公共行政

1. 公共行政和私行政的區別

行政法是關於公共行政的法，它與公共行政之間應存在良性互動的關系。行政法應該從總體上動態地考察公共行政過程中所出現的所有法現象，找出其中存在的問題，並探究其解決辦法。隨著公共行政的發展，勢必引起行政法學範式的轉變，本文就此作些探討。

一、國家行政與公共行政的界分

（一）公共行政、私行政與行政

公共行政（public administration）與私行政（privateadministration）都是屬於行政（administration）的范疇。而對於「行政」 ，人們從不同的角度賦予它不同的含義。有的從「三權分立」 的角度來理解行政，認為「行政」 是指與立法、司法並立的「三權」 之一的部分。有的從政治與行政分離的角度來解釋行政，認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。有的從管理功能的角度來解釋行政，認為一切管理都是行政。《現代漢語詞典》對「行政」 的釋義是：行使國家權力的（活動）；機關、企業、團體等內部的管理工作。《英漢大辭典》對該詞的釋義除「行政」 外，還有「管理」 、「執行」 、「實施」等意義。《俄華大辭典》對該詞的釋義除「行政」 外，還有「管理」 、「執行」 、「處理」等意義。由此可見，行政可以用「執行」 、「管理」予以注釋。行政是組織的一種職能，任何組織（包括國家）其要生存和發展，都必須有相應的機構和人員行使執行和管理職能（行政職能）。1行政是指社會組織對一定范圍內的事務進行組織與管理的活動，它存在於所有的社會組織之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所謂公共行政，是指那些不以營利（不以追求利潤最大化）為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動。所謂私行政，是指社會組織非基於公共利益對其內部事務進行的組織與管理活動。公共行政與私行政區分的關鍵在於是否基於「公共利益」 和是否具有「營利性」 。其中「公共利益」 是中外學者爭議最大的對象。在一些權威的工具書中，對「公共」 一詞的解釋，有的是「共同」 之意；有的是「公有、公用」之意；還有的解釋為「公眾共同」 。這些解釋雖有差別，但其基本的詞干是「共同」 。若把它們與「利益」 結合在一起，則形成了「公共利益」 與「共同利益」 。因此，人們通常把「公共利益」 與「共同利益」 不加區別地運用，其實，它們之間是存有差別的，公共利益是共同利益，但共同利益並不一定都是公共利益，它們的差別體現在「公」 字上，只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的也是區別公共行政與私行政的標志之一。公共行政不以營利即不以追求利潤的最大化為目的。在社會中存在這樣一類組織，包括相當多的非正式組織，其存在和發展，目的不像企業那樣是為了追求利潤的最大化，組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織並不都是公共行政所要研究的公共組織。如果說，組織是「利益共同體」 ，則公共組織是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一種組織，它有組織成員的共同利益，這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益，否則我們所要討論的行政，就不是公行政而是各種形式的私行政。

在討論「公共利益」 時，還有一個爭論激烈的問題就是「利益」 ，對於什麼是利益，人們有不同的解釋。筆者持有的觀點是，利益是人類為了生存與發展所必須具有的資源與條件。顯然，那些為社會成員共享的資源與條件，就是公共利益。這里提及的「社會成員」 ，既沒有數量的限制，也沒有地域空間的約束。2在公共行政的定義中，還應重點強調「有效地增進」 與「公平地分配」 社會公共利益，這是因為通常人們談及行政問題時，更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾，講究效率固然重要，但對公共行政來說，它經常要解決的是社會問題。它既要講過程管理，又要講結果管理，過程管理更多地強調效率，而結果管理更多地突出公平，管理效益最終要從結果上檢驗。3因此，有效地增進並能公平地分配社會公共利益是公共行政的精髓。

（二）國家行政、社會行政與公共行政

在傳統意義上，人們通常將公共行政等同於國家行政，講行政法是關於行政的法，行政法上的行政是指公行政即國家行政，它是指國家行政機關對國家事務的組織與管理活動。其實，公共行政與國家行政並不是同一個概念。我國已有學者指出，「國家行政屬於公行政，但公行政並不等於國家行政。公行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政，如公共社團（律師協會、醫生協會等）的行政以及公共企事業單位（國有企業、公立學校、研究院所等）的行政。」4任何一個社會都存在著大量的社會公共事務管理活動，這些活動從宏觀到微觀，都涉及到社會公眾的切身利益。在階級社會中，政府確實是這些活動的核心主體，但誰都無法否認，除了政府之外，還有許多其他公共組織參與其中。經濟增長與社會發展都需要公共行政，但這絕不可能由政府對社會公共事務的管理全盤包辦。對政府管理活動的研究並不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。公共行政作為一種普遍存在的社會現象，它一定有共同的規律可循，這些普遍規律會包括國家行政的內容，國家行政所總結出來的規律是它的最重要的部分，但絕不是全部。公共行政與國家行政的關系是一般與特殊的關系。國家行政是公共行政的主角，但社會公共事務的管理，還需要若干配角，主角與配角的關系既不能顛倒，也不能代替。僅研究主角的行為及其規律，不研究配角的行為及其規律，特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。隨著社會的進步，特別是科學技術的迅猛發展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關繫上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。對這些非政府、非營利性組織對社會公共事務的管理活動，筆者將其稱為社會行政。且在社會公共事務管理的發展中，國家行政是歷史的產物，隨著國家的消亡，國家行政的內容與形式都將發生本質的變化，但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之後的公共管理活動的細節描述得非常清楚，但人類生存與發展的需要，絕對不可能缺少新社會形態下的公共管理。

至此，筆者對國家行政與公共行政的關系作一個時空上的簡單總結：從時間范圍上看，行政有著與國家，甚至與人類社會同樣長的歷史。人類一旦形成共同生活的組織，行政就必然伴隨而生。國家產生後，部分社會事務的管理脫離社會而形成國家行政，國家行政源於社會但卻凌駕於社會之上。但對社會公共事務的管理並不能由國家行政獨占，除了國家行政以外，還有社會行政，它們都屬於公共行政。且國家行政與社會行政的范圍處於不斷地變化之中，在行政國家，為了彌補市場功能的缺陷，強調國家干預，國家行政的范圍不斷擴大並空前膨脹，在社會生活中，國家行政居於絕對主導地位；而社會行政的范圍很小，所起的作用也很小。但國家干預並不是十全十美的，與市場機制失靈一樣，也存在著國家干預失靈的現象，20世紀70年代末80年代初，世界上許多國家興起了一場公共行政改革運動，重新思考國家與市場的關系，尋求國家干預與市場調節的有機有效結合，其結果導致國家行政的范圍縮小；隨著公共管理的社會化，國家逐步還權於社會，社會行政的范圍會隨之擴大。最後，隨著國家的消亡，國家行政隨之消失，全部由社會行政所替代，此時，公共行政與社會行政在范圍上合一。從空間范圍來看，公共行政是與私行政相對應的一個概念，二者均屬於行政的范疇。公共行政在范圍上寬於國家行政，它不僅包括國家行政，還包括國家行政之外的社會行政。如下圖所示：

行政
公共行政 私行政

國家行政 社會行政

2. 公共行政的涵義

一、市場經濟提出了公正要求
現代文化、現代政治是與市場經濟聯系在一起的，人類社會正處在市場經濟時代，因而理解和把握人們之間的社會關系，需要站在市場經濟的出發點上。公共行政是怎樣發展的？公眾對公共行政會提出哪些要求？而且這些要求在何種程度上會成為公共行政發展的動力？都是根源於市場經濟的。市場經濟是孕育現代平等意識和自由觀念的母體，所以當市場經濟的發展要求政府為它提供更廣泛的服務時，也對公共行政的公正性提出了強烈要求。

在人類歷史上，市場經濟的進步性，主要表現在為人的平等、自由的實現創造了現實的社會基礎，而以平等、自由為特徵的人的社會關系又內在地包含著社會公正的要求。當然，社會公正是人類恆久的追求。自從人類進入階級社會，人們之間經濟上、政治上甚至自然能力上的差別，都在不斷地製造出社會的不公正，這種社會不公正的問題愈是突出，就愈益強化著人們的公正要求。但是，在人類的整個前市場經濟社會中，公正的要求總是表現為一種空想。因為，在這些社會階段中，個體的公正要求與制度化了的不公正是對立的，制度的不公正強化著個體間的不公正，壓抑著個體的公正要求。而市場經濟的發展，恰恰是通過打破制度的不公正來為自己開辟前進道路的，所以，在人類歷史上，市場經濟首次指示出個體的公正要求與制度的公正性相統一的方向。

人們的公正要求來源於平等意識和自由觀念，而平等和自由則是由市場經濟來加以確立的，並且反過來成為市場經濟存在和發展的基本原則。對此，馬克思有過深刻的論述：「如果說經濟形式，交換，確立了主體之間的全面平等，那麼內容，即促使人們去進行交換的個人材料和物質材料，則確立了自由。可見，平等和自由不僅在以交換價值為基礎的交換中受到尊重，而且交換價值的交換是一切平等和自由的生產的、現實的基礎。作為純粹觀念，平等和自由僅僅是交換價值的交換的一種理想化的表現；作為在法律的、政治的、社會的關繫上發展了的東西，平等和自由不過是另一次方的這種基礎而已。」(《馬克思恩格斯全集》第46卷(上)第197頁)也就是說，一方面，平等和自由是交換價值交換的產物，正是交換價值的交換行為使人類數千年平等和自由的空想成為現實；另一方面，平等和自由又是正常的市場經濟活動及其交換關系賴以形成和健康發展的前提。市場經濟創設了平等和自由，市場經濟又提出了對平等和自由的需求，這表明平等和自由在市場經濟條件下是有著客觀基礎的。但是僅僅有了這種客觀基礎，並不意味著平等和自由在任何時候都不會受到侵害。所以，自覺地維護平等、自由，應當成為政府不可推卸的責任。

平等、自由和公正是涵義相近的概念，但它們的適應范圍和所標示的理論指向是不同的。如果說平等強調主體間關系的對等性的話，那麼自由則突出了這種對等性關系中主體的獨立性。至於公正，則是向某種權威力量提出的維護平等和自由的要求。我們知道，市場經濟創造了市民社會的領域，使之與公共的領域並存，平等和自由是市民社會中各種社會關系的原則和基礎，而公正則是市民社會對公共領域的行為要求。由於公正寄託於公共領域中的權威，因而公正的期望者與公正的供給者之間是一種非對等的權威與支配的關系，它們之間是不平等的。公正的實現又是通過抑制一部分自由來維護自由的，是通過破壞普遍獨立性來維護具體主體的獨立性的。所以，公正中包含著平等和自由的悖論，恰恰是這種悖論賦予了平等和自由以現實性。對於現代公共行政來說，行政行為的公正性之中依然是包含著這種悖論的，但是，這種悖論的被控制和減緩，則是公正行政的目標。當然，在前市場經濟社會，集權主義政治模式下的「公共行政」具有個性化的特徵，社會公正的要求是寄託在具體的個人所代表的權威之上的，以致於公正的期望者與公正的供給者之間的不平等也表現為人與人之間的不平等，公正的期望總是得到不公正的回報，即使存在著偶然的、隨意性的公正，也會很快演變為不公正。現代公共行政告別了傳統行政模式的人格化，行政權威是制度的權威和體制的權威，公正的期望者與公正的供給者之間是市民社會中的人與公共領域中的機構之間的關系，他們之間的非對等關系恰恰是維護平等和自由的必要前提。也正是由於這一點，現代公共行政可以使社會公正的要求得到真正的實現。

二、市場經濟創造了新型的社會關系
公共行政的公正性問題是一個倫理學問題，我們對任何現象的倫理思考，都是應當堅持從集體主義的原則立場出發的。其實，堅持集體主義的原則已成為當代倫理學的一個主流趨勢。在西方國家，一些在「社會倫理學」名義下的理論闡述和在「整體主義」名義下的思考，業已走近了集體主義的歸宿。但是，它與我們關於集體主義的傳統認識是不同的，它是依據市場經濟現實發展的邏輯走近集體主義的，而我們關於集體主義的傳統理解是依據計劃經濟體制、人民公社模式而建立起來的理論設定。隨著市場經濟的發展，傳統的集體主義理論受到挑戰是難以避免的，因為市場經濟在自身的發展中創造著新型的集體關系，並要求把這種關繫上升為新型的倫理原則，而公共行政能否保證自身行為的公正性，也取決於對這一原則的遵從。

在社會現實中，我們發現有兩種集體：一種是根據某一理論或某一權力意志建立起來的集體，它通過嚴密的組織體系和權力結構體系把個體聯結為集體。在這種結合中，個體放棄部分的甚至全部的權利和自由，服從共同的權力意志。作為這種集體的理想狀態，是可以實現權力意志控制下的平等和公正，但卻是喪失了自由和平等的公正，因而是虛假的平等和公正。另一種是「真實的集體」，它是在市場經濟的發展中，由共同利益的紐帶聯結起來的自由主體的聯合體，它在尊重市民社會關系的平等、自由的前提下建造公共領域，設立公共機構，並賦予它以公正的供給者的身份去維護市民社會關系的平等和自由。

集體主義原則應當建立在「真實的集體」的基礎上，因為在「真實的集體的條件下，各個個人在自己的聯合中並通過聯合獲得自由。」(《馬克思恩格斯全集》第3卷第84頁)也就是說，這個集體首先是各個個人「自己的」聯合，這種聯合決定了它們選擇聯合的平等性，從而在聯合中將始終遵循著平等的原則。聯合本身並不是目的，聯合的目的無非是各個個人在聯合中獲得自由。所以，集體主義原則是從屬於個人平等和自由的原則。然而，是什麼力量促使「真實的集體」的出現呢？顯然，是市場經濟的發展。在市場經濟中，人們通過交換價值的交換過程，使他們個體的經濟行為形成了一個在「無形的手」的共同控制下的市場。這樣一來，便產生了「他們自己的共同的關系」——一種新的集體。

作為倫理原則的集體主義原則如果是來源於虛假的集體，那麼它必然要訴諸於國家權力和政府力量來強化集體和扼殺個體的自由。在這種條件下，公共行政總是把實現集體的整體穩定性作為主要目標。與此相反，建立在「真實的集體」基礎上的集體主義原則在通過公共行政的體系而轉化為實際行動時，是把個人關系與個人能力的全面發展作為目標的。當然，集體主義原則從「虛假的集體」的基礎上轉移到「真實的集體」的基礎上是一個歷史過程，是通過市場經濟的發展而實現的歷史過程。正如馬克思所說：「全面發展的個人——他們的社會關系作為他們自己的共同的關系，也是服從於他們自己的共同的控制的——不是自然的產物，而是歷史的產物。要使這種個性成為可能，能力的發展就要達到一定的程度和全面性，這正是以建立在交換價值基礎上生產為前提的，這種生產才在產生出個人同自己同別人的普遍異化的同時，也產生出個人關系和個人能力的普遍性和全面性。」(《馬克思恩格斯全集》第46卷(上)第108-109頁)人們注意到，現代市場經濟的一個重要特徵就是接受政府的廣泛干預。而政府幹預無非是為了滿足市場主體關於市場經濟秩序的要求。至於市場經濟秩序，其底蘊無非是公正。當然，當公正由政府等公共權威機構提供時，直接效應就是維護市場主體間關系的平等和自由。但是，平等和自由不是靜止的、僵化的、停留在某一歷史截面的既有水平上的。所以，當公正機構作出公正的供給時，應當服務於一個更高的目標——人的全面發展。

這就是說，市場經濟重建了人們之間新型的社會關系，提供了「真實的集體」產生的條件；在這種「真實的集體」的基礎上，集體主義的倫理原則獲得了新的內涵；遵從這種集體主義原則，公共行政為市場主體提供的維護平等和自由的公正是在對人的全面發展這一目標的追求中實現的。

三、公正的三種形態
公正的實現依賴於權力和權威機構的執行，自從產生了國家、政府等公共機構之後，這些機構就成了提供社會公正的主要渠道。愈是到了現代，人們對通過政府的公共行政來實現的社會公正所寄託的期望就愈加強烈。但是，當公共行政為社會提供公正時，應以什麼為出發點？綜觀人類歷史上提供公正的實踐和政治學、倫理學關於公正的論述，無非是兩種公正：其一是分配的公正；其二是交換的公正。

在前市場經濟時期，權威與權力機構的公正供給，是調節分配關系的主要杠桿。因為，在前市場經濟社會中，分配關系是最基本的社會關系，整個社會中的有形的或無形的、物質上的或思想文化等精神上的全部資源，都是依據社會的等級差別來進行分配的，雖然也存在一定的商品交換，但這種交換僅僅是對分配關系的補充。在這種條件下，操縱社會資源分配的機構或人，肩負著雙重公正的責任：首先，它應當是公正的執行者，在資源分配中堅持公正的原則；其次，它應當是公正的供給者，即在它的直接分配的再分配中維護社會公正，防止和消除破壞公正的分配行為。當然，在前市場經濟社會中，社會是分為等級的，人們之間基本的平等和自由是不存在的，就整個社會的范圍而言，是根本不存在社會公正的。但在不同的等級層面上，卻有著具體的公正要求。因而，在這一社會條件下的權威或權力機構及人，根據社會等級制的現實謀求等級的公正。比如，在封建社會以嫡親關系的親疏來進行分封，或以功勛著微的情況進行分封，都有著一個公正的問題。而在這種分封基礎上派生的各種各樣的分配行為，也必須合乎這個社會的公正的原則。而維護這一原則的機構及人也正是最終分配者權威或權力的代表。

在今天看來，在分配關系中是根本沒有公正可言的。但是，分配關系的存在本身就意味著分配秩序的存在，人們在何種程度上認同這種秩序，也就意味著在這種程度上認為它是公正的。易言之，分配秩序在多大程度上是一種穩定的秩序，又取決於分配的公正性，分配中的任何不公正行為，都是對分配秩序的破壞。因此，在整個前市場經濟的歷史時期中，分配的公正都是以分配秩序為出發點的，是根源於分配秩序和服務於分配秩序的。至於它作用於人時所表現出的不公正，並不能成為衡量公正的標准。

市場經濟確立了人們之間的交換關系，而交換必然意味著交換主體間的平等和交換主體的獨立自由，沒有平等和自由的交換是畸形的、不健康的交換，是與交換關系的實質相疏離的。交換行為與交換行為的發生，無不是從屬於市場主體的趨利動機的。這種趨利動機在促成個別市場主體利益最大化的同時，必然包含著破壞平等和自由的沖動。所以，在市場之外存在一種用來維護交換關系的健康和保障市場主體的平等、自由的力量，是非常必要的。政府無疑是這種力量的載體，政府的公共行政在現代市場經濟中所發揮的基本作用就是通過在市場主體間主持公正而為其平等和自由提供保障。可以說，在現代社會，凡是一個國家的公共行政能夠提供這種保障的，這個國家的市場經濟體制就是健全的，因而經濟的發展就有可持續性，社會的繁榮就具有持久性。這種以維護市場主體的平等和自由為出發點的公正是「交換的公正」，是一種維護交換關系健康發展而作出的公正選擇。在這里，作為公正的供給者的政府，所關注的是交換關系的平衡不被打破，至於市場主體間的平等和自由只不過是服務於這一目的的手段。這就決定了提供公正的政府，必須尊重由於歷史原因而造成的市場主體不公正地位這一現實；必須承認市場主體依靠現有的不公正地位去以大欺小、以強凌弱行為的合理性和合法性；必須接受社會經常性地付出慘重的代價和一部分人利益的實現以另一部分人的犧牲為代價等等事實。所以，交換的公正實際上是不公正的。

盡管交換的公正包含著不公正，但與分配的公正相比，已經是一個巨大的歷史進步。特別是交換的公正來源於市場經濟的要求，又為市場經濟中的交換關系的健康發展提供權力和權威的支持，從而推動了整個社會的進步。正是由於這種進步，使人的全面發展問題得以突出出來，並使政府在為社會提供公正時可以站在人的全面發展這一全新的出發點上。衡量社會進步，可以有各種各樣的指標，但最為根本的是要看能否造就「全面發展的個人」。對公共行政的考察也是這樣，既然為社會提供公正一直是公共行政的基本內容，那麼政府就沒有理由不在公共行政中追求真正的公正。只要堅持這種追求，那麼從分配的公正由於注重分配秩序和交換公正僅僅關注平等和自由所造成的不公正的教訓中，就不難發現人是社會的基礎。只有關注著人的全面發展，才能實現真正的社會進步。只有以人的全面發展為出發點，才能真正實現社會公正。因為，以人的全面發展為出發點，就意味著公共行政在提供公正的過程中必須基於這樣的思考：承認市場主體現存狀態不公正的現實，但這種不公正必須成為人的全面發展的動力而不是阻礙。在人的全面發展的過程中，現存的不公正應當呈現逐漸縮小而不是擴大的態勢。能否促進人的全面發展，是衡量公共行政是否公正的尺度。總之，這是一個動態的、發展的公正，是公共行政唯一正確的價值向導。

四、現實的原則：在發展與公正之間
鄧小平指出，發展是硬道理。對於這一論述，決不應作庸俗的理解，而是應當看作為社會主義社會中必須堅持的最基本的價值觀念，是一個屬於整個社會主義歷史時期的終極價值尺度，任何一項事業都應遵循發展的原則，運用發展的尺度和根據發展的標准來作出行動的選擇。

社會歷史的發展是客觀的，不以人的意志為轉移。但是，近代歷史的加速發展表明，人類的主觀努力是可以促進和減緩歷史發展的步伐的。今天，人們越來越認識到，人們的利益要求等一切方面的需要，都是可以在社會發展中和通過發展來實現的。所以，人們更加積極地推動社會的發展。發展是當今社會運動的主題，可以說，在人類活動的一切領域，我們都可以看到自覺地推動社會發展的具體努力。而在一切推動社會發展的努力中，我們又都可以明顯地看到政府的蹤跡和公共行政的影響。因而，政府在社會發展中扮演著舉足輕重的角色。從政治的領域到經濟的領域，從生產的領域到生活的領域，從國際到國內，政府無時無處不立足於社會發展的目標。另一方面，現代社會中自覺推動社會發展的任何一項活動都必然是組織起來的活動，而不是自發的活動，有誰能擔負起這種組織責任呢？當然是政府。所以，政府不僅在推動社會發展的主觀努力中，而且在社會發展的客觀需要中，都是直接的動力源。

在政府自覺地推動社會發展的努力中，存在著一個最優化的問題。比如，在世界范圍內，存在著許多政府，這些政府在性質和規模上可以劃分為不同的類型，但它們之間好壞優劣的差別應以什麼為標准呢？當然是要看誰在推動它所領導范圍內的社會發展中發揮的作用最佳。至於政府為什麼能夠表現出最佳業績，即實現公共行政的最優化？其答案就是一個公正問題，即制度公正和行為公正的總和。一個國家的制度或體制如果是根源於公正的思想文化體系，服務於公正的目標，政府結構自然而然可以獲得合理性的基礎，作為政府職能外顯的公共行政也就會在推動社會發展中實現行為最優化。反之，如果一個國家的制度或體制無視公正的問題，那麼其政府只是在極其偶然的情況下才能獲得較佳業績，而在絕大多數的情況下，則表現為推動社會發展的無能，甚至有可能成為阻礙社會發展的反動力量。所以，政府及其公共行政的最優化包含在它的制度和行為的公正性之中。只有當政府自覺地追求社會公正，它才能在推動社會發展方面表現出是一個高效的和強有力的政府。

在某種意義上，社會的發展與公共行政的公正是互為因果的關系。公正是在社會發展中或通過社會發展實現的，而政府是在公正的公共行政中獲得推動社會發展的力量的。政府為了使自己在推動社會發展的公共行政中高效和有力，就必須追求公正的實現；同樣，公共行政必須在社會發展運動過程中才會向公正的目標逼近。在此，它們之間是互為目標和手段的關系。但是，如果更進一步，自從人類社會有了政府以來，人們長期追求的是社會公正，而社會的發展是人類追求公正的衍生物，是從屬於對公正的追求的。所以，公正是存在著政府及其公共行政的整個政治社會的終極目標，只不過對這個目標的認識和促使這個目標實現的努力，需要在社會發展中來理解。

發展是當代社會的主題，人們在各個領域中建構發展理論，以及在社會整體結構的每一個層面上設計發展的方案。因而，發展問題是一個多領域、多層面的問題，有經濟的層面、政治的層面、文化的層面、生活的層面…… 在不同的國家，發展的側重點有所不同。但在實現方式上，大都是把著眼點放在經濟的發展上的。所以，考察政府業績的指標大都來自於經濟領域。也就是說，迄今為止，人們把經濟的發展作為社會發展的突破口。也正是由於這個原因，社會發展與公共行政的公正之間的辯證統一關系受到了破壞，以致於公共行政失去了公正的航向。毫無疑問，經濟發展是社會發展的支撐點，離開經濟的發展來談論社會的發展純粹是一種空想，只有建立在經濟發展前提下的社會發展才是現實的發展。在特定的歷史階段中，可能會存在著經濟發展滯後條件下的其它各方面的發展，但那必定是暫時的，因為失去了經濟的根，一切都將是幻相。然而，這都不能成為用經濟發展來取代社會整體發展的理由。經濟發展只有從屬於其它更直接的目標才能有著正確的方向，這個目標就是馬克思所指出的「人的全面發展」。資本主義發展的歷史經驗表明：當經濟發展被確立為社會發展的基本內容時，可能會導致政治、文化以及整個社會精神生活質量的下降，導致人的畸形化和人與人之間剝削和奴役關系的惡化。就會出現人們常說的：「端起碗來吃肉，放下碗來罵娘」的情況。社會是人的社會，社會中的一切人為的努力都理所當然地是為了人，人受到了忽視的社會發展怎麼能稱得上有著正確方向的發展呢？

只有追求人的全面發展的社會發展，才能促進社會生活各個方面在協調、平衡的基礎上實現整體的進步。如果說經濟發展往往提出平等、自由的政治要求的話，那麼對人的全面發展的追求在一開始就超越了這種要求，直接向公共行政提出公正的要求。一旦政府把促進人的全面發展作為公共行政的目標，實際上就確立了社會發展與社會公正的合理性辯證關系，從而實現了公正與發展的一致性，公共行政也就會因此而成為完全公正的行政。政府以人的全面發展為目標，就可以實現對個體目標和社會整體目標的系統整合。如前所述，當政府注重片面的經濟發展時，社會就會表現為個體的公正要求與社會整體的發展要求相疏離的情況。但當政府把對人的全面發展的追求放在公共行政目標體系的核心，關於個體的公正要求與整體的發展要求之間的疏離就不再存在，代之以政府以公正的努力來為造就「全面發展的個人」這一目標服務。

總之，人類的公正理想必須在社會發展中才能得以實現，而政府及其公共行政在自覺實現公正的努力中，必須把在社會發展的目標體系中突出人的全面發展的核心位置，才能做到公正行政，才能擔負起促使社會公正實現的使命。

3. 社會公共行政有哪些

第一，國家行政組織或公共行政組織是行政管理的主體，由於各國國家政治體制和行政體制各不相同，行政管理的主體也不同，用這種較為抽象的概念可以更多地概括它們的本質和共同點；
第二，行政管理的主體並不是國家的最高權力機關，而是與立法、司法部門相對而言的行政執行部門或國家權力的執行機關，它對執行憲法和各種政策、法律負有責任；
第三，管理國家和社會公共事務突出了「公共」的特性，涉及到公共權力的運用、公共利益、公共政策、公共服務等問題。
公共行政主體是國家權力機關的執行機構，即行政機關。在我國，行政管理主體是國務院和地方各級人民政府。公共行政客體是國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。行政管理活動的根本原則是依法管理。

4. 簡述社會行政與公共行政的聯系與區別，詳細點

公共行政與公共管理的互動關系；公共行政與公共管理的關系是對立統一關系,即既有差；一、統一性；（一）、公共管理理論是在公共行政理論基礎上的發展；自威爾遜以來,公共行政一直是政府公共部門管理的主；從歷史發展的脈絡上可以看出，公共管理是在公共行政；（二）、兩者隸屬於同一理論框架；在廣義上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以；在狹義上，公共行政和公共管理被用來指公共行政與公共管理的互動關系
公共行政與公共管理的關系是對立統一關系, 即既有差別性又有統一性。
一、統一性
（一）、公共管理理論是在公共行政理論基礎上的發展和超越
自威爾遜以來, 公共行政一直是政府公共部門管理的主要理論。在其一百多年歷史中, 經歷了從傳統共行政學到新公共行政學的形式變革,公共管理學是70 年代末期以後因為受到公共政策學科範式和工商管理學科範式的影響而在原新公共行政學的基礎上形成的。
從歷史發展的脈絡上可以看出，公共管理是在公共行政的發展中成長起來的。公共管理是對公共行政的繼承和揚棄, 是對公共行政的延續和發展。
（二）、兩者隸屬於同一理論框架
在廣義上, 公共行政和公共管理二者是相等的, 都可以理解為公共部門對公共事務所進行的管理活動(主要是包括政府公共管理)。也就是說, 二者的外延是一致的。
在狹義上，公共行政和公共管理被用來指公共部門管理的兩種不同模式。一方面, 理論界傾向於把公共行政看成是政府為主體的管理活動, 在國內也被稱為行政管理。
另一方面, 「公共管理是指政府及其他公共機構, 為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的利益需求, 對涉及公眾利益的各種社會事務所實施的有效管理。它強調的是政府的社會管理和公共服務職能, 而弱化了政府的政治統治職能。
二、差別性
（一）學科設置：
國家教育部頒布的高等教育專業目錄中,在管理科學門類中,把公共管理定為一級學科,行政管理被定為公共管理學科之下的二級學科,與行政管理相並列的是教育經濟與管理、土地資源管理、社會醫學與衛生事業管理、勞動和社會保障管理。這是從公共管理的領域劃分出的二級學科。
（二）內涵區分：
公共行政的內涵與公共管理的內涵學界存有較多爭議和分歧,概括起來有以下幾種觀點：
1、公共管理基本等同於公共行政
一種觀點是認為二者內涵是同一的。西方堅持傳統範式的學者認為公共管理完全等同於公共行政,代表人物就是羅森布盧姆。
從廣義上看公共管理和公共行政兩者是相等的,都可以理解為公共部門對公共事務所進行的管理活動。在狹義上可被用來指公共部門管理的兩種模式。
其三是將公共管理視為與公共行政相競爭的新範式和新途徑。主要是以波茲曼和斯特勞斯曼、雷尼、休斯為重要代表人物。
一種觀點認為二者區別不大,是同一學科的不同名稱。
2、公共管理與公共行政有著密切的聯系,但公共管理不同於公共行政。
（1）公共行政包含公共管理,公共行政的外延大於公共管理。認為公共管理只是公共行政的一個組成部分,一個分支,甚至是一種技術。把公共管理當作公共行政的一個分支,是專門研究行政管理方法、技術和技巧的這一部分。主要是以奧特、海德和沙夫利茲為代表。更有甚者,如格雷姆和海斯,他們將公共管理視為公共行政下的一個較低層次的技術性領域。
（2）公共管理包含公共行政。有學者認為,可以把公共行政看作為公共管理的一種範式,公共管理是對公共行政的超越徑和新範式,公共管理被認為是代表了公共部門管理研究的發展方向。還有學者認為,可以把公共行政視為公共管理的一個組成部分。
（三）主客體區分
1、主體區分：公共管理的主題成仙多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織，公共行政的主題是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權利機構（一般不包括立法機構和司法機構）
2、客體區分：公共管理側重於社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與城度，行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了課題的社會性內涵。而公共行政側重於公共性，注重公共權力的執行和公共利益的維護，體現工具性，權威性，規范性等特性。
公共管理的客體拓展，包括：以公共利益，公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施，產品）等，公共行政的學科前沿以社會發展的現實問題為導向，其客體多樣，更大程度上是基於鞏固整治統治的政策執行。
（四）內在區分
1、特徵區分。
公共管理的特性：專業性更強，重視專業化管理，注重績效評估體系的科學化，完善化建設，積極引入認識彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧，側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，意為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。
公共行政的特性：公共性是核心要素，旨在保持公眾權利形式的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化、剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的許可權和內容受法律約束和保護，責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督，政府的行為必須對社會大眾負責，
2、管理目標區分
公共行政是一種「內部取向」，「重視機構、過程和程序的管理」，公共管理是「外部取向」，公共管理重視項目、結果和績效的管理。
3、管理體制和運作模式區分
公共行政重視計劃，組織，知道，協調、報告等基本技能的運用，強調執行規范和「政策科學化」；公共管理關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具，旨在將更多的企業管理思想納入到公共管理過程中來，側重強調「管理市場化」。
（五）公共行政學與公共管理學
公共行政學主要研究國家行政系統內部的運行過程及其規律，其目的是為提高行政效率提供理論指導。公共管理學則主要研究公共組織如何通過有序的活動去管理公共事務，其側重點在於對公共組織外部管理活動的研究。
從研究范圍上看，公共管理學主要研究公共管理環境、公共事務、公共權力、公共利益、公共組織、公共組織與社會、公共組織與市場、公共管理體制、公共政策與執行、公共人力資源管理與開發、公共管理績效評估、公共管理責任、公共管理倫理、公共管理法制、公共管理變革等。

5. 簡述公共行政的特點。

公共行政與公共管理的互動關系；公共行政與公共管理的關系是對立統一關系,即既有差；一、統一性；（一）、公共管理理論是在公共行政理論基礎上的發展；自威爾遜以來,公共行政一直是政府公共部門管理的主；從歷史發展的脈絡上可以看出，公共管理是在公共行政；（二）、兩者隸屬於同一理論框架；在廣義上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以；在狹義上，公共行政和公共管理被用來指公共行政與公共管理的互動關系公共行政與公共管理的關系是對立統一關系,即既有差別性又有統一性。一、統一性（一）、公共管理理論是在公共行政理論基礎上的發展和超越自威爾遜以來,公共行政一直是政府公共部門管理的主要理論。在其一百多年歷史中,經歷了從傳統共行政學到新公共行政學的形式變革,公共管理學是70年代末期以後因為受到公共政策學科範式和工商管理學科範式的影響而在原新公共行政學的基礎上形成的。從歷史發展的脈絡上可以看出，公共管理是在公共行政的發展中成長起來的。公共管理是對公共行政的繼承和揚棄,是對公共行政的延續和發展。（二）、兩者隸屬於同一理論框架在廣義上,公共行政和公共管理二者是相等的,都可以理解為公共部門對公共事務所進行的管理活動(主要是包括政府公共管理)。也就是說,二者的外延是一致的。在狹義上，公共行政和公共管理被用來指公共部門管理的兩種不同模式。一方面,理論界傾向於把公共行政看成是政府為主體的管理活動,在國內也被稱為行政管理。另一方面,「公共管理是指政府及其他公共機構,為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的利益需求,對涉及公眾利益的各種社會事務所實施的有效管理。它強調的是政府的社會管理和公共服務職能,而弱化了政府的政治統治職能。二、差別性（一）學科設置：國家教育部頒布的高等教育專業目錄中,在管理科學門類中,把公共管理定為一級學科,行政管理被定為公共管理學科之下的二級學科,與行政管理相並列的是教育經濟與管理、土地資源管理、社會醫學與衛生事業管理、勞動和社會保障管理。這是從公共管理的領域劃分出的二級學科。（二）內涵區分：公共行政的內涵與公共管理的內涵學界存有較多爭議和分歧,概括起來有以下幾種觀點：1、公共管理基本等同於公共行政一種觀點是認為二者內涵是同一的。西方堅持傳統範式的學者認為公共管理完全等同於公共行政,代表人物就是羅森布盧姆。從廣義上看公共管理和公共行政兩者是相等的,都可以理解為公共部門對公共事務所進行的管理活動。在狹義上可被用來指公共部門管理的兩種模式。其三是將公共管理視為與公共行政相競爭的新範式和新途徑。主要是以波茲曼和斯特勞斯曼、雷尼、休斯為重要代表人物。一種觀點認為二者區別不大,是同一學科的不同名稱。2、公共管理與公共行政有著密切的聯系,但公共管理不同於公共行政。（1）公共行政包含公共管理,公共行政的外延大於公共管理。認為公共管理只是公共行政的一個組成部分,一個分支,甚至是一種技術。把公共管理當作公共行政的一個分支,是專門研究行政管理方法、技術和技巧的這一部分。主要是以奧特、海德和沙夫利茲為代表。更有甚者,如格雷姆和海斯,他們將公共管理視為公共行政下的一個較低層次的技術性領域。（2）公共管理包含公共行政。有學者認為,可以把公共行政看作為公共管理的一種範式,公共管理是對公共行政的超越徑和新範式,公共管理被認為是代表了公共部門管理研究的發展方向。還有學者認為,可以把公共行政視為公共管理的一個組成部分。（三）主客體區分1、主體區分：公共管理的主題成仙多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織，公共行政的主題是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權利機構（一般不包括立法機構和司法機構）2、客體區分：公共管理側重於社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與城度，行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了課題的社會性內涵。而公共行政側重於公共性，注重公共權力的執行和公共利益的維護，體現工具性，權威性，規范性等特性。公共管理的客體拓展，包括：以公共利益，公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施，產品）等，公共行政的學科前沿以社會發展的現實問題為導向，其客體多樣，更大程度上是基於鞏固整治統治的政策執行。（四）內在區分1、特徵區分。公共管理的特性：專業性更強，重視專業化管理，注重績效評估體系的科學化，完善化建設，積極引入認識彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧，側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，意為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特性：公共性是核心要素，旨在保持公眾權利形式的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化、剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的許可權和內容受法律約束和保護，責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督，政府的行為必須對社會大眾負責，2、管理目標區分公共行政是一種「內部取向」，「重視機構、過程和程序的管理」，公共管理是「外部取向」，公共管理重視項目、結果和績效的管理。3、管理體制和運作模式區分公共行政重視計劃，組織，知道，協調、報告等基本技能的運用，強調執行規范和「政策科學化」；公共管理關注那些可以用來將思想和政策轉變為行動的管理工具，旨在將更多的企業管理思想納入到公共管理過程中來，側重強調「管理市場化」。（五）公共行政學與公共管理學公共行政學主要研究國家行政系統內部的運行過程及其規律，其目的是為提高行政效率提供理論指導。公共管理學則主要研究公共組織如何通過有序的活動去管理公共事務，其側重點在於對公共組織外部管理活動的研究。從研究范圍上看，公共管理學主要研究公共管理環境、公共事務、公共權力、公共利益、公共組織、公共組織與社會、公共組織與市場、公共管理體制、公共政策與執行、公共人力資源管理與開發、公共管理績效評估、公共管理責任、公共管理倫理、公共管理法制、公共管理變革等。

6. 公共行政的內涵是什麼作用有哪些

公共行政的內涵：
公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。這一定義的含義包括：
首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。

其次，這一活動的客體是社會公共事務，與管理社會公共事務的主體相應的必然是具有社會公共權威的機構，而這一機構在現代社會中非政府莫屬。

第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。
公共行政的作用：
1、提供公共產品

公共產品是和私人產品相對而言的，是指產品和勞動的利益由社會成員共同享有。它與私人產品能夠加以分割並且提供給不同的個人是根本不同的。公共產品同時具有非排他性和非競爭性兩個基本特徵。

公共產品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國防、治安、政府行政管理、大中型水利設施，到城市規劃、公共道路、環境治理、環境衛生、防病防疫、天氣預報、科學研究以及鐵路、城市公共交通設施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬於公共產品的范圍。

政府提供公共產品的基本方式是服務，無論是公安、法律、政府行政管理，還是教育、衛生等都是服務。
2、實現社會公平

社會公平有三個不同的標准：第一是貢獻標准，第二是需求標准，第三是機會均等標准。
3、實施管制

政府發揮著為社會和市場提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對社會發展和市場運行進行規范。管制可以是經濟方面也可以是社會方面的。

7. 行政與公共行政的區別

行政是指由來國家行政機關自對於不屬於審判、檢察工作以及立法中的其他法律的具體應用問題以及自己依法制定的法規進行的解釋。狹義講來，指國家職能中，除了立法和司法以外的全部職能的總稱；廣義講來，指作為決策職能的政治之外的執行職能。

公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。這一定義的含義包括： 首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。 其次，這一活動的客體是社會公共事務，與管理社會公共事務的主體相應的必然是具有社會公共權威的機構，而這一機構在現代社會中非政府莫屬。 第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。
具體的可以去「網路」搜索，答案很詳盡的；你要學會使用「網路」。

8. 公共行政與私人行政的區別

公共行政與私人行政的區別：

1．目的不同：

公共行政出於公共的目的，私人行政是出於單位或者個人自身的目的。

2．涉及的利益不同：

公共行政事關社會利益，與大多數人有關，而私人行政只涉及本單位或個人的利益，與社會沒有直接的關系。

3．自由程度不同：

公共行政需依國家的法律和政策進行。自由度小，而私人行政受法律約束小，故自由度相對大些。

4．對利益的追求不同：

公共行政，是指那些不以營利（不以追求利潤最大化）為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動。而私人行政是為了自己所在單位的利益最大化。

5．涉及的法律不同：

私人行政是指社會組織、企業的行政，與私權力的運用相關。私行政」的研究屬於私法，主要是民法體系的研究范圍。公共行政涉及的是行政法規等。

9. 公共行政管理的行政執行

（1）按溝通渠道劃分，有正式溝通和非正式溝通。正式溝通：指通過正式的組織程序，按組織規定的線路和渠道所進行的信息傳遞與交流。如我國行政組織中的會議制度、匯報制度、文件的下傳與呈送、組織之間的公函往來等。非正式溝通：指正式溝通渠道之外的信息交流傳遞，即建立在日常人際關系基礎上的一種自由溝通，沒有明確的規范和系統，不受正式組織體制的約束，不受時間和場合的限制，沒有固定的傳播媒介，形同信息流通的「自由市場」。如組織成員的私下交談，非正式的機會，各種謠言、傳聞、小道消息等。
（2）按信息流向劃分，有下行溝通、上行溝通和平行溝通。下行溝通：指上級機關按照隸屬關系自上而下進行的溝通，主要用於對下級傳達政策、下達任務與目標，提供關於組織程序和行動的情況，即「上情下達」。上行溝通：指自下而上的信息交流，即「下情上達」，也稱反饋。平行溝通：指統計部門和人員之間進行得的信息傳遞和交流，即橫向溝通。
（3）按溝通的路線劃分，由單向溝通和雙向溝通。單項溝通：指無反饋的溝通。如發布公告、通知、指令、決定和下級的上報材料等；雙向溝通：指有反饋的信息溝通，這是行政組織應重視的溝通方式。
（4）按溝通媒介劃分，有口頭溝通、書面溝通、機械溝通和體態溝通。
（5）按結構模式劃分，有鏈式、輪式、環式、全通道式和丫式溝通。 1、選賢任能原則 2、激勵競爭原則 3、成績主義原則 4、適才適位原則 5、智能互補原則
6、民主監督原則 7、依法管理原則 中國公務員制度的主要內容(本節參考公務員法相關內容)
1、國家公務員的內涵、義務與權利
我國公務員是指各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。依此規定，我國公務員的范圍與英、美等西方國家既有相同之處，又有不同的地方。首先，國家行政機關中的工勤人員不列入公務員范圍。因為他們一般不執行行政公務。機關後勤社會化後，他們將歸屬不同企業按有關勞動法規進行管理。其次，從中央到地方各級行政機關中除工勤人員以外的工作人員均屬公務員范圍，不是只限於中央政府系統中非選舉產生的工作人員；再次，從中央到地方各級政府的組成人員和非政府組成人員，領導職務和非領導職務的人員都是公務員，不實行「政務官」和「事務官」 分離的制度。
公務員義務是指法律對公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束，是公務員對國家所應承擔的責任的法律規定。法律規定的公務員義務，每個公務員必須履行，不能放棄，否則將承擔相應的法律責任。
公務員權利是指法律對公務員可以享有某種利益或可以作出某種行為的許可和保障。國家給予公務員為達到某種要求或實現某種法定利益提供了合法手段和可能條件，公務員可依自己的意願決定是否運用這些合法手段和可能條件去實現某種行為，任何機關和個人不得侵犯。
2、國家公務員的管理制度
（一）職位分類。科學的人事分類是現代人事管理的起點和基礎。世界各國的人事分類制度大致有二：職位分類和品位分類。職位分類著重於「因事擇人」。品位分類傾向於 「因人設事」。兩種分類制度各有短長，互相兼容。職位分類是指一方面，按照工作性質、責任大小、難易程度和任職資格條件等因素確定領導職務和非領導職務的職位系列，同時又根據所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務員的德才表現、工作實績和工作經歷確定等級系列。在職位分類的基礎上又確定公務員的級別，這是我國國家公務員制度的一大特色。非領導職務是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調研員、調研員、助理巡視員、巡視員。我國國家公務員級別分為15級。
（二）錄用。國家公務員錄用是指國家行政機關依據一定法律法規，通過法定的程序和方法從公務員系統外的人員中錄用擔任主任科員以下非領導職務公務員的行為和活動。
（三）績效考核。績效考核制度的建立為對公務員的獎懲、任用、培訓、晉級增資等提供重要依據，對調動公務員的積極性、優化公務員隊伍、強化對公務員監督和提高政府工作效率有重要作用。公務員考核必須堅持客觀公正原則，實事求是地對公務員的績效作出全面、准確的評價；必須堅持民主公開原則，建立績效評估指標體系。
（四）獎勵與紀律。獎勵是指國家行政機關對在工作中表現突出，有顯著成績和貢獻的以及有其他突出事跡的國家公務員給予鼓勵的制度。獎勵制度包括獎勵原則、條件、許可權、種類、程序等。
（五）職務升降和職務任免。1.職務升降。公務員職務序列是由低到高的層次結構。職務升降是在公務員職務序列中的縱向調整，是公務員職務關系的變更。職務晉升是由較低職務升任到較高職務。降職是與職務晉升方向相反的一種職務關系變更形式，是指由較高職務改任為較低職務。2.職務任免。職務任免是公務員職務管理的重要活動，是任職和免職的簡稱。
（六）交流。公務員的交流，是指國家行政機關根據工作需要或公務員個人願望，通過調任、轉任、輪換、掛職鍛煉等形式變換公務員的工作崗位，從而產生、變更或解除公務員職務關系或工作關系的一種人事管理活動。
（七）迴避。建立公務員迴避制度對維護政府的良好形象和公務員隊伍的廉政建設有重要意義。
（八）工資保險福利。工資保險福利各有區別，但對提高公務員積極性、穩定公務員隊伍、吸納優秀人才都具有重要意義。建立健全公務員工資保險福利制度是建立健全公務員激勵機制的必要環節。國家公務員的工資制度包括工資的原則、結構、形式等。
（九）辭職、辭退、退休。辭職、辭退、退休制度疏通了公務員隊伍的「出口」渠道，增強了公務員隊伍的生機和活力，是幹部人事管理的一項重要改革。辭職是公務員根據本人意願，依據法定程序，解除與行政機關職務關系的法律行為和法律事實。
（十）申訴控告。申訴控告制度是公務員合法權益的一種保障機制。申訴是指國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起30日內向原處理機關申請復核，或者向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關申訴。
3、國家公務員的管理機構與監督
西方國家公務員的管理機構有所謂部內制、部外製和折衷制的區別。而在我國，國務院人事部門負責國家公務員的綜合管理工作；縣級以上地方人民政府人事部門，負責本行政轄區內國家公務員的綜合管理工作。我國公務員行政監督體制中，監督主體是縣級以上人民政府或者人事部門。

10. 公共行政職能體系包括哪些內容

政管理體制改革是一個不斷深化的長期過程，轉變政府職能是貫穿這一過程的重要課題。政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內對社會公共事務管理的職責、作用、功能的轉換與發展變化。包括管理職權、職責的改變（對哪些事務負有行政管理權責，管什麼，管多寬，管到什麼程度），管理角色（主角、配角等）的轉換，管理手段、方法及其模式的轉變等。十六大報告指出政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府機構需按這個總要求轉變職能。
一、努力建設廉潔勤政、務實高效的政府
一個機構龐大、人員臃腫的政府，不僅會加重財政負擔，增加政府成本，而且導致效率低下，遠遠適應不了行政管理現代化的要求。經濟想要加速發展的首要前提，就是要建設廉潔勤政、務實高效的政府。
建設廉潔政府，就要充分認識政府在反腐敗中的特殊地位和作用，搞好自身的廉政建設，真正樹立起廉潔行政的形象。要在制約行政權力上下工夫，建立起有效的廉政制約機制。在公務員收入相對不高，而又面臨市場經濟種種利益誘惑、物價頻頻升高的情況下，要從制度和配套措施上形成保障公務員廉潔行政的機制。同時，必須保證每一個政府機關及其工作人員都要廣泛接受來自各方面的監督，特別是來自人民群眾的輿論和批評監督。建設高效政府，首要的就是精簡機構，建設精乾的強有力的政府系統，進行幹部人事制度改革，使人才脫穎而出； 要下放權力，正確處理中央與地方、集權與分權的關系，既要加強宏觀調控，維護中央的權威，又要調動地方的積極性。建設高效政府的另一方面就是杜絕官僚作風，發展社會主義民主，充分調動人民群眾的積極性。同時還要進行經濟體制改革，盡快建立社會主義市場經濟體制，從根本上推動生產力的發展和社會進步，體現行政效率的提高。
二、強化市場監督職能
目前，我國各級政府對市場秩序的規范和監管還十分薄弱，規范市場秩序的法律法規還不健全，地方保護主義和行政壟斷嚴重，加上執法不嚴，管理鬆懈，紀律鬆弛，甚至有法不依，違法不究，致使市場秩序比較混亂。突出表現為假冒偽劣商品泛濫，偷稅、逃稅、騙稅、走私等，建築領域弄虛作假、工程質量低劣等問題嚴重。
為此，必須建立現代市場監管制度，加強市場監管力度，建立公平競爭、規范有序的市場新秩序。首先，要加快有關市場規范的法律法規建設，比如盡快出台反壟斷法，採取法律手段打破行政壟斷，防止企業相互勾結，形成價格聯盟，損害消費者利益；其次，要加強對市場的監管力度，嚴格執法，從嚴治政，採用經濟、法律和必要的行政手段，打擊各種違法亂紀、擾亂市場秩序的行為；再次，在石油、天然氣、電力等行業與政府維持公平市場秩序密切相關，在實施政企分開改革的同時，要建立獨立的監管委員會，將政府決策職能與監管職能分開，以加強對權力的監督。
三、繼續深化行政審批制度改革
市場經濟中，政府職責之一是宏觀調控，然而在現實生活中，政府「越位」的現象普遍存在，管了許多不該管、管不了、管不好的事，管得過多過細。特別是不合理、低效率的項目審批制度，已成為影響我國投資環境、影響企業競爭能力的嚴重問題。改革行政審批制度勢在必行，只有擺脫了大量微觀審批事項的政府，才能夠研究超前性、深層次的戰略性重大問題，才能集中精力搞好宏觀調控。
加快審批制度的改革，一要搞好行政審批項目的審核和處理工作，減少政府審批事項和審批范圍；二要縮短審批環節和審批周期；三要公開審批標准，規范審批程序；四要明確審批責任，健全監督機制，對審批行為進行必要的監督；五要改革審批部門普遍存在著的重審批、輕監管，重權力、輕責任現象。
四、轉變政府管理方式，實現微觀管理向宏觀調控的轉變
微觀管理，指政府站在出資者立場上，依靠行政命令、參與企業治理結構或直接介入市場的方式，對微觀經濟主體實施的一種直接管理，主要指國家和地方政府機構對公有制企業的直接管理活動。宏觀調控，指政府運用宏觀經濟政策對宏觀經濟運作所進行的「控制」或「調節」，它是政府通過調整其所掌握的某些經濟變數（如財政支出、貨幣供給），來影響市場經濟中各種變數的取值，從而影響私人經濟部門行為的政策過程。
加入世貿組織以後，政府壟斷一切，宏觀、微觀一把抓的弊病暴露得更加充分。今後，政府應該減少對經濟主體的直接管理，更多地運用間接調控手段，以更靈活多樣、更講究效益的方式進行宏觀調控。凡是企業和個人能夠做好的事情，政府就不插手，凡是市場能夠優化資源配置的領域，政府盡力為其創造有利條件。即使在「市場失靈」領域，也要考慮是否需要政府發揮作用，政府發揮作用是否有效，是否有更好的辦法。只有在不僅需要而且能夠做好時，政府才進行干預。
五、切實轉變政府工作方式，提高工作效率
轉變工作方式，提高工作效率，首先就要做到嚴格依法行政。根據世貿組織要求，政府要保證法律法規在全國的統一實施，有比較完善的依法行政體制，政府行政過程應當是透明的、可預見的、公開的。各級政府部門應當摒棄陳舊的管理方式，嚴格依法行政，由權力行政轉向規則行政，從隨意裁決轉向依法辦事。其次，要公開。透明度原則是世貿組織的一項基本原則，也是改進政府管理方式的一個基本方法。各級政府在管理過程中應盡量做到決策公開、過程公開。再次，要推行管理信息化。盡快實現政府管理信息化，不僅有利於提高行政管理效率，加強政府各級機關及各級部門間的信息溝通，也有利於政府與內外商人之間的聯系和方便商人們辦事，使行政管理更准確、快捷地實現互動。
六、加強人口、資源、環境等方面的管理職能（社會管理職能）
加入世貿組織以後，我國的人口、資源、環境面臨著新的形勢和新的要求。人口、資源、環境工作，不僅要把國內因素與國際因素結合起來考慮，而且要更多地考慮國際因素。加入世貿組織，既為我們充分利用國內外兩個市場、兩種資源，實現經濟社會與人口資源環境的協調發展提供了新的機遇，也對我們提高經濟和社會的可持續發展能力提出了新的挑戰。為此，必須加強計劃生育工作，穩定低生育水平，提高出生人口素質；強化國土資源管理與合理利用，建立政府管理與市場運作相結合的資源優化配置新機制，全面加快資源調查、規劃和管理，不斷提高對資源的保護，深化有償使用制度改革，推進國土資源市場體系建設，做到產權明晰、規則完善、調控有力、運行規范，依法保護資源所有者和使用者的合法權益。進一步把國土資源的管理、利用與開發納入科學化、規范化、法治化的軌道；加大環境保護和生態建設力度，加強水利建設和對水資源的管理。
七、加強公共服務，建設服務型的政府
建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公僕。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業發展和各類創業者提供良好的環境。政府應通過發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的宏觀經濟環境和公平競爭的市場環境；通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業及人民群眾幹事創業提供優質到位的服務；通過不斷完善硬環境、優化軟環境，營造鼓勵人們幹事業、支持人們干成事業的氛圍，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。
繼續推進機構改革是深化行政管理體制改革的一項重要任務，機構改革必須以政府職能轉變為基礎，與政府職能轉變同步進行。20世紀80年代開始的行政機構改革，至今已經取得了不少進展，但轉變政府職能仍然是一個努力的目標，具有長期性和漸進性，我們應該用發展的眼光去審視它。尤其是我國加入世貿組織後，許多領域要同國際接軌，要按國際慣例辦事，政府行使其職能（尤其是經濟管理）的方式、方法和手段等必須相應地不斷做出新的調整。我們既要有長遠規劃，又要有近期目標，循序漸進，不斷深化行政管理體制改革。
[2]桂世鏞等，鄧小平行政理論與我國政府機構改革[M].北京：國家行政學院，1998.
[3]韓繼志，政府機構改革[M].北京：中國人民大學出版社，1999.
[4]夏海，中國政府架構[M].北京：清華大學出版社，2001.
[5]郭濟，深化政府機構改革的重要舉措[J].中國行政管理，2001，（1）。