周的監察制度

（1）特點：權力監督制度建立時間早；制定了相關的監察法律法規；相關法規不斷發展完善；在其他行政制度上也有相應舉措。（3分，每點1分，任答3點即可） 作用：有利於監督官員規范執政、防治腐敗。（2分） 局限：在皇權專制制度下，監察制度服務並受制於皇權，實際效能有限。（2分）
（2）重要事件：通過《權利法案》；通過《王位繼承法》；開創多數黨領袖組閣先例；君主不再行使立法否決權。（4分）
權力制衡關系：議會掌握立法權，擁有對內閣的行政監督權；內閣掌握行政權，通過控制立法提案權、財政權等手段控制議會；選民通過投票制衡執政黨，進而制衡內閣；兩黨輪流執政，反對黨制衡執政黨。（4分）
（3）漸進性：許多機構和制度通過漸變的方式逐步確立和完善。如下議院權力擴大、選舉權逐步擴大、內閣制度完善等。（3分）
靈活性：不受單一成文法的限制，根據形勢發展不斷進行調整以適應時代需要。如工業革命後隨著階級關系的變化實行議會改革，適時調整選舉權范圍；再如通過一系列慣例，促成內閣制的形成與完善等。（3分）

7. 中國古代的中央和地方關系以及中國古代的監察制度

古代中央與地方的關系是：專制主義的中央集權制

中央集權—指中央與地方的關系，中央對地方擁有統帥權，地方聽命於中央。

我國古代中央對地方官吏的監察，始終是封建政治中的一個重大問題。數千年來，封建統治者憚思竭慮地
設計並推行了多種監察地方的方案和措施，即使在今天看來，其中也不乏合理的、有價值的因素。本文試就古
代對地方監察的幾種主要形式，分別進行考察，並比較其利弊，以期總結出一些有益的經驗和教訓。
一、任用行政長官監察地方官吏
秦始皇統一中國的前六年，秦國南郡的郡守騰給本郡各縣、頒發了一部文告——《語書》，其中說：「今
且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有（又）且課縣官，獨多犯令而令、丞弗得者，以令、
丞聞。」〔1〕課為考核；聞即上報。 說明當時秦國對縣一級長官令、丞的監察由郡守負責，郡守所遣之人，
當是身邊行政官員無疑。他們可能是最早有史料記載的監察地方的行政官員。由於當時只在局部地區實行，影
響不大。
西晉王朝建立不久，晉武帝即全面推行以行政長官監察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晉武帝
頒布詔書， 內稱：「郡國守相，三載一巡行屬縣」；「若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節，不飾名譽者，
及身行貪穢，諂黷求容，公節不立，而私門日富者，並謹察之。揚清激濁，舉善彈違」〔2〕。由於武帝重視，
監察活動在當時發揮了一定作用。但西晉歷史不長，到了東晉，地方監察制度逐漸遭到破壞。泰寧二年（324
年）十月， 江州刺史應詹上疏說：「漢朝使刺史行部，乘傳奏事，猶恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故復有綉
衣直指。今之艱弊，過於往昔。」〔3〕寥寥數語，披露了地方監察失靈的狀況。
宋代加強了對地方官的監督，實行以監司為主、通判為輔的監察系統。
北宋初設立十五路，每路設轉運司，對地方財政進行監督。轉運使無固定任期，一般以朝臣充任，「歲行
所部，檢察儲積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達，及專舉刺官吏之事」〔4〕。 此時的轉運使還是監察
官，但隨著中央專制集權的加強，「邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委於轉運使」，一路之事無所不
總〔5〕， 成為地方最高行政長官。後來又在各路設立提點刑獄司，除掌管一路司法外，兼管「舉刺官吏之事
」〔6〕。此外還有掌管賑災、鹽鐵茶酒， 兼察吏治的提舉常平司。轉運司、提點刑獄司、提舉常平司統稱監
司，其長官都屬於路一級的監察官。通判是北宋初年設置的州（郡）一級行政區的監察官。通判不是知州的副
職和屬官，而是具有與知州共同處理政務，並且負有監督知州職責的監察官。至南宋紹興年間，通判的權力加
重，「入則貳政，出則按縣」〔7〕，監察對象擴展到屬縣官吏。 監司和通判一身數職，與行政長官無異，卻
又都兼管地方的監察工作。他們互相侵越許可權，關系混亂。這樣做的最大好處就是便於皇帝控制駕御，而於實
際工作弊多利少。因此，監司與通判的監察效果不會理想。這一點是不言而喻的，無需過多地論述。
明代地方的督撫曾負責監察工作。督撫是總督與巡撫的概稱，兩者先有巡撫後有總督。
巡撫之制形成於明永樂十九年（1421年）〔8〕。 巡撫由行政長官擔任，最初不握有監察權，但在宣德七
年（1432年）八月，明帝正式命各處巡撫侍郎，同巡按御史與按察使一同考察州縣官吏〔9〕。 這是巡撫擁有
監察權的開端。景泰四年（1453年），巡撫兼領都御史頭銜，更具有監察官的性質〔10〕。巡撫任期一年，任
滿回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：「若巡撫不久任，與巡按無異，何復用巡撫為哉？」要求
巡撫久任，內地省分任期三年，邊防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡撫駐節省城，巡按及分巡道員
成為其直接下屬。明代的總督是在巡撫制度普遍推行的基礎上產生的，出任總督的絕大多數為朝官。盡管督撫
制度已經形成，但終明一代，督撫都處在向地方大臣過渡階段。這個過渡的最終完成是在清代。需要說明的是
，無論是明還是清，監察權只是督撫許可權中的一部分，而且這部分的比重愈往後愈下降。換言之，明清時期中
央對地方的監察主要並不是通過督撫進行的。
綜上所述，似可得出這樣的認識：以行政官員監察地方官吏，在晉代並沒有收到預期效果；宋代的監司、
通判與明清的督撫都是兼職的監察官（清代的督撫後已演變為純粹意義上的地方行政長官），他們對地方官的
監察，不會有什麼明顯的作用，也應是可以肯定的事實。用行政長官監察地方何以收效甚微？早在兩千三百多
年前的戰國時代，商鞅就從官吏之間的利害關系入手，闡明了其中的原委。他說：「吏雖眾，事同體一也。夫
事同體一者，相監不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也。故至治，夫妻交友不能相為棄惡蓋非，而不
害於親，民人不能相為隱。上與吏也，事合而利異者也。今夫騶、虞，以相監，不可；事合而利同者也。若使
馬焉能言，則騶、虞無所逃其惡矣，利異也。利合而惡同者，父不能以問子，君不能以問臣。吏之與吏，利合
而惡同也。夫事合而利異者，先王之所以為端也。」〔12〕
按照商鞅的理論，行政官員之間利害一致，不可相監；只有確立職務相聯系而利益相異的鉗制關系，才能
使監察發揮作用。
二、設定固定的、專職的地方監察機構
到元代，正式出現固定的地方監察機構。至元十四年（1277年）七月，忽必烈在揚州路（治今揚州）置江
南行御史台，後幾經遷徙，最終定署於建康路（後改集慶路，治今南京）〔13〕。至元十九年（1282年）三月
，元廷在撤銷畏兀兒提刑按察司的基礎上，建立河西行御史台，但次年罷除〔14〕。七年後，改雲南道提刑按
察司為雲南諸路行御史台，治於中慶路（治今昆明）〔15〕。成宗大德元年（1297年）四月，經御史中丞崔y
ù＠①建議，移雲南行台於京兆，更名陝西行御史台，定署於奉元路（治今西安）〔16〕。元朝先後設立了四
個行御史台，最後只剩下江南行台和陝西行台。行台的基本建制和官員編制與中央御史台相仿。行台之下，在
各地還設有諸道肅政廉訪司，這是元代地方上的基層監察組織。元世祖至元六年（1269年），首先建立了山東
東西等四道提刑按察司（道即監察區）〔17〕，此後逐年增設，並改提刑按察司為肅政廉訪司〔18〕。至元三
十年（1293年），定為二十二道，分別隸屬於御史台和江南、陝西兩個行台。二十二道肅政廉訪司分屬三台，
其中兩台又隸於中央御史台。這樣就形成了一個以中央御史台為中心、地方行御史台為重點向全國覆蓋，各道
肅政廉訪司為經緯的嚴密的監察網，使封建社會的監察體系進一步完備。
明代借鑒元代的方法，在各道設置提刑按察司，主管地方監察。按察司設有按察使、副使、僉事等職。朱
元璋在委任按察使監察地方的同時，又經常派遣監察御史出巡，稱巡按御史。《明會典》指出：「國初，監察
御史及按察司分巡官巡歷所屬各府州縣，頡頏行事。」〔19〕所謂「頡頑行事」，是指雙方共同行事，在地位
上不相上下，而且還有兩者可以互相舉糾的含義。可知這時按察使和監察御史共同執行監察地方的任務，即在
地方上實行一種雙重的監察體制。
朱元璋為什麼在按察司之外另遣監察御史監臨地方？因為他發現單靠按察司難以完成監察地方的重任。這
種看法在他晚年的一次談話中徹底流露出來，他感嘆說：「朕臨御三十年矣，求賢之心，夙夜孜孜，而鮮有能
副朕望。任風憲者（即監察官——引者按）無激揚之風，為民牧者無撫宇之實。」〔20〕這成為後來巡按御史
取代按察司的根據。
洪武朝以後，巡按御史的權力加重，獲得了對布政司、按察司的舉劾權。弘治九年（1496年），明廷宣布
：「在外布、按二司府州縣等官及教官有政績才行者，並許（督）撫、（巡）按奏舉。」〔21〕這樣，就賦予
了巡按御史對布政司、按察司官員的舉薦權，巡按御史地位隨之上升。因此，《明會典》稱：「迨後按察司官
聽御史舉劾，而御史始專出巡之事。」〔22〕這並不是說按察司官員不再出巡，而是說他們僅為承行之官了。
自明中葉以後，巡按御史權力不斷加大，按察司官員職權日漸縮小，原來並重的監察體制遭到破壞。
地方固定監察機構的出現是有其歷史背景的。我國封建社會後期的元、明、清三代王朝，都是版圖遼闊的
大一統國家。由於疆域廣袤，民族眾多，加強中央對地方的監察以及中央與地方監察機構之間聯系的問題，就
顯得尤為突出。在地方上設置固定、專門的監察機構，有利於對這兩個問題的解決。因此，在省一級的行政區
設立監察機構成為古代監察制度發展的一個必然趨勢，並對舉刺地方官吏的不法行為發揮了積極的作用。但是
，監察官久任一地在工作中的利弊都是明顯的。明末學者王夫之指出，監察官「任之久而官於其地，其利也，
久任則足以深究民情，博考吏治，不以偶爾風聞、瞥然乍見之得失而急施獎抑；其害也，與郡邑習處而相狎，
不肖之吏，可徐圖欣合以避糾劾。」〔23〕所以從負面看，監察官常駐一方，「人情久則熟，熟則慢，慢則事
不立矣」〔24〕。永樂初年，河南連續數年發生災害，當地官員不顧百姓死活，依然貪得無厭，「而按察司未
嘗有一人言者，坐視民病而不留意」〔25〕，即為明證。
在地方設置監察機構的必要性勿需贅言，問題是如何盡量避免監察官與地方行政官員日久易於形成的千絲
萬縷的聯系，即利與弊之間怎樣取捨。如果這個問題具有先天的兩重性因而在實踐中難以找到滿意答案的話，
那麼更為現實的問題是，地方監察機構設在哪一級更為合適？明洪武十五年（1382年）九月，朱元璋因「言者
多陳守令貪鄙不法」，又在府、州、縣一級設立按察分司，以儒士王存中等五百三十一人為試僉事，規定每人
按治兩縣，「凡官吏賢否，軍民利病，皆得廉問糾舉」。這在當時不失為一支龐大的監察隊伍，朱元璋想通過
他們去監察州縣一級的地方官吏。但事與願違，這些試僉事「既受命而往，政無所聞，未知果能設施與否及污
潔何如」，有些人行為還多有違戾〔26〕。所以半年後，朱元璋即將試僉事統統撤回，府州縣按察分司盡數罷
除。這件事足以令人深思。朱元璋為什麼撤回了試僉事？因為他們沒能很好地履行自己的職責；朱元璋為什麼
在撤人的同時又罷去了按察分司，即沒有再改派一批人而是廢止了府州縣的監察機構？因為他覺得問題的根本
不是出在五百三十一個試僉事身上，而是在於按察分司的本身。朱元璋並不一定有多麼成熟的理性認識，但他
在實踐中看到此法是行不通的。他給後人留下了這樣一個問題：為什麼在州縣設立監察機構沒能達到預期目的
？按照商鞅的監察原理，監察者與被監察者必須要做到「利異而害不同」。相對來說，中央的監察官與省一級
的行政官員利害相異，中央監察官在省里是超然的，易於行使其監察權；省一級的監察官與同級的行政官員雖
然藕絲難斷，但對於下一級的行政官吏卻也超然些，也能發揮較好的作用；但作為地方行政建制中最低一級州
縣的監察官來說，他們沒有超然的餘地。中國古代監察制度的一個突出特點是自上而下的監督，如果一個監察
官不是自上而下地行使職權，即沒有擺脫與其監察對象的利害關系，就不可能指望他會卓有成效地進行工作。
明初在府州縣設立按察分司之所以失敗，原因就在這里。
三、以「乘傳周流」為特徵的刺史出巡制
秦始皇統一中國後，「分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監」〔27〕。「監」即「監御史」，也叫「監
郡御史」，負責對地方官的監督。漢初曾一度廢除。漢惠帝三年（前192年）， 又恢復了秦的御史監郡制度，
派遣御史監察京師三輔。漢武帝即位後，對地方監察制度進行了重大改革。元封元年（前110年），廢除御史監
郡制〔28〕。 元封五年（前106年），建立了新的監察制度。他把全國劃分為十三個監察區，稱為十三部（州
）。每部置一刺史，共十三刺史，假印綬，秩六百石，任期九年，期滿可升任郡守〔29〕。刺史每年八月起巡
行所部郡國，巡察時「乘傳（乘坐公家驛站馬車——引者按）周流」〔30〕，年底回京奏報。十三部刺史的出
現標志著漢代地方監察制度的正式確立。雖然刺史的地位較低，但職責很大，其監察任務為六條：「一條，強
宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，
聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山
崩石裂，襖祥論言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；
六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令。」〔31〕監察的對象，除第一條是強宗豪右外，其
餘五條都是二千石的郡守。即以中級人員（六百石）巡行考察大吏（二千石），隨時向中央匯報。這種方法被
後世學者所稱道，說：「夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也」〔32〕。刺史隸屬
於中央的御史中丞，職權僅限於六條，六條之外不察〔33〕，不得干預地方行政事務。由於刺史秩卑而權重賞
厚，所以擔任刺史的人多能恪盡職守，大膽工作。昭帝時，魏相「遷揚州刺史，考案郡國守相，多所貶退」〔
34〕。翟方進「遷朔方刺史，居官不煩苟，所察應條輒舉，甚有威名」〔35〕。這類記載，史不乏例。十三部
刺史制度對於整頓地方吏治，加強中央集權統治，無疑起到了積極作用。
刺史工作的特點是流動式的，即所謂「乘傳周流」，巡察各地。這種做法可以防止刺史與地方官吏串通一
氣，割斷他們在利害關繫上的聯系，保證監察工作收到實效。基於這種考慮，武帝設立十三部刺史之初，很可
能有意不安排刺史在其監察區內有固定的治所。
西漢初置刺史時有無治所，歷來說法不一。傳統的說法是無固定治所的。《後漢書·百官五》劉昭註：「
孝武之末始置刺史，監糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮。」唐人沿襲了這種說法〔36〕。到了清代，
有人提出異議。全祖望在《經史問答》中指出：「刺史行部必以秋分，則秋分以前當居何所，豈群萃於京師乎
？」王鳴盛《十七史商榷》卷十六「刺史治所」條，進一步舉出《漢舊議》和《漢書·朱博傳》的例子〔37〕
，證明西漢刺史有治所。《漢舊儀》的作者衛宏是東漢初人，當熟知西漢制度，但他只是籠統地說刺史「有常
治所」，沒有指明時間，因而並不排出他是指後來之事；朱博為西漢末年成帝時人，他講的刺史治所，是指他
赴冀州上任時的事。這里要把西漢設置刺史之初有無固定治所與西漢末年出現固定治所的兩個問題區別開來。
因此，類似的例證似不足以說明刺史設置初即在行部內有固定治所。因為，畢竟《後漢書·郡國志》於刺史治
所之地均註明「刺史治」，而《漢書·地理志》卻於刺史治所無一提及。這是《漢書》作者的疏漏嗎？問題好
像並不這么簡單。《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》載：「孝武元封四年始御史、丞相之遷部刺史十三人乘
驛奏事。」此處「御史」當指御史中丞而非御史大夫〔38〕。這是一條重要的史料，說明十三部刺史最初可能
是由武帝責成御史中丞和丞相共同派遣的，即當時刺史的來源是在朝的監察官和行政官員。那麼他們在秋分行
部以前的時間不是可以仍居原來在京的官署嗎？這雖然只是一種推測，卻不宜令人忽視。而且從當時十三部刺
史還是中央派駐地方的監察官、行部之後即回京奏報這一性質來看，他們在行部內是不應有固定或者說正式的
治所的。
從西漢末期開始，刺史的地位上升，並逐漸干預地方行政事務。成帝綏和元年（前8年），改刺史為州牧，
秩二千石〔39〕， 加重了刺史的權力和地位，結果造成刺史本身性質的變化。至東漢末年，原來的地方監察官
終於逐步演變成地方行政長官。
唐代監察御史對尚書省六部實行監察，還負責巡按郡縣，檢查地方官吏。監察御史定員十人，正八品上〔
40〕。品秩雖低，但許可權很大。唐朝初年，中央還隨時派遣其他御史或行政官員出使地方。貞觀初，殿中侍御
史崔仁師奉命出使青州〔41〕；貞觀二十年（646年）正月， 唐太宗派遣大理卿孫伏伽、黃門侍郎褚遂良等二
十二人，沿用漢代六條，「巡察四方，黜陟官吏」〔42〕。到了中宗神龍二年（706年）， 唐朝又設置了十道
巡按使，以十道巡按的方式監察地方。《新唐書·百官志》載：「凡十道巡按，以判官二人為佐，務繁則有支
使」，任期兩年。十道巡按與監察御史共同擔負監察地方的職責，但兩者也有所區別：十道巡按是一種經常性
的地方巡按制度，擔任十道巡按的官員可以是監察御史，也可以是其他御史甚至行政官員〔43〕；監察御史出
巡時間不定，一般是地方出了大案要案，需要中央監察官前往處理時才出巡，帶有皇帝敕命，具有特使色彩。
唐朝前期，政治開明，中央主要通過十道巡按以及監察御史的方式，對地方行使有效的監察，巡按也能夠
較好地發揮作用。後人認為，這一時期的監察制度是成熟的。十道巡按是這一制度的重要組成部分。玄宗開元
年間，十道巡按使改為采訪處置使。這絕不僅是名稱上的簡單變化。在此之前，十道巡按使只是中央派出監察
州縣官吏的使臣，在地方上沒有固定的治所，並不是一級機構組織。改稱采訪處置使後，開始有治所，常駐地
方，並帶有印信，成為地方一級的監察機構。後來，采訪處置使又更名觀察處置使，權力加大。「安史之亂」
以後，節度使多兼觀察使一職，觀察使遂成為道一級的最高行政官員。
明朝開國後，朱元璋十分注意地方吏治問題，不時遣派要員出巡〔44〕，但更多的時候是以監察御史巡按
。當時監察御史的出巡還屬於臨時派遣，尚未形成制度。永樂元年（1403年），朱棣下詔：「遣御史分巡天下
，為定製。」〔45〕從這時起，明代御史巡按制度正式確立。巡按御史是從十三道監察御史中選派的。從十三
道監察御史中選派巡按御史的規定十分嚴格，對選擇的標准、巡按的地區、職責、時間以及回京考察等都有明
確的要求。選派出巡御史的工作十分慎重。史稱「御史巡按一方……責任甚重，非有司可比。故凡御史差遣分
巡追問等項，本院官遵守成憲，必引於御前，請旨點選。」〔46〕即由都察院官員選出兩名候選人，引至皇帝
面前，請旨點差其中一人，以示慎重，並表示是由皇上親自選派的欽差。巡按的地區，為「北直隸二人，南直
隸三人，宣大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人」〔47〕。如某省難治，也有一地派兩名御史巡按的
。巡按的職責，《明史·職官二》載：「巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專。大
事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。」察劾的范圍，上自藩王、總
督、巡撫，下至地方州縣長官及其僚佐。所謂「大事奏裁，小事立斷」， 落實到人， 可以用永樂十三年（14
15年）成祖對即將分行各地的巡按御史講的一番話作為標准。他說：「凡朝廷所差人及郡縣官有貪刻不律者，
執之；郡縣官有tà＠②茸不職及老病者，悉送京師；惟布政司、按察司堂上官以狀來聞。」〔48〕對郡縣官
吏的違法可以「立斷」，對布、按二司方岳重臣的案子只能奏請上裁。巡按的時限，一般是一年〔49〕。 出巡
的時間， 洪熙元年（1425年）「定巡按以八月出巡」〔50〕，稱為行部或按部，次年四月回京。後來也不限於
此時。巡按御史期滿後先要回京，接受都察院對其一年工作的考核。嘉靖十三年（1534年），頒布了考核巡按
御史的表格——「巡按御史滿日造報冊式」，將考核工作具體分為二十八項〔51〕，巡按御史回京時必須逐項
填寫上報，由都察院長官考察，稱職者仍回十三道管事，不稱職者奏請罷黜。御史巡按期間貪贓枉法，處罰較
普通官吏為重〔52〕。
明代巡按御史在澄清地方吏治方面發揮了重要作用。宣德年間，黃潤玉擢為交趾道御史，他「出按湖廣，
斥兩司以下不職者至百有二十人」〔53〕。成化時鄭已巡按山西，「時勛貴出鎮，紈絝子弟怙勢凌下，監司（
按察司——引者按）莫敢問。已捕而杖之濱死，實勛貴親弟也」。無怪當時吏部尚書王恕感慨地說：「天下貪
官污吏強軍豪民所忌憚者，惟御史耳。」〔54〕
後來，巡按御史獲得了考察舉劾布政司、按察司的大權。於是，開啟了巡按御史干預地方行政事務的局面
。由於布、按二司以及府州縣官員的仕途在很大程度上已在巡按御史的掌握之中，所以這些地方官吏唯巡按之
命是從，一些巡按趁機越俎代庖，包辦地方政務，使巡按御史的職能迅速向行政方面轉化。監察官員一旦行政
化，而且權力急劇膨脹，又無約束，就不可避免地和行政官吏一樣產生自身的腐敗。結果，巡按御史從整體上
逐漸失去原有的監察作用，有些人甚至成為本應由其糾舉彈劾的對象。
清初於順治元年（1644年）開始實行巡按制度〔55〕，至順治十八年五月止，中經幾度停復，最後省罷〔
56〕。雍正三年（1725年），因「巡按御史久經裁汰，自不可復」，乃選滿、漢御史並部員「巡察盜案、驛站
」〔57〕。於是，設置巡察各省御史〔58〕。無論巡按還是巡察都是以一年為期，在選派、履行職能和考核等
方面均有嚴格規定〔59〕。
中國古代對地方的監察，以這種周行巡察的方式實行的時間最長，影響最大。它發韌於西漢武帝時的十三
部（州）刺史出巡制，每部（州）為一個監察區，以專職官員刺史巡行監察部屬郡國。唐代在地方上依山川形
勢劃分十道（監察區），由中央派遣十道巡按使在各自的監察區內行使職權，同時輔之以監察御史，不定期的
巡按郡縣。明代略有變化，在地方設十三道（按省劃分），置十三道監察御史，再從他們中間選派巡按御史出
巡地方。此外，還有常駐地方的按察司和督撫，但作為地方監察主幹的還是借鑒漢代刺史經驗的巡按御史制度
〔60〕。漢、唐、明三代都是中國歷史上強盛與輝煌時期，典章制度多有建樹、並趨於完備，因而這些王朝所
實行的一脈相承的地方監察方式，顯然有其合理的內涵。
我們以為，漢、唐、明所實行的這套地方監察方式的成功之處，就是在實踐中把監察官與行政官的利害關
系割裂開來，從而達到使監察官最大限度地發揮作用的目的。具體的做法就是監察官周行流動，不常駐一地。
行政官員之間自無有效的監察可言；監察官員長駐於某一地方，久而久之，也會與當地形成各種關系網路，導
致事實上的利益相通而官官相護。只有採用流動的方法，經常對監察官進行更換，才能做到監察者與被監察者
「水火相濟，鹽梅相承」〔61〕。漢、唐、明諸王朝監察地方措施的實質正是如此。這不能不說是一種中國特
色。漢代刺史「乘傳周流」，但任職時間較長，一般「居部九歲舉為守相」〔62〕。唐代十道巡按使任期縮短
為兩年〔63〕。明代巡按御史「歲一更代，正以防上下稔情之故」〔64〕，變為一年一輪換。明末清初的大學
者顧炎武對此十分贊賞，說：「又其善者在一年一代，夫守令之官不可以不久也，監察之任不可久也。久則情
親而弊生，望輕而玩法。故一年一代之制又漢法之所不如，而察吏安民之效已見於二三百年者也。」〔65〕顧
氏是深得監察原理的精髓的。
乘傳周流還是刺史以小監大，以卑督尊的先決條件。中國封建社會的官場尊卑有序，等級森嚴，在這個體
系內有的只能是自上而下的單向性監察，而且妨於人情及利害關系，這種監察也容易流於形式。刺史受命於中
央，乘傳周行，不與行政官員發生利益上的聯系，因此才能夠不受官場尊卑秩序的制約履行職責。漢代刺史秩
僅六百石，只相當於一個中下等縣令的品秩，卻「奉詔條察州」，監察秩二千石的郡國守相，權力極重。唐代
監察御史的品秩為正八品上，明代巡按御史為正七品。中國古代監察官的品秩從總的情況或發展的趨勢看，是
愈來愈高〔66〕，但監察御史和巡按御史的品秩卻相對不高。這樣做的目的，在於承襲漢代刺史以小制大、以
卑督尊的體制。因為「官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重」〔67〕。雖然監察御史、巡按御史
的起點不高，但升遷較快〔68〕。這是因為他們責在糾察、帶有風險的工作性質所決定的。同時，地方監察官
秩低位卑也含有對其約束的意思，以防止他們干預地方行政，背離監察的初衷。西漢末年的刺史、唐後期的十
道巡按使以及明弘治以後的巡按御史，在權力超出監察職能後，都開始干預政務，使其本身發生異化，並不同
程度地產生了自身的腐敗。這是一個深刻的教訓。
中國古代監察地方的風憲官何以最終向行政官員轉化，並使有效的監察方式遭到破壞呢？究其原由，問題
出在封建制度本身。西漢成帝綏和元年，丞相翟方進和大司空何武上奏說：「《春秋》之義，用貴治賤，不以
卑臨尊。刺史位下大夫而臨二千石，輕重不相准，失位次之序。臣請罷刺史，更置州牧，以應古制。」〔69〕
「用貴治賤」四個字，道破了其中的奧秘。這個觀點代表了當時官僚士大夫階層的普遍心態。刺史以卑督尊，
自然為封建制度所不容。所以說，是森嚴的封建等級制扼殺了這種行之有效的監察方法。從深層次考察，唐朝
以及明朝的情況也都與此有關，而這又是封建統治階級所無法解決的問題。

8. 概述清朝的政治制度有哪些特點

政治制度的研究似應包括以下內容。
（一）大政方針、政策的制定及相關的各種具體制度。
（二）皇位傳承製度與皇權的行使；宮廷制度（後妃、外戚、太監及內廷其他諸制）及皇族諸制（如分封、參政、養贍宗祿等等）。由於古代王朝某種程度的皇家私屬性，這類制度對王朝政治也有較大影響。
（三）中央及地方的各級行政機構與職官設置及其行政制度。
（四）各少數民族地區之官制及行政制度。
（五）對官吏實行的各種制度，如選任、考績、獎懲、黜陟、調補、休致等等。
（六）非官僚行政系統之胥吏、幕僚等及其行政，這些人都不是國家官員，但在行政上又發揮著重要作用，對吏治影響甚大。
（七）對官員行政及政策實施實行的監察制度。
（八）以上各種制度的實際落實狀況，出現之問題、弊端，制度的調適改進，制度之實行對朝政、國家統治及社會的作用與影響。
清王朝由於是以滿族為主體統治的王朝，其政治制度還有很多特殊內容，如首崇滿洲之政策、八旗制度、其內部處理機要大政的議政王大臣會議，保障滿族主體統治的官缺制等等。另外，鴉片戰爭以後，由於西方政治思想、制度的影響，又引進了近代國家的一些政治制度。因而清朝政治制度應研究的內容，又比漢、唐、宋、明等王朝廣泛。
（一）清入關前，是清政權興起而又變化復雜、迅速演變的時期。其間又可分為兩個階段。
1、從努爾哈赤建立政權起，到皇太極天聰五年七月設立六部，為滿族政權的領主貴族政治體制時期，具體表現為該政權完全以八旗領主分封形成統治體制，八旗旗主也即領主，全部是努爾哈赤及其子侄，按照家族宗法分封，汗努爾哈赤類似西周大分封時期的天子，自領兩黃旗，封授子侄統領其他6旗，這6旗旗主又如同受封之同姓諸侯，各領本旗旗人，與本旗下人有君臣之分，只不過不令各旗主在地方建立藩國，而是聚居於中央都城。而且由於努爾哈赤既是汗，又是其他旗主的大家長，因而憑借這種雙重身份實行中央集權式的汗權專制統治。皇太極繼位為汗，不具備汗父努爾哈赤大家長的身份，對其他旗的中央集權性控制力有所削弱，但其體制未變。在這種體制下，各旗旗主是各該旗的最高掌權者，而且世襲，另一方面，他們又處在中央、汗的統一領導下，國家大政，由汗集合八旗旗主為首的掌權者集體議決。所以，這種統治原則、行政方式，又可稱之為是中央集權控制下的領主貴族政治體制。
2、天聰五年七月至順治元年。是領主貴族政治體制向皇權專制的中央集權政體的轉變時期。天聰五年七月設立六部，將各旗下諸種事務的處理權，集中到中央，以六部分類處理，而六部長官（管部貝勒及承政）又分別對汗皇太極負責，從而以分割旗主、旗下權的方式，加強了汗權、中央集權。（這種制度，在努爾哈赤時期也曾實行過，但不正規、也不系統，皇太極採納漢官建議，仿漢族王朝而實行六部行政制度。）此後，後金——清政權又設立監察機構都察院、管理蒙古等事務的理藩院，以及內三院，皇太極又進一步提高其汗的至尊地位而稱帝，皇權專制的中央集權進一步強化，旗主及旗下相對獨立的旗權進一步削弱。但八旗的宗室領主分封制仍繼續實行，八旗蒙古、八旗漢軍先後編設之時，皇太極沿襲舊的分封制度，將這兩部分旗人也分封予宗王旗主，並使這兩種旗與旗主原領之滿洲旗為同一旗色，成同一統轄體系，這兩部分旗人，也與滿洲旗旗人一樣，成為宗王旗主、管主的屬人——諸申。
皇太極時期，後金——清政權還把其分封統轄體制擴大到歸附的漢官、漠南蒙古貴族乃至朝鮮。對於帶領部隊歸降後金政權的明朝官將孔有德、耿仲明、尚可喜等人，則不納入八旗體系，而使他們仍統舊屬，對舊部軍隊有一定私統性，行政上聽命於中央，又具有某些自主權，且駐轄專城，與宗室一樣封王。對漠南蒙古中歸附的絕大部分部落，則以分封、劃牧地為領地的形式，使其成為臣屬清政權的受封「藩部」，既有一定自主權，又接受清朝中央之政令。朝鮮之國王、王妃、世子等，也須接受清廷的冊封，奉清之正朔，無論其國王、世子、使節，對清帝均須行三跪九叩的君臣之禮，以表示對清國的臣屬。
（二）清入關後的順治元年至康熙前期。是清王朝承襲中原漢族明王朝之國家建置，並保留原有一些機構（主要是滿族政權特有機構），而建立統一的清帝國國家機構及行政制度的時期。
中央機關。其中的中樞機構，以內三院行使內閣職能，逐步演變為部院之上的中樞機構，最終定名為內閣，成為國家最高機關。原議政王大臣會議，保留宗室王公以貴族身份而非官員身份參預

9. 西周時的命卿制度是王室的監察體制嗎

西周時期，卿士，輔佐天子處理政務。比如虢國國君，作為卿士輔佐天子，在朝為卿士，回國為國君！

10. 隋朝的建立時間是什麼時候

公元581年建立隋朝。

北周武帝宇文邕於公元577年攻破北齊，統一北方後，南北對峙的天平已明顯向北傾斜，可惜他卻英年早逝於578年去世，年僅36歲。

繼位的北周宣帝宇文贇奢侈浮華，沉湎酒色，政治腐敗，更是在繼位一年之後自稱「天元皇帝」傳位於不滿六周歲的太子宇文衍（後改名闡），史稱周靜帝，還同時擁有五位皇後，其中天元皇後就是楊堅的長女——楊麗華。外戚楊堅乘機將北周重臣外遣，朝政逐漸由他掌握。

大象二年（580年）6月8日，北周宣帝死後，楊堅聯合劉昉、鄭譯矯詔以外戚身份輔政。

大定元年（581年）二月，北周靜帝禪讓帝位於楊堅，楊堅登基為帝，是為隋文帝，國號隋，定都大興城（今西安），北周覆亡。

(10)周的監察制度擴展閱讀

616年，隋煬帝命越王楊侗留守東都洛陽，自己率眾前往江都（今江蘇揚州）。他下令築丹陽宮，計劃遷都丹陽（今江蘇南京）。跟隨他的大臣衛士多是關中和中原人，不願意長居江南，加上江都糧盡，人人北逃中原。義寧二年（618年）4月11日，宇文化及、司馬德戡與裴虔通等人發動兵變，殺隋煬帝，擁立隋煬帝侄子楊浩為帝。

不久宇文化及又殺楊浩自行稱帝，國號許。隔年被唐將李神通與夏王竇建德聯合剿滅。義寧元年（617年）5月，太原留守、唐國公李淵於晉陽起兵，十一月佔領長安，擁立隋煬帝第三個孫子代王楊侑為帝，改元義寧，即隋恭帝。李淵自任丞相，進封唐王。

義寧二年（618年）6月12日，李淵逼迫隋恭帝禪位，6月18日，李淵正式稱帝，國號唐，建立唐朝，是為唐高祖。洛陽都城留守「七貴」在得知隋煬帝死訊後於6月22日擁立隋煬帝次孫越王楊侗為帝，改元皇泰，即隋末帝，次年（619年）5月23日，王世充廢黜楊侗，兩個月後弒之，隋朝亡。