人大預算監督
① 新預演算法人大怎麼監督
二屆全國人大常委會第十次會議依法表決通過了關於修改預演算法 人大從以下幾方面的完善和改進，進行監督：
——三初審。在人代會或人大常委會審查批准相關草案和報告前，新預算法規定，地級市人大專門委員會要對「本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況」、「本級預算調整初步方案」和「本級決算草案」三項內容進行初步審查。值得注意的是，與以前相比，新法明確指出初審的對象是「本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況」，而非僅指「本級預算草案初步方案」。雖然上一年預算執行情況並不需要人代會批准，但仍需對其進行初步審查和大會審查，不能一筆帶過。同時，在我市人大的實踐中，對於「本級預算調整初步方案」一向是進行嚴格的初步審查，但是並未出具專門的預算調整方案審查報告。結合前後條款，包括預算調整方案在內，我們人大應對這三項內容的初步審查都應出具相應的審查意見報告。
——意見-反饋雙報告。「雙報告」是指新法規定，財經委在「三初審」時要提出「初步審查意見」；根據這些初審意見，財政部門要對進行相應修改，並「應當將處理情況及時反饋」。雖然新法沒有明文提出要形成「初審意見報告」或者「處理反饋報告」，但同時又規定「依照本條第一款至第四款規定提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表」。可見「初審意見」和「處理情況」仍需形成書面形式。目前，我市人大對於本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況和本級決算草案都出具專門的書面審查報告，對於本級預算調整初步方案的審查意見也口頭告知財政部門。但財政部門對於這些初審意見的分析和落實情況，也僅以口頭匯報的形式反饋一部分，並沒有專門的書面報告。
——初審-結果兩報告。「兩報告」是指新法規定在審查預算時，地級市人大財經委向本級人代會主席團提出關於總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告；在審查決算時，地級市人大財經委向本級人大常委會提出關於本級決算草案的審查結果報告。需要注意的是，新法具體規定，審批預算草案時，由財經委向本級人代會主席團提出的是「總預算草案及上一年總預算執行情況」的「審查結果報告」，而非我市人大以往提交的「上一年總預算執行和今年總預算草案」的「審查報告」。審批決算時提交的也是本級決算草案的「審查結果報告」而非「審查報告」。雖然新法規定的審查結果報告與以往提交的審查報告在內容要求上並無實質差異，但在報告名稱上卻有著明顯不同，需要在行文格式上作調整。同時，這也形成在預決算審批中，地方人大專門委員會初審意見報告和審查結果報告的兩報告制。這是對當前財經委只有審查報告的單一報告的豐富和加強，有利於在制度和程序上保障預算審查的充分和深入。
——三參與。新法規定，財經委在對預算、決算和預算調整進行初步審查時，「應當邀請本級人民代表大會代表參加」。在「三初審」中「三參與」，這是擴大代表參與、實現預算民主的重要渠道。根據以往經驗和其他地區的辦法，有三種形式可供選擇。一是召開大多數人大代表參與的「預算情況通報會」，或是在舉行人大代表重要情況通報會的同時專門安排一定的議程進行預算相關情況通報。二是專門召開「預算懇談會」，邀請部分人大代表與財政部門進行預算懇談，財政部門介紹相關情況，人大代表提出意見和建議。三是邀請若幹人大代表列席財經委會議。財經委依召開會議進行初審時，市人大代表應邀列席旁聽並發表意見建議。
——雙印發。新法規定，「依照本條第一款至第四款規定提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表」。也就是說，「三初審」的兩個報告——財經委的初審意見報告、財政部門的處理情況報告都要印送本級人大代表。但這項規定也存在一個問題需要探討，就是將本級人大代表作為印送對象似有不妥。三項議題中，本級預算草案的審批許可權屬於人代會，有關的初審意見和處理情況兩個報告印送人大代表是理所當然的。而本級預算調整方案和本級決算草案的審批許可權屬於人大常委會，相關的「意見-反饋雙報告」，與其印發人大代表，不如印發常委會組成人員更為合適。一則文件發送范圍與職責范圍可以保持一致，二則在人代會閉會期間專門將兩個報告印送所以人大代表也難以操作。如果說將預算調整初步方案和決算草案的初審意見報告、處理情況報告印送所有人大代表是為了體現凸出代表參與、保障代表知情權的話，那麼比這兩個報告更為重要和關鍵的預算調整方案報告和決算草案報告同樣也沒有理由不印送給每一位人大代表。如此類推，則無窮無盡。所以，將預算草案及上年執行情況的「雙報告」印送人大代表，將預算調整方案和決算草案的「雙報告」印送常委會組成人員，邏輯上相對更為嚴謹，操作上也更為可行。
——三重點。新法第48條規定了地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告應當給予重點審查的幾項內容。與原條文相比，新增的有三項：「預算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規定」；「對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當」；「預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源」。新預演算法新增了編制完整性、轉移支付和舉借債務三個審查重點，意味著我們人大在初步審議和大會審議過程中應對這三項內容充分關注。也意味著同級政府提交的預算草案及預算執行情況報告中，必須對這三部分的內容予以必要和適當的報告與說明。事實上，在以往的報告中，對這三方面的內容是非常輕描淡寫，甚至隻字不提的。在新法落實過程中，市人大首先加強對政府預算報告的形式性要求，確保新增的三項重點內容在政府預算報告中有客觀、全面、真實的表述，為人大重點審議這三個重點內容提供基礎。
——四調三不調。新預演算法規定，有四種情況應當進行預算調整：一是「需要增加或者減少預算總支出的」；二是「需要調入預算穩定調節基金的」；三是「需要調減預算安排的重點支出數額的」；四是「需要增加舉借債務數額的」。這是四種需要調整預算的情況。預演算法還規定，地方各級政府「因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉移支付」而引起的預算支出變化，不屬於預算調整。同時，又規定了「各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用於沖減赤字或者補充預算穩定調節基金」。綜合起來，就是有三種情況預算收支雖有增減，但不需進行預算調整，即：非配套轉移支付不調增加、補充預算穩定調節基金、沖減赤字（減少計劃內負債）。對於必須進行預算調整的標准，新預演算法的規定與當前地方各級人大實際操作和執行的標准並不一致，需要我們對此進行梳理和整合，與上位法保持一致。
——兩批復抄送。新法規定，縣級以上各級政府財政部門應當將「批復本級各部門的預算」和「批復下級政府的轉移支付預算」，抄送本級人民代表大會財政經濟委員會。向財經委抄送部門預算和下級轉移支付的批復，這是新預算增加的內容，以往中並沒有實行過。接收這兩項批復的抄送後，財經委如何進行後續操作，並藉此深化對部門預算和下級轉移支付的監督，則是需要我們進一步研究和努力的。
——下級預決算備案。原預演算法規定，縣級以上地方各級政府將下一級政府報送備案的預算匯總後，報本級人民代表大會常務委員會會備案。新預演算法保留了此規定，並新增「縣級以上各級政府應當將下一級政府報送備案的決算匯總後，報本級人民代表大會常務委員會備案」。也就是說，縣級以上各級政府需要將下一級政府的預算和決算，經匯總後都要報送本級人大常委會備案。至於報備的形式，結合前後條文，應當是以分區預決算的形式向人大常委會報備，即本級政府將各個下一級政府預算按照行政區劃，分別列明各自的預決算收支數，而不是全部下一級政府預決算收支的加總數。
——預支說明。在預算年度開始後、本年度預算經人代會批准前，新預演算法具體規定可以安排下列支出：上一年度結轉的支出；參照上一年同期的預算支出數額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；法律規定必須履行支付義務的支出，以及用於自然災害等突發事件處理的支出。同時這些提前預支的情況，應當在預算草案的報告中作出說明，接受人大的審議和監督。這也需要人大對此部分內容要多加關注。
——新增轉移支付說明。新法規定，接受增加專項轉移支付的縣級以上地方各級政府應當向本級人民代表大會常務委員會報告有關情況。結合前後條文，這里指的「增加專項轉移支付」，應指不需要本級政府提供配套資金的轉移支付。
——債務預決算審查。新預演算法雖未明確提出「債務預決算」的提法，但新法在預算草案審查重點中新增「預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源」的內容，同時又在決算草案重點審查中新增對「經批准舉借債務的規模、結構、使用、償還等情況」的內容。在預算草案報告中陳述的當年債務計劃，可是看作是「債務的預算」；在決算草案報告中陳述的上年債務執行實際，也可以看作是「債務的決算」。這就可以在很大程度上看作是債務的預決算審查制度。雖然這種制度安排比較粗略和簡單，但卻是以法律形式明確建立的，具有深遠的意義。其中，對債務的「規模、結構、使用、償還」四方面內容的審查要求，可以稱之為債務四要素，應當作為對政府債務情況報告的形式性要求。
——權責發生制和綜合財務報告。新預演算法特別規定各級預算收支的會計准則原則是收付實現制，但特定事項需按照國務院的規定按照權責發生制進行預算編報，並向本級人大常委會報告；財政部門每年也要按照權責發生制為基礎編制政府綜合財務報告，並向本級人大常委會備案。權責發生制和綜合財務報告，實際上是針對政府性債務加強管控的措施之一。相比收付實現制，權責發生制能更全面地體現政府融資獲得資金的同時政府性債務也相應增加的情況；綜合財務報告能從更全面、清晰地審視政府的資產負債情況。向人大常委會報告或備案權責發生制事項和政府綜合財務報告，有利於人大掌握政府的整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，提升預算監督的效果
② 如何加強人大對財政預算的審查監督
隨著我國民主法制建設進程的不斷發展，以及監督法的頒布實施，新的形勢對各級人大及其常委會的預算監督工作提出了更高要求。我們要認真積極適應形勢發展，貫徹落實監督法的新要求，進一步推動我區預算審查監督工作的開展。
（一） 健全制度，規范預算審查監督的程序
要以憲法、監督法等法律為指導，以自治區預算監督條例為依據，既要按照法定程序做好預算審查監督工作，又要完善預算審查監督的制度建設，促進預算審查監督工作的規范化、法制化。通過建章立制把預算審查監督工作程序具體化，使預算審查監督和政府理財有規可依，有序可循。一是要做好相關基礎性工作，採用科學的方法測算預算收支，准確預測收入，合理安排支出，保證預算編制切合實際。二是要提前介入預算編制。人大財經委要加強與財政部門的溝通，在預算編制前向財政部門提出意見、建議，使預算編制更好地貫徹人大的要求。三是嚴把預算初審關，要不斷改進審查方法，針對編制中存在的問題提出審查意見，要求財政部門根據意見調整預算草案，切實提高初審的效力。
（二） 完善機構，充實預算審查監督的力量
由於受代表大會和常委會會期的限制以及財政預算專業性強的特點，審查批准預決算的質量，往往取決於人大及其常委會設置的有關工作機構的初審質量。因此，面對人大及其常委會預算審查監督工作涉及面廣、專業性強的特點，並根據其他省、自治區、直轄市的實踐經驗來看，建立專門預算審查機構，充實配置有專業特長的人員，已成為提升人大及其常委會預算審查監督質量迫切需要解決的問題。今後，我區應當進一步完善預算審查監督工作機構，充實預算審查專業力量，以保障預算審查監督工作持續向前推進。
（三） 勇於探索，創新預算審查監督的方法
人大對政府預算的審查監督，尤其是部門預算審查，全國各地都在積極探索之中。盡管我區的預算審查已經初步形成了規范和程序，基本實現了對預算全面、全程的監督，但一些先進省市人大的做法，仍值得我們借鑒和學習。如浙江省、江西省人大推行的代表專題審查，他們在每年代表大會期間，由各代表團推薦熟悉財政、審計的代表，成立部門預算專題審查組，選取一兩個省直單位部門預算進行重點、專題審查。採取代表專題審查形式，提高了代表審查監督預算積極性，有利於人大預算審查由程序性向實質性的轉變。今後，我們要不斷探索和實踐預算審查監督新方式、新方法，不斷推進預算監督的科學化、法制化、規范化。
（四） 推進財政支出績效評價工作，提高財政資金的使用效益
隨著我國公共財政體系的改革和不斷完善，部門預算和國庫管理改革的不斷深入，財政支出規模日益擴大，加強財政支出管理、加強財政支出績效評價、提高財政資金的使用效益顯得日益迫切和重要。因此，積極開展績效評價，探索建立和完善績效評價體系，優化財政資源配置，提高財政支出效益，將有限的財力最大限度地滿足公共管理需要，解決好事關人民群眾切身利益的根本問題，是深化預算改革的需要，也是今後一個時期人大預算監督工作的一個重點。人大常委會要積極推進財政支出績效評價工作，推動政府有關部門盡快建立分類的評價指標體系，並將評價結果作為編制和安排部門預算的重要依據，促進部門預算編制和執行的科學、合理化，不斷優化重組支出結構，從整體上提供財政資金的使用效益。
（五） 加強與審計工作結合，增強預算審查監督的實效
人大常委會要加強與審計部門的聯系，及時把預算監督的重點、代表意見建議和群眾關心的問題反饋給審計部門，為他們制定工作方案、開展審計工作提出要求。要突出重點、抓住關鍵，增強預算審計監督的針對性。要針對預算執行中的結轉資金的使用、轉移支付資金的到位使用情況，把握財政審計的重點加強審計監督，不斷深化預算執行審計。要針對審計披露的一些突出問題進行跟蹤督辦。對一些違規違紀資金使用要切實加大督促整改力度。要認真督促審計意見落實，維護審計部門的權威，切實增強人大預算審查監督的實效。要建立預算編制審計制度、重大項目審計結果報告制度和公示制度，把人大監督、審計監督、群眾監督有機結合起來，以進一步增強監督的實效。
③ 人大常委會開展預算監督工作的主要形式有哪些
1.審查和批准決算
決算是對年度預算執行情況最終的、全面的反映，也是一年來國民經濟和社會發展計劃執行結果在財政收支上的集中反映。按照預演算法的規定，中央決算和地方各級政府決算的審批權在本級人大常委會。常委會對決算的審查和批准，實質上是對年度預算執行情況的最終結果進行監督。
監督法第十五條規定，國務院應當在每年六月，將前一年度的中央決算草案提請全國人大常委會審查和批准。縣級以上地方各級人民政府應當在每年六月至九月期間，將前一年度的本級決算草案提請本級人大常委會審查和批准。決算草案應當按照本級人民代表大會批準的預算所列科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，並作出說明。全國人大常委會《關於加強中央預算審查監督的決定》還規定，中央決算草案應在全國人大常委會舉行會議審查和批準的一個月前，提交財政經濟委員會，由財政經濟委員會結合審計工作報告進行初步審查。
編制決算草案，必須符合法律、行政法規，做到收支數額准確、內容完整、報送及時。人大常委會審批決算的基本目的就是保證預算收支的真實、准確、完整，為以後的預算收支管理提供可靠的基礎。
常委會舉行會議時，由人大財經委提出關於前一年度決算的審查報告。主要內容是：(1)總的評價，提出是否批准政府決算草案的建議；(2)預算執行中存在的主要問題；(3)做好財政預算工作的建議。財經委的審查報告，與政府決算和有關報告一道，由常委會組成人員進行審議。常委會最後作出的相關決議，一般是對財經委的審查報告表示同意，決定批准政府決算，並提出若干要求。
2.聽取和審議半年度預算執行情況報告
監督法第十六條規定，國務院和縣級以上地方人民監政府應當在每年六月至九月期間，向本級人大常委會報告本年度上一階段本級預算的執行情況。按照工作慣例，一般是在政府提出上一年度決算草案及決算報告的同時報告本年度前一階段本級預算的執行情況。而上一年度預算執行情況的報告，一般是與當年預算草案及預算報告一道由政府提出，按照憲法的有關規定，一並由人民代表大會審查和批准。
聽取和審議半年度預算執行情況報告的工作程序和步驟一般是：(1)前期調研。財經委和預算工委在報告之前的一段時間里，向政府財政、稅務、海關等有關部門了解情況，取得資料，聽取意見。有時還召開座談會，邀請有關單位和專家參加，分析研究經濟社會發展特別是預算收支面臨的形勢和問題。在調研的基礎上，形成若干簡報和背景材料，為常委會審議提供必要的參考。(2)聽取和審議報告。常委會舉行全體會議，聽取政府財政部門負責人受政府委託所作的半年度預算執行情況報告；常委會採取分組會議的形式，必要時也可以採取聯組會議的形式，審議這一報告。常委會審議報告時，有關部門和工作機構應當派熟悉情況的工作人員到會，聽取意見，並根據常委會組成人員的要求說明情況、回答問題。(3)常委會組成人員審議報告的發言，由工作機構的人員如實記錄，送發言人校核後編發簡報；審議中的重要動態和審議意見，編印專報，報常委會領導。常委會組成人員對報告的審議意見，交由政府研究處理；政府應當將研究處理情況及時書面報告常委會。
根據監督法第二十條第二款的規定，常委會聽取的預算執行情況報告及審議意見，人民政府對審議意見的研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報並向社會公布。
3.審查和批准預算調整方案
預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。各級政府對於必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。預算調整方案的審批權在本級人大常委會。未經批准，不得調整預算，不得作出任何使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的決定。
監督法第十七條對預算調整及相關問題作出了如下規定：(1)預算經人民代表大會批准後，在執行過程中需要作部分調整的，國務院和縣級以上地方人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批准。(2)嚴格控制不同預算科目之間的資金調整。預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的，國務院和縣級以上地方人民政府應當提請本級人大常委會審查和批准。(3)國務院和縣級以上地方人民政府有關主管部門應當在本級人大常委會舉行會議審查和批准預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案提交本級人大財政經濟委員會進行初步審查，或者送交常委會有關工作機構徵求意見。
政府財政部門應當及時向人大財經委和常委會預算工委通報預算調整的有關情況。對預算調整進行監督的有關工作程序和步驟，與上述審批決算、半年度預算執行情況報告的有關工作程序和步驟基本相同，監督的重點主要是調整的必要性和方案的可行性。
④ 如何做好新形勢下人大預算監督工作
一、增強人大監督的意識。
堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志。人大監督的權力，是憲法和法律所賦予的。人大財經監督工作是人大監督的一個重要方面，它具有以下四種特性：
一是原則性：人大監督是國家根本政治制度的監督，是層次最高，法定性最強，最具權威和法律效力的監督。地方人大及其常委會審批計劃預算與監督計劃預算的執行，具有法律的規定性和權威性。經過人大及其常委會審查批準的計劃預算和部分調整的方案必須認真執行，不經過法定程序，不得擅自變更，否則，就是違反法律。人大監督是法定的原則性。
二是科學性：人大審批監督計劃預算需嚴格按照法定的程序，比如人大財經委員會要召開全體會議對計劃預算草案進行初審，並寫出審查結果的報告，該報告經過多數委員同意後，提請人民代表大會主席團審議通過，而後印發全體代表，一個環節也少不得。同時，人大審批監督計劃預算是一集體行使職權的行為，只有經過法定的民主程序形成決議，才具有使政府必須執行的約束力。人大監督具有嚴密的科學性。
三是准確性：人大對計劃預算監督有助於改變計劃預算內容分散、缺乏完整統一性的狀況，有助於克服計劃預算執行中監督不力、對違反法規的行為懲罰力度不夠的弊端，特別是對於發揮各個計劃預算監督主體應有的計劃預算監督作用，使計劃預算監督趨於制度化、規范化。確保計劃預算執行不偏不移，監督具有準確性。
四是及時性：人大常委會及其人大財經委通過程序性監督(或常規性監督)，提前介入計劃預算編制，了解情況；對上年度計劃預算執行情況和本年度本級預算(草案)及其報告進行初步審查並提交人代會批准；按季度或半年對預算執行情況進行審議；對上年度本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告進行審議；對上年度本級決算進行初步審查和批准。監督把握節奏，具有及時性。
監督權是法律賦予人大常委會的一項重要職權。人大常委會對政府的監督，從根本上講，既是必要的制約，又是有力的支持。監督的最終目的是為了更好地貫徹黨的路線、方針、政策，執行憲法、法律，把各項工作做好，促進經濟和社會發展。因此，我們要從"三個代表"重要思想的高度加深對做好人大財經工作重要性的認識，進一步增強監督意識，解決好不想監督、不敢監督和不善監督的問題。准確理解和把握以上監督的四種特性，要把敢於監督和善於監督很好地結合起來，抓住重點，積極有效地開展法律監督和工作監督，改進監督方式，努力提高監督水平，增強監督實效，使廣大人民群眾看到人大常委會監督的實際作用，贏得人民群眾的信任和支持。
二、正確處理好三個關系，不斷提高人大監督的水平。監督與被監督是一對矛盾，在研究現有監督制度的具體的方式方法，使監督的程序更加嚴謹，操作更加規范，效果更加明顯。在人大財經監督工作中，我們應正確處理好以下三個關系。
第一，要正確處理好監督者與被監督者的關系。人大與政府是監督與被監督、是權力機關與執行機關的關系。但這並不意味著二者要唱"對台戲"，相反，應該是"同台戲"中的不同角色。只有不同的角色配合默契，相互映襯，"戲"才能唱好，才能相得益彰。首先，注意協調好和政府的關系，做到監督與支持相結合，多幫忙、少添亂，依法履行職責，取得政府及有關部門的理解和支持。對政府及部門在計劃預算執行過程中遇到的阻力和困難，人大常委會應理直氣壯地給予撐腰和支持，利用不同的機會和場合宣傳政府和部門好的做法。對經濟發展工作中存在的問題，本著實事求是的原則，從多出主意、想辦法方面入手，客觀提出意見和建議，使他們真切地感到人大的監督確實是在幫助改進工作，而不是在挑刺。其次，加強和政論的計劃、財政、審計、監察部門的溝通和聯系。通過溝通聯系，請這些部門的負責同志共同參與財經監督的具體工作，為人大常委會的財經監督工作創造更加便利條件。
第二，要正確處理好對上負責與對下負責的關系。堅持黨的領導是做好人大監督工作的根本保證。堅持黨對監督工作的領導，就是要深刻理解和認真貫徹黨的各項方針、政策，自覺服從和服務於黨的工作大局，圍繞黨的中心工作確定監督內容和重點，使監督工作與黨的工作合拍。具體就是要結合本地區實際，對重大項目建設、教育和科技發展、企業改革、生態環境、社會保障等重點問題或熱點問題進行了實質性監督。同時，人大要反映了民聲，體現了民意。近年來，我們對區域經濟可持續發展，整頓市場秩序，國有、集體企業改革脫困，產業結構調整，弱勢群眾保護，以及加快社會保障體系建設等群眾關心的重點、熱點問題進行監督，使監督工作取得較好的社會效果。
第三，要正確處理好計劃預算與計劃調整的關系。預算調整、預算超收收入使用，這兩種情形都是預算經人大批准後在執行過程中的變更，是需要人大加強監督的重要方面。對超收收入使用的監督是當前加強對預算監督的一個重要內容。每年都有預算超收收入，占預算的比重也在提高。對預算超收收入使用管理、監督不嚴，容易造成預算的隨意性，也容易造成腐敗。要加強對超收使用的監督，按照「先有預算，後有支出，嚴格按預算支出的原則」，超收收入不能隨收隨支，而是要根據預算實際執行情況預測可能超收多少，綜合考慮當年經濟社會發展需要必須追加的支出，統籌兼顧、編制超收收入使用方案，然後按預算支出。針對影響計劃、預算執行的關鍵因素，要深入調查研究。在調研的基礎上，提出合理化建議。
⑤ 人大為何要力推預算聯網監督
據報道，預算，關乎經濟社會發展方方面面，關乎廣大人民群眾切身福祉。為打造「陽光財政」，全國人大力推預算聯網監督。
分析人士表示，推進人大預算聯網監督正當其時。一方面，現代科技的進步可以幫助人大代表更好讀懂「國家賬本」，繼而做出准確判斷、行使好監督權利；另一方面，這項工作也將助力提高財政預算管理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化。
⑥ 如何理解人大預算監督不對稱的問題
人大預算監督研究不僅要推動政治學學科的發展，還要關注現實政治中重大問題，即實現科學使命與政治使命的統一①。實現二者的有機結合必須建立在對已有預算研究認識的基礎上。通過文獻檢索可以發現，現有國內外相關預算監督研究基本上集中在三大領域內：基礎理論研究、中國人大預算監督研究、預算監督理論模型研究等。
一、公共預算基礎理論研究
(一)公共預算的政治屬性研究
早期的預算研究，一般將公共預算視為一種提高政治績效的技術。在早期預算理論家的視野中，公共預算的核心價值理念是效率，如進步時代美國預算改革理論家們克里夫蘭(Frederick Cleveland)、艾倫(William Allen)等，他們認為自己的工作是建立在客觀觀察的科學原則和對數據的中立評估基礎之上的。艾倫把公共預算視為一個被動的無力在有效分配資金的過程中執行獨立的政治中立功能的東西②。但是，公共預算不僅只是行政管理技術。二戰以來，隨著人們對公共預算研究的深入，理論家們逐漸認識到了公共預算的政治屬性。威爾達夫斯基(Wildavsky)開創了公共預算研究的新領地。在他的研究視閾內，公共預算在本質上是政治的，它是政治過程中權力沖突的表現：(1)為完成政策目標，預算成為連接財政資源和人類行為的樞紐；(2)預算是一種在可選擇的支出項目中作出選擇的機制；(3)預算不僅是社會網路，而且也是法律關系，在這種法律關系中，黨派會達成承諾，也有可能引發制裁(如果不存在必要的平等)；(4)對任何組織而言，預算是表達不同偏好和作出不同判斷的過程。總而言之，預算是政治斗爭的結果。所以，威爾達夫斯基形成這樣的結論：預算的規模和形式關系著政治生活中競爭的程度。總統、政黨、行政官員、國會議員、利益組織以及有興趣的公民群體都有可能在預算中相互競爭著表達其利益偏好③。在研究過程中，威爾達夫斯基較為偏重過程和結果的分析。由於受當時行為主義的影響，他分析的焦點是公共預算過程中主體間的權力行為關系。也正是因此，他雖然界定了預算的本質並提出了初步的政治分析框架，但卻很少研究預算過程中制度的影響。
公共預算之所以是政治的，並不僅僅在於它解釋了政治過程中沖突的權力關系，更為重要的是，它涉及現代社會的民主治理問題。美國學者喬納森·卡恩(Jonathan David Kahn)基於對進步時代(1890～1928)美國的國家建設和公民權的考察，揭示了預算在維護公民權和重構政府責任方面的貢獻。恰如他在《預算民主：美國的國家建設和公民權》中所評論的：「預算不僅僅限於如何保證精確性的技術問題，它更多地涉及現代社會中預算和民治治理相互關系的根本問題。」④這里卡恩所謂的預算民主，更主要體現在重構政府責任方面：「在沒有為民眾提供任何更多的控制政府的手段，而政府對民眾生活的控制權卻日益強大的情況下，預算通過建立一個公民保護其默認權利的新的代議制神話來緩解代議制民主的危機。今天，預算告訴我們，政治家是負責任的，因為他們必須根據某些條例來花我們的錢。不管它運行的現實情況如何，僅僅是它的存在，就是再次對我們作出的保證。」⑤預算在這里體現的權力關系，是一種監督性的權力。因此，嚴格地來說，公共預算的政治含義首先是一種監督權力。不過，卡恩的目標更主要是對美國預算改革的歷史分析，而對公共預算過程中的權力關系以及制度關系方面的研究力度不夠。
在國內，不少政治學者也開始關注公共預算政治方面的研究，如王紹光、馬駿等。王紹光雖未明確提出公共預算本質是政治，但是他的研究突出了公共預算與政府責任的密切關聯。「稅收固然重要，預算也很重要。預算改革的目的是把一個看不見的政府變為一個透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責任的政府；一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見：要讓它看得見，它就得有一個統一的、受監督的預算。」⑥馬駿基於國外預算研究的經驗，也認為公共預算的本質是政治。在此基礎上，他提出了預算改革政治分析的研究框架：(1)預算改革引起的權力結構方面的變化；(2)預算改革引起的決策方式的變化；(3)預算改革引起的預算結果的變化。在這個分析框架中，馬駿突出地強調了預算改革引起決策方式的變化⑦。預算本質的政治性認識確立了預算研究的基本主題，只不過，目前預算政治方面的研究主要集中於政府行為和公共資源分配權方面的研究，而忽視了預算制度和預算監督權的研究。
(二)走向權力監督的公共預算研究
公共預算作為政治的體現，不僅是圍繞資源分配而進行的權力斗爭，而且還是一種構建責任政府體系的權力保證，即預算是一種監督權。公共預算作為一種監督政府的權力，是隨著現代政府預算制度的起源而產生的，國外一些學者在這個問題上基本達成共識。如英國學者Einzig Paul系統地研究了英國議會財政控制制度發展的歷程。在這項研究中，他認為公共預算是控制政府「錢袋」的權力，也就是說公共預算本身是監督或者控制政府的權力⑧。除了歷史分析外，也有學者通過對現實案例的分析，發現預算的主要功能是防止權力濫用。如托馬斯·P.勞斯在《三權分立原則與預算決策》一文中通過對美國預算過程中具體案例的剖析，發現如下結論：歷史上，將國庫管理的權力置於立法機關的手中是為了避免君主專制。今天，將預算發展和執行的職責聚集於首席行政長官身上是為了控制公共支出。相反，行政主管有權監控、指導預算執行，有權全部或者部分否決立法機構撥款，有權執行撥款措施，給他這些許可權是為了防止公眾開支過程效率低下，並防止出現籠絡民心的政治撥款。簡而言之，公共預算中的分權原則是為了防止權力濫用⑨。
不僅國外學者揭示了預算政治的首要含義是約束與監督行政權力，而且國內也有學者意識到了預算控制權力的功能。靳繼東對預算政治的歷史進程和思想傳統的探索發現：無論是預算政治的現實主題還是研究主題，其邏輯的次序都是從對權力的憲政控制開始⑩。
預算權力監督功能的研究不僅拓展了預算研究的范圍，而且更對當前我國人大預算監督研究提供了很好的研究思路，即預算監督不是技術性的監督，而是一種權力監督，是人大對行政機關的監督。這是研究中國人大預算監督的首要出發點。
二、中國人大預算監督研究現狀
人大預算監督重要性逐漸得到學界的重視，現已成為政治學、行政學、法律學等多學科的研究重點。不過與其重要性相比，人大預算監督研究仍是一個有待拓展的研究領域。
(一)人大預算監督的實質
有關中國人大預算監督研究的專著，最早的研究應該是蔡定劍教授於1991年出版的《國家監督制度》。在1992年版的《中國人民代表大會制度》中，蔡定劍依據監督權的內容，將預算監督視為對政府行為的監督(11)。朱光磊教授在對中國監督體系的基本框架總結的基礎上，認為人大的預算監督功能屬於法律監督系統(12)。由於二人分類的標准不一，很難區分他們這種對人大預算監督的分類孰優孰劣，但可以確定的是，人大預算監督權是一項極其重要的監督權。
人大預算監督權不是普通的監督權，而是具有憲政意義的權力。朱孔武依據憲政主義的研究視角認為：「議會審查和決議預算案，本質上是對政府的授權，使政府得為達成一定施政目標而執行議會同意的預算，因此，議會的預算審查權只不過是傳統的議會對政府進行控制的權力。議會預算審議權內化於一國的憲政制度，成為不可或缺的環節。政府在財政經濟上的措施和行為必須獲得議會同意，使政府在施政上能夠直接接受選民監督，從而達到合理節制的目的，最終經由權力分立和制衡原則來保障人權。」(13)
(二)人大預算監督實踐研究
人大預算監督重要與否，關鍵還是要看其效能的發揮程度。目前，人大預算監督在這一領域內研究主要沿著兩個方向進行。
1.問題導向型研究
該類研究一定程度上主導了人大預算監督權的研究，主要關注問題界定及成因分析。李誠、張永志歸納了人大預算監督中存在的預算編制中的、初步審查中存在的、人代會審批中存在的以及監督預算執行中存在的四類十八個問題(14)。王秀芝分析了預算監督中的人大的地位與人員構成及其在預算審批、調整、執行監督中所面臨的問題，並將原因歸結為預算監督不力，人大預算監督乏力(15)。林慶祥界分了地方人大預算監督中存在的三類難題：規范化審查監督難、實質性審查監督難、效能度審查監督難，在此基礎上他剖析了人大預算監督中難題的成因；預算審查監督立法存在缺陷；地方人大與預算部門之間的信息不對稱；地方人大的審查監督力量難以適應工作的需要；地方人大預算審查監督的方法和手段過於單一(16)。可以看出，林慶祥等人的分析較為偏重於技術性的分析，這種分析可以較為方便地揭示地方人大預算監督權懸空的具體原因，但不足的是它難以發現懸空背後的政治性因素，因而也難以揭示其主導性因素。范永茂在對廣州市部門預算研究的基礎上，發現人大預算監督在技術和制度的層面都存在著種種困境(17)。雖然這項研究關注了制度方面的原因，但是僅僅是關注了人大預算制度本身，而沒有擴展開來。作為對現有研究的回應，周振超通過考察省級政府的運作過程，發現包括人大的預算監督權空泛化在內的很多政治現象都和「行政主導下的簡約治理」這一政府管理模式密切相關(18)。
2.建議導向型研究
在問題批判主導的研究現狀下，一些學者開始反思已有的研究方法，由「破」轉向「立」，開始探索人大預算監督發展的路徑。一些學者傾向改革現有的一些具體制度，如張獻勇從預算年度的憲政價值入手，在比較國外經驗的基礎上，主張強化全國人大預算草案審批權的一個可行思路是預算年度調整，實行跨年制(19)。劉善冬強調了人大財經監督與政府審計監督兩種模式對接的可行性，並對具體實施途徑進行了規劃，如加強監督程序和監督手段的對接、加強監督力量和活動陣地的對接、加強監督信息和監督資料的對接等(20)。有的學者也主張實行制度創新。如唐宋元關注了人大預算監督理想創新、拓展預算監督視野、方式創新、報告制度創新、機構創新及建立績效評價體系等(21)。雖然這些建議為促進發揮人大預算監督職能提供了許多很好的思路，但是由於實證分析不足，上述有的建議存在著應然性的偏見，在具體適用上存在著一些問題。更為突出的是，由於關注點多是技術性，幾乎沒有涉及實質性問題。因此，這些建議在促進人大預算監督能力提升方面的作用有限。
總的來講，現有研究為我們認識人大預算監督權懸空的真實原因提供了豐富的經驗材料，不過，這些研究卻很少關注人大預算監督過程中正式組織間的權力關系。
(三)人大預算草案修正權研究
人大預算草案修正權研究，是目前人大預算研究領域內逐漸興起的新研究方向。雖然該方向的研究成果並不是很多，但是實質性的貢獻也不少並呈逐漸增加的趨勢。雖然如此，目前預算草案修正權的研究，就其內容而言，主要集中在中國人大預算草案修正權的重要及其必要性與預算草案修正權實施的可行路徑等方面。
1.預算草案修正權是一項極其重要的預算權力
馬駿、林慕華的研究表明：預算草案修正權是現代議會的核心預算權力(22)。張樹劍、林挺進等基於公共選擇與憲政相結合的視野，認為預算草案修正權是一項憲政權力，它「不僅是出於監督機制的理論需要，更是關系公民福利實現的實質性程序。」(23)不過，學者們在人大預算監督法律體系中是否設置了該項權力的問題上分歧較大。如馬駿、林慕華在《現代議會的預算修正權力》中認為，中國現行預演算法及相關法律並未賦予人大這一預算監督權力。而趙雯教授則指出：憲法和地方組織法明確規定人大享有預算草案修正權。人民代表大會會議期間，大會主席團、各專門委員會、代表聯名都可以提出對預算草案的修正案(24)。在這些爭論中，有一點是確定的，即「財政預算的修正問題直接關繫到人大憲法地位的落實，並應在預演算法這一預算基本法中作出較完善的規定。」(25)
2.人大預算草案修正權實施的可行路徑
權力的重要與否，關鍵在於執行。一些學者在關注預算草案修正權的重要性及必要性的同時，也在探討其可行的路徑。曾軍平基於《預演算法(修訂草案)》的文本分析，提出了我國未來預算修正權實施的一些重要的制度規范建議，如修正議案的准備期、預算修正案進入人大會議表決程序的條件、程序、人大會議的會期規定等等(26)。他的這些建議為將來實施預算草案修正權提出了有益的指導，問題是：他的研究忽視了制度的路徑依賴問題，即沒有深入論證這些制度設計是否具有制度方面的可行性。
上述預算草案修正權的研究成果，深化了人們對預算草案重要性的認識，而且一些研究所設計的制度路線為人大預算草案修正權的實踐提供了有益的理論指導。不過，需要指出的是，未來的研究，在關註上述兩個問題的同時，也應該加強人大預算草案可行的論證，特別是它與主流制度是否具有相容性。
三、預算研究的主要理論模型：貢獻與不足
研究人大預算監督，必須弄明白：在人大預算監督過程中，黨委、人大、行政機關等三個部分是如何分配政治權力的，即它們之間有著怎樣的權力關系，同時，這種正式組織間的權力關系反過來是如何影響人大預算監督的。正式組織間的權力關系是由制度進行規范的，所以，權力關系研究可以簡約為制度關系研究。因此，目前預算研究過程中有關制度間關系研究的現狀從很大程度上影響了對人大預算監督能力的認識。強化人大預算監督能力研究，需要找到合適的分析框架。所以，評估現有預算研究模型是必要的。當前預算研究過程中的主要分析工具有：績效預算模型、委託—代理模型、交易費用政治學模型等。
(一)績效預算模型
學界的主流觀點認為，績效預算始於美國胡佛政府的預算改革。但是在進步時代，紐約市政研究局已將效率視為預算的內在價值，「預算局不僅將效率的價值附加於預算理念中，而且還從道德上加以闡釋。」(27)也就是說，績效預算的理念始於紐約市政研究局。歷史的梳理表明，績效預算是以績效指標和事業成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環節而建立的公共管理模式。
如何達至績效目的，沈春麗認為，從傳統預算向績效預算的轉型過程一般分為下面幾個步驟：項目預算編制、績效度量和報告、績效管理，以及最終的績效預算系統的實現(28)。從橫向截面來看，績效預算的實現，關鍵需要處理好總額控制、配置效率、運行效率、財政責任等方面的問題。囿於績效預算研究中的這些問題，公共預算決策的分析框架應是：在尋找和分析備選方案的基礎上，按照一定的標准進行方案選擇。這一簡單的決策過程描述暗含著那些將顯著影響預算決策的關鍵要素，決策參與者、決策權力的分配、決策的目標或方案選擇的標准、決策信息。這些要素內涵的不同組合又體現為決策模式的不同，分為漸進主義決策模式和理性主義決策模式(29)。
目前，績效預算模式已在不少國家進行了實驗並取得一些成果，但是該模式過於關注預算過程中的績效問題，忽視了其背後的權力因素，從而使預算成了一種技術性的管理活動，偏離了預算的政治本質。因此，該模型在分析人大預算監督過程時就會顯得乏力。
(二)委託—代理模型
在委託—代理理論模型那裡，公共預算是一種特殊的合同。它的核心是為行政機構提供服務的人員和給服務提供者分配資源的人員之間的關系，即委託人和代理人間的互動關系。影響預算合同的主要因素有兩種：(1)信息的分配和管理；(2)預算參與者之間的等級關系。該理論模型假定參與者之間存在著等級關系，委託人和代理人之間存在著目標沖突，而且信息的分布是動態的。依據信息分布均衡情況，該模型可細化為：代理人主導——等級、沖突、代理人控制信息；立法機關主導——等級、沖突、立法機關控制信息；行政主導——等級、沖突、行政控制信息；議題網路——等級、沖突、信息共享(30)。
就目前預算研究現狀而言，最常見的預算理論模型是委託—代理模型。依據此理論模型，國內預算研究已取得不少實質性的貢獻，如程瑜以此理論模型對政府預算進行了契約經濟學分析，並發現：信息和激勵約束是影響政府預算契約效果的兩個最重要因素(31)。不過，值得指出的是，該理論模型在解釋是什麼因素導致了信息分布不均衡的問題上存在著一些不足。事實上，它也難以完成這一任務。因為它忽視了政治中較為重要的自變數，即制度。很顯然，由於此缺陷，它也很難適用於人大預算監督制度的研究。
(三)交易費用理論框架
馬駿、侯一麟曾用該理論框架分析了中國省級預算中的非正式制度。在交易費用分析框架中，預算也被看成一種合同，因此，預算過程也就被視為制定和實施預算合同的過程。預算合同的實施過程中必然會發生各種交易費用：形成預算合同時必須支付的事前交易費用，例如事前的討價還價費用、信息費用、決策時間和協調費用等；事後確保預算合同能夠實施的交易費用。依據交易費用理論，這些交易費用主要來源於預算合同制定和實施的預算環境。因此，馬駿等建構了分析的基本框架：零碎化的威權體制、正式預算制度落後而且零碎化、非正式預算制度，其中，非正式預算制度包括預算產權、部分等級制、完全等級制(32)。
可以看出，交易費用理論框架的突出貢獻是把握住了我國省級預算過程中的非正式制度的影響。不過，該理論框架在用於人大預算監督過程研究時，則會面臨著如下困境：(1)在監督過程中，預算不是被視為合同而是人大監督行政機關的手段；而且，政治領域內，經濟學意義上的平等合同幾乎不存在，因為權力分配是不平衡的。(2)人大預算監督過程雖受非正式制度影響，但是起根本作用的還是正式制度，特別是正式制度間的關系；這種制度間的關系反映的是權力競爭的結果，未必就符合交易費用最小化的邏輯。
目前有關預算研究的理論模型，如績效預算模型、委託—代理模型、交易費用理論框架，關注點主要是預算績效的研究。通過目前已取得的成就來看，這些理論模型為分析預算改革提供了許多有效的分析工具。但是，由於理論模型是對特定事實的抽象，因此，它們會存在適用范圍的問題。研究發現，這些理論模型難以解釋預算背後的權力關系，從而很難揭示出我國人大預算監督能力弱化的實質原因。
四、未來研究的思路
從上述幾個方面的文獻評述，我們可以發現，當前的預算研究開拓了中國人大預算監督研究的理論視野，並提供了一些有益的經驗指導。但是，總體上而言，中國人大預算研究的整體情況是不容樂觀的：一方面表現為由於制度研究的缺失導致尚未發現人大預算監督權懸空的主導性因素；另一方面是預算監督研究理論模型有限。實際上，二者是辯證統一的，正是因為理論模型的有限限制了進一步的研究，而制度研究的忽視也影響了理論模型的創新。
因此，在未來的研究中，我們應當從制度研究與理論模型創新兩個方面入手，加強人大預算監督研究。一方面，在借鑒其他學科研究方法的基礎上，人大預算監督研究應當在解決實際問題的過程中創新研究方法；另一方面，在方法創新時，必須時刻關注現實問題的解決。也就是說，人大預算監督研究在未來的研究中，應當做到問題解決與方法創新的辯證統一。
注釋：
①何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義對政治科學的重構》，復旦大學出版社2004年版，第23～25頁。
②William H. Allen，Woman's Part in Government： Whether She Votes or Not，New York：Dodd，Mead，1912， p71.
③Aaron Wildavsky，Naomi Caiden, The New Politics of the Budgetary Process(影印)，北京：北京大學出版社，2006，pp2-7.
④⑤(27)[美]喬納森·卡恩：《預算民主：美國的國家建設和公民權(1890～1928)》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008版，前言第1、5、62頁。
⑥王紹光：《從稅收國家到預算國家》，載《讀書》2007年第10期。
⑦馬駿：《中國預算改革的政治學：成就與困惑》，載《中山大學學報(社會科學版)》2007年第3期。
⑧Einzig Paul，The Control of the Purse：Progress and Decline of Parliament's Financial Control. London： Secker & Warburg, 1959.
⑨[美]托馬斯·P. 勞斯：《三權分立原則與預算決策》，載[美]阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第50～81頁。
⑩靳繼東：《預算政治學論綱：權力的功能、結構與控制》，中國社會科學出版社2010版，第71頁。
(11)蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1992年版，第322頁。
(12)朱光磊：《當代中國政府過程(修訂版)》，天津人民出版社2002年版，第233頁。
(13)朱孔武：《財政立憲主義研究》，法律出版社2006年版，第124～125頁。
(14)李誠、張永志：《人大預算監督的四類十八個問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第13期。
(15)王秀芝：《我國人大預算監督問題研究》，載《經濟研究》2009年第10期。
(16)林慶祥：《加強地方人大預算審查監督的思考》，復旦大學選舉與人大制度研究中心，2012年4月15日訪問。
(17)范永茂：《人大預算監督的困境與出路——對廣州市部門預算折射出的問題的思考》，載《中國特色社會主義研究》2011年第1期。
(18)周振超：《行政主導下的簡約治理——省級人大預算監督權懸空的政治邏輯》，載《江蘇行政學院學報》2012年第1期。
(19)張獻勇：《預算年度調整：強化全國人大預算審批權的一個可行思路》，載《人大研究》2005年第10期。
(20)劉善冬：《試論人大財經監督與政府審計監督兩種模式的對接和應用》，載《人大研究》2003年第10期。
(21)唐宋元：《地方人大預算監督制度創新的主要內容》，載《人大研究》2006年第9期。
(22)馬駿、林慕華：《現代議會的預算修正權力》，載《呼籲公共預算》，中央編譯出版社2008年版，第96頁。
(23)張樹劍、林挺進：《中國省級人大預算草案修正權的意義及法律基礎》，載《復旦學報(社會科學版)》2010年第5期。
(24)趙雯主編：《地方人大預算審查監督簡明讀本》，復旦大學出版社2008年版，第179～180頁。
(25)張獻勇：《論人大的預算草案權》，載《學術研究》2009年第7期。
(26)曾軍平：《預算修正權亟需嚴格制度規范》，載《上海財經大學學報》2008年第3期。
(28)沈春麗：《績效預算》，世界銀行中文網，2012年5月10日訪問。
(29)苟燕楠：《績效預算：模式與路徑》，中國財政經濟出版社2011版，第26～27頁。
(30)約翰·弗雷斯特：《委託——代理模型和預算理論》，載[美]阿曼·卡恩、W.巴特利·希爾德雷思等編：《公共部門預算理論》，韋曙林譯，格致出版社、上海人民出版社2010版，第146～159頁。
(31)程瑜：《政府預算的契約經濟學分析——委託代理理論的研究視角》，載《財貿研究》，2008第6期。
(32)馬駿、侯一麟：《中國省級預算中的非正式制度：一個交易費用理論框架》，載《經濟研究》2004年第10期。
⑦ .試論述如何加強全國及地方各級人大對政府預算的監督
加強從全國到地方對各級政府財政預算的具體方法：
是《預演算法》的立法宗旨應予修訂。二審稿未對現行《預演算法》第1條「立法宗旨」作任何更改，這不能不說是一大缺陷。因為，《預演算法》的立法宗旨體現著預演算法的根本價值追求和基本精神，它不僅對《預演算法》的各項具體制度建構(包括人大預算、決算審查監督制度)具有統領作用，而且對預算實踐也深具指導意義。而我國現行《預演算法》頒布於計劃經濟向市場經濟轉軌初期的1994年，迄今已過去19年，其立法宗旨更是幾乎照搬了1991年國務院發布的《國家預算管理條例》第1條的規定，過於強調國家的中心地位與預算的宏觀調控等管理工具性職能，由此導致《預演算法》的具體制度設計中政府行政主導色彩十分濃厚，而各級人大及其常委會對預算的審查、監督的規定則相當抽象、單薄，納稅人人民對政府預算的監督規定更是空白。預算實踐中人大及其常委會對預算的審查監督也被視為可有可無的東西，而這顯然不符合近20年來發生了翻天覆地變化的我國現實情況的需要。
是預算編制的全面性、完整性的規定應進一步細化和完善，預算編制部門應予以大力充實和加強。預算編制的完整、准確、真實、統一是實施有效的預算審查、監督的重要前提和基礎，與全面預算審查監督是相輔相成的。所以在不少國家除了在《預演算法》(或財政法)甚至《憲法》中明確規定全面預算管理原則外，還多以法律的形式對預算編制的主體及編制依據、原則、程序、規則等作出明確細致的規定。我國《預演算法》修訂二審稿雖然在第4條、第5條明確規定了全口徑預算體系、全面預算管理原則等內容，並在第三章預算收支范圍、第四章預算編制中增訂、補充了若干預算編制依據、原則要求等方面的規定，但總體來講這些規定主要或者說基本上只是針對最狹義的公共預算編制而言的，而對於我國現已總額多達6、7萬億元之巨的政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算，二審稿不僅規定其收支范圍按照國務院的規定執行，其有關編制、執行和實施步驟，也空白授權由國務院依據《預演算法》作出規定，瑏瑣在法律層面形同空白，這實際上存在使這三類預算游離於人大監督之外的制度性風險。再加上我國現行《預演算法》對預算編制的時間缺乏規定，各部門、各單位預算實踐中按《預演算法實施條例》規定編制預算草案只有一、二個月時間，我國財政部門審核、匯編預算的人員又非常有限，所以政府提交給人大審查監督的預算草案簡陋粗疏也就可以想見。對此，我們需要通過修定《預演算法》細化各類預算編制的具體程序和規則，延長預算編制周期，大力充實現有預算匯編部門力量，最好是新設專門編制部門加以改變。筆者建議在國務院成立正部級的行政管理與預算編制辦公室，在各預算部門亦成立相應的預算編制辦公室，在總理、各部門負責人的直接領導下開展工作。預算編制辦公室應實行公務員和專業技術人員相結合的管理制度，以吸引優秀專門人才。同時，為做好財經規劃和預算工作的組織協調，建議成立國務院財經規劃和審核委員會，作為跨部委的財政預算決策協調機構，其職責是規劃中長期總體財經政策、確定年度財政預算整體方針和方案、審查各預算部門預算草案、在特別情況下協調部門預算編制工作。
是人大對預決算實質審查規定的相關配套制度仍然有待改革和完善。《預演算法》修訂二審稿新增了不少規定，諸如要求報送各級人大審查和批準的預算草案應當細化;人大有關專門委員會、常委會有關工作機構對預算草案、調整預算草案、決算草案提前審查，提出初步審查意見，要求政府及政府有關部門研究處理並反饋意見;結合審計報告審查決算等。這為各級人大及其常委會克服會期短、代表審查能力不足而又需要實質審查預決算草案提供了較為現實的解決辦法。目前依然存在的問題是，我國各級人大財經專門委員會和常委會有關預算工作機構的人員職數很少、職權任務過重、預決算審查能力嚴重不足。對此，建議在各級人大新設預算專門委員會專司預決算草案審查、審議、監督、評價等方面的工作，同時，應大力充實現有各級人大常委會預算工作機構中的專業人員，增強其預決算審查、政策分析的能力。另外，本應作為人大重要依靠力量的預決算專業審查機構——國家審計機關在我國現行體制上卻隸屬於政府，這讓各級人大對預決算草案的實質審查深受影響，與國際上較為通行的慣例是隸屬於國會或直接對法律負責也相左，從長遠發展看我國應將審計機關改屬人大，但這需要修改我國《憲法》、《審計法》等法律的相關規定。
是引入公民參與預算，強化公民對政府公共收支的社會監督以及對人大履職的再監督。現代預算是公共預算、民主預算，賦予公民對預算結果享有知情權、對預算決策過程享有一定形式和程度的參與權，不僅是預算民主(直接民主)的邏輯必然，也是克服代議制民主弊端(即在間接民主中公民個人能力不能得到充分發揮、代議者人大代表又可能怠於或者濫用預算權力)的現實需要，這不僅有利於公民直接監督政府的公共收支行為，而且可以通過對監督者人大的再監督督促其切實履行審查監督的職責。這在我國當前各級人大預算監督普遍乏力的情況下尤其具有重要的現實意義。公民參與預算的基本前提和最低要求是預算事務和預算信息的公開，這首先要求在法律層面應確立預算公開制度，就預算公開的主體、公開的內容、公開的程序等作出明確規定，這一點在《預演算法》二審稿增訂第11條中已經有了初步規定，但該條第4款「預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定」卻依然折射出強烈的行政主導色彩，對此必須加以改正，必須強調由人大立法主導預算公開的內容及其進程，並對不依法公開的行為實施問責。至於公民對預算事務的參與，不應僅僅停留於「知情」的層次，而應通過在預算決策、執行與績效評估過程中安排相應的公眾參與制度，如預算征詢制度、預算草案會議前公開制度、人大會議旁聽制度、預算聽證制度、預算績效公眾評價制度、納稅人公益訴訟制度等來實現社會公眾參與預算的程序化、規范化。
是應補充和完善預演算法律責任規定。我國現行《預演算法》關於預算違法行為責任追究的條款只有寥寥三條，預算違法行為種類規定過於簡單、預算違法行為責任形式單一(僅為行政責任)且過輕，實踐中更多的預算違法行為的查處是依照低位階的《財政違法行為處罰處分條例》的規定進行的。這種狀況使得對預算違法行為懲處的威懾性不夠、責任追究又總體上停留在行政體系內部，人大及其常委會對預算審查、監督的權威性、有效性未能藉助於相應的法律責任設定、責任懲處追究機制加以確立。二審稿中雖然相對細化了預算違法行為的種類、增加了追究刑事責任的規定，瑏瑥但預算違法行為追究依然是以行政處分為主。因此，應考慮在法律責任一章中進一步細化預算違法行為的種類、適當增加經濟責任規定。當然如能在條件成熟時修訂《憲法》增加有關預算違法行為的政治責任，將更有利於人大對政府預算全方位監督的實現。
是應加快財政、預算、稅收等財稅立法步伐，提高立法層次，切實實現人大及其常委會對預算全過程的立法監督。立法監督是人大對政府預算全方位審查監督中的十分重要甚至是最重要的一環，只有健全和完善了財政、預算、稅收、規費等方面的法律，減少對政府部門立法的空白授權、概括授權，真正做到財政、稅收事項的「法律保留」與「法律優位」，確立法律的權威，才有可能切實實現預算編制、執行、監督、責任追究等嚴格依法地進行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志貫穿在預算過程的始終，保障人民大眾的公共需要最大化實現。
人大對政府預算全方位審查監督的要義與目的：
對政府預算進行審查、監督，是我國《憲法》、《預演算法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《審計法》等法律賦予各級人大及其常設機關(常委會)的職權，②其目的在於保障國家的最高主權者——人民依照法律規定，通過其選舉的代表規范、控制和監督政府的財政收支行為，以確保財政收支規模科學適度、財政收入課賦公平合理、財政資金支出使用公正有效，保障公共產品和公共服務的提供，進而保證人民大眾的公共財政福利和社會公共需要能夠得到最大化的實現。
政府預算作為現代公共財政制度的核心內容，是彌補市場失靈、服務於社會公共需要的公共預算。它是對某一財政預算年度內的政府收入和支出的預先估算，是由眾多法定主體依法定職權、按法定程序和規則編制、審查和批準的政府年度財政收支計劃，是統籌可得公共經濟資源(即財政收入)在潛在的支出項目中權衡、抉擇以求社會公共需要最大化實現的公共選擇行為。這種選擇包括兩方面的內容:從表象上看，政府預算的結果體現為經中央或地方立法機構審議批準的一系列靜態紙面預算文件，是按一定標准分門別類地列入了政府財政收入和財政支出的特定表格及相應文字說明;而從實質內容審視，政府預算體現為預算編制、審批、執行、調整、決算、監督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態決策過程——政府預算的編制、審批是對政府財政收支計劃的安排，預算的執行是對財政收入的籌集和支出的使用，財政決算是對預算執行情況的總結，預算的調整與監督則是對預算編制、執行的調適、變更與監控、糾正。對政府預算的理解必須從靜態的紙面形式和動態的活動過程兩方面來整體把握，否則即有可能片面。因此，各級人大及其常委會作為人民的代表對政府預算實施全方位的審查、監督，或稱全口徑預算管理。預算的全面性、完整性管理，其實質要義是指政府的全部收入和支出都應當納入預算，實施規范化、法治化的動態管理、監督和控制。詳言之，各級人大對政府預算全方位的審查、監督，不僅要求將政府的全部財政收支技術性地、規則性地列示於統一的靜態預算文件，其更深層的意義在於要藉由動態的預算過程將政府的一切收支活動納入規范化、法治化的軌道，納入人民及其代表(人大)的監控視野，實現現代民主法治國家的最高主權者、預算資金的來源者暨預算支出的受益者——人民對政府財政收支活動的直接或者間接的參與、控制和監督，實現代國家的公共財政暨公共政策治理，進而實現預算委託人暨受益者的人民的公共福利最大化。
因而，要真正實現各級人大對政府預算全方位的審查監督，我們就必須高度重視和確立預算的全面性、完整性原則，同時對此又絕不能僅僅從靜態的紙面來理解，而是更應從人民及其代表是否能夠切實對整個預算過程實施規范化、法治化的動態監督和控制來予以評斷，應從政府預算「靜態紙面編列全面」與「動態過程監控完整」來全面把握這一原則，並據此統籌設計，進一步改革和完善相關的預算審查、批准和監督的具體制度。
⑧ 人大對政府預算監督過程中存在哪些問題
1、對上一年度國家預算執行情況，全國人大常委會主要是通過審查和批准上年度中央決算、聽取和審議中央預算執行情況的審計工作報告來加強監督的。
國家預算執行到年末，要根據執行結果編制國家決算。因為全國人民代表大會會議在每年的第一季度舉行，而上一年的國家決算要到6月份後才能編制出來。於是，1982年修改憲法時，就將全國人民代表大會的這項職權授予了全國人大常委會。這樣，全國人大常委會在每年6月份舉行的常委會會議上，都要聽取和審議國務院關於中央決算的報告，以審查和批准上一年度的中央決算。
2、對本年度的預算執行情況，全國人大常委會的監督途徑，主要是聽取和審議國家預算執行情況的報告、審查和批准國家預算執行中的部分調整方案。
3、在預算執行過程中，經常會出現各種在編制預算時意想不到的變化，需要對預算作出調整。1982年憲法修改後，規定由全國人大常委會審查和批准國家預算的部分調整方案。