城管行政執法改革
依據《公務員法》第第二十一條 錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，採取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。
民族自治地方依照前款規定錄用公務員時，依照法律和有關規定對少數民族報考者予以適當照顧。
也就是說《公務員法》明確規定了如果想入職公務員的話，必須通過公務員考試。
那麼如果城管執法人員（目前城管與行政執法已經分離，我們嘴上說的傳統意義上的「城管」已經叫「行政執法」了，目前城管只管灑水車、垃圾車、環衛工人等。），目前應該很多都是合同工，想「變」成公務員的話，那就必須經過考試，或者修改法律。但是很顯然，這兩條都很難實現！
『貳』 深化行政執法體制改革
深化行政執法體制改革的主要任務
按照黨的十八屆四中全會的部署和要求，深化行政執法體制改革要堅持減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，著力抓好以下重點改革。
（一）加快推進執法重心和執法力量向市縣下移，清除多層、多重執法
科學劃分執法許可權、合理配置執法力量，是完善執法體制、提高監管效能的基礎。要根據不同層級政府的職能特點和執法任務需要，明確中央和地方各級政府的執法領域和重點，發揮各自優勢。總的講，對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關系全國統一市場規劃和管理的事項，應實行中央政府部門統一監管，以維護全國市場統一和經濟安全。對食品葯品、安全生產、環境保護、勞動保障、商貿服務等實行分級管理的事項，原則上由市縣政府實行屬地監管，以利於就近管理，減少層次，提高效率。行政執法隊伍直接面對市場和企業行使現場執法權，要根據不同層級政府的履職需要合理設置。從實際職能看，除高速公路、航運、海洋、重大工程等特殊領域外，省、自治區政府原則上不宜設置行政執法隊伍，以防止對同一轄區內的民商事主體分割管理、爭相執法。對由市縣和基層監管的事項，中央和省、自治區政府部門，主要行使執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不宜直接對民商事主體實施具體檢查和現場執法。近年來在安全生產、環境保護等領域實行的「國家監察、地方監管、企業負責」的執法體制較為有效，宜在其他領域酌情推廣和借鑒。設區的市政府也要妥善解決行政執法權的合理配置問題，一般來講，市與市轄區只在一級設立執法隊伍為宜，以便集中力量、統一執法、消除分割、理順關系。縣級政府部門直接承擔執法監管職責，可探索綜合設置執法監管機構，原則上也不必單設執法隊伍。一些經濟發達、城鎮化水平較高的鄉鎮政府，根據需要和條件可以通過法定程序行使部分行政執法職能。
（二）大幅減少市縣執法隊伍種類，推進綜合執法
目前各部門分專業設立執法隊伍，群眾戲言「大蓋帽漫天飛」，不僅導致力量分散，也容易造成重復檢查和處罰，加重企業和群眾負擔。借鑒這些年來地方改革經驗，需要加快進行整合。重點是在食品葯品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅遊、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。比如，不同部門下設職責任務相近或相似的執法隊伍，就可考慮逐步整合為一支隊伍，集中行使執法權。要下決心清理取消沒有法律法規依據、未按規定程序設立的行政執法隊伍。理順城管執法體制，是深化城市行政執法體制改革的重點領域，從各地實踐看，主要是加強城市管理綜合執法機構建設，完善管理和協調機制，提高執法和服務水平。同時，行政執法是市縣政府的基本職責，監管領域多、政策性強、敏感度高，情況復雜難度大，要加快完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和工作協調，建立健全協作機制，形成監管合力，提高整體執法效能。
（三）加強行政執法隊伍建設，提高執法人員素質
行政執法面對企業和基層，執法隊伍尤其是一線執法人員的職業素質如何，直接關系群眾利益，關系政府形象。因此在隊伍管理和人員配備使用上，必須堅持高標准嚴要求。要嚴格執行執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。對上崗人員要加強執法教育和專業培訓，推進教育培訓制度化、常態化，提高執法人員解決突出矛盾和復雜問題能力。推行行政執法績效考核制度，強化行政執法責任制。同時，保障行政執法力量和經費是實行嚴格規范公正文明執法的基本條件，也是消除當前各種執法亂象的治本之策。要按照執法重心和執法力量向市縣下移的要求，科學配置人員編制，充實加強市縣和基層一線執法力量，保證重點領域執法需要。全面落實行政執法經費隊伍保障制度，確保執法人員工資足額發放。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。
（四）健全行政執法和刑事司法銜接機制，理順行政強制執行體制
打擊違法犯罪，維護經濟社會秩序，保證人民群眾合法權益，是行政執法部門和司法機關的共同職責，相互之間必須加強協作配合，完善聯動機制，形成工作合力。目前不少地方的行政執法部門和司法機關尚未建立起情況通報、聯席會議、案件移送等制度，行政執法與刑事司法共享平台建設滯後，一些涉嫌犯罪案件止步於行政執法環節，得不到刑事追責。深化行政執法體制改革要切實解決這些問題。要抓緊完善案件移送標准和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。按照有關規定，行政執法部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應依法及時移送公安機關並抄送同級檢察機關；公安機關作出立案決定的，應當書面通知移送案件的行政執法部門，不立案或者撤銷案件決定的，應當書面說明理由，同時送報檢察機關。公安機關發現違法行為，認為不需要追究刑事責任但依法應當作出行政處理的，應及時將案件移送行政執法部門。同時，嚴格履行人民法院的生效裁定和判決，是保證公正司法、提高司法公信力的基本要求。行政機關應帶頭履行法院行政案件生效裁定和判決，堅決克服推諉、拖延和「新官不管舊賬」現象，自覺維護政府形象。理順行政強制執行權體制。對當事人不履行行政執法決定的，行政執法部門應依法強制執行或者向人民法院申請強制執行，切實維護法律的權威和尊嚴。
深化行政執法體制改革的基本要求
深化行政執法體制改革是促進政府依法全面履行職能的重要舉措，也是深化行政體制改革的一項重要內容，在改革中需要遵循行政體制改革的基本原則和要求，統籌研究和把握。
（一）規范執法職能
堅持所有行政監管事項都必須以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，以法律規定的授權為依據。凡是市場主體基於自願的投資消費和民商事行為，只要法不禁止，只要不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，任何機關都不得加以干預和限制。即使實行「先照後證」需要後置許可的事項，也要根據情況盡可能降低准入門檻，取消或減少不必要的審批和資質證書，把主要精力放到事中事後監管上，最大限度為企業松綁，激發市場主體活力。要防止把准入環節取消下放的權力，在監管環節形成中梗阻甚至變相收回，讓企業實實在在感受到簡政放權的好處。防止把應由政府行使的監管職責簡單轉移給社會組織。要嚴格貫徹行政許可法，加快清理和取消各類非行政許可事項。要建立健全行政裁量權基準制度，嚴格限定和規范裁量權行使。
（二）創新執法方式
堅持運用法治思維和法治方式履行行政執法職能，嚴格依法監管，自覺和善於運用法治辦法解決矛盾和問題，這要成為政府履行職能的基本方式。同時，要充分發揮行業組織自律作用、市場專業化服務組織監督作用、輿論和社會公眾監督作用，支持社會組織參與管理和服務；加快市場主體信用信息平台建設，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，全面落實和強化生產經營者主體責任，完善相關責任追究制度，加大違法違規處罰力度；強化國家強制性標准管理，著力保障人身和財產安全、國家安全、生態環境安全；加強重點領域風險防控管理機制，完善以隨機抽查為重點的日常監督檢查制度；加快運用「雲計算」「大數據」等現代信息技術手段實施監管和服務，提高執法效能。
（三）優化組織結構
堅持精簡統一效能原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，結合機構改革，完善行政執法體系，提高行政執法機構相對獨立性和權威性。要總結和借鑒近年來各地先行先試經驗，對具備條件的行政執法機構適度整合，為推進綜合執法提供組織保障。要加強行政執法檢驗監測能力建設，整合優化資源配置，強化技術支撐。要按照職責清晰、權責一致、運轉協調的要求，理順執法監管部門與行業主管部門關系，減少職責交叉，形成監管合力，發揮各自優勢。要在嚴格控制財政供養人員的前提下，調整優化資源配置，盤活存量、有減有增、突出重點、動態管理，充實市縣和基層一線行政執法力量。
（四）完善法律規范
要適應改革和管理需要，抓緊修訂完善相關法律法規，具備條件的地方也可授權先行先試，妥善解決改革和管理於法有據的問題。要研究制定技術標准、信用信息和信用報告、備案報告等行政執法方式的適用規則。要完善執法監管相關規范性文件合法性審查機制，健全法規、規章備案審查制度。要加強法律責任制度建設和實施，確保行政執法活動在法律框架和范圍內進行。
『叄』 城市管理局和綜合行政執法局與什麼區別
簡單的說，城市管理局和綜合行政執法局與什麼區別就是城市管理前端服務作業監管與後端執法監察的關系。城市管理局負責城市管理領域的規劃決策、城市運行、市政服務、環境作業保障、公用行業日常監管，綜合行政執法局由原來的城管綜合行政執法局演變而來，負責城市管理相關領域的綜合監督檢查及對出現的違法違規行為進行行政處罰懲戒。綜合行政執法局工作的執法監察人員即使通常所說的城管（城管執法監察員的簡稱）。
當然一些中小城市也將城市運行服務與作業保障職能和綜合執法監察職能放到一個機構，叫城市管理與綜合行政執法局。
綜合行政執法局，也叫綜合行政執法監察局，簡稱綜合執法局，是城管執法監察制度演變的產物，是強化城市綜合管理、依法管理、構建現代橄欖型城市治理結構的產物。《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》一文以城管執法監察制度為例，介紹了從城建管理監察、到城市管理監察、到城市管理監察綜合執法、到城市管理執法監察的發展脈絡，指出執法監察的二重性，即執法監察的一體兩面。綜合行政執法局是結合綜合執法改革要求，將前端決策監管與後端執法監察適度分離的產物。最早的城市管理綜合行政執法監察局是將城市管理領域的行政處罰權及相應的監督檢查權相對集中，從城市管理局脫離出來。後來，隨著綜合執法改革的深入，綜合行政執法監察局開始更大范圍的綜合執法，同時強調綜合監管。城管執法監察制度的探索經歷了從城建監察大隊，到城市管理監察大隊，到城市管理監察辦公室，到城市管理綜合行政執法局，再到城市管理綜合行政執法監察局的發展。主要經過了以下三個階段的發展：第一階段，城建管理監察制度的誕生（1978—1995）；第二階段，城管監察綜合執法制度的探索（1996—2012）；第三階段，城管綜合執法監察的探索與發展（2012至2019） 。
綜合行政執法局，也有城市叫綜合行政執法監察局，作為城市管理綜合行政執法監察主管部門，其職能主要是依法對城市管理法律關系主體執行和遵守城市管理相關法律、法規的情況進行監督檢查，並對違法者實施行政處罰的行政執法活動。
綜合行政執法局，以城市管理領域為切入點，全面推進集中行使城市綜合管理與公共服務領域的行政處罰權及相關的監督檢查權（即行政執法鏈條末端的執法監察，一般不含前端的行政許可等仍然留在城市管理局的行政執法權），一般包括兩方面職能：
①對城市管理相關法律法規的實施情況進行監督檢查，即巡查監察職能；
②對違反城市管理相關法律法規的行為實施法律制裁，即處罰懲戒職能。
綜合行政執法局以城市綜合管理領域為切入點對城市管理及公共服務領域的執法監察權進行更大范圍的綜合，是將過去城市各政府機構所擁有的各自范疇內的城市執法監察職能，即行政處罰懲戒與綜合監督檢查職能集中到一個機構，即綜合執法監察局行使，這些職能一般覆蓋以下范疇：
市容環境衛生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法佔路處罰）、工商行政管理（無照經營處罰）、市政管理、公用事業管理、城市供水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游等各方面開展巡查檢查及實施行政處罰的職能。
雖然綜合執法局與綜合執法監察局幾乎是同樣的機構，綜合執法局更強調集中行使行政處罰權，強調行政處罰懲戒的綜合。相對於叫「綜合執法局」的機構，「綜合執法監察局」更注重把握執法監察二重性，通過執法監察一體化建設，強調巡查監察、綜合監管職能的發揮，即通過行政執法監察工作，推動政府、市場、社會各方依法履責，更大限度的減少行政處罰，即將行政執法監察工作作為推動依法治、社會共治，推動城市治理各相關方充分參與的城市精細化管理。
綜合行政執法局不是簡單多部門的聯合執法（物理聯合），而是將多部門交叉的執法監察權綜合到一個機構（化學整合），成立專門的綜合執法局。隨著綜合執法改革的深入，綜合執法監察的范圍還在不停的擴大，強化綜合監管，以減少多頭執法、職能交叉、推諉扯皮、執法擾民等行政執法監察領域的突出問題。而城市管理局則是負責城市運行的規劃建設、運行保障、作業服務和行業監管。城市管理服務局與綜合行政執法監察局的分工與協作，將有利於形成綜合規劃決策、到專業運行服務管理、到綜合執法監察「兩頭收斂、激活中間」的橄欖型城市綜合管理現代城市治理結構。
參考資料：
宋剛, 王毅, 王旭. 城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察[J]. 城市發展研究, 2018, 25(12):119-127.
本刊編輯部. 綜合執法改革與大數據環境下的橄欖型城市治理結構[J]. 北京城管科技信息動態, 2019, (9):3-5.
本刊編輯部. 以執法監察一體化推進城市法治共治精治[J]. 北京城管科技信息動態, 2019, (5):3-4.
城管簡史：城市綜合管理、城管監察與綜合執法發展演進[EB/OL]. 城市管理與復雜性
『肆』 為了深化行政執法體制改革，應理順什麼體制
為了深化行政執法體制改革，應該理順（城管執法）體制，提高執法和服務水平。
《中共中版央關於全面深權化改革若乾重大問題的決定》指出：要深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。減少行政執法層級，加強食品葯品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。理順城管執法體制，提高執法和服務水平。
『伍』 城管執法怎麼改革
城管全稱是城市管理監察部門，是城市管理的綜合執法組織，是在20世紀90年代國家法律確定了「相對集中行政處罰權」制度的背景下產生的。城管「無所不管」，多數情況下是「借法執法」，即履行職能主要是執行其他部門所制定的法律法規。
現實中城管的著裝、標識、公務用車、執法工具「五花八門」，而因其「無所不管」常常導致自身成為角色分裂的執法者。
城管執法問題突出，表現為：缺少綜合行政執法機構的主體資格；職權不清，與相關部門缺乏配合；執法觀念滯後；在具體執法中，「治標不治本」。
城管隊伍魚龍混雜：既有通過國家公務員考試或者事業單位考試進入城管編制，並且通過了相關執法資格考試，屬於具有執法權的「正規軍」，又有協助正規城管工作的協管員和承擔城管外包工作的「僱傭軍」，還有業務多次外包後產生的或完全冒充的「偽軍」。
部分城管人員在現實中的不當行為對於城管形象的形成起著決定性的作用。社會民眾對之已經形成刻板印象。一方面，大眾從心理上往往將受害的小販視為自己同一階層的人群；另一方面，城管的「恃強凌弱」、「公權私用」的行為確實大量存在。於是民眾往往從負面的角度去理解關於城管的信息。這就促成了社會對城管的刻板印象，而刻板印象一經形成就很難改變。
城管網路動詞高頻詞數據顯示，在全網和在微博，網友對城管的網路情感均以負面居多，自媒體對城管評價更差。不同地域網民對於城管的關注度存在差異，可以推斷出兩項結論：經濟發達地區，尤其是東部地區城管受到網民的關注度大；大城市城管受到更大關注度。
改革建議：
一是制度變革與微調。政府出台全國統一的城管管理辦法勢在必行：首先，制定全國通行的專門法規，取代地方性的管理條例；其次，理順城管與其他政府部門的關系，確定統一的歸屬部門；第三，統一「硬體」，包括城管的制服、臂章、執法工具、執法車輛的規格等。
二是媒介形象修正與改善。主要分為四個方面：與傳統媒體積極溝通，保持良好合作關系，特別在面對負面新聞時不推脫，在第一時間擺出一個易於讓群眾接受的姿態；用詼諧幽默的方式應對網路媒體的惡搞，城管可以運用視頻、音樂等多種形式「反惡搞」；利用微博建立改善形象的新窗口，如專人負責、申請認證、發布信息平民化、針對相關熱點問題主動發起討論等。
三是理念的轉變與提升。包括：城管核心理念應為民服務，需要更多地突出「服務」色彩，在具體的工作中，從民眾角度出發，簡化各種手續的辦理，提供「一站式」服務；城管部門不能外包執法權力和責任，外包的只能是城管的服務職能，城管也應該對雇傭人員的負面事件承擔責任；城管需要重點化解與流動攤販的矛盾，可以協助解決小販就業問題、推行分區治理、定時定期舉辦集市等；城管還需要注重隊伍建設，同時利用新興科技幫助改善執法。
四是公共治理方向和探討。公共治理是指將包括普通公民、治理對象、第三方機構等各種公共的和私人的機構納入到城市管理主體當中，並通過相關的法案、法規對這一模式進行制度化，創造諸如政府與社區、流動商販三者之間達成的協商與合作、多方談判、合約信用和自治規則，從而規避城管執法目的和執法行為的變異。
『陸』 城市管理局和綜合行政執法局與什麼區別
城市管理局和綜合行政執法局的區別就是城市管理前端服務作業監管與後端執法監察的區別。城市管理局負責城市管理領域的規劃決策、城市運行、市政服務、環境作業保障、公用行業日常監管，綜合行政執法局由原來的城管綜合行政執法局演變而來，負責城市管理相關領域的綜合監督檢查及對出現的違法違規行為進行行政處罰懲戒。綜合行政執法局工作的執法監察人員即使通常所說的城管（城管執法監察員的簡稱）。
當然一些中小城市也將城市運行服務與作業保障職能和綜合執法監察職能放到一個機構，叫城市管理與綜合行政執法局。
綜合行政執法局，也叫綜合行政執法監察局，簡稱綜合執法局，是城管執法監察制度演變的產物，是強化城市綜合管理、依法管理、構建現代橄欖型城市治理結構的產物。《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》一文以城管執法監察制度為例，介紹了從城建管理監察、到城市管理監察、到城市管理監察綜合執法、到城市管理執法監察的發展脈絡，指出執法監察的二重性，即執法監察的一體兩面。綜合行政執法局是結合綜合執法改革要求，將前端決策監管與後端執法監察適度分離的產物。最早的城市管理綜合行政執法監察局是將城市管理領域的行政處罰權及相應的監督檢查權相對集中，從城市管理局脫離出來。後來，隨著綜合執法改革的深入，綜合行政執法監察局開始更大范圍的綜合執法，同時強調綜合監管。城管執法監察制度的探索經歷了從城建監察大隊，到城市管理監察大隊，到城市管理監察辦公室，到城市管理綜合行政執法局，再到城市管理綜合行政執法監察局的發展。主要經過了以下三個階段的發展：第一階段，城建管理監察制度的誕生（1978—1995）；第二階段，城管監察綜合執法制度的探索（1996—2012）；第三階段，城管綜合執法監察的探索與發展（2012至2019） 。
『柒』 城管體制改革執法人員身份為什麼不能解決
城管體制改革執法人員身份的問題原因是：身份=收入，成本問題，和城管還是其他無關。
之前，國辦發〔2000〕63號規定「集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員」，國發〔2002〕17號進一步明確「集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員，要按照《國家公務員暫行條例》和其他有關規定，採取考試、考核等辦法從有關部門和社會符合條件的人員中擇優錄用」。
『捌』 如何深化城管行政執法體制改革
深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。減少行政執法層級，加強食品葯品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。理順城管執法體制，提高執法和服務水平。
完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法。完善行政執法與刑事司法銜接機制。
『玖』 城市管理執法體制改革為什麼改怎麼改
近年來，隨著經濟社會迅猛發展，城市建設速度不斷加快，市容市貌作為城市的「面子」日新月異，城市發展的成果給人們帶來了各種愉悅的體驗，但與之相伴生的諸多問題也困擾著城市管理者。城市管理行政執法直接面對城市中最基層民眾，承擔著政府城市管理職能中最艱辛的版塊，加之目前城市管理方面的法律制度支持體系尚不完善，經常成為媒體負面關注的曝光點。中央城市工作會議的召開和《中共中央
國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的出台，為深入推進城市管理執法體制改革、改進城市管理工作確定了原則、梳理了思路、指明了方面、提出了要求，這是新中國歷史上第一次以黨中央、國務院名義發布的關於城市管理與城管執法工作的重要文件。
城管人從中央的政策文件中看到了曙光，2016年3月1日，住建部、中央編辦、國務院法制辦於聯合召開城市管理執法體制改革電視電話會議規定，會議明確規定了改革時間節點要求，即：「原則上，4月底前各省、自治區、直轄市要出台具體方案，6月底前市、縣政府要拿出具體實施方案」基於此，各地躍躍欲試，但改革進程差強人意。截至7月上旬，僅四川涼山州、河北、山西、江西、北京、海口、溫州等省市城市管理執法體制改革的消息見諸報端，其中有的改革意見過粗過泛，甚至有的地方存在照搬中央改革意見的嫌疑，如：《河北省關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》大量內容與中央文件重復規定；部分城市改革方案遲遲不能出台令人焦慮，筆者認為，要解決城管執法體制症結，在此次改革過程中，以下問題須高度關註：
一、自上而下VS自下而上的路徑選擇問題
該問題可具體分成兩個層面，第一層面：上層，立法先行VS基層，摸石頭過河。從建設法治政府、依法行政的角度看，行政機關設置應堅持職權法定原則，沒有法定依據不得設立行政機關；沒有法定依據，行政機關不得自行放棄、擴大或轉移其職權。行政機關及其工作人員的行政權力必須有法律的明確授權，不能自行設定，必須在法律規定的職權范圍內活動。非經法律授權，行政機關不能作出行政管理行為；超出法律授權范圍，行政機關也不享有對有關事務的管理權，否則都屬於行政違法。行政機關作為國家公權力的行使者，其權力來源於人民的授予，而人民的意志是國家權力機關（全國人大）以立法的形式體現，因此，行政機關的認定要建立在法律的基礎上，通過立法方式予以規范。具體到行政機關的職權、職責，具體內容又在法律規定的基礎上，由行政法規作必要補充。
重慶市政協副主席李鉞鋒表示制定一部城市綜合管理法律，使城市管理有章可循、城市執法有法可依，是有效化解城市管理難題的根本路徑，可以構建城市綜合管理法治化新格局。立法先行，才能為此次改革提供強有力的法治保障。
第二層面：上層，先行一步，標准明晰VS基層，自主嘗試，相互取經。《指導意見》和改革推進會明確了城管執法架構，但對城管部門機構設置、領導體制、服裝標志等細節未定論，至今未公布具體標准，國家《城市管理法》遲遲無法出台，今年以來各地改革進程不一，各地機構名稱莫衷一是，如：溫州將城市管理與行政執法局更名為市綜合行政執法局、北京掛牌成立了城市管理委員會，「名不正，則言不順；言不順，則事不成」，遑論其他。中國政法大學副校長馬懷德認為深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作，應當以法治化、規范化為切入點，著力解決阻礙制度有序運行的諸多問題。中央層面設置明確標准十分迫切。
筆者認為，自下而上則允許從地方至中央的改革模式尊重了地方政府城市管理自主權，但此次改革是全國性的，如果頂層設計標准不明確，各地按照緊張的時間節點要求，先行先試，難免「忙中出錯」，出現不一致之處，既影響城管形象，有可能導致二次改革，增加不必要的成本。改革應以國家《城市管理法》和中央改革明細標准為起點，建立改革強有力的法律制度支撐和可參照施行的樣本，自上而下實施，才有利於改革工作有序、徹底推進。中央應及時關注此問題，並盡快公布明確標准，自上而下引導改革進程。
二、管理與執法的關系問題
中央政策倡導推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，這種模式有助提高城市管理相關職責許可權協調配合的效率，但是不是全國所有城市都要進行管理和執法合一、整合一個部門的模式，
一體化是不是意味著新的城市管理職能集中於一個部門？筆者不敢苟同，若照此推論，必將推出荒唐結論：政府各職能部門「變身古代縣衙」，不必細分職責，則職能合一，一勞永逸，省去協調成本，解除相互推諉之虞。政府機構具有整體性，又因工作業務內容不同、職能的專業性，政府應按照一定的原則和序結成嚴密的系統，彼此之間形成各有分工，各司其職，各負其責。據《2015年鄭州市國民經濟和社會發展統計公報》，鄭州市現有956.9萬人，市區總人口475.6萬人，建成區面積437.6平方公里，若按照《指導意見》匡定的管理職責和綜合執法權責事項要求，未來的城管執法行政執法（僅含行政處罰、行政強制）權責事項可能已超過900多項，若實施管理和執法合一的模式，在處罰基礎上加上龐雜的管理職能，未來的城管部門是不是顯得過於龐大？管理和執法兩方面會不會顧此失彼？部門工作效能會不會不降反升？長期以來，在我國的行政管理過程中，決策、執行、監督職能在政府與部門，或部門與部門之間配置不科學的問題眾多。重決策，輕執行；重製定政策，輕抓落實的現象比較突出，最明顯的表現就是以會議落實會議，以會議貫徹會議，導致出現「決策空轉，人心渙散」的不和諧局面。黨的《十八屆三中全會關於全面深化改革若乾重大問題的決定》提出了要「優化政府組織結構。轉變政府職能必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制」。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，是當前完善權力結構、規范權力運行、防止權力濫用的客觀需要。要通過適當分解決策權、執行權、監督權，使決策職能、執行職能、監督職能由不同部門相對獨立行使，努力形成不同性質的權力既相互制約、相互把關，又分工負責、相互協調的權力結構。因此，要把人大、政府決策的事項落到實處，就必須有相應的政府部門去執行，各部門由過去的集決策、執行、監督於一身的機構，變為純粹的執行機構，這樣一來，就可以把權力分散開來，防止各部門既當運動員，又當裁判員。馬懷德、王柱國在《城管執法的問題與挑戰》一文中認為「一體化是指城市管理各職能部門各司其職、有效配合、監督制約到位的管理體制，
科學合理地劃分和清理城管綜合執法部門內部之間以及綜合執法部門與相關職能部門之間的管理許可權和范圍，避免職權交叉重疊現象和執法真空現象的出現」，筆者十分認同，是不是採取一體化？應充分允許地方政府實事求是，根據本地城市發展規模、程度而定，應考慮未來行政管理體制改革方向，絕非所有城市管理職能集於一身。
三、執法局與執法隊伍的關系問題
實踐中，很多具備行政執法職能的政府部門多設置執法隊伍，執法隊伍行政隸屬關系方面作為該部門直屬機構，執法隊伍性質為獨立的事業單位法人主體，二者屬於外部上下級關系，並非內部隸屬關系，執法隊伍要履行該部門的行政執法職責，就必須履行行政委託程序。另一種行政隸屬關系則是政府部門與機關科室內部上下級關系，機關科室不具備獨立的事業單位法人資格，對外能直接以該部門名義作出。如：按照《鄭州市人民政府關於確認市本級行政強制執法主體的通告》（鄭政通〔2013〕1號）和《鄭州市人民政府關於公布法定行政執法主體的通告》（鄭政通〔2015〕34號）規定，鄭州市城市管理局（鄭州市城市管理行政執法局）作為市級行政執法主體，具備城市管理方面行政處罰、行政強制方面等職能，市級雖然是城管執法主體，卻缺少內部隸屬關系的執法隊伍，無法直接開展執法活動，不能獨立履行規定的職權，必須採取委託的方式進行。實踐中，城市管理行政執法工作不得不委託市城市管理行政執法監察支隊、市城區河道管理處、市政設施監理所等七個單位開展。受委託單位都具備獨立法人資格，鄭州市人民政府法制辦公室於2012年2月出版的《鄭州市行政機關執法職責綜覽》［2011版］（第三冊）對受委託執法單位進行列舉，環保、建設、房管等很多政府職能部門均採取這種模式開展具體執法工作。城管執法是不是要繼續復制這種模式呢？筆者認為，不能認為凡存在即合理。我們如果仔細探究設置城管相對集中行政處罰權制度的最初目的，就能得出否定答案，該制度是為解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題，國發〔2002〕17號規定「集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，並承擔相應的法律責任」，該部門職能配置時僅有執法職能，若不能以自己名義獨立地開展行政執法，反而要藉助第三方的執法力量開展城管執法，將背離《行政處罰法》相對集中行政處罰權制度設計初衷，極易導致多頭執法、重復執法、行政執法機構膨脹等問題反彈。《行政強製法》第十七條第一款明確規定行政強制措施權不得委託，若執法局與執法隊伍為相互獨立的兩個機構，仍沿用委託執法的模式，城管執法行政強制權具體實施將無從談起。此次改革設置執行（執法）機構時，應盡量削減執行的層次和機構，構建扁平化政府行政機構，能由政府部門直接執行的，就不要或盡量不要設置二級機構。未來的執法隊伍應作為執法局內設隊伍，取消其獨立的事業單位法人主體資格，既符合《行政處罰法》的精神，也能明確城管執法的單位性質，充實其行使行政強制權的資格條件，避免與《行政強製法》產生沖突。
四、執法隊員身份編制問題
之前，國辦發〔2000〕63號規定「集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員」，國發〔2002〕17號進一步明確「集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員，要按照《國家公務員暫行條例》和其他有關規定，採取考試、考核等辦法從有關部門和社會符合條件的人員中擇優錄用」，而《指導意見》僅規定「統籌解決好執法人員身份編制問題，在核定的行政編制數額內，具備條件的應當使用行政編制」過於原則，未明確要求執法隊員必須為公務員，要求有所降低，此種規定或許是出於「精兵簡政」的良好初衷，但行政執法任務若允許非公務員或非行政編制人員承擔，將可能為協管、臨時工執法創制「合法」前提。筆者認為，城市發展體量不斷擴大，在可預測的將來，城管執法的職責會更多、任務會更重，在城管隊伍人員編制限制的前提下，「協管人員數量不得超過在編人員」的目標十分困難，協管、臨時工執法問題很難根治。盡管《指導意見》這一原則規定考慮了各地行政編制限額的實際情況，但也應創造條件使用行政編制。基於這種目標，深圳、上海的管理模式值得借鑒，《深圳市行政機關行政執法類公務員管理辦法》（深府辦〔2015〕9號）、《2016年上海市公務員管理工作要點》（滬公局發〔2016〕16號）等明確、詳細地規定了城管執法隊員分類管理制度，進行了制度探索，在實踐中取得了效果，有必要推廣城市行政執法類公務員管理模式，優勢有三，一是符合《公務員法》規定。行政執法類公務員主要履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的工作特點，工作內容具備專業性、特殊性，設置行政執法類職位類別，配套針對性管理、考評體系，符合《公務員法》精神。二是實現控編目的。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於嚴格控制機構編制的通知》（廳字〔2011〕22號）規定「各級黨政機關行政編制總額和中央機構編制委員會批準的各類專項編制員額都不得突破」，財政供養的人員只減不增是政府承諾、是硬指標，這並不等同於剝奪地方政府自主權，反而激勵地方政府在編制核定范圍內進行資源優化配置，城管執法部門工作性質以執法為主，若實施行政執法類公務員管理，便於壓縮不必要的管理、工勤等崗位。三是規范城管隊員管理。於相對人而言，行政執法多為損益性的，極易導致相對人不配合和負面評價，社會公眾測評卻是各地政府職能部門考核一項重要指標，但實際管理中因缺少這一類別，缺乏針對城管執法部門專門考核辦法，測評時，城管執法部門與政府職能部門處在同一起跑線，考核成績往往處於末位。長此以往，城管隊伍的積極性將受到影響。明確和規范城管隊員行政執法類公務員管理模式，城管隊員身份關系的明確讓隊員執法資格問題塵埃落定，實現規范管理和制度約束，能解決基層執法部門公務員職業發展空間狹小、職務晉升困難等問題，激勵城管執法公務員更好地履職盡責。
『拾』 如何進一步改革和完善城市管理綜合行政執法體制
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革
【閱讀提示】城市管理綜合行政執法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結經驗得失，繼續把城市管理綜合行政執法體制改革向前推進。專題組通過總結各地的成功經驗，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執法體制；加強機構和隊伍建設；解放思想，擴大公眾參與，創新執法模式。
全國政協社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關部門負責同志的情況介紹，並與部分專家學者進行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進行了調研，深入基層考察，充分聽取意見建議。
城市管理綜合行政執法體制改革工作情況及存在的突出問題
上海、南京兩地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。
兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出台了《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，並於2012年根據新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執法條例》，在理順體制、規范行為、提高效能、完善監管等方面作出了具體而明確的規定。南京市經過近兩年時間深入細致的調研，於2012年出台《南京市城市治理條例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉變政府職能作為立法的切入點、著力點和關鍵點，為部門之間的職權沖突設置了科學化、法治化的解決渠道，進一步明確了城管綜合行政執法涵蓋的內容，規范了執法行為，構建了綜合行政執法體制。
兩地在認真開展執法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執法人員的行為，努力打造政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城管綜合行政執法隊伍。上海市專門聘請政風監督員對城管綜合行政執法工作進行明察暗訪，並定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區縣績效考核的重要依據。南京市先後細化了23項制度和工作規范，對執法隊伍的許可權、身份、責任等事項進行較為全面系統的規定，同時市總隊堅持每天督察，對各區大隊、中隊的執法績效和隊伍管理定期檢查。
兩地城管綜合行政執法部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，杜絕野蠻執法、暴力執法。積極開展社區走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管綜合行政執法工作。
全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經驗。隨著改革的推進和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。
（一）城市管理綜合行政執法的法律保障機制不健全。目前，城管綜合行政執法的依據主要是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，城管綜合行政執法機構的職能定位不明確，城管綜合行政執法的法律依據和法律地位經常被質疑。《行政處罰法》和《行政強製法》對執法的規范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執法實效性的手段，且程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執法效率，催生了以罰代改現象。
（二）城市管理綜合行政執法機構和其他部門之間的執法許可權配置不合理。一是執法職責劃轉不規范。一些地方對如何劃分綜合執法機構與職能部門的職權，並未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當做包袱甩給綜合執法機構。二是城管綜合行政執法部門的執法事項過多，內容龐雜，使執法人員感到力不從心。城管綜合行政執法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由（如北京市城管綜合執法涉及300餘項，上海市城管綜合執法行使170項事項的處罰權），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。
（三）城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道。城管綜合行政執法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。一是有些管理領域雖然採取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將相關執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，使得對一些違法行為的查處管轄權歸屬難以界定。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，但其中某些執法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合，如違法建築案件的查處通常都需要規劃部門、公安部門等的配合，而在日常執法中，這種請求往往被視為「麻煩」而被推諉或拒絕，影響了執法效能。
（四）城市管理綜合行政執法隊伍建設和整體素質有待進一步提高。按照法律和國務院的相關文件明確規定，城管綜合行政執法人員應是公務員，但許多地方因為行政編制名額有限，都是行政與事業混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務員管理，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘請協管人員，但協管人員幾乎沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。
進一步深化城市管理綜合行政執法體制改革的建議
隨著我國經濟社會的飛速發展，城市化進程逐漸加快，城市的規模不斷擴大，人們的生活方式和思想觀念正發生著深刻的變化，這些都對城市管理綜合行政執法提出了更高的要求，需要我們認真總結各地經驗，深入分析存在問題的原因，進一步深化改革，逐步完善城管綜合行政執法體制。
（一）提高城市管理綜合行政執法的立法層次。城市管理具有相當的綜合性、復雜性和艱巨性，但改革十餘年來，一直沒有統一的立法，造成城管綜合行政執法的法律地位尷尬、職權混亂，產生眾多的矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海、南京、深圳、長沙等地積累了一定的立法經驗，國外也有許多立法可資借鑒，因此制定國家統一規范的城管綜合行政執法的專門法律或行政法規，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管綜合行政執法機構的性質、編制、職能、協調機制和執法手段、標准，建立執法行為的規范、責任追究制度，消除城管執法法律缺位的窘境。
（二）完善城市管理綜合行政執法體制。一是明確中央有關部門作為城管綜合行政執法工作的主管部門，以便統一研究相關政策，推動和規范工作。二是科學界定市、區（縣）、街道三級城管機構的職權，構建屬地管理機制，建立城管綜合行政執法網路，形成既縱橫交錯，又緊密聯系、反應迅速的執法體系。三是合理劃定城管綜合行政執法的職權范圍。具體而言，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；金融、海關、國稅等垂直管理部門的職責，政府部門基本的、固有的職責，法律明確規定只能由某行政機關行使的職責不能劃轉。除此以外的其他城市管理職責應當劃轉給綜合執法機構。四是建立和完善公務合作制度，主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等，加強相互之間的協調配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。
（三）加強城市管理綜合行政執法機構及隊伍的規范化建設。一是明確城管綜合行政執法機構的法律地位。城市管理屬於社會管理的重要組成部分，城管綜合行政執法機構履行行政職能，行使執法權力，屬於政府的執行性行政機構。二是加強對城管綜合行政執法隊伍的建設和管理，實行統一的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流與迴避制度。加強業務培訓，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，並配備與執法任務相匹配的裝備和設施。三是設立城管綜合行政執法專項經費，嚴格執行罰款與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規范執法、文明執法的良好形象。
（四）解放思想，創新機制。一是突出以人為本，建立公眾參與的工作機制。充分發揮社區居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民群眾參與城市管理；加強信息公開，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，保障公眾在城市管理中的知情權、建議權、決策權和監督權，實現城市管理工作由政府部門、社會組織、市民群眾共同參與的機制。正視協管人員存在的合理性，明確其作為城管綜合行政執法的輔助執行力量的法律地位，並將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現，同時堅持嚴格篩選、強化執法培訓。二是轉變執法理念，正確處理管理與服務的關系，通過服務於群眾、服務於被管理對象，從而達到管理的目的，以服務促管理，以管理強服務。三是創新執法模式。逐步推行行政執法方式的多樣化，嘗試引入體現相對人與執法主體雙方合意的柔性執法方式和工作機制，盡可能通過指導、引導、協商、教育等溫和方式化解城市管理中遇到的問題，從源頭上更有效地預防和減少違法行為的發生。
（資料來源：《人民政協報》）