成本監管

1. 如何抓好社區經費的事前監管

針對目前勝中社區資金管理現狀，如何能更加有效的提升社區資金管理水平，談談自己的幾點看法。 關鍵詞：社區；資金管理；建議 一、發揮項目組管理優勢，提高資金需求量預測和投放的准確性 人工成本、材料費、修理費等重點成本項目佔到社區總成本的80%，同時，這些業務是維持社區正常生產經營的必要支出。只要控制好這些重點費用，社區的成本控制就能基本得到保證，同時，合理預測及安排這些重點費用的貨幣資金支出，也是維持社區正常生產經營的關鍵。 1、發揮人工成本項目組的監督管理優勢，保障人工成本貨幣資金支出預測的准確性 人工成本佔到社區總成本的60%，人工成本管理是社區成本管理的重中之重。勝中社區成立了人工成本項目管理組，由社區分管經營工作的領導擔任組長，勞資、財務、安全、房產、老年等部門負責同志及負責相關業務的具體經辦人擔任成員。負責對社區人工成本運行工作進行有效指導和全面監控，同時對人工成本的貨幣資金需求量進行年度和月度預測，確保全年人工成本指標控制在計劃之內。這一舉措，使人工成本貨幣資金需求量的預測符合率得到大幅度提高，為上報貨幣資金年度和月度計劃提供了可靠的保證。 2、發揮材料采購項目組的集中控制優勢，提升材料采購所需貨幣資金預測的符合率 勝中社區的材料采購主要是四個衛生院的葯品、葯械采購和內部各單位的原材料采購，材料支出占社區總成本的12%，葯品、葯械采購又佔到材料采購支出的70%之多。為了加強材料管理，切實降低材料支出成本，自2008年以來，社區將材料費列為重點費用指標，成立了由社區分管醫療衛生工作的領導任組長，紀監、審計、財務、企管、醫療中心、社區各衛生院、供應站等部門負責人為成員的采購項目組，從采購、保管、領用消耗等三個環節入手，實現統一控制，建立健全標准管理體制。采購項目組的成立，對材料采購及材料清欠所需貨幣資金的預測水平大大提高，增強了采購資金計劃的符合率。 3、發揮修理費專項管理項目組的專業優勢，提高修理費支出和基建支出的貨幣資金管理水平 修理費支出占社區總支出的12%，社區狠抓修理費管理，成立了修理費專項管理項目組，由社區主要領導任組長，分管領導任副組長，計劃、財務、基建、定額、物業管理等部門負責人任成員，從修理項目審核、立項、上報、施工、驗收、審計、結算到付款進行全面管理。維修工程及基建投資計劃涉及項目金額比較大，而且關系民生，影響和諧穩定。通過成立修理費項目組並積極開展工作，合理安排基建工程和維修工程的貨幣資金清欠，在基建工程和工程維修貨幣資金支出的准確預測中發揮了積極的作用。 二、以資金需求量為切入點，積極籌措貨幣資金，保障社區生產經營正常運行 堅持部分費用「以收定支」的原則，社區的貨幣資金收入往往無法滿足正常經營所需，因此，籌措差額資金成為一項重點工作。 1、積極採取措施，提高社區各板塊現金收入水平 物業板塊全員參與、多措並舉提高物業費收繳率。物華物業公司分片承包，每個職工承包幾棟住宅樓，利用8小時以外的時間上門入戶收費。同時，採取「四個一」的工作法，增強收費人員的責任感和主動性，即每月公布一次收費情況，進行一次排序，組織一次分析，半年兌現一次。醫療衛生板塊開展了「病人選醫生制度」，把對醫生的監督權和選擇權交給病人，給廣大醫務人員提供體現自身價值、展示個人水平、參與公平競爭的機會。在臨床系統開展了以「同樣的醫德比醫風，同樣的技術比效率，同樣的質量比信譽，同樣的效果比費用，同樣的條件比便捷，同樣的優質比滿意」為主要內容的「六比」活動。 2、加大應收款項清收力度，努力實現資金盡快回籠 成立應收款項管理工作領導小組，由社區主要領導任組長，醫療、企管、財務、紀監、審計、物業、學前等部門負責人任成員。應收款項管理工作領導小組具體負責指導、協調應收款項管理工作，解決工作中出現的問題，對各單位應收款項管理工作進行監督考核。社區應收款項主要集中在應收社保中心葯品款。領導小組針對社區應收款項特點，積極與社保中心協調，做好溝通工作，求得社保中心的支持，均衡收回社保中心款項彌補貨幣資金收支差額，避免貨幣資金收支差額出現過大的起伏。 3、嚴格控制備用金使用范圍，加大備用金清理力度 根據各業務部門生產經營實際制定備用金使用限額，並堅持「前款不清、後款不借」原則。社區發展急需使用的資金才允許借款，備用金的借款、核銷要經過嚴格的內控審批。財務人員嚴格控制備用金使用情況，並及時向社區領導反饋備用金借款情況，將備用金額度控制在一個合理范圍內，避免佔用過多的資金。 三、發揮資金集中管理系統優勢，努力提升資金管理水平 資金集中管理系統將內控環節嵌入到系統當中，通過線上的層層把關，提高貨幣資金支付的安全性，降低資金管理風險。每項經濟業務，不管是否進行貨幣資金支付，只要發生，經過相關財務人員審核後，到資金集中管理系統還要經過監控中心線上審核，審核後如果需要支付貨幣資金，還需要本單位的層層內控審批。對外提交付款的業務也要經過本單位、管理局、財務公司等層層把關後才能對外真正支付，這些嵌入式的內控審批和審核關口，降低了貨幣資金支付的風險。同時，我們資金集中管理系統中還增加了債權債務管理模塊，加強了社區往來款項的管理。債權債務管理模塊為社區往來款項管理提供硬體支持，強大的往來款項分析和分類管理功能為應收款項回收提供數據支持。

2. 金融監管支出為什麼為負

通常數據有多處不準確的匯報

3. 如何減少因多重監管機構，職能重疊導致低效率帶來的監管成本

從上世紀七、八十年代西方國家開始的以提高效率、促進競爭、減輕政府財政負擔為目的的公用事業市場化（或者說民營化、私有化）運動至今已成為世界的潮流，無論是發達國家還是發展中國家，都在積極探索並逐步推進本國公用事業的市場化。我國的公用事業市場化從20世紀90年代開始，由於近幾年來，政府出台的一系列政策措施、法規的鼓勵、支持和規范，在進入新世紀後開始加速，上海、南京、深圳、廣州等經濟發達城市公用事業市場化目前正進行的如火如荼，其形式多種多樣，常見的有合同外包、特許經營、公私合作（合資）經營、股份出讓、直接並購、民間獨資等。其中特許經營制由於其形式多樣，靈活而倍受我國青睞，各大中城市特許經營項目日益增多，因此其逐漸成為人們關注和研究的對象。許多地方政府如北京、深圳等為了規范特許經營開始頒布了一些管理辦法，建設部也於2004年2月24日發布了《市政公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），使特許經營開始進入「有法可依」的軌道，標志著我國的特許經營開始進入一個新的階段。雖然如此，由於其對制度環境如法律制度、監督制度、行政管理制度等要求很高，在發達國家有著良好績效的特許經營權制度，卻在我國的實踐中表現出許多問題，這既有理論認識層面的，又有制度層面的、操作層面的。本文試對這些問題的進行分析，並提出對策建議，為推動我國特許經營項目順利進行提供參考。

一、我國特許經營制目前面臨的主要問題

（一）政府職能轉變滯後，監管職能交叉甚至矛盾沖突

特許經營並不是放任企業不管，而是政府由原來直接經營的角色轉變成行業監管者，實行政企分離，政資分離，政事分離，因此政府職能應盡快從傳統的體制轉變過來，重塑政府監管體制，是當務之急。我國現行的監管體系主要存在以下問題：
（1）從橫向來看，各級政府部門的監管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監管並且隨時可以調整，這不但增加了監管部門之間的協調難度，降低了行政效率，增加了企業負擔，而且在談判、簽定合同時企業無法確定哪個部門具有合法的代表資格，在出現違約時，又無法確認哪個部門能承擔法律責任，增大了企業風險。
從縱向看，條塊之間監管分工不盡合理，縱向監管權力配置與橫向權力配置之間缺乏協調機制，條塊發生沖突時，又缺乏相應的裁決機制，這比較普遍地發生在具有跨地區性公用事業監管上，如電信、電力等，如表l所示。

表1：信息產業中央與地方政府之間的監管矛盾 監管利益沖突環節 信息產業部 地方政府 解決爭端機制
信息管道產業性質 基礎電信設施 城市基礎設施 自發協調，無正式解決機制
項目規劃 最大限度佔有城市空間資源 充分利用城市空間，減少重復掘路 無
市場准入 謀求壟斷，維護既得利益 引入競爭，打破壟斷，實現互聯互通 目前正在制定反壟斷法
定價與質量服務 以企業經濟利益最大化為出發點 讓市民普遍能享受高質量現代信息技術所帶來的福利 價格、質量監管部門
普遍服務 盡量向客戶最集中地區，迴避人口稀少地區 滿足城市普遍服務要求 依非正式的協調與談判來解決

（2）政府監管方式單一，監管水平落後，沒有形成一個多方位、立體化的監管體系。當前我國主要監管內容是經濟性的價格監管和進入監管，而對於社會性監管還剛剛起步；對於價格監管，使用的是「企業成本+稅費+合理利潤」監管模式，無法產生足夠的激勵；對於進入監管，特許經營者的選擇，往往競爭不足，難於顯示市場真實成本；普遍服務的監管，還沒有使用交叉補貼、設立普遍服務基金等手段來履行政府義務；在企業外部監管上，還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量，聽證制度還不健全。
（3）政府角色轉變不到位，公用事業國有資產管理職能與監管職能之間的關系處理不好。在傳統的公用事業管理體制下，政府行業主管部門既是企業資產直接運營和管理者，又是行業的監管者，政企不分，政資不分，政事不分，而在新的體制下，國有資產的保值、增值是國有資產管理部門通過管人、管事、管資產來完成的，希望以最高的價格出售國有資產，以實現所有者的最大利益。行業主管部門成為行業的獨立監管者，代表的是社會公眾利益，希望最大限度的利用市場競爭機制使消費者獲得價廉物美的公共產品和服務，依法律、法規、經營合同對企業行為進行約束。這里由於政府部門之間對於特許經營者選擇的標准不同，就產生了一對矛盾，即國有資產管理部門期望資產保值、增值與行業監管部門期望以最低的價格獲得最好的產品和服務的矛盾。往往是國有資產管理部門相中的意中人，而監管部門卻並不中意。對於這對矛盾的協調，關繫到公用事業市場化過程中特許經營者順利選擇。

（二）政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現象普遍存在

政府的承諾和保證是特許經營中的國際慣例，它有利於降低投資者的風險，保障投資者合法的權益，吸引投資者投資公用事業項目。但在我國由於特許經營的時間還不是很長，對它的理解還不很深，政府往往急功近利，引資心急，重承諾輕踐諾，結果政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現象普遍存在，導致許多項目中途夭折。
其一，政府承諾對未來的政策風險估計不足。我國正處於經濟轉型時期，體制、機制、政策處於不停的變化和調整中是這個時代的特徵，但在特許經營中政府往往對這個特徵的風險評估不足，盲目承諾，政策變化後，導致承諾無法兌現，同時由於合同設計的缺陷，沒有對可能的風險作出相應的制度保障按排，結果合同無法繼續履行，項目被迫終止。2002年1月18日，四川邛崍市政府同四川瑞雲集團簽定了《邛崍市新區開發建設項目協議書》，規定新城整體以BOT、形式建設經營50年。其間，瑞雲集團享有新城區公用事業的特許經營權，經營性土地的增值收益作為投資回報，50年後，企業將城市無償還給邛崍市政府。但之後不久，國土資源部出台《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權決定》，規定各類經營性土地使用權必須通過拍賣或招標方式出讓，土地政策的變化，又由於政府與私人投資者在合同中沒有對違約風險、賠償責任、處罰辦法等作出詳細的規定，使這個轟動一時CBOT（城市－建設－經營－移交）項目頓時陷入困境，無法收場。
其二，政府承諾和保證違反國家已有的法律、法規，導致合同無效。鬧的沸沸揚揚的「固定回報」清理問題，已使許多特許經營項目被迫終止。不但政府為此付出了經濟代價，而且政府聲譽由此遭受巨大的損害。2002年9月10日國務院發布了《國務院辦公廳關於妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，認為保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、風險共擔的原則，違反了已有的中外合資、合作經營有關法律和法規的規定，要求採取改、購、轉、撤四種方法對設定固定回報率的項目更正。於是出現許多BOT項目被提前收回國有，如英國泰晤士水務的大場水廠BOT項目由於協議已有明確規定，回購還算順利，而長春匯津污水處理BOT項目，卻因此與長春市政對簿公堂。
其三，政府承諾與保證對市場風險估計不足，缺乏前期的項目充分論證，盲目上馬，合同設計違背利益共享、風險共擔的原則，最終使政府履約成本高昂，項目難以持續。法國威利雅成都第六水廠B廠BOT項目，合同規定成都市自來水公司保證每日采購B廠的凈水40萬噸，當B廠建成投產時，由於市場形勢的變化，供水市場嚴重過剩，只好讓其它兩個水廠停產來消耗這40萬噸的產能，成都市自來水公司由此從盈利突轉為巨虧，市財政每年因此補貼自來水公司一億多元，財政不堪重負。政府缺乏風險意識，任意承諾，之後要麼失信於投資者，要麼履約成本高昂，政府聲譽遭受損失，投資喪失信心，近期出現「洋水務」退出中國市場的趨勢，應引起政府的高度重視。

（三）特許經營合同性質存在爭議、合同設計還不完善

對於特許合同的性質是受私法管轄的民事合同還是受公法管轄的行政合同，我國法律並沒有明確的界定。合同性質不確定的風險是合同爭議的解決途徑不確定，發生爭議後，能不能進行行政復議或行政訴訟，政府、企業都無所適從，如果將特許合同看作是民事合同，適應私法，但實際上又難於執行，因為政府授予企業特許經營權，實際上是行使公權力的表現，與司法是分權制衡的關系。而我國現行的體制，決定了司法判決難以實際約束政府的民事行為，尤其是在政府不配合的情況下或者公共利益攸關的情況下，政府更有足夠的理由來抗衡司法判決。但如果根據2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》的第十二條第二款規定「有限資源開發利用，公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場准入等，要賦予特定權利的事項」可以設定行政許可，那麼我國的特許經營合同的性質就是行政合同。如果經營企業的權益受到侵害，企業的救濟途徑是較為充分的，它可以提起行政復議或行政訴訟。如果政府無正當的理由提前終止合同，那麼企業可以請求法院判決政府要麼撤消決議或者給出相當補償。從我國現有的案例來看，長春匯津污水處理廠與長春市政府之間的關於污水處理專營權的糾紛，當事人提起的是行政訴訟；而鑫遠公司與福州市政府道路專營權的糾紛，則是通過民事仲裁解決的。
在特許經營中，合同具有重要的地位，是監管的主要依據。根據合同理論，由於個人有限理性，外部環境的復雜性和未來的不確定性，信息的不對稱和不完全性，以及由此導致的交易費用，使得締約當事人或契約仲裁者無法觀察或證實一切，故合同總是不完全的，締約雙方都可以機會主義的行事，違約一方可以很容易聲稱所做的沒有違背合同，或隨著時間的推移，要求根據變化了的條件再談判。特許經營合同由於期限一般都很長，技術、需求、政策等經濟技術環境變化都很大，合同的不完備性不可避免。而我國目前，合同雙方完往往忽視合同的不完備性，特別是政府一方，由於急功近利，追求短期利益，片面強調引資的現象嚴重；同時也由於自己專業知識和專業人才的儲備不足，在合同簽定前，又不聘請專業咨詢機構，對合同項目的各種風險進行詳細評估；在合同文本中，有意迴避關鍵問題，盲目求同存異。其結果是一旦合同出現爭議，由於合同缺乏必要的風險保障制度安排和締約雙方往往又缺乏長期合作的精神，均表現出機會主義傾向，導致合同無法繼續履行，項目中途夭折。

（四）有效、公平、合理的良性公用事業定價機制遠未形成

公用事業價格規制問題是特許經營是否能順利運行的一個極為關鍵問題，在自然壟斷的公用事業行業，價格的制定必須同時滿足三維的目標：促進社會公平，提高企業生產效率和保護企業的發展潛力，政府如何進行有效的價格規制，以調節政府、消費者、企業三者之間的利益關系，制定同時符合三個目標的價格，是當前需要迫切解決的問題。在實踐中，呈現出許多的問題，甚至導致特許經營項目無法順利地合作下去。（1）各省市均明確特許經營企業產品和服務的價格按照「企業成本+稅費+合理利潤」的原則來確定，利用這種方式，消費者承當了成本提高的風險和降低成本的收益，雖然有利於刺激投資，但卻不能有效地刺激企業提高生產效率，企業經營管理不善的成本增加可以通過價格轉嫁給消費者，也不能區分運營者的優劣，同時對企業成本的審核也是一項復雜的工作，增加了行政成本。（2）政府缺乏透明、制度化的定價機制。在特許經營中，產品和服務的定價權仍然被政府控制，不透明的，任意的定價過程，使投資者、經營者承受極大的風險。由於特許經營的合同期限一般較長，其間技術、需求、成本的變化再所難免，價格的調整也就成了必然。但特許經營者不知在市場成本上漲的情況下的，是否可以合理的上調價格。特別是依照有關法律、法規，公共服務和產品價格的調價必須舉行聽證會的條件下，使提價變的更加困難、耗時和不確定，如南京、上海、北京出現因聽證反對漲價而使提價擱淺的事件。在這種情況下，所造成的產品和服務價格低於市場真實成本的差異，政府是否有義務提供經濟補貼，也沒有明確規定。（3）由於對公共服務和產品價格構成要素及監管范圍缺乏明確規定，存在很大的隨意性，使搭便車收費現象嚴重，混淆了公眾視聽，結果是即使合理的提價也遭到公眾的反對。同時公用事業價格構成要素之間的比例還不盡合理，總體價格水平偏低，收繳率不高，這些也都阻礙了我國公用事業難以進入良性的市場化機制。以水價為例，水價調整一直是改革的重點，為了節水和吸引投資者，中央和地方政府積極出台了一系列的政策調整水價，但我國水價構成不夠合理，水資源費、污水處理費標准低，收繳率不高，總體水價仍然偏低，不能真實反映水資源的稀缺性，使水務企業面臨水價收入無法滿足他們獲得合理投資收益的目標，水務市場的良性運作機制無法形成。

（五）我國還缺乏一個完整、嚴謹的有關特許經營的法律法規框架體系

我國有關特許經營的法律、法規、政策規定相互之間還不協調、不配套、甚至不合理、前後不相銜接；法律條文內容含糊不清，甚至前後矛盾，造成私人合作者感到困惑、無所適成，增大了合作者的風險。就拿特許經營者的選擇來說，根據《行政許可法》第五十三條規定行政許可必須通過招標和拍賣的方式授予，作為行政許可的特許經營，理應適應本條規定。建設部的《辦法》第八條也規定公用事業特許經營項目應向社會公開招標，而屬於政府采購法范疇的特許經營，還理應遵循《政府采購法》第二十六條的規定，政府采購可以採用招標、邀請招標；競爭性談判；單一來源采購；詢價；國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。一些地方性的特許經營管理辦法也作出了不盡相同的規定，深圳規定可以採取招標、招募和法律、規章規定的其他方式；北京規定可以通過招標或直接委託等等。這些法律條文的不一致，使特許經營者風險成本加大，他們甚至不知道自己取得特許經營權的合法性，依據哪部法律條文來保護自己。而實際在選擇特許經營者時，由於公用事業項目的復雜性，僅僅看價格的高低來確定特許經營者是遠遠不夠的，特許經營者的選擇、特許經營權的授予一般都是要經過與投標人談判與協商之後，這在國內和國外都是很普遍的。這反映出《辦法》規定不夠合理，雖然其本意是為了保護公平、公正、透明，避免暗箱操作，權錢交易，但卻沒有使法律條文有足夠的靈活來處理復雜且具有巨大差異性的現實問題，導致法律條文在現實中無法執行，或者由於沒有足夠多的投標人參與竟標而使特許經營項目流產。類似的問題還有，如有關開展特許經營業務的法定依據，有的規定是特許經營協議、有的規定是特許經營授權書，有的規定是特許經營權證和特許經營合同。法律法規框架體系的不完善，不統一已經成了在推進我國特許經營事業中的障礙之一。

二、對策建議

（一）整合政府各部門監管職能，形成相對獨立的監管機構

雖然由於社會經濟發展水平、國家制度、歷史文化傳統等不同，各國都形成了一套符合本國國情的監管體制，但監管的程序化和公開化，監管機構獨立性，擁有包括立法、行政和司法相對完整的權力，通過法律的充分授權和限定來明確界定監管機構的職權范圍卻是世界的發展趨勢。獨立性意味著監管機構與任何企業沒有任何關系，也獨立於其他政府機關，以保證監管機構在依法實施和執行監管中的公平、公正。我國目前監管機構的改革應逐步理清各政府部門之間的監管職能界限，按照誰最易獲得信息，誰負責監管的原則，盡量把各部門分散的監管職能集中到一個監管機構，保持相對的獨立性，使被監管企業面臨一個或少數幾個監管部門，避免多頭監管，企業無所適從。如對於價格的監管，由於行業主管部門，最易掌握企業成本信息，理應把公用事業的價格決定權從發改委或物價部門集中到行業主管部門行使。建立各政府部門和中央與地方監管部門之間的協調機制，確立主協調機構以迅速解決監管過程中出現的各種矛盾，提高行政效率。

（二）完善公用事業的定價方式以形成有效、公平、合理的良性定價機制

完善公用事業產品和服務的定價方式，建立規范化、程序化的定價機制，同時規范公用事業會計准則，為成本的核算提供科學的依據。針對我國定價利用企業個別成本，激勵強度低，企業缺乏提高生產效率的現狀，對於外部條件相同或類似，具有區域性壟斷特點的公用事業如水務、煤氣等，盡快參照國際經驗引入標尺競爭體系（Benchmark Compet.ition）。它是一種以經營成本較低的企業為基礎建立統一的標尺體系，然後再考慮各地區環境差異因素，利用這些因數對企業成本進行調整，進而決定價格的監管工具。這個工具，實際上是利用同類企業的平均成本代替個別成本，刺激企業提高效率為降低成本而展開間接競爭。明確公用事業產品和服務價格構成，嚴禁藉此搭便車亂收費，混淆視聽。理順各價格構成之間的關系，逐步提高總體價格水平和收繳率，這是公用事業市場化的基礎。健全價格聽證制度，既要防止監管機構被監管者俘獲，又要明確價格的聽證范圍，聽證范圍應該是運營企業的成本，是企業可控部分，而對稅收、資源費用則屬於法定的，不屬聽證范圍。同時建立政府的補貼制度，對於政府為了社會公眾福利，履行普遍服務或其他政策性措施，所導致的政府定價低於市場真實成本，企業無法獲得合理回報，甚至虧損的，應由政府提供相應的經濟補貼，以形成良性的市場化機制。

（三）完善特許經營合同設計，加強基於合同的監管

在我國正式的法律法規制度不完善的條件下，政府和投資者應注重通過對可能產生的各種各樣的政治風險、商業風險、法律風險進行充分論證的基礎上，本著風險共擔、利益共享的公平、公正的原則完善合同的設計，盡量減少合同的不完備性，預設糾紛解決機制和風險保障機制，加強基於合同的監管。在國外，監管者的監管是基於法律和合同的雙重約束下的監管，監管者與被監管者之間簽定一份嚴謹而詳細的合同是一件在特許經營項目中極其重要的事，當問及法國人，在特許經營中出現糾紛怎辦時，他們會理所當然的說，「合同上有規定」。因此針對現有部分地方政府在特許經營項目中不簽定合同只頒發授權書的現象，應嚴格按照建設部2002年發布的《關於加快市政公用事業市場化的意見》和《辦法》中的相關規定，政府一律要和特許經營中標企業簽定具有法律效率的公用事業特許合同，合同應對雙方的權力和義務作出具體的明確規定，對違約風險、賠償責任和處罰辦法等也要有詳細的約定，否則一旦出現糾紛，就難於解決。

（四）努力建立一個正式的法律制度體系

特許經營制度的良好運轉需要一個包括憲政制度，法律法規體系、監管制度等在內的一個正式的法律制度體系。它是被大家認可的具有法律效力的規范，它使社會各行為主體：政府、私人投資者等形成穩定的預期，減少私人投資者的投資風險，同時對政府承諾和保障進行約束，使政府實現自己的承諾。正式的制度也是有效合同的外在保障，是解決合同糾紛的最終方式。在當前，新的規則的制定要把注意力重點放在與現有的法律法規相配套方面，同時修改、補充包括我國政府管制的規定、促進外國投資的立法、擔保法、證券法、合同法、公司法、勞動法、社會責任法和其他方面規定中有關特許經營制度的相關條款，以適應特許經營制度在我國發展的新需要，努力建立一個無懈可擊的法制框架。
總之，公用事業市場化是加快我國城鎮基礎設施建設和公用事業發展的必由之路，也是完善我國市場經濟體制的必然要求。它對於彌補建設資金不足，緩解財政壓力，改變傳統的政企不分、機構臃腫、人浮於事、效率低下公用事業體制具有重要的意義，因此保護好、培育好非國有資本進入公用事業的積極性，為他們提供良好的制度環境是政府的應有責任。當前在特許經營中出現的各種問題，都可以歸納到完善法制、加強監管，特別是政府的監管來解決，我國和發達國家的差別就在於此，也許到此你就會明白為什麼在西方有著悠久歷史的和良好業績的特許經營制度，而在我國目前卻有點「水土不服」。

4. 金融監管的成本構成

(一)金融監管的直接成本

金融監管的直接成本主要反映的是金融監管工作中所投入的硬體設施，組織運作以及監管人才的培訓及培養。

1、監管的機構設施、設備配備

從我國中央銀行的金融監管來說，從人民銀行總行到各縣支行的金融監管機構，實行的是垂直領導系統。這一龐大系統，僅從辦公場所、監管部門所必備的辦公設備都是一筆龐大的成本投入。

2、監管活動的組織實施及運作

金融監管工作的組織實施及運作，包括現場檢查和非現場監管工作。從中央銀行金融監管的實踐來看，每一次現場檢查和非現場監管工作，尤其是由總行統一組織的全國性現場檢查工作，都必須投人大量的人力、物力和財力。盡管各層次監管工作在組織實施及運作中所投人的成本大小不一，但這筆監管成本在監管活動中是不可或缺的。可以說，只要開展金融監管活動，就必然要對監管活動在人、財、物上有所投入。

3、監管的人力資源配備及培養

金融監管工作為了能夠適應金融業務的日益發展和不同類型金融機構的不斷涌現，提高金融監管的有效性，就必須要使金融監管人員的知識層次和業務能力、水平不斷提高，尤其是在金融全球化的新形勢下，為同國際金融監管接軌，就更需要在金融監管的高素質人才配備及監管人員培訓上加大培訓成本。九十年代以來，我國中央銀行金融監管部門利用普華公司對華援助項目，對金融監管的各層次監管人員進行了信貸資產質量、衍生工具、外匯業務等多方位的業務知識和技能的培訓。近年來，我國中央銀行金融監管部門也利用國內培訓、境外培訓等多種手段，加大了對監管人員的培訓。這些培訓雖然為我國的金融監管隊伍建設和素質提高了發揮了巨大的作用，但投入的巨大監管成本也是不容忽視的。

(二)金融監管的間接成本

金融監管的間接成本主要是指由於金融監管力度的加大，而對被監管金融機構業務人員的激勵，金融機構的業務發展以及金融機構的業務創新等方面有所遏制，而產生一定程度的利益損失。

1、監管對金融業務人員的激勵機製作用下降

近幾年來，為有效防範和化解金融風險，金融監管部門制定了不良貸款責任終身追究制度。從成本理論來分析，這種監管嚴格，處罰嚴厲的金融監管，對於促進金融業的穩健發展、審慎經營起到了積極的作秀，但由於監管的種種制度控制和各項處罰措施的實施，也使得對金融機構從業人員的激勵機製作用下降，對於業務的發展和自身效益的提高產生一定程度的影響，如金融機構「懼貸」現象。

2、監管對金融機構業務發展有所牽制

1993年以後，通過清理整頓，中央銀行金融監管部門制定了更為嚴格的規章制度，並加大了處罰力度，這種處罰不僅僅包括經濟上的處罰，更加大了對責任人的處罰力度，這種嚴格的金融監管，雖然有效地遏制了一系列違規業務的無節制發展，但由於金融業務不能得到有效運營，如貸款的投放因擔心出現不良而不敢進行。從這一點來說，金融監管也使金融業務發展受到了一定的牽制，付出了一定程度上的成本代價。

3、監管對金融機構業務創新有所遏制

從理論上說，金融業務的創新，可以使金融機構業務發展和利益達到一個較佳的層次，但由於在業務創新過程中，存在諸多不確定的因素，也同樣會帶來一定程度的風險。作為以利益最大化為最終目標的金融機構，要想獲得最大的利益，就必然要進行金融創新。但由於我國金融機構尚未能完全做到真正意義上的「自負盈虧，自擔風險」，缺乏進行金融創新的利益激勵機制。金融機構創新有效益，也有風險，其創新獲得的收益同得到的激勵，在現行體制下。難以做到相互匹配，而金融創新所形成的風險，則要受到金融監管部門的嚴厲處罰，，兩相比較，金融機構的業務創新必然會有所遏制，由此而來，也必然會使其利益有所損失。盡管金融機構是否開展金融創新要受多方面因素影響，但同金融監管的力度加大，從一定程度上來說也是有關系的。

二、金融監管的效益分析

金融監管的效益概括起來說，主要是可以提高金融監管自身效益金融機構經營效益以及社會經濟效益。

(一)對金融監管自身效益表現在以下三個方面：

1、進一步完善監管制度

由於中央銀行對金融監管工作的重視，使得對金融監管各項軟、硬體的投入成本加大。在此情況下，為了能夠有效地開展監管，就必然要進一步完善監管制度，這種制度不僅僅包含對金融機構實施監管的各項制度，同樣也包含完善和提高監管工作自身能力和水平的各項內部基礎制度。

2、不斷加強監管組織

監管組織是實施金融監管的主體，一般來說，在監管成本投入較小的情況下，監管組織也必然難以得到擴充和加強。由於投入成本的加大，監管的組織體系也必然會得到不斷加強，從而形成一個較為龐大的組織體系。對金融機構的業務經營的合規性、風險性和效益性的監管，也將由於監管主體的增多，而更為全面、更為細化、更為有針對性。

3、不斷提高監管人員素質

為適應不斷發展的金融新業務和新領域，加大對金融監管人員素質培養是監管部門必不可少的工作之一。在投入一定程度的監管知識和技能教育、培訓成本以後。監管部門所獲得的效益回報必然是監管人員素質的不斷提高。這種整體監管素質的提高，雖然難以用一定量的金錢來加以衡量，但在維護金融秩序，促進金融業的穩健發展方面必將起到積極的作用。

(二)金融機構效益

從長遠來看，金融監管付出的成本代價是值得的，因為中央銀行監管相對獨立，不以贏利為目的，而是以整個社會經濟金融秩序和穩定為重，能夠為金融業創造一個公平競爭的環境，使各金融機構能夠在同一外界環境中開展業務競爭，促進金融機構之間的有效競爭，保障金融機構業務的有序發展，推動金融創新能力的合理開發。金融機構的最終收益將遠遠超過由於金融監管的監督和限制而形成的成本付出。

(三)社會經濟效益

金融業是一個高負債行業，關系面廣，滲透力強，其業務活動關繫到千家萬戶存款人的利益，涉及到國計民生方方面面，金融業的穩定關繫到經濟穩定和國家穩定。盡管金融監管的成本付出(包括直接成本和間接成本)很大，但如果金融監管當局為節省成本而放鬆監管，那麼金融業破產倒閉的社會成本則更大，將引發系統性的金融危機，危及國家經濟和社會穩定。因此，金融監管的效益表現在對社會經濟的貢獻上，將是無法估量的。簡單地說，金融監管對整個社會經濟的效益來說，可以維護金融體系秩序的穩定，促進社會經濟活動的健康發展，保障整個社會環境的安全。

5. 為什麼股東的有限責任能降低監管經營管理者成本

股東有限責任是指股東以投資(出資額或者股份)為限對公司承擔責任,並通過版公司這個中間物對外承擔責任。權

股東有限責任是以股東和公司彼此獨立和相互分離為前提。這種分離表現在公司財產和股東財產的分離和所有權和經營權的分離。如果沒有公司和股東的徹底分離原則，與法律的公平、正義理論相違背，也難以讓公司債權人所接受。

在有限責任制度下，投資風險的分散化和可預見性可以使投資者減小防範風險的力度，從而可降低管理成本。同時，股東有限責任還避免了債權人直接針對單個股東提起訴訟的情況，即在公司不履行其義務時，債權人只需直接對公司提起訴訟，而不必對每個股東提起費用高昂、程序煩瑣的訴訟，從而可減少交易費用。

6. 推動綜合監管，降低交易成本什麼政治原理

將「國家尊重和保障人權」寫入憲法，在中國民主憲政和人權發展史上是第一次，對於促進中國政治文明建設和人權發展、樹立中國尊重和保障人權的國際形象，具有重大的現實意義。一、人權入憲體現了中國社會主義制度的本質要求。我國是一個社會主義國家。馬克思和恩格斯認為，社會主義革命要實現人本身的解放、人類的解放，是真正提高到「人的高度的革命」，「只能求助於人權」。共產主義「是通過人並且為了人而對人的本質的真正的佔有」（《1844年經濟學一哲學手稿》單行本第73頁），是實現「社會全體成員的同樣的、合乎人所應有的發展」（《馬恩選集》第2卷第276頁）。「在那裡，每個人的自由發展是一切人自由發展的條件。」（《馬恩選集》第1卷第273頁）馬克思還說「我們的目的是要建立社會主義制度，這種制度將給所有的人提供健康而有益的工作，給所有的人提供充裕的生活和閑暇時間，給所有的人提供真正的充分的自由。」（《馬恩全集》第21卷第570頁）列寧也說：「一切『民主制』就在於宣布和實現在資本主義制度下只能實現得很少和附帶條件很多的『權利』。不宣布這些權利，不為立即實現這些權利而斗爭，不用這種斗爭精神教育群眾，社會主義是不可能實現的。」（《列寧全集》第23卷第69頁）可見，社會主義制度是人類歷史上最尊重和保障人權的制度，是為實現真正人權而奮斗的人民民主制度。社會主義制度的本質從經濟上說就解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現共同富裕；從政治上說就是人民當家作主，掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，尊重和保障人權。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是人民權利的保障書，是全社會的最高行為准則。在憲法中作出尊重和保障人權的宣示，體現了我國社會主義制度的本質要求，有利於我國社會主義人權事業的發展。二、人權入憲是黨和國家一貫方針在憲法上的明確化。中國共產黨在其誕生之初就舉起了「爭自由，爭人權」的旗幟，並在其領導的根據地建立民主政府，著手實行由人民當家作主保障自己權利的人民民主憲政。人民革命根據地不同時期頒布的憲法性文件，都規定了保障人民權利的內容，並在實踐中得到了認真的實施。特別是在抗日戰爭時期，各根據地人民政府普遍制定了包含保障人權內容的施政綱領，普遍頒布和實施了專門的保障人權的條例。中華人民共和國的成立實現了人民當家作主，人民的權利被寫入國家的根本大法。新中國成立以來先後頒布實施的四部憲法均以「公民基本權利和義務」專章規定了公民各項人權。雖然發生過像「文化大革命」那樣的嚴重錯誤和曲折，但是黨和國家全心全意為人民服務的宗旨沒有變，尊重和保障人權的一貫方針沒有變。特別是改革開放以後，黨和國家總結歷史經驗，更加明確地提出了實現人權的目標。1991年，國務院新聞公室發表的《中國的人權狀況》白皮書明確指出：實現充分的人權「是長期以來人類追求的理想」，是「中國社會主義所要求的崇高目標」，「是中國人民和政府的一項長期的歷史任務」。1997年，黨的十五大報告指出：「共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權利，……尊重和保障人權。」黨的十六大報告再次重申要在「政治建設」中保證人民「享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權」。此次修憲將黨和國家確定的「尊重和保障人權」這一重大理論觀點和重大方針政策寫入憲法，將「人權」由一個政治概念提升為法律概念，將尊重和保障人權由黨和政府的政策上升為國家根本大法的一項原則、由黨和政府執政行政的政治理念和價值上升為國家建設和發展的政治理念和價值，為黨、政府和全國人民進一步貫徹落實尊重和保障人權這一重大方針提供了強有力的憲法保障。三、人權入憲是新一屆中央領導集體在執政理念上體現時代性、把握規律性、富於創造性的一個重要表現。以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體全面貫徹「三個代表」重要思想，在全國建設小康社會的實踐中，以對人民負責、為人民服務的態度，大膽創新，提出了「立黨為公、執政為民」、「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」的執政思想，形成了以人為本，促進社會和人全面自由發展的科學發展觀，明確了強化憲法實施、建立法治政府、建設政治文明的治國理念，提出了將「國家尊重和保障人權」寫入憲法的建議，採取了一系列具有鮮明時代特點的尊重和保障人權的措施，在了解民情、反映民意、減輕民負、實行民主上做了大量工作，在國內外樹立了尊重和保障人權的良好形象。此次在憲法中將這一在實踐中取得的重要認識和基本觀點寫入憲法，充分體現了新一屆中央領導集體從中國現實出發，與時俱進、開拓創新的精神，必將對我國的改革開放和現代化建設產生深遠的影響。四、人權入憲完善了中國人權的憲法保障，為中國人權事業的發辟了廣闊的前景。此次修憲引入「人權」概念，用「國家尊重和保障人權」的原則來概括和統攝憲法第二章關於「公民基本權利和義務」的規定，申明該章關於公民各項基本權利的規定體現的是「國家尊重和保障人權」的宗旨與原則，提升了公民權利概念的實質含義和價值，強化了憲法的人權精神，對憲法的未來發展將產生積極的導向性影響。長期以來，由於憲法中缺乏關於尊重和保障人權的明確規定，憲法中關於公民權利的規定及一些體現在一般法律法規中的人權保障規定不能很好地發揮作用，整個社會特別是黨政官員人權意識淡薄，漠視人權、侵犯人權的事件時有發生，給中國人權的法律保障和人權事業的發展造成相當大的局限性。將「國家尊重和保障人權」寫入憲法，確立了人權原則在中國法律體系中至高無上的地位，突出了人權發展在國家建設和社會發展戰略中的應有地位，反映了當前國家建設、社會文明、民族進步的迫切需要，反映了全國人民進一步提高物質文化和政治生活水平的願望和要求，體現了黨的主張、國家的意志與人民的願望的一致，必將有力地推動社會的進步和人權事業的發展。五、人權入憲反映了時代進步潮流和國際人權發展的主流，有利於我們在國際人權事業中進行交流和合作。人權的發展是人類社會不斷文明進步的一個重要標志。人權口號起初是資產階級反對封建主義的思想武器，繼而成為無產階級和廣大勞動人民向資產階級爭取權利的一面斗爭旗幟，進而成為殖民地、附屬國人民反帝、反殖、反霸斗爭的戰鬥武器，如今已成為世界和平與發展的進步潮流的一個重要組成部分。當前，以聯合國為主要舞台的國際人權領域的活動異常活躍，已成為國際政治的一個重要主題、國際交流和合作的一個重要的領域。我國作為一個有重要國際影響的大國，一貫積極參與國際人權領域的活動，先後加入了包括《經濟、社會、文化權利國際公約》在內的21個國際人權公約，簽署了《公民及政治權利國際公約》，與世界上許多國家在人權領域開展了卓有成效的對話、交流與合作，為增進國際社會對中國人權狀況和觀點的了解，為促進國際人權事業的健康發展作出了積極的努力和貢獻。但是，長期以來，以美國為首的西方敵對勢力出於其對我國社會主義制度的政治偏見，無視客觀事實，攻擊我國「集權」、「專制」、「大規模侵犯人權」，蓄意醜化我國的國際形象。將「國家尊重和保障人權」明確寫入憲法，符合我國的客觀現實和我國在國際人權領域的原則立場，不僅為我們與西方敵對勢力在人權領域的斗爭提供了有力的武器，而且有利於我們更好地參與國際人權事業的發展，更好地開展與世界各國在人權領域的交流與合作，有利於我們與各國在人權方面增進了解、消除誤解、取長補短、共同進步，也有利於樹立我國改革開放、和平發展和尊重人權的國際形象。

7. 試分析金融監管成本體現在哪些方面

金融監管必然要付出成本；沒有成本的金融監管是不可想像的。金融監管成本，大致分為顯性成本和隱性成本兩個部分。顯性成本主要表現為監管的直接成本，如金融監管當局的行政預算支出。隱性成本則主要表現為間接成本，如過度監管導致的效率損失和道德風險等。一般來說，金融監管越嚴格，其成本也就越高。

具體來說，表現為以下幾個方面：
(1)
執法成本。這是指金融監管當局在具體實施監管的過程中產生的成本。它表現為監管機關的行政預算，也就是以上提到的顯性成本或直接成本。執法成本的一部分由被監管的金融機構承擔，其餘部分由政府預算來補充。由於金融監管當局關注的是監管目標的實現，而較少考慮降低監管成本，從而有可能造成監管成本過高的現象。

(2)
守法成本。它是指金融機構為了滿足監管要求而額外承擔的成本損失，通常屬隱性成本。它主要表現為金融機構在遵守監管規定時造成的效率損失。如為了滿足法定準備金要求而降低了資金的使用效率；由於監管對金融創新的抑制從而限制了新產品的開發和服務水平的提高等。

(3)
道德風險。金融監管可能產生的道德風險大致可以包括三個方面：第一，由於投資者相信監管當局會保證金融機構的安全和穩定，會保護投資者利益，就易於忽視對金融機構的監督、評價和選擇，而只考慮如何得到較高的收益。這就會導致經營不良的金融機構照樣可以通過提供高收益等做法而獲得投資者的青睞。無疑，這會增加整個金融體系的風險。第二，保護存款人利益的監管目標，使得存款人通過擠兌的方式向金融機構經營者施加壓力的渠道不再暢通。存款金融機構可以通過提供高利率吸收存款，並從事風險較大的投資活動。這也會人為地提高金融體系的風險。第三，由於金融機構在受監管中承擔一定的成本損失，因而會通過選擇高風險、高收益資產的方式來彌補損失。這顯然和監管的初衷相悖，並會造成低風險金融機構補貼高風險金融機構的不良後果，導致金融機構間的不公平競爭。此外，監管過度還會導致保護無效率金融機構的後果，從而造成整個社會的福利損失。這些無法具體量化的成本，構成金融監管隱性、間接成本的重要組成部分。

8. 在品質管制活動中品質成本包括哪三方面

預防成本、鑒定成本、不合格損失(失敗)成本
1.預防成本：
保證達成質量標准並預防不良品所發生所需之費用，含產品設計與製程設計等有關成本。
(1.)質量管理工程：.質量計劃的擬定、執行、稽核；與質量制度的建立與維持。
(2.)製程管制工程：.製程研究分析、製程品管制度之監督。
(3.)質量量測與管制設備的設計與發展：量測儀器之采購與校驗管理等。
(4.)質量訓練計劃之擬定、實施：員工參與公司內外之品管訓練課程、供貨商之評估輔導等。
(5)其它預防費用：文書、紙張與雜支等相關其它文具支出。

2.鑒定成本：
量測、評估、稽核產品、組件、購入物料等，保證符合質量標准之有關各種檢查的成本。
(1.)進料測試與檢驗：內外購物料之驗收、場地存放、水電、搬運等設備人員與其它必須支出。
(2.)實驗室驗收測試。
(3.)檢驗與測試費用。
(4.)產品質量稽核費用。
(5.)試驗和測試的人工費用。
(6.)測試和檢驗儀器的維護和校正：內部校驗與委外校驗。
(7.)測試和檢驗資料的檢討：諸如質量改善計劃的提出、執行、效果確認追蹤。

3.失敗成本，
又可分為內部失敗成本和外部失敗成本：
3.1 內部失敗成本：產品、組件、物料在出廠前未達成質量要求所造成的成本。
(1.)報廢。
(2.)重加工(再制或修理)。
(3.)追查故障(失敗分析)：因質量不良所產生的問題分析檢討成本。
(4.)再檢驗、再測試：不良品經整修完後入廠經進料檢驗再次檢驗測試所產生之成本。
(5.)降等損失：因質量不良遭客戶降等處置，如廠內之廠商管理分級制由A級降B、C級等。
(6.)材料檢討活動：質量不良產生之原因也有可能是材質之選用不適當、或是製程中因加工過程致使材質特性降低所造成而所需的檢討，諸如剛性不足等。

3.2.外部失敗成本：產品出廠後顧客發現不良所造成的成本。
(1)服務材料支出成本：保固期內所更換而無法向客戶收取之物料成本。
(2)抱怨處理損失：如工時、差旅費、郵電費等。
(3)折讓損失。
(4)延長保固損失：如公司規定的保固期是一年但因質量問題致客戶要求延長保固。
(5)產品拒收退貨。
(6)交換新品。
(7)逾期交貨賠償：簽約內容若有明定逾期交貨須賠償時。

9. 如何看監管和政策趨緊對經濟的影響

政策和監管趨緊主要通過融資成本、規模和結構三方影響實體經濟：

對融資成本的影響：當央行調整政策利率時，貨幣市場利率首當其沖，進而傳導至債券市場和信貸市場，最終對整體融資成本造成影響。短期市場利率向債券市場的傳導主要通過市場本身套利渠道實現。短期市場利率向信貸市場利率傳導則主要通過銀行和投資者的資產配置結構調整實現。債券收益率和貸款利率作為其他融資方式的機會成本，進一步推動整體社會融資成本上行，提高了居民和企業的財務成本和儲蓄傾向，將對消費和投資產生負面影響。我們測算發現，截至今年5月份，社會融資加權成本為6.70%，較去年初的5.39%抬升達到131bp左右，較去年底的5.71%上升99bp，今年以來社融成本呈加速上行趨勢。

對融資規模的影響：貨幣政策和監管對融資規模將產生直接和間接影響。直接影響來自於政策和監管直接限制部分融資方式或融資渠道。這種情況一般是由於部分融資方式出現了非理性或不合規的快速增長，積累了較大的金融風險，例如地方政府融資、表外融資、非標融資、同業融資等，引發監管對其進行規范，直接限制其絕對規模或增速。間接影響則是由於融資渠道受限所造成的流動性趨緊和金融資產價格下行，其外溢效應將對銀行和企業資產端和負債端產生壓力，再通過資產和負債的相互反饋對融資規模產生影響。

對融資結構的影響：政策和監管對融資結構的影響主要體現在銀行資金來源、運用和流動方向三個方面。第一，銀行間資金流向將受到影響，部分資金將從中小銀行迴流大銀行。第二，銀行業務將從依賴同業、表外和央行轉向更多依靠表內業務，表外轉表內成為趨勢。第三，銀行資金運用將從金融市場轉向實體經濟。可以看到，監管和政策對實體經濟並非完全是負面沖擊，其對於融資結構的改變將緩解甚至破除近年來資金脫實向虛這一頑疾，將對實體經濟起到有利影響。

10. 如何理解金融監管的成本和邊界

金融監管是金融監督和金融管理的總稱。
金融監管
綜觀世界各國，凡是實行市場經濟體制的國家，無不客觀地存在著政府對金融體系的管制。
從詞義上講，金融監督是指金融主管當局對金融機構實施的全面性、經常性的檢查和督促，並以此促進金融機構依法穩健地經營和發展。金融管理是指金融主管當局依法對金融機構及其經營活動實施的領導、組織、協調和控制等一系列的活動。
金融監管有狹義和廣義之分。狹義的金融監管是指中央銀行或其他金融監管當局依據國家法律規定對整個金融業（包括金融機構和金融業務）實施的監督管理。廣義的金融監管在上述涵義之外，還包括了金融機構的內部控制和稽核、同業自律性組織的監管、社會中介組織的監管等內容