處罰，以保證國家法律法規和政策在行政活動中得以貫徹執行。
把握執法監察二重性有助於糾正執法監察實踐中存在的以罰代管、執法與監督錯位等問題，進一步健全和完善行政執法監察制度，實現執法監察驅動的法治視野下社會各方參與共治理。
⑥ 綜合執法是什麼單位，是公務員嗎
綜合執法是個大類，不是什麼單位
比如海關就屬於綜合執法類。
當然是屬於回公務員的。答
公安要看警種，不過一般的警察是公務員裡面最累最辛苦，工資也不算特別好的。還有一定的危險性。
不過一般要求條件相對比較低，競爭力也略小些。
⑦ 深化行政執法體制改革應推進綜合執法大幅減少什麼兩級政府執法隊伍種類
深化行政執法來體制改革應推自進綜合執法大幅大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。
根據《關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》的要求，推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品葯品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅遊、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。
(7)綜合執法制度擴展閱讀：
《關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》還規定，完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調。理順行政強制執行體制。理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。
嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。