（1）宋太祖重文輕武，以文馭武，削奪武將的權力，派文臣出任州郡長官；秦回始皇設御史大答夫負責監察百官（或答：西漢武帝設十三州刺史，專職監察地方官員）。（4分）
（2）共同點：分割相權，加強皇權。（4分）
（3）君主專制；中央集權。（4分）加強了中央集權，強化了對地方的控制；有利於政局的長期相對穩定。（4分）
C. 中國和英國強化地方行政監察體系的共同影響
監察制度作為對行政權力實行監督、制約的一種政治制度，它是政治經濟發展到一定階段後，政治體系中不可缺少的一個重要組成部分，任何缺少監察制度設計的政治體系，均談不上是一種成熟的政治體系。從這個意義上說，不同民族國家的監察制度也是有其共同點的。比較中西古代的監察制度，具有以下幾個共同作用：
1、在中西古代的政治制度中，從總體上說，都有關於監察制度的設計，而且都有悠久的歷史。
盡管由於政治、經濟、文化、歷史、地理等條件的不同，中西方古代監察制度各自的具體形式和內容有所不同，如希臘、古羅馬表現為民眾大會，監察院，而中國表現為御史台、都察院，但從總體上看，都有關於監察制度的設計。而且都有悠久的歷史，西方古代監察制度於奴隸制的古希臘、古羅馬時期就已產生，中世紀前期盡管沒有嚴格意義上的監察制度，但在中期又孕育出了封建的監察制度。中國監察制度在封建制開始確立的秦代即已確立，而且隨著封建社會的發展而不斷發展。由於存在和發展的時間較長，應該說中西古代監察制度均形成了各自的傳統，都積累了豐富的經驗，共同成為人類政治文明的寶貴遺產。
2、在中西古代的政治制度中，監察制度都佔有非常重要的地位。
《通典》稱大唐「以法理天下，尤重憲官，故御史復為雄要」。元世祖忽必烈曾經說：「中書朕左手，樞密朕右手，御史台為朕醫左右手。」明代開國皇帝朱元璋更是說：「國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀綱盡系於此，台察之任尤為清要。」說明統治階級多麼重視監察權的作用，也說明監察機關地位之重要性。西方古代的監察權多由權力機關執掌，即使是獨立的監察機關和監察官員，如古希臘斯巴達的監察院、古羅馬的監察官，也在其國家的政治體制中具有非常重要的地位，因而監察制度的地位非常突出，這是中西古代國家的共性。
3、中西古代的監察制度，都以不同的形式和手段突出對行政權和行政官員的監察制約。
韓非子強調「聖人治吏不治民」，管子強調「有道之君……下有五橫以揆其官，則有司不敢離法而使矣。」其實都是在強調對行政權的監督。西方古希臘、古羅馬和中世紀中期以後的國會都強調對於國王或執政官的制約，因為行政權往往屬國王或執政官所掌，故必須突出對其的監督制約。中西古代的統治階級都有一個共性，即都把監察機關對於任命罷免官吏權、調查權、財務稅收監督、詢問和質詢權的監控放於重要地位，乃是出於監察制度的本旨使然。
4、在中西古代的監察制度中，都存在職權龐雜，職能分工不明確的現象。
監察機關和監察官員承擔了許多非監察任務和工作，而許多非監察機關又承擔了不少監察任務，中國古代的監察官員在君主專制之下自不待言，西方古代的監察官員也難免此點，如古羅馬的監察官員就還要對社會風氣、道路橋梁等社會生活進行監督。如此種種，造成了監察活動混亂、監察力度不強的局面。體現出古代的特點和歷史的局限性。
D. 中國古代有哪些主要的監察機構和監察制度
中國古代監察制度起源甚早，中國古代的封建國家為監督政府官員，為國家利益和皇帝利益而服務，維護既有的統治秩序，保證國家機器正常運轉而設立的一項專門的「准司法」性質的國家監督制度。監督法律、法令的實施，維護國家法律、法令和法制（當然，這里是指封建法制）的統一，參與並監督中央和地方司法（在古代，司法從屬於行政，因此，在古代，司法和行政是同義詞）機關對重大案件的審理活動，是中國古代監察機構及監察官員的主要職責。
中文名：中國古代監察制度
形成日期：戰國
來源：中國古代
性質：制度
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發展歷程
戰國
戰國時期，職掌文獻史籍的御史官就已有明顯的監察職能。
秦
秦代開始形成制度，之後便成為歷代的一項重要政治制度。經過長期的發展，這一制度逐步健全和完備。在公元前221年,中國歷史上第一個皇帝——秦始皇統一中國，建立起封建專制主義的中央集權制度，並創建了相對獨立的監察制度。在中央設立御史大夫，位列三公,以貳丞相,御史府為其官署，掌握天下文書和監察。在地方上,皇帝派御史常駐郡縣,稱「監御史」，負責監察郡內各項工作。
漢
漢承秦制，但較秦制更嚴密。在西漢，中央仍設御史大夫作為長官，御史中丞為副，兼掌皇帝機要秘書和中央監察之職。在地方上，西漢初年廢監御史，由丞相隨時委派「丞相史」，分刺諸州。漢武帝時，為加強中央對地方的控制，全國分為13個監察區，叫州部，每個州部設刺史1人，為專職監察官,以「六條問事」,對州部內所屬各郡進行監督。丞相府設司直，掌佐丞相舉不法。朝官如諫大夫加官給事中，皆有監察劾舉之權。郡一級有督郵，代表太守，督察縣鄉。宣帝時，會侍御史二人掌法律文書，也有評斷決獄是非之權。因特別使命而設的符璽御史、治書御史、監軍御史、綉衣御史（亦稱綉衣直指）等，分別行使御史的職權。西漢末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管監察事務。東漢時，御史台稱憲台，仍以御史中丞為長官，但職權有所擴大。御史台名義上轉屬少府，實為最高的專門監察機關。它與地位顯要的尚書台、掌管宮廷傳達的謁者台，同稱「三台」。東漢侍御史，掌糾察；治書侍御史,察疑獄。把全國分成13個監察區,包括1個司隸（中央直轄區）和12個州。司隸設司隸校尉1人,地位極為顯赫，朝會時，與尚書台、御史中丞一樣平起平坐，號曰「三獨坐」。司隸校尉負責監察除三公以外的朝廷百官和京師近郡犯法者。每州置1刺史，用以監察地方政情、受理案件、考核官吏。由於事權混雜，後來刺史逐漸變為凌駕於郡之上的一級地方一級的行政長官，失去了監督地方的作用，故改稱州牧，州也由監察區變為行政區，地方的監察制度便基本瓦解。
魏晉南北朝
這一時期基本處於封建割據的分裂狀態。各朝的監察機構名目不一，但體制與漢代相同，亦有部分變化。魏晉時，御史台不再隸屬少府，而成為由皇帝直接掌握的全國性的監察機構。南梁、後魏、北齊的御史台（亦稱南台）和後周的憲台，仍以御史中丞為主官，北魏稱御史中尉。由於監察長官權勢日大，出現了防範監察官員犯法瀆職的規定。群臣犯罪，若御史中丞失糾，也要罷官。魏晉以後，為防止監察機構徇私舞弊，以發揮其監察效能，明確規定大士族不得為御史中丞。晉以後，御史中丞下設殿中御史、檢校御史、督運御史等，分掌內外監察之權。此時，地方上不再設置固定的監察機構，由朝廷不定期地派出巡御史監察地方官員。此外，御史「聞風奏事」的制度也在這個時期形成。
隋唐時期
隋代時,中央的監察機構仍為御史台,改長官御史中丞為御史大夫，下設治書御史2人為副；改檢校御史為監察御史，共12人，專執掌外出巡察。唐代發展了隋代的監察制度,使監察機構更趨完備。唐初,中央設御史台，由正三品御史大夫為台長，設正四品御史中丞2人為輔佐。御史台稱憲台，大夫稱大司憲。武則天時，改御史台為左右肅政台。中宗後又改為左右御史台。御史台的職權是「掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列」（《唐六典》卷十三）。御史台下設三院：①台院，侍御史屬之，「掌糾舉百僚，推鞫獄訟」；②殿院，殿中侍御史屬之，「掌殿廷供奉之儀式」；③察院，監察御史屬之，「掌分察百僚，巡按州郡，糾視刑獄，肅整朝儀」（同前）。唐初全國分為10個監察區，稱10道（後增為15道），每道設監察御史1人（先後稱為按察史、采訪處置使、觀察處置使等），專門巡迴按察所屬州縣。唐代進一步擴大了監察機構和御史的權力。御史台享有一部分司法權，有權監督大理寺和刑部的司法審判案件。
諫官系統在唐朝也趨於完備。諫官的設置，秦漢時已有，魏晉南北朝時有較大發展。至唐代，中央朝廷實行三省制，其中門下省的主要職責是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺（其中右補闕、右拾遺隸中書省）、給事中等職，舉凡主德缺違、國家決策，皆得諫正。其中給事中掌封駁（即復審之意）詔制，權力更重。
宋
宋代監察機構隨著封建專制主義的發
E. 中國古代的中央和地方關系以及中國古代的監察制度
古代中央與地方的關系是：專制主義的中央集權制
中央集權—指中央與地方的關系，中央對地方擁有統帥權，地方聽命於中央。
我國古代中央對地方官吏的監察，始終是封建政治中的一個重大問題。數千年來，封建統治者憚思竭慮地
設計並推行了多種監察地方的方案和措施，即使在今天看來，其中也不乏合理的、有價值的因素。本文試就古
代對地方監察的幾種主要形式，分別進行考察，並比較其利弊，以期總結出一些有益的經驗和教訓。
一、任用行政長官監察地方官吏
秦始皇統一中國的前六年，秦國南郡的郡守騰給本郡各縣、頒發了一部文告——《語書》，其中說：「今
且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有（又）且課縣官，獨多犯令而令、丞弗得者，以令、
丞聞。」〔1〕課為考核；聞即上報。 說明當時秦國對縣一級長官令、丞的監察由郡守負責，郡守所遣之人，
當是身邊行政官員無疑。他們可能是最早有史料記載的監察地方的行政官員。由於當時只在局部地區實行，影
響不大。
西晉王朝建立不久，晉武帝即全面推行以行政長官監察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晉武帝
頒布詔書， 內稱：「郡國守相，三載一巡行屬縣」；「若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節，不飾名譽者，
及身行貪穢，諂黷求容，公節不立，而私門日富者，並謹察之。揚清激濁，舉善彈違」〔2〕。由於武帝重視，
監察活動在當時發揮了一定作用。但西晉歷史不長，到了東晉，地方監察制度逐漸遭到破壞。泰寧二年（324
年）十月， 江州刺史應詹上疏說：「漢朝使刺史行部，乘傳奏事，猶恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故復有綉
衣直指。今之艱弊，過於往昔。」〔3〕寥寥數語，披露了地方監察失靈的狀況。
宋代加強了對地方官的監督，實行以監司為主、通判為輔的監察系統。
北宋初設立十五路，每路設轉運司，對地方財政進行監督。轉運使無固定任期，一般以朝臣充任，「歲行
所部，檢察儲積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達，及專舉刺官吏之事」〔4〕。 此時的轉運使還是監察
官，但隨著中央專制集權的加強，「邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委於轉運使」，一路之事無所不
總〔5〕， 成為地方最高行政長官。後來又在各路設立提點刑獄司，除掌管一路司法外，兼管「舉刺官吏之事
」〔6〕。此外還有掌管賑災、鹽鐵茶酒， 兼察吏治的提舉常平司。轉運司、提點刑獄司、提舉常平司統稱監
司，其長官都屬於路一級的監察官。通判是北宋初年設置的州（郡）一級行政區的監察官。通判不是知州的副
職和屬官，而是具有與知州共同處理政務，並且負有監督知州職責的監察官。至南宋紹興年間，通判的權力加
重，「入則貳政，出則按縣」〔7〕，監察對象擴展到屬縣官吏。 監司和通判一身數職，與行政長官無異，卻
又都兼管地方的監察工作。他們互相侵越許可權，關系混亂。這樣做的最大好處就是便於皇帝控制駕御，而於實
際工作弊多利少。因此，監司與通判的監察效果不會理想。這一點是不言而喻的，無需過多地論述。
明代地方的督撫曾負責監察工作。督撫是總督與巡撫的概稱，兩者先有巡撫後有總督。
巡撫之制形成於明永樂十九年（1421年）〔8〕。 巡撫由行政長官擔任，最初不握有監察權，但在宣德七
年（1432年）八月，明帝正式命各處巡撫侍郎，同巡按御史與按察使一同考察州縣官吏〔9〕。 這是巡撫擁有
監察權的開端。景泰四年（1453年），巡撫兼領都御史頭銜，更具有監察官的性質〔10〕。巡撫任期一年，任
滿回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：「若巡撫不久任，與巡按無異，何復用巡撫為哉？」要求
巡撫久任，內地省分任期三年，邊防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡撫駐節省城，巡按及分巡道員
成為其直接下屬。明代的總督是在巡撫制度普遍推行的基礎上產生的，出任總督的絕大多數為朝官。盡管督撫
制度已經形成，但終明一代，督撫都處在向地方大臣過渡階段。這個過渡的最終完成是在清代。需要說明的是
，無論是明還是清，監察權只是督撫許可權中的一部分，而且這部分的比重愈往後愈下降。換言之，明清時期中
央對地方的監察主要並不是通過督撫進行的。
綜上所述，似可得出這樣的認識：以行政官員監察地方官吏，在晉代並沒有收到預期效果；宋代的監司、
通判與明清的督撫都是兼職的監察官（清代的督撫後已演變為純粹意義上的地方行政長官），他們對地方官的
監察，不會有什麼明顯的作用，也應是可以肯定的事實。用行政長官監察地方何以收效甚微？早在兩千三百多
年前的戰國時代，商鞅就從官吏之間的利害關系入手，闡明了其中的原委。他說：「吏雖眾，事同體一也。夫
事同體一者，相監不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也。故至治，夫妻交友不能相為棄惡蓋非，而不
害於親，民人不能相為隱。上與吏也，事合而利異者也。今夫騶、虞，以相監，不可；事合而利同者也。若使
馬焉能言，則騶、虞無所逃其惡矣，利異也。利合而惡同者，父不能以問子，君不能以問臣。吏之與吏，利合
而惡同也。夫事合而利異者，先王之所以為端也。」〔12〕
按照商鞅的理論，行政官員之間利害一致，不可相監；只有確立職務相聯系而利益相異的鉗制關系，才能
使監察發揮作用。
二、設定固定的、專職的地方監察機構
到元代，正式出現固定的地方監察機構。至元十四年（1277年）七月，忽必烈在揚州路（治今揚州）置江
南行御史台，後幾經遷徙，最終定署於建康路（後改集慶路，治今南京）〔13〕。至元十九年（1282年）三月
，元廷在撤銷畏兀兒提刑按察司的基礎上，建立河西行御史台，但次年罷除〔14〕。七年後，改雲南道提刑按
察司為雲南諸路行御史台，治於中慶路（治今昆明）〔15〕。成宗大德元年（1297年）四月，經御史中丞崔y
ù＠①建議，移雲南行台於京兆，更名陝西行御史台，定署於奉元路（治今西安）〔16〕。元朝先後設立了四
個行御史台，最後只剩下江南行台和陝西行台。行台的基本建制和官員編制與中央御史台相仿。行台之下，在
各地還設有諸道肅政廉訪司，這是元代地方上的基層監察組織。元世祖至元六年（1269年），首先建立了山東
東西等四道提刑按察司（道即監察區）〔17〕，此後逐年增設，並改提刑按察司為肅政廉訪司〔18〕。至元三
十年（1293年），定為二十二道，分別隸屬於御史台和江南、陝西兩個行台。二十二道肅政廉訪司分屬三台，
其中兩台又隸於中央御史台。這樣就形成了一個以中央御史台為中心、地方行御史台為重點向全國覆蓋，各道
肅政廉訪司為經緯的嚴密的監察網，使封建社會的監察體系進一步完備。
明代借鑒元代的方法，在各道設置提刑按察司，主管地方監察。按察司設有按察使、副使、僉事等職。朱
元璋在委任按察使監察地方的同時，又經常派遣監察御史出巡，稱巡按御史。《明會典》指出：「國初，監察
御史及按察司分巡官巡歷所屬各府州縣，頡頏行事。」〔19〕所謂「頡頑行事」，是指雙方共同行事，在地位
上不相上下，而且還有兩者可以互相舉糾的含義。可知這時按察使和監察御史共同執行監察地方的任務，即在
地方上實行一種雙重的監察體制。
朱元璋為什麼在按察司之外另遣監察御史監臨地方？因為他發現單靠按察司難以完成監察地方的重任。這
種看法在他晚年的一次談話中徹底流露出來，他感嘆說：「朕臨御三十年矣，求賢之心，夙夜孜孜，而鮮有能
副朕望。任風憲者（即監察官——引者按）無激揚之風，為民牧者無撫宇之實。」〔20〕這成為後來巡按御史
取代按察司的根據。
洪武朝以後，巡按御史的權力加重，獲得了對布政司、按察司的舉劾權。弘治九年（1496年），明廷宣布
：「在外布、按二司府州縣等官及教官有政績才行者，並許（督）撫、（巡）按奏舉。」〔21〕這樣，就賦予
了巡按御史對布政司、按察司官員的舉薦權，巡按御史地位隨之上升。因此，《明會典》稱：「迨後按察司官
聽御史舉劾，而御史始專出巡之事。」〔22〕這並不是說按察司官員不再出巡，而是說他們僅為承行之官了。
自明中葉以後，巡按御史權力不斷加大，按察司官員職權日漸縮小，原來並重的監察體制遭到破壞。
地方固定監察機構的出現是有其歷史背景的。我國封建社會後期的元、明、清三代王朝，都是版圖遼闊的
大一統國家。由於疆域廣袤，民族眾多，加強中央對地方的監察以及中央與地方監察機構之間聯系的問題，就
顯得尤為突出。在地方上設置固定、專門的監察機構，有利於對這兩個問題的解決。因此，在省一級的行政區
設立監察機構成為古代監察制度發展的一個必然趨勢，並對舉刺地方官吏的不法行為發揮了積極的作用。但是
，監察官久任一地在工作中的利弊都是明顯的。明末學者王夫之指出，監察官「任之久而官於其地，其利也，
久任則足以深究民情，博考吏治，不以偶爾風聞、瞥然乍見之得失而急施獎抑；其害也，與郡邑習處而相狎，
不肖之吏，可徐圖欣合以避糾劾。」〔23〕所以從負面看，監察官常駐一方，「人情久則熟，熟則慢，慢則事
不立矣」〔24〕。永樂初年，河南連續數年發生災害，當地官員不顧百姓死活，依然貪得無厭，「而按察司未
嘗有一人言者，坐視民病而不留意」〔25〕，即為明證。
在地方設置監察機構的必要性勿需贅言，問題是如何盡量避免監察官與地方行政官員日久易於形成的千絲
萬縷的聯系，即利與弊之間怎樣取捨。如果這個問題具有先天的兩重性因而在實踐中難以找到滿意答案的話，
那麼更為現實的問題是，地方監察機構設在哪一級更為合適？明洪武十五年（1382年）九月，朱元璋因「言者
多陳守令貪鄙不法」，又在府、州、縣一級設立按察分司，以儒士王存中等五百三十一人為試僉事，規定每人
按治兩縣，「凡官吏賢否，軍民利病，皆得廉問糾舉」。這在當時不失為一支龐大的監察隊伍，朱元璋想通過
他們去監察州縣一級的地方官吏。但事與願違，這些試僉事「既受命而往，政無所聞，未知果能設施與否及污
潔何如」，有些人行為還多有違戾〔26〕。所以半年後，朱元璋即將試僉事統統撤回，府州縣按察分司盡數罷
除。這件事足以令人深思。朱元璋為什麼撤回了試僉事？因為他們沒能很好地履行自己的職責；朱元璋為什麼
在撤人的同時又罷去了按察分司，即沒有再改派一批人而是廢止了府州縣的監察機構？因為他覺得問題的根本
不是出在五百三十一個試僉事身上，而是在於按察分司的本身。朱元璋並不一定有多麼成熟的理性認識，但他
在實踐中看到此法是行不通的。他給後人留下了這樣一個問題：為什麼在州縣設立監察機構沒能達到預期目的
？按照商鞅的監察原理，監察者與被監察者必須要做到「利異而害不同」。相對來說，中央的監察官與省一級
的行政官員利害相異，中央監察官在省里是超然的，易於行使其監察權；省一級的監察官與同級的行政官員雖
然藕絲難斷，但對於下一級的行政官吏卻也超然些，也能發揮較好的作用；但作為地方行政建制中最低一級州
縣的監察官來說，他們沒有超然的餘地。中國古代監察制度的一個突出特點是自上而下的監督，如果一個監察
官不是自上而下地行使職權，即沒有擺脫與其監察對象的利害關系，就不可能指望他會卓有成效地進行工作。
明初在府州縣設立按察分司之所以失敗，原因就在這里。
三、以「乘傳周流」為特徵的刺史出巡制
秦始皇統一中國後，「分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監」〔27〕。「監」即「監御史」，也叫「監
郡御史」，負責對地方官的監督。漢初曾一度廢除。漢惠帝三年（前192年）， 又恢復了秦的御史監郡制度，
派遣御史監察京師三輔。漢武帝即位後，對地方監察制度進行了重大改革。元封元年（前110年），廢除御史監
郡制〔28〕。 元封五年（前106年），建立了新的監察制度。他把全國劃分為十三個監察區，稱為十三部（州
）。每部置一刺史，共十三刺史，假印綬，秩六百石，任期九年，期滿可升任郡守〔29〕。刺史每年八月起巡
行所部郡國，巡察時「乘傳（乘坐公家驛站馬車——引者按）周流」〔30〕，年底回京奏報。十三部刺史的出
現標志著漢代地方監察制度的正式確立。雖然刺史的地位較低，但職責很大，其監察任務為六條：「一條，強
宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，
聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山
崩石裂，襖祥論言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；
六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令。」〔31〕監察的對象，除第一條是強宗豪右外，其
餘五條都是二千石的郡守。即以中級人員（六百石）巡行考察大吏（二千石），隨時向中央匯報。這種方法被
後世學者所稱道，說：「夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也」〔32〕。刺史隸屬
於中央的御史中丞，職權僅限於六條，六條之外不察〔33〕，不得干預地方行政事務。由於刺史秩卑而權重賞
厚，所以擔任刺史的人多能恪盡職守，大膽工作。昭帝時，魏相「遷揚州刺史，考案郡國守相，多所貶退」〔
34〕。翟方進「遷朔方刺史，居官不煩苟，所察應條輒舉，甚有威名」〔35〕。這類記載，史不乏例。十三部
刺史制度對於整頓地方吏治，加強中央集權統治，無疑起到了積極作用。
刺史工作的特點是流動式的，即所謂「乘傳周流」，巡察各地。這種做法可以防止刺史與地方官吏串通一
氣，割斷他們在利害關繫上的聯系，保證監察工作收到實效。基於這種考慮，武帝設立十三部刺史之初，很可
能有意不安排刺史在其監察區內有固定的治所。
西漢初置刺史時有無治所，歷來說法不一。傳統的說法是無固定治所的。《後漢書·百官五》劉昭註：「
孝武之末始置刺史，監糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮。」唐人沿襲了這種說法〔36〕。到了清代，
有人提出異議。全祖望在《經史問答》中指出：「刺史行部必以秋分，則秋分以前當居何所，豈群萃於京師乎
？」王鳴盛《十七史商榷》卷十六「刺史治所」條，進一步舉出《漢舊議》和《漢書·朱博傳》的例子〔37〕
，證明西漢刺史有治所。《漢舊儀》的作者衛宏是東漢初人，當熟知西漢制度，但他只是籠統地說刺史「有常
治所」，沒有指明時間，因而並不排出他是指後來之事；朱博為西漢末年成帝時人，他講的刺史治所，是指他
赴冀州上任時的事。這里要把西漢設置刺史之初有無固定治所與西漢末年出現固定治所的兩個問題區別開來。
因此，類似的例證似不足以說明刺史設置初即在行部內有固定治所。因為，畢竟《後漢書·郡國志》於刺史治
所之地均註明「刺史治」，而《漢書·地理志》卻於刺史治所無一提及。這是《漢書》作者的疏漏嗎？問題好
像並不這么簡單。《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》載：「孝武元封四年始御史、丞相之遷部刺史十三人乘
驛奏事。」此處「御史」當指御史中丞而非御史大夫〔38〕。這是一條重要的史料，說明十三部刺史最初可能
是由武帝責成御史中丞和丞相共同派遣的，即當時刺史的來源是在朝的監察官和行政官員。那麼他們在秋分行
部以前的時間不是可以仍居原來在京的官署嗎？這雖然只是一種推測，卻不宜令人忽視。而且從當時十三部刺
史還是中央派駐地方的監察官、行部之後即回京奏報這一性質來看，他們在行部內是不應有固定或者說正式的
治所的。
從西漢末期開始，刺史的地位上升，並逐漸干預地方行政事務。成帝綏和元年（前8年），改刺史為州牧，
秩二千石〔39〕， 加重了刺史的權力和地位，結果造成刺史本身性質的變化。至東漢末年，原來的地方監察官
終於逐步演變成地方行政長官。
唐代監察御史對尚書省六部實行監察，還負責巡按郡縣，檢查地方官吏。監察御史定員十人，正八品上〔
40〕。品秩雖低，但許可權很大。唐朝初年，中央還隨時派遣其他御史或行政官員出使地方。貞觀初，殿中侍御
史崔仁師奉命出使青州〔41〕；貞觀二十年（646年）正月， 唐太宗派遣大理卿孫伏伽、黃門侍郎褚遂良等二
十二人，沿用漢代六條，「巡察四方，黜陟官吏」〔42〕。到了中宗神龍二年（706年）， 唐朝又設置了十道
巡按使，以十道巡按的方式監察地方。《新唐書·百官志》載：「凡十道巡按，以判官二人為佐，務繁則有支
使」，任期兩年。十道巡按與監察御史共同擔負監察地方的職責，但兩者也有所區別：十道巡按是一種經常性
的地方巡按制度，擔任十道巡按的官員可以是監察御史，也可以是其他御史甚至行政官員〔43〕；監察御史出
巡時間不定，一般是地方出了大案要案，需要中央監察官前往處理時才出巡，帶有皇帝敕命，具有特使色彩。
唐朝前期，政治開明，中央主要通過十道巡按以及監察御史的方式，對地方行使有效的監察，巡按也能夠
較好地發揮作用。後人認為，這一時期的監察制度是成熟的。十道巡按是這一制度的重要組成部分。玄宗開元
年間，十道巡按使改為采訪處置使。這絕不僅是名稱上的簡單變化。在此之前，十道巡按使只是中央派出監察
州縣官吏的使臣，在地方上沒有固定的治所，並不是一級機構組織。改稱采訪處置使後，開始有治所，常駐地
方，並帶有印信，成為地方一級的監察機構。後來，采訪處置使又更名觀察處置使，權力加大。「安史之亂」
以後，節度使多兼觀察使一職，觀察使遂成為道一級的最高行政官員。
明朝開國後，朱元璋十分注意地方吏治問題，不時遣派要員出巡〔44〕，但更多的時候是以監察御史巡按
。當時監察御史的出巡還屬於臨時派遣，尚未形成制度。永樂元年（1403年），朱棣下詔：「遣御史分巡天下
，為定製。」〔45〕從這時起，明代御史巡按制度正式確立。巡按御史是從十三道監察御史中選派的。從十三
道監察御史中選派巡按御史的規定十分嚴格，對選擇的標准、巡按的地區、職責、時間以及回京考察等都有明
確的要求。選派出巡御史的工作十分慎重。史稱「御史巡按一方……責任甚重，非有司可比。故凡御史差遣分
巡追問等項，本院官遵守成憲，必引於御前，請旨點選。」〔46〕即由都察院官員選出兩名候選人，引至皇帝
面前，請旨點差其中一人，以示慎重，並表示是由皇上親自選派的欽差。巡按的地區，為「北直隸二人，南直
隸三人，宣大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人」〔47〕。如某省難治，也有一地派兩名御史巡按的
。巡按的職責，《明史·職官二》載：「巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專。大
事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。」察劾的范圍，上自藩王、總
督、巡撫，下至地方州縣長官及其僚佐。所謂「大事奏裁，小事立斷」， 落實到人， 可以用永樂十三年（14
15年）成祖對即將分行各地的巡按御史講的一番話作為標准。他說：「凡朝廷所差人及郡縣官有貪刻不律者，
執之；郡縣官有tà＠②茸不職及老病者，悉送京師；惟布政司、按察司堂上官以狀來聞。」〔48〕對郡縣官
吏的違法可以「立斷」，對布、按二司方岳重臣的案子只能奏請上裁。巡按的時限，一般是一年〔49〕。 出巡
的時間， 洪熙元年（1425年）「定巡按以八月出巡」〔50〕，稱為行部或按部，次年四月回京。後來也不限於
此時。巡按御史期滿後先要回京，接受都察院對其一年工作的考核。嘉靖十三年（1534年），頒布了考核巡按
御史的表格——「巡按御史滿日造報冊式」，將考核工作具體分為二十八項〔51〕，巡按御史回京時必須逐項
填寫上報，由都察院長官考察，稱職者仍回十三道管事，不稱職者奏請罷黜。御史巡按期間貪贓枉法，處罰較
普通官吏為重〔52〕。
明代巡按御史在澄清地方吏治方面發揮了重要作用。宣德年間，黃潤玉擢為交趾道御史，他「出按湖廣，
斥兩司以下不職者至百有二十人」〔53〕。成化時鄭已巡按山西，「時勛貴出鎮，紈絝子弟怙勢凌下，監司（
按察司——引者按）莫敢問。已捕而杖之濱死，實勛貴親弟也」。無怪當時吏部尚書王恕感慨地說：「天下貪
官污吏強軍豪民所忌憚者，惟御史耳。」〔54〕
後來，巡按御史獲得了考察舉劾布政司、按察司的大權。於是，開啟了巡按御史干預地方行政事務的局面
。由於布、按二司以及府州縣官員的仕途在很大程度上已在巡按御史的掌握之中，所以這些地方官吏唯巡按之
命是從，一些巡按趁機越俎代庖，包辦地方政務，使巡按御史的職能迅速向行政方面轉化。監察官員一旦行政
化，而且權力急劇膨脹，又無約束，就不可避免地和行政官吏一樣產生自身的腐敗。結果，巡按御史從整體上
逐漸失去原有的監察作用，有些人甚至成為本應由其糾舉彈劾的對象。
清初於順治元年（1644年）開始實行巡按制度〔55〕，至順治十八年五月止，中經幾度停復，最後省罷〔
56〕。雍正三年（1725年），因「巡按御史久經裁汰，自不可復」，乃選滿、漢御史並部員「巡察盜案、驛站
」〔57〕。於是，設置巡察各省御史〔58〕。無論巡按還是巡察都是以一年為期，在選派、履行職能和考核等
方面均有嚴格規定〔59〕。
中國古代對地方的監察，以這種周行巡察的方式實行的時間最長，影響最大。它發韌於西漢武帝時的十三
部（州）刺史出巡制，每部（州）為一個監察區，以專職官員刺史巡行監察部屬郡國。唐代在地方上依山川形
勢劃分十道（監察區），由中央派遣十道巡按使在各自的監察區內行使職權，同時輔之以監察御史，不定期的
巡按郡縣。明代略有變化，在地方設十三道（按省劃分），置十三道監察御史，再從他們中間選派巡按御史出
巡地方。此外，還有常駐地方的按察司和督撫，但作為地方監察主幹的還是借鑒漢代刺史經驗的巡按御史制度
〔60〕。漢、唐、明三代都是中國歷史上強盛與輝煌時期，典章制度多有建樹、並趨於完備，因而這些王朝所
實行的一脈相承的地方監察方式，顯然有其合理的內涵。
我們以為，漢、唐、明所實行的這套地方監察方式的成功之處，就是在實踐中把監察官與行政官的利害關
系割裂開來，從而達到使監察官最大限度地發揮作用的目的。具體的做法就是監察官周行流動，不常駐一地。
行政官員之間自無有效的監察可言；監察官員長駐於某一地方，久而久之，也會與當地形成各種關系網路，導
致事實上的利益相通而官官相護。只有採用流動的方法，經常對監察官進行更換，才能做到監察者與被監察者
「水火相濟，鹽梅相承」〔61〕。漢、唐、明諸王朝監察地方措施的實質正是如此。這不能不說是一種中國特
色。漢代刺史「乘傳周流」，但任職時間較長，一般「居部九歲舉為守相」〔62〕。唐代十道巡按使任期縮短
為兩年〔63〕。明代巡按御史「歲一更代，正以防上下稔情之故」〔64〕，變為一年一輪換。明末清初的大學
者顧炎武對此十分贊賞，說：「又其善者在一年一代，夫守令之官不可以不久也，監察之任不可久也。久則情
親而弊生，望輕而玩法。故一年一代之制又漢法之所不如，而察吏安民之效已見於二三百年者也。」〔65〕顧
氏是深得監察原理的精髓的。
乘傳周流還是刺史以小監大，以卑督尊的先決條件。中國封建社會的官場尊卑有序，等級森嚴，在這個體
系內有的只能是自上而下的單向性監察，而且妨於人情及利害關系，這種監察也容易流於形式。刺史受命於中
央，乘傳周行，不與行政官員發生利益上的聯系，因此才能夠不受官場尊卑秩序的制約履行職責。漢代刺史秩
僅六百石，只相當於一個中下等縣令的品秩，卻「奉詔條察州」，監察秩二千石的郡國守相，權力極重。唐代
監察御史的品秩為正八品上，明代巡按御史為正七品。中國古代監察官的品秩從總的情況或發展的趨勢看，是
愈來愈高〔66〕，但監察御史和巡按御史的品秩卻相對不高。這樣做的目的，在於承襲漢代刺史以小制大、以
卑督尊的體制。因為「官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重」〔67〕。雖然監察御史、巡按御史
的起點不高，但升遷較快〔68〕。這是因為他們責在糾察、帶有風險的工作性質所決定的。同時，地方監察官
秩低位卑也含有對其約束的意思，以防止他們干預地方行政，背離監察的初衷。西漢末年的刺史、唐後期的十
道巡按使以及明弘治以後的巡按御史，在權力超出監察職能後，都開始干預政務，使其本身發生異化，並不同
程度地產生了自身的腐敗。這是一個深刻的教訓。
中國古代監察地方的風憲官何以最終向行政官員轉化，並使有效的監察方式遭到破壞呢？究其原由，問題
出在封建制度本身。西漢成帝綏和元年，丞相翟方進和大司空何武上奏說：「《春秋》之義，用貴治賤，不以
卑臨尊。刺史位下大夫而臨二千石，輕重不相准，失位次之序。臣請罷刺史，更置州牧，以應古制。」〔69〕
「用貴治賤」四個字，道破了其中的奧秘。這個觀點代表了當時官僚士大夫階層的普遍心態。刺史以卑督尊，
自然為封建制度所不容。所以說，是森嚴的封建等級制扼殺了這種行之有效的監察方法。從深層次考察，唐朝
以及明朝的情況也都與此有關，而這又是封建統治階級所無法解決的問題。
F. 中國古代監察制度的主要特徵
中國古代監察制度主要有四個特徵：
一、同級監察力度弱。古代監察，對權力的監督是一種單向度的上下級隸屬關系，即只能是上位權力對下位權力實行監督，同級別的權力主體之間的監督關系一般不很明顯，更不存在普通民眾對政府官員的監督。
二、是上級對下級的「全方位」監察。古代監督方式是一種整全的監督，即上位權力對下位權力進行全方位的監督，甚至在特定情況下，完全取代下位權力的運作。監督者和被監督者之間不存在明確的職能分工，只有權力行使范圍的大小。
三、制約功能較弱。在古代權力監督機制下，垂直縱向的權力層級呈現不斷增多的趨勢。因為權力沒有分化，不能實現相互制衡的功能，但權力又不能過度集中，因此只有在縱向上設立眾多不同級別的權力機構，使每一個級別的權力逐級縮小，達到以上御下的目的。下級權力需要上級權力來監督，後者又需要更高級別的監督，如此上推級別不斷增加。中國古代的行政級別繁多復雜，與這種權力監督模式有直接的關聯。
四、人治影響力強。在皇權強大，且皇帝開明的日子裡，言官可以通過對地方的控制、對大臣的彈劾和對皇帝的直諫，發揮出應有的作用。然而，在秦朝以後的兩千多年時間里，這樣的「治世」實在是太少了。無論是皇帝昏庸還是權臣當道，都足以讓整個監察體系無處使力。
中國古代監察制度的萌芽產生於春秋戰國時代的法家，初創於秦朝。秦朝還設置了具有監督職能的專門機構。根據《史記》的記載，秦朝在中央設置御史大夫，作為主管監察的最高官吏，其位上卿，「掌副丞相」。御史大夫的屬吏有兩丞，一為中丞，二是御史丞。御史丞主要是在府內協助大夫處理日常公務；中丞則在殿中掌圖書秘籍，並外領監御史以督郡縣，內領侍御史以受公卿奏事，舉劾按章。在御史中丞之下，設有15名侍御史，為臨時性的派遣監官。在郡一級地方機構，則設置了監御史，負責監督郡守和其他官員，即「秦有監御史，監諸郡」。關於秦朝的監察機構設置，盡管尚未出土直接的文物證據，但後世的這些史料已足以證明，中國古代監察制度在秦朝時已經完成初創。
G. 求中國古代歷代監察機構名稱
御史府、少府衙門、御史台、都察院。
1、秦統一以後，建立了御史府，或稱御史大夫府，以御史大夫為長官，官位居丞相之後，與丞相、太尉一起，並稱「三公」。御史大夫參議國之大政，主要職掌察舉包括丞相在內的百官行為，糾舉和彈劾違法犯罪，維護朝綱，整飭吏治，還兼有討捕姦猾、治理大獄等司法權力。
2、西漢建立以後，御史府仍設在少府衙門，御史大夫位尊權重，朝議時，御史大夫與丞相及司隸校尉，享受「三獨坐」的尊崇。
3、在總結前朝監察歷史經驗教訓的基礎上，唐朝建立了穩定的一台三院制的監察體制。監察機關的體制建構，體現了獨立、制衡的分權理念。御史台下分設台院、殿院、察院，統轄諸御史，御史台長官御史大夫「掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列」，「掌以刑法典章，糾正百官之罪惡」。
4、一台三院制的監察體制對後世具有極大的影響。宋朝沿襲了唐朝監察機構的建制，但是擴大了言諫機構的職權行使對象，將原來諫官諫諍的對象皇帝，變成了文武百官，其職權擴展到御史的職權范圍，出現台諫合一的趨勢，為明清科道合一開了先河。
5、提高監察機關的地位是元朝的「重台之旨」：中書是元朝最高行政機關，樞密是元朝最高軍事機關，御史台與這兩大中樞機構鼎足而三，一直為後世所遵循。元朝最具代表性的監察機構的改革是行御史台的創制。
6、明朝的監察機構同樣與最高行政機關、最高軍事機關鼎足而立。為了鞏固皇權，明朝於洪武年間對監察機構進行重大改制，廢除了御史台三院制，變為都察院一院制，以都御史為長官，使監察權力更加集中。
7、清襲明制，都察院仍為全國最高監察機關，六科成為都察院的下屬，從制度上改變了過去科道分設的體制，從組織上實現了科道合一。
(7)中國古代的行政監察擴展閱讀：
主要特徵：
中國古代監察制度的一個最明顯的特點就是，從中央（皇帝、君主）到地方的各級監察機構形成單線垂直（單線聯系、單線領導）的相對獨立體系。
這種以皇權為中心的監察體制確定了監察與行政（包括中央、地方、甚至是基層）的相對獨立與分離，中央、地方的監察機構與政府機構的相對分離，監察官員與政府官僚的分離。從而確保了監察權力的獨立運作，監察機構的上下一體，監察官員的高效行使權力。
世界公認的中華法系，就是產生於中華民族文化土壤上的原生態法系。由於漢唐以來中國立法、司法的先進性與法律文化的繁榮，使得周邊國家，如高麗、安南、日本等，都取法中國法律，以唐律、大明律為範本，因而成為中華法系文化圈內的成員。
這些國家的法律制度、社會風氣乃至生活習慣在一定時期內都帶有中華法系的烙印。近代以來，我國法律的發展，基本上是與傳統中華法系漸行漸遠的過程。但是，晚清法制改革取法西方的結果並不完全符合中國的國情。
歷史經驗證明，我們睜眼看世界、借鑒吸收外來法律文化的同時，也需要回頭看，檢索中華民族寶庫中具有超越時空的法律文明要素。當然，我們傳承的不是僵化的古代法律制度條文，而是發源於中華民族本土上的，體現中華民族偉大創造力的理性思維的法律成果。
「懲貪之法歷代相承，成為懲治官吏貪贓枉法的重要依據，也是中國古代刑法的重要組成部分」。
H. 中國監察制度建立和發展的積極作用
中國古代御使監察制度是封建王朝為監察政府官員，維護統治秩序，保證國家機器正常運轉而設立的制度，是封建國家政治制度的重要組成部分。其主要職責是監督法律、法令的實施，維護國家法律、法令的統一，糾舉不法官員，參與並監督中央和地方司法機關對重大案件的審理活動等。中國歷代統治者為了鞏固封建專制統治，維護綱紀，保持官員廉潔性，精心制定了一套完備而又嚴密的監察制度，發揮了積極作用，在一定意義上改善了吏治。我國古代御使監察制度在職能上類似於現今的檢察制度，古代御使監察制度中的某些制度和規定，作為中華民族文化遺產的組成部分蘊含著豐富的經驗與智慧，很值得我們研究與借鑒。
一、中國古代御使監察制度發展沿革
中國古代御使監察制度，隨同封建制度的產生而萌發，伴隨封建專制主義中央集權的建立而誕生，又隨著封建君主專制的不斷強化而發展、完備。中國古代御使監察制度的發展過程大致可分為下列六個階段：第一階段是先秦時期的萌芽階段。在夏商周三代的國家事務中已有監察的因素或監察的活動。春秋戰國時的御史已兼有監察的使命。但這個時期尚未產生專職的監察機構，作為一種嚴格意義上的監察制度還沒有建立起來。 第二階段是秦漢時期的形成階段。中國自秦始皇統一七國，建立起大一統的封建專制的帝國之後，就在中央政權內部設置了與行政機關和軍事機關並列的監察機構。秦創建御史大夫府為中央監察機構，在地方設置監郡御史。漢承秦制，在中央設御史府的同時，增設丞相司直和司隸校尉為中央監察官，在地方設立十三部剌史，監察地方二千石長吏，並制定了第一個專門性的地方監察法規。第三階段是魏晉南北朝時期的發展階段。中央御史台脫離少府，直接受命於皇帝，廢司隸校尉，監察機構初步統一，監察權擴大，自王太子以下無所不糾。第四階段是隋唐時期的成熟階段。隋設御史台、司隸台、竭者台，分別負責內外監察。唐在御史台下設台院、殿院、察院，分工明確，互相配合，地方則分十道（後增至十五道）監察區，形成比較嚴密的監察網。第五階段是宋元時期的強化階段。宋設立諫院，台諫職權開始混雜，趨向合一，地方監察設監司和通判，直隸皇帝。至元朝，取消諫院，台諫合一。地方設行御史台，統轄二十二道監察區，每道設肅政廉訪使（提刑按察司），從而使中央與地方在監察機構上渾然一體。元朝還制定了一整套的監察法規。第六階段是明清時期的嚴密階段。明改御史台為都察院，又罷諫院，設六科給事中，成為六部的獨立監察機構，科道並立。地方設十三道巡按御史和各省提刑按察司，同時設督撫，形成地方三重監察網路。至清朝，將六科給事中歸屬都察院，科道合一，地方監察沿用明制。清朝還以皇帝的名義制定了我國古代最完整的一部監察法典《欽定合規》。至此，我國古代監察系統達到了高度的統一和嚴密，中國封建監察制度已發展到了歷史的頂峰。
二、中國古代御使監察制度的特點
古代御使監察制度作為一種以權制權、糾舉不法的政治調節和制衡機制，在兩千多年的封建社會中，逐步完備並不遺餘力地推行，在維護君主專制的大前提下發揮了整飭吏治、肅政懲貪的積極作用。古代御使監察制度之所以能發揮如此巨大的作用，是因為它具備了能有效地發揮權力制衡功能與作用的若干特點：
第一監察權地位崇高，監察體制健全。在專制制度下，最高監察權歸於皇帝，整個監察過程，從糾參到議復，從核實到復劾都必須請旨進行，最後由皇帝裁決。監察體制比較完備，監察系統呈縱向放射狀，上至中央，下至地方，形成了嚴密的監督網路。
第二監察機構獨立，自上而下垂直監察。漢武帝時期，中國歷史上第一個相對獨立的監督機構-蘭台寺的建立，標志著我國的監察開始從紛繁復雜的行政事務中分離出來，成為國家機關不可缺少的重要部分之一。自魏晉御史台脫離少府後，中央監察主體機構與行政機關分離，組成獨立的監察機關。地方監察機構一般也不隸屬於地方衙門。這種監察體制有利於監察機構獨立行使監察權，排除同級或上級行政長官的干擾。
第三強化中央對地方行政監察。為防止地方的離心傾向以及整肅吏治，歷代統治者無一例外地重視對地方各級政府的監督。其操作方式以常駐為其主要形式，並輔以不定期的或定期的巡按制。如漢初設置的「十三州部」即為地方常駐監察機關，每州部設刺史一人，刺史奉皇帝之命，形式上受制於中央御史中丞，對二千石以上的地方官員行使監督權，手中握「便宜從事」大權，特殊情況下，對地方官的處置可以先斬後奏，待事畢再報知皇帝。而唐朝時的監察御史以及明代的「代天巡狩」，由於「銜命出使」，因而具有極大的權威，正所謂「御史出使，不能動搖山嶽，震撼州縣，為不任職」。
第四重視御使監察官的選任。歷代統治者都非常注重御使監察官的遴選。在選任方式上，針對歷代「宰相自用台官，則宰相過失無敢言者」的弊端，自宋朝以後，中央一級監察官多為「帝王親擢」；而地方監察官則實行「台官自選制」，從而使包括宰相在內的各級行政長官置身於御史監察之下。
第五御使監察官任職資格限制很嚴。不僅要求監察官有剛正不阿的品質和豐富的為官經驗和優異的治績，還要求監察官有較高的文化素質。宋代就曾明確規定未經兩任縣令者不得充任御史，明代則在此基礎上進一步規定御史必得科舉出身，否則不選。這樣做的積極意義在於有利於保證監察官員的既有較高文化素質，又有較豐富的治民從政經驗。
第六強調迴避制。早在漢代就已實行地域迴避制度，規定刺史均不應為本籍人，後又實行「三互法」，規定自身本籍，婚姻之家的對方之籍以及兩州人士的對方之籍相互換籍為官，不得相互異地從監。宋代的宰相不僅沒有舉薦御史的權利，而且凡是宰相的親戚故友，以及被宰相舉薦為官者均不得出任監察御史一職。明代的迴避有兩種：一是故地迴避，凡巡迴監察之處如系原籍，或曾為任官、寓居處所，並須迴避。二是仇嫌迴避，凡監察御史、按察司官處理公事，中間如有仇嫌之人，准許提出迴避。若挾私審訊，敢有枉違者，監察御史、按察司官於反坐上加二等判罪。所問雖有事實，被審訊之人亦以不應判罪。明代還進一步規定「大臣之族不得任科道」。事實證明，這樣做在一定程度上了避免監察官籍權行私、袒護包庇，從而鞏固了皇權的統治。
第七憑實績黜陟，嚴格考核監察官。中國封建統治者根據實績對監察官進行考核，並採取了一些定量化的方法，這樣就可促使監察官盡職盡責、積極上進，減少察與不察一個樣的虛監現象。
第八注重監察系統內部監督。監察御使及按察司官在行使監察職權之時，也受到上級、相互之間和其他機構的監督，形成了多重的監督制度。在明朝，凡監察御史所辦文卷，由都察院復查；按察分司所辦文卷，聽總司復查。如有遲錯，即便舉正。如中間確有錯誤、枉法之事，應向皇帝請示如實匯報。監察御史、按察司官巡察之處，所問公事處理措施不當的，都察院、按察總司隨即改正，經辦吏典依法處理。將原問御史及分司官處理措施不當的事由，請示皇帝處理。都察院、按察司主管官員及事務官員，各道監察御史、吏典，如有不公不法及失職，貪淫暴橫者，許互相糾舉。不得徇私容蔽。其所糾舉，並要明其實跡，向皇帝請示審訊，審訊後再請示處理。御史彈劾按察司官失職，按察司官亦得糾巡按失職。按察司文卷從監察御史每年一次，或二年三年一次審察。都察院主管官員及各道文卷俱照例審察。御史巡察歸來，都察院負責官員依例考察，稱職者，向皇帝請示照舊管事。若有不稱，向皇帝請示罷黜。御使回道之日，詳細開列已完未完數目，造冊呈院，以憑考察。
三、中國古代御使監察制度對現今檢察制度的借鑒
不可否認，我國目前的檢察機關性質繼承了許多傳統的東西，但我國真正意義上的檢察機關是引入西方國家的法律制度的結果。古今中外對國家工作人員的基本要求，盡管不同國家、不同政體，在目的與手段上可能存在著差異，但在保持官員廉潔性、對官員實行監督這一點上，卻是共同的。古代御使監察制度和現今檢察制度職能上的相似性，使得在檢察改革中借鑒古代御使監察制度的某些合理內核，無疑是必要的。
（一）中國古代御使監察權都是依附於皇權，官員在行使職權時有充分的身份保障，而我國現今檢察體制下的檢察官的地位同其他國家工作人員一樣，沒有特殊的保障措施，這就使得檢察官在行使職權時顧慮重重。因此有必要加強檢察職業保障。首先可探索實行檢察官終身制，檢察官一經任用，一般不得違反檢察官個人的意願將其罷免、轉職、停職、減薪或調換工作，只有依照法定條件，才能予以彈劾，撤職，調離或令其提前退休，解除檢察官的後顧之憂，使其免受外部干擾而依法行使職權。檢察官無須擔心因依法辦案，嚴格執法而得罪他人，而在職務上受到不利變動，從而能夠保持公正獨立的地位，並依法處理案件。其次是保障檢察官具有較高的社會地位，賦予檢察官與其特殊責任相適應的某些特權，增強檢察官的社會威望，增強社會對檢察官執法的認同感。再次完善檢察官等級制度，逐步實現檢察官待遇與檢察官等級相配套，強化檢察官的身份保障。第四考慮到檢察官工作的特殊性，為了保障檢察官的正常生活，保證檢察官公正執法，檢察官的薪金和其他待遇必須得到充分的保障。建立檢察機關獨立的財政撥款系統，自上而下的在全國檢察系統進行分配，將財權收歸檢察院，免受行政部門通過財權來施加影響。
（二）古代御使監察機構都是垂直管理，有效排除了上級、同級行政長官的干擾。而現今檢察機關實行的是與司法規律格格不入的雙重領導體制，而且在實踐中更偏重受制於橫向的權力體系，地方化和行政化傾向嚴重。因此，應改革雙重領導體制為垂直管理體制。應加強和改善黨對檢察工作的領導，將黨對檢察工作的領導權交由中央統一行使，最高人民檢察院黨委成員由黨中央選配和管理；省級檢察院黨委成員由最高人民檢察院黨委主管，基層人民檢察院黨委成員由省檢察院黨委主管。地方各級黨委對同級人民檢察院黨組實行監督。加強檢察機關的獨立性，建立自成一體，完全獨立的檢察機構。全部檢察官屬於國家系統中的官員，實行自上而下的負責制，最高人民檢察院通過首席大檢察官向全國人民代表大會負責，地方各級人民檢察院通過檢察長向上一級檢察院負責。改變目前檢察官以及地方各級檢察機關的檢察長的任免程序和方式。將地方檢察機關的檢察官由地方權力機關選舉和任免改為由國家元首或者由最高人民檢察院檢察長根據一定的程序任命。賦予檢察機關獨立錄用人員的權利，加強上級檢察院對下級檢察院錄用人員、任免檢察官和領導幹部的管理。這樣就使檢察機構完全擺脫了地方當局的控制和影響，改變現行的組織人事管理制度和檢察官的產生方式，使檢察官的任免、晉級、獎懲與地方脫鉤。
（三）古代御使監察制度比較重視中央對地方的控制，御使監察機構的設置也往往與行政機構的設置不一致。這就對加強中央集權，制約地方權力起到了有效作用。現行檢察機關雙重領導體制，按行政區劃，設立不同級別的檢察機關，為地方保護主義滋生製造了條件。造成了就國家而言，檢察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，檢察官只知服從地方利益的大局，而不知服從憲法和法律這個大局。改革檢察機關按行政區域設置的現狀，重新劃分司法管轄區，不與行政轄區重合一致。打破檢察機關按行政區劃設置的體系，設立不與行政轄區重合的檢察機關，創制出一套適合國情的可使檢察機關免受利益誘惑和其他地方權力影響的設置體系。這樣不但有利於防止地方勢力的干擾，保證司法機關依法獨立行使司法權，避免司法腐敗行為；而且有利於整合現有司法資源。同時也有利於增強檢察官對國家整體的認同感和使命感，削弱檢察官的地方意識。
（四）縱觀整個封建社會的御使監察制度，御使監察官的選任有一套極其嚴格和完備的制度，監察官員必須具備很高執法能力和綜合素質。而現今檢察機關人員整體素質偏低，不能很好地適應檢察工作的發展，很有必要參酌這一制度，建立一套檢察官職業准入和選任制度。進一步提高檢察官的任職條件。雖然 2001年6月30日九屆全國人大常委會第22次會議對檢察官法進行修改，提高了檢察官任職條件中的學歷條件，規定從2002年開始，我國檢察官任職的學歷條件必須達到本科畢業以上。但這一規定還是極大忽視了檢察職業的特殊性要求，建議國家立法機關再次修改檢察官法，將檢察官任職的學歷條件進一步提高到法律專業本科畢業。規范檢察官選任程序，統一檢察官選任標准。改變檢察官的選任的行政化，按照檢察工作規律要求，從傳統行政模式向新型司法模式轉變。建立從律師或法學教師中選任檢察官的制度。逐步實行上級檢察院的檢察官主要從下級檢察院檢察官中擇優選任，形成檢察官自下而上有序流動的機制。
（五）古代御使監察官有著廣泛的監督權，甚至還有先斬後奏的權力。我國憲法規定檢察機關是法律監督機關，但在實踐中，由於與檢察機關法律監督有關的法律制度不健全、現行檢察機關管理體制不科學，致使檢察監督職能不能很好發揮，與憲法定位要求極不相稱。檢察機關的監督基本局限在訴訟監督狹窄領域內，並且基本上事後的監督，不能有效發揮監督作用。筆者認為在強化檢察權，加強法律監督方面，古代御使監察制度最值得借鑒的有兩項制度。一是明代的刷卷制，凡在京大小有印信的機關，直隸衛所、府、州、縣等機關，在外各都司、布政司、按察司文卷，除有關軍機重事不刷外，其餘卷宗監察御史每年一次，或二年三年一次審察。都察院負責官員及各道文卷俱照例審察。其各都司、布政司、按察司所屬衛所府州縣等衙門文卷從本處按察分司審察。參酌該項制度，建立法院生效判決檢察院審查制度。就是指法院的生效判決都應交同級檢察院審查，通過審查決定是否提起抗訴。因為現有法律已有審判監督程序抗訴案件向人大常委會備案制度的規定，但法律法規對法院生效判決向社會公開未作硬性規定，一些當事人未提出疑義的錯誤案件只能將錯就錯。將法院的生效判決都交同級檢察院審查，可避免此類問題的發生，同時也可充分發揮檢察院作為法律監督機關的職權。二是古代御使監察擁有廣泛的審計權，對國家財政預算的執行和決策編制的審核，並稽查財政上的不法行為。唐時，監察御史巡按郡縣，即有檢查屯田、鑄錢等內容；宋代的轉運使司，既是掌管財賦的長官，又是監察官，其職權中有「歲行所部，檢察儲積，稽考帳籍」。到明清尤其是清代，凡封建衙門機構的收支帳目和會計報告，都要送呈都察院檢查。可參酌該項制度，完善檢察機關職務犯罪預防監督的措施，賦予預防職務犯罪機構的「審查權」 ，並對「審查權」程序化、規范化，使預防工作依法行之有效地開展。法律還應當 強化檢察建議的法律效力，賦予檢察機關職務犯罪預防方面應有的強制力。如對檢察建議中預防措施落實不力，存在漏洞的單位檢察機關有權令其整改，否則一旦發生因未整改或整改不力而導致職務犯罪，除追究當事人的責任外，還要追究單位領導的法律責任。
（六）古代御使監察機構內部監督相對比較完善，而現今檢察體制，上下級之間的業務領導比較薄弱，沒有形成全國統一的、上命下從的縱向指揮有力、橫向協作緊密的一體化工作機制。因此有必要加強上級檢察院對下級檢察院的領導，健全工作機制。逐步建成全國各級檢察機關之間互相支持、互相配合、互相協調的工作機制。檢察院內部，可在索檢委會工作新機制強化檢委會的監督制約作用，設立案件督察部門，建立辦案質量督察機制，加強各相關內設機構之間的訴訟程序的監督等方面著手進行改革。
I. 歸納中國古代監察機構
我國古代中央對地方官吏的監察，始終是封建政治中的一個重大問題。數千年來，封建統治者憚思竭慮地
設計並推行了多種監察地方的方案和措施，即使在今天看來，其中也不乏合理的、有價值的因素。本文試就古
代對地方監察的幾種主要形式，分別進行考察，並比較其利弊，以期總結出一些有益的經驗和教訓。
一、任用行政長官監察地方官吏
秦始皇統一中國的前六年，秦國南郡的郡守騰給本郡各縣、頒發了一部文告——《語書》，其中說：「今
且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有（又）且課縣官，獨多犯令而令、丞弗得者，以令、
丞聞。」〔1〕課為考核；聞即上報。 說明當時秦國對縣一級長官令、丞的監察由郡守負責，郡守所遣之人，
當是身邊行政官員無疑。他們可能是最早有史料記載的監察地方的行政官員。由於當時只在局部地區實行，影
響不大。
西晉王朝建立不久，晉武帝即全面推行以行政長官監察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晉武帝
頒布詔書， 內稱：「郡國守相，三載一巡行屬縣」；「若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節，不飾名譽者，
及身行貪穢，諂黷求容，公節不立，而私門日富者，並謹察之。揚清激濁，舉善彈違」〔2〕。由於武帝重視，
監察活動在當時發揮了一定作用。但西晉歷史不長，到了東晉，地方監察制度逐漸遭到破壞。泰寧二年（324
年）十月， 江州刺史應詹上疏說：「漢朝使刺史行部，乘傳奏事，猶恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故復有綉
衣直指。今之艱弊，過於往昔。」〔3〕寥寥數語，披露了地方監察失靈的狀況。
宋代加強了對地方官的監督，實行以監司為主、通判為輔的監察系統。
北宋初設立十五路，每路設轉運司，對地方財政進行監督。轉運使無固定任期，一般以朝臣充任，「歲行
所部，檢察儲積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達，及專舉刺官吏之事」〔4〕。 此時的轉運使還是監察
官，但隨著中央專制集權的加強，「邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委於轉運使」，一路之事無所不
總〔5〕， 成為地方最高行政長官。後來又在各路設立提點刑獄司，除掌管一路司法外，兼管「舉刺官吏之事
」〔6〕。此外還有掌管賑災、鹽鐵茶酒， 兼察吏治的提舉常平司。轉運司、提點刑獄司、提舉常平司統稱監
司，其長官都屬於路一級的監察官。通判是北宋初年設置的州（郡）一級行政區的監察官。通判不是知州的副
職和屬官，而是具有與知州共同處理政務，並且負有監督知州職責的監察官。至南宋紹興年間，通判的權力加
重，「入則貳政，出則按縣」〔7〕，監察對象擴展到屬縣官吏。 監司和通判一身數職，與行政長官無異，卻
又都兼管地方的監察工作。他們互相侵越許可權，關系混亂。這樣做的最大好處就是便於皇帝控制駕御，而於實
際工作弊多利少。因此，監司與通判的監察效果不會理想。這一點是不言而喻的，無需過多地論述。
明代地方的督撫曾負責監察工作。督撫是總督與巡撫的概稱，兩者先有巡撫後有總督。
巡撫之制形成於明永樂十九年（1421年）〔8〕。 巡撫由行政長官擔任，最初不握有監察權，但在宣德七
年（1432年）八月，明帝正式命各處巡撫侍郎，同巡按御史與按察使一同考察州縣官吏〔9〕。 這是巡撫擁有
監察權的開端。景泰四年（1453年），巡撫兼領都御史頭銜，更具有監察官的性質〔10〕。巡撫任期一年，任滿回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：「若巡撫不久任，與巡按無異，何復用巡撫為哉？」要求
巡撫久任，內地省分任期三年，邊防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡撫駐節省城，巡按及分巡道員
成為其直接下屬。明代的總督是在巡撫制度普遍推行的基礎上產生的，出任總督的絕大多數為朝官。盡管督撫
制度已經形成，但終明一代，督撫都處在向地方大臣過渡階段。這個過渡的最終完成是在清代。需要說明的是
，無論是明還是清，監察權只是督撫許可權中的一部分，而且這部分的比重愈往後愈下降。換言之，明清時期中
央對地方的監察主要並不是通過督撫進行的。
綜上所述，似可得出這樣的認識：以行政官員監察地方官吏，在晉代並沒有收到預期效果；宋代的監司、
通判與明清的督撫都是兼職的監察官（清代的督撫後已演變為純粹意義上的地方行政長官），他們對地方官的
監察，不會有什麼明顯的作用，也應是可以肯定的事實。用行政長官監察地方何以收效甚微？早在兩千三百多
年前的戰國時代，商鞅就從官吏之間的利害關系入手，闡明了其中的原委。他說：「吏雖眾，事同體一也。夫
事同體一者，相監不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也。故至治，夫妻交友不能相為棄惡蓋非，而不
害於親，民人不能相為隱。上與吏也，事合而利異者也。今夫騶、虞，以相監，不可；事合而利同者也。若使
馬焉能言，則騶、虞無所逃其惡矣，利異也。利合而惡同者，父不能以問子，君不能以問臣。吏之與吏，利合
而惡同也。夫事合而利異者，先王之所以為端也。」〔12〕
按照商鞅的理論，行政官員之間利害一致，不可相監；只有確立職務相聯系而利益相異的鉗制關系，才能
使監察發揮作用。
二、設定固定的、專職的地方監察機構
到元代，正式出現固定的地方監察機構。至元十四年（1277年）七月，忽必烈在揚州路（治今揚州）置江
南行御史台，後幾經遷徙，最終定署於建康路（後改集慶路，治今南京）〔13〕。至元十九年（1282年）三月
，元廷在撤銷畏兀兒提刑按察司的基礎上，建立河西行御史台，但次年罷除〔14〕。七年後，改雲南道提刑按
察司為雲南諸路行御史台，治於中慶路（治今昆明）〔15〕。成宗大德元年（1297年）四月，經御史中丞崔y
ù＠①建議，移雲南行台於京兆，更名陝西行御史台，定署於奉元路（治今西安）〔16〕。元朝先後設立了四
個行御史台，最後只剩下江南行台和陝西行台。行台的基本建制和官員編制與中央御史台相仿。行台之下，在
各地還設有諸道肅政廉訪司，這是元代地方上的基層監察組織。元世祖至元六年（1269年），首先建立了山東
東西等四道提刑按察司（道即監察區）〔17〕，此後逐年增設，並改提刑按察司為肅政廉訪司〔18〕。至元三
十年（1293年），定為二十二道，分別隸屬於御史台和江南、陝西兩個行台。二十二道肅政廉訪司分屬三台，
其中兩台又隸於中央御史台。這樣就形成了一個以中央御史台為中心、地方行御史台為重點向全國覆蓋，各道
肅政廉訪司為經緯的嚴密的監察網，使封建社會的監察體系進一步完備。
明代借鑒元代的方法，在各道設置提刑按察司，主管地方監察。按察司設有按察使、副使、僉事等職。朱
元璋在委任按察使監察地方的同時，又經常派遣監察御史出巡，稱巡按御史。《明會典》指出：「國初，監察
御史及按察司分巡官巡歷所屬各府州縣，頡頏行事。」〔19〕所謂「頡頑行事」，是指雙方共同行事，在地位
上不相上下，而且還有兩者可以互相舉糾的含義。可知這時按察使和監察御史共同執行監察地方的任務，即在
地方上實行一種雙重的監察體制。
朱元璋為什麼在按察司之外另遣監察御史監臨地方？因為他發現單靠按察司難以完成監察地方的重任。這
種看法在他晚年的一次談話中徹底流露出來，他感嘆說：「朕臨御三十年矣，求賢之心，夙夜孜孜，而鮮有能
副朕望。任風憲者（即監察官——引者按）無激揚之風，為民牧者無撫宇之實。」〔20〕這成為後來巡按御史
取代按察司的根據。
洪武朝以後，巡按御史的權力加重，獲得了對布政司、按察司的舉劾權。弘治九年（1496年），明廷宣布
：「在外布、按二司府州縣等官及教官有政績才行者，並許（督）撫、（巡）按奏舉。」〔21〕這樣，就賦予
了巡按御史對布政司、按察司官員的舉薦權，巡按御史地位隨之上升。因此，《明會典》稱：「迨後按察司官
聽御史舉劾，而御史始專出巡之事。」〔22〕這並不是說按察司官員不再出巡，而是說他們僅為承行之官了。
自明中葉以後，巡按御史權力不斷加大，按察司官員職權日漸縮小，原來並重的監察體制遭到破壞。
地方固定監察機構的出現是有其歷史背景的。我國封建社會後期的元、明、清三代王朝，都是版圖遼闊的
大一統國家。由於疆域廣袤，民族眾多，加強中央對地方的監察以及中央與地方監察機構之間聯系的問題，就
顯得尤為突出。在地方上設置固定、專門的監察機構，有利於對這兩個問題的解決。因此，在省一級的行政區
設立監察機構成為古代監察制度發展的一個必然趨勢，並對舉刺地方官吏的不法行為發揮了積極的作用。但是
，監察官久任一地在工作中的利弊都是明顯的。明末學者王夫之指出，監察官「任之久而官於其地，其利也，
久任則足以深究民情，博考吏治，不以偶爾風聞、瞥然乍見之得失而急施獎抑；其害也，與郡邑習處而相狎，
不肖之吏，可徐圖欣合以避糾劾。」〔23〕所以從負面看，監察官常駐一方，「人情久則熟，熟則慢，慢則事
不立矣」〔24〕。永樂初年，河南連續數年發生災害，當地官員不顧百姓死活，依然貪得無厭，「而按察司未
嘗有一人言者，坐視民病而不留意」〔25〕，即為明證。
在地方設置監察機構的必要性勿需贅言，問題是如何盡量避免監察官與地方行政官員日久易於形成的千絲
萬縷的聯系，即利與弊之間怎樣取捨。如果這個問題具有先天的兩重性因而在實踐中難以找到滿意答案的話，
那麼更為現實的問題是，地方監察機構設在哪一級更為合適？明洪武十五年（1382年）九月，朱元璋因「言者
多陳守令貪鄙不法」，又在府、州、縣一級設立按察分司，以儒士王存中等五百三十一人為試僉事，規定每人
按治兩縣，「凡官吏賢否，軍民利病，皆得廉問糾舉」。這在當時不失為一支龐大的監察隊伍，朱元璋想通過
他們去監察州縣一級的地方官吏。但事與願違，這些試僉事「既受命而往，政無所聞，未知果能設施與否及污
潔何如」，有些人行為還多有違戾〔26〕。所以半年後，朱元璋即將試僉事統統撤回，府州縣按察分司盡數罷
除。這件事足以令人深思。朱元璋為什麼撤回了試僉事？因為他們沒能很好地履行自己的職責；朱元璋為什麼
在撤人的同時又罷去了按察分司，即沒有再改派一批人而是廢止了府州縣的監察機構？因為他覺得問題的根本
不是出在五百三十一個試僉事身上，而是在於按察分司的本身。朱元璋並不一定有多麼成熟的理性認識，但他
在實踐中看到此法是行不通的。他給後人留下了這樣一個問題：為什麼在州縣設立監察機構沒能達到預期目的
？按照商鞅的監察原理，監察者與被監察者必須要做到「利異而害不同」。相對來說，中央的監察官與省一級
的行政官員利害相異，中央監察官在省里是超然的，易於行使其監察權；省一級的監察官與同級的行政官員雖
然藕絲難斷，但對於下一級的行政官吏卻也超然些，也能發揮較好的作用；但作為地方行政建制中最低一級州
縣的監察官來說，他們沒有超然的餘地。中國古代監察制度的一個突出特點是自上而下的監督，如果一個監察
官不是自上而下地行使職權，即沒有擺脫與其監察對象的利害關系，就不可能指望他會卓有成效地進行工作。
明初在府州縣設立按察分司之所以失敗，原因就在這里。
三、以「乘傳周流」為特徵的刺史出巡制
秦始皇統一中國後，「分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監」〔27〕。「監」即「監御史」，也叫「監
郡御史」，負責對地方官的監督。漢初曾一度廢除。漢惠帝三年（前192年）， 又恢復了秦的御史監郡制度，
派遣御史監察京師三輔。漢武帝即位後，對地方監察制度進行了重大改革。元封元年（前110年），廢除御史監
郡制〔28〕。 元封五年（前106年），建立了新的監察制度。他把全國劃分為十三個監察區，稱為十三部（州
）。每部置一刺史，共十三刺史，假印綬，秩六百石，任期九年，期滿可升任郡守〔29〕。刺史每年八月起巡
行所部郡國，巡察時「乘傳（乘坐公家驛站馬車——引者按）周流」〔30〕，年底回京奏報。十三部刺史的出
現標志著漢代地方監察制度的正式確立。雖然刺史的地位較低，但職責很大，其監察任務為六條：「一條，強
宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，
聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山
崩石裂，襖祥論言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；
六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令。」〔31〕監察的對象，除第一條是強宗豪右外，其
餘五條都是二千石的郡守。即以中級人員（六百石）巡行考察大吏（二千石），隨時向中央匯報。這種方法被
後世學者所稱道，說：「夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也」〔32〕。刺史隸屬
於中央的御史中丞，職權僅限於六條，六條之外不察〔33〕，不得干預地方行政事務。由於刺史秩卑而權重賞
厚，所以擔任刺史的人多能恪盡職守，大膽工作。昭帝時，魏相「遷揚州刺史，考案郡國守相，多所貶退」〔
34〕。翟方進「遷朔方刺史，居官不煩苟，所察應條輒舉，甚有威名」〔35〕。這類記載，史不乏例。十三部
刺史制度對於整頓地方吏治，加強中央集權統治，無疑起到了積極作用。
刺史工作的特點是流動式的，即所謂「乘傳周流」，巡察各地。這種做法可以防止刺史與地方官吏串通一
氣，割斷他們在利害關繫上的聯系，保證監察工作收到實效。基於這種考慮，武帝設立十三部刺史之初，很可
能有意不安排刺史在其監察區內有固定的治所。
西漢初置刺史時有無治所，歷來說法不一。傳統的說法是無固定治所的。《後漢書·百官五》劉昭註：「
孝武之末始置刺史，監糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮。」唐人沿襲了這種說法〔36〕。到了清代，
有人提出異議。全祖望在《經史問答》中指出：「刺史行部必以秋分，則秋分以前當居何所，豈群萃於京師乎
？」王鳴盛《十七史商榷》卷十六「刺史治所」條，進一步舉出《漢舊議》和《漢書·朱博傳》的例子〔37〕
，證明西漢刺史有治所。《漢舊儀》的作者衛宏是東漢初人，當熟知西漢制度，但他只是籠統地說刺史「有常
治所」，沒有指明時間，因而並不排出他是指後來之事；朱博為西漢末年成帝時人，他講的刺史治所，是指他
赴冀州上任時的事。這里要把西漢設置刺史之初有無固定治所與西漢末年出現固定治所的兩個問題區別開來。
因此，類似的例證似不足以說明刺史設置初即在行部內有固定治所。因為，畢竟《後漢書·郡國志》於刺史治
所之地均註明「刺史治」，而《漢書·地理志》卻於刺史治所無一提及。這是《漢書》作者的疏漏嗎？問題好
像並不這么簡單。《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》載：「孝武元封四年始御史、丞相之遷部刺史十三人乘
驛奏事。」此處「御史」當指御史中丞而非御史大夫〔38〕。這是一條重要的史料，說明十三部刺史最初可能
是由武帝責成御史中丞和丞相共同派遣的，即當時刺史的來源是在朝的監察官和行政官員。那麼他們在秋分行
部以前的時間不是可以仍居原來在京的官署嗎？這雖然只是一種推測，卻不宜令人忽視。而且從當時十三部刺
史還是中央派駐地方的監察官、行部之後即回京奏報這一性質來看，他們在行部內是不應有固定或者說正式的
治所的。
J. 中國古代人事行政制度的演變
一、中國古代中央官制
1．秦朝：中央設三公九卿制，「三公」指丞相、太尉、御史大夫，分管行政、軍事、秘書和監察；「九卿」是虛指，是中央各部門的專職官員。
2．隋唐：三省六部制由隋文帝確立，唐太宗完善，中書省草擬政令（中書發令），門下省審核批駁（門下審令），尚書省頒發執行（尚書行令），三省集權於皇帝；六部分吏、戶、禮、兵、刑、工。三省六部制削弱了相權，提高了行政效率，是封建社會官制的重大變革。
3．宋元：（1）北宋：按「分化事權」原則設三個副宰相，參知政事管行政，樞密使管軍事，三司使管財政。（2）遼：實行「蕃漢分治」，中央設北面官，由契丹人擔任，管理契丹和其他少數民族；又設南面官，由契丹人或漢人擔任，管理漢人和渤海人。（3）西夏：實行黨項官職和漢族官職分開的制度。（4）元朝：在中央設中書省為全國最高行政機關（相當於秦朝丞相和唐朝尚書省），設樞密院為最高軍事機關；設御史台為最高監察機關；設宣政院專管西藏和宗教事務。
4．明清：（1）明初：中央廢丞相，權分六部，六部尚書直接聽命於皇帝。（2）清初：議政王大臣會議限制了皇權；康熙帝設南書房；雍正帝設軍機處；乾隆帝撤銷議政王大臣會議；中央設理藩院專管民族和外交事務。
規律小結
1．各部門分工合作又相互制約，是中國古代中央官制的一個基本特點。
2．皇權與相權的矛盾是中國古代中央官制必須要面對的問題。皇權的強化和相權的弱化是一個基本趨勢。
3．歷代中央官制之間有繼承和發展關系，如秦與漢、隋與唐等。
二、中國古代監察制度
1．秦漢：秦朝在中央設御史大夫，主管秘書兼管監察；西漢武帝時開始實行刺史制度，刺史「位卑權重」，可以監督諸侯王和地方高官。
2．隋唐：吏部分管監察事務。
3．宋元：北宋在地方上設通判，用以牽制監督知州；元朝在中央設御史台為最高監察機關。
4．明清：明初在中央設都察院管監察；在地方設提刑按察司，分管監察和司法。
規律小結
1．中國古代監察機構是以皇權為中心的專制政體下的職能部門。
2．中國古代監察部門的設立實現了中央或地方各部門的分權、制約，為中央集權制度的鞏固和發展提供了一定的保障。
三、中國古代選官制度
1．先秦：從夏朝到春秋，選官主要按爵位；戰國時期，商鞅變法等地主階級改革才重視按軍功授爵。（標准從爵位到軍功）
2．秦漢：西漢武帝時開始實行察舉制，分察舉（自下向上推薦）和皇帝徵召（自上向下招聘）等，先重「孝廉」，德才皆備，到東漢時注重門第族望，世家大族形成。（標准從才能到門第）
3．南北朝：九品中正制，按照「中正」所評品級決定官員獎懲，反映了世家大族（士族地主）的壟斷地位。（標准為門第）
4．隋唐：隨著士族門閥的衰落和庶族地主的興起，產生了科舉制。隋文帝時分科考試，隋煬帝時設進士科，唐太宗時以進士明經為主，武則天時設武舉和殿試，唐玄宗時任用高官主持考試。科舉制意義：打擊門閥勢力；擴大官吏來源；提高文化素質；加強中央集權。（積極作用為主）
5．宋元：北宋科舉制進一步發展，分鄉試、省試、殿試三級，實行糊名法，錄取名額大增；王安石變法改革科舉，不考詩賦，考經義和時務策，設明法科，考試成績好的可直接授官。（特點：更嚴密；人數增；更實用）
6．明清：實行八股取士，從內容到形式都有嚴格限制，為君主專制培養了忠順奴才，但嚴重製約了中國科技、思想的發展。（消極作用為主）
規律小結
1．中國古代選官標准經歷了爵位—軍功—才能—品第—才能—忠順的變化，其核心是為奴隸主階級或地主階級統治者選拔維護統治的人才。
2．應以發展變化的觀點和辯證的方法看待中國古代選官制度的變化。如察舉制在西漢和東漢時的不同情況；科舉制由隋朝產生直到明清，其內容與作用都有很大的變化。
四、中國古代地方行政制度
1．先秦：西周—分封制（分封制是西周分封建諸侯的制度，是奴隸社會的上層建築；周王把土地和人民分封建給王族、功臣和先代貴族；諸侯要服從命令，按期納貢，隨從作戰。作用：初期鞏固了統治，擴大了疆域；後期造成了割據，削弱了奴隸制）；戰國—商鞅變法建立縣制。
2．秦漢：秦朝—郡縣制（在地方上推行郡縣制，縣以下設鄉、里等基層行政組織，郡守和縣令都由皇帝任免）；兩漢：刺史制度的演變（監察—地方行政：漢武帝時實行刺史制度，刺史級別不高，但可監察諸侯王和地方高官；東漢末年，刺史改為州牧，執掌州的軍政大權；東漢末年地方行政區劃變為州、郡、縣三級制）；郡國並行與王國問題的解決（漢初郡國並行；其中，王國與割據無異，侯國受所在郡監督；漢武帝頒布「推恩令」、「附益法」、「左官律」，逐步解決了王國問題）；編戶齊民制度（既是賦稅制度，也是戶籍管理制度）。
3．宋元：北宋—知州與通判相牽制；遼—蕃漢分治（遼實行「蕃漢分治」，南面官任漢契人，統治漢人渤海人；北面官是契丹人，統治契丹少民人；北面大於南面官）；金—猛安謀克制（兵農合一，加深了女真族的封建化）；元—行省制度（元朝在地方實行行省制度；中書省直轄河北、山西、山東；蒙古地區為嶺北行省；東北地區為遼陽行省）。
4．明清：明—廢行省設三司（布政司管民政財政；按察司管監察司法，都司管軍政）；明朝在西藏實行僧官制度（最高僧官是法王）；土司制度（當地少數民族首領擔任宣慰司、土知府長官）與「改土歸流」（取消土司衙門、改由朝廷派遣有任期、不世襲、可調動的流動官員直接統治的變革，稱為「改土歸流」。但明朝時西南大部分地區仍實行土司制度 。康熙帝平定「三藩之亂」，為大規模推行「改土歸流」創造了條件。雍正帝大量委派流官代替土司。改土歸流的意義：加強中央統治→→改變落後紛爭→→促進民族交流→→國家鞏固發展）；清—十八行省五將軍轄區（黑龍江、吉林、盛京、烏里雅蘇台、伊犁）兩個辦事大臣轄區（青海、西藏）一個盟旗（蒙古）。
規律小結
1．地方分權與中央集權，是中國古代地方行政制度的基本矛盾。
2．中央是否能採取措施有效地控制地方，成為中央集權國家是否鞏固的關鍵點。
3．很多地方行政制度都有一個漫長的演變過程，如分封制、刺史制度和「改土歸流」。
